Налоговое право. Учебник для бакалавриата

§ 2. Действие налоговой нормы во времени

Правовое время играет важную роль в осуществлении налогового регулирования. Законодательство о налогах и сборах активно использует такие понятия, как:

– момент времени, отражающий начало и окончание событий, состояний в правовом пространстве и т. п. (например: «Решение об аресте имущества действует с момента наложения ареста до отмены этого решения уполномоченным должностным лицом налогового или таможенного органа, вынесшим такое решение, либо до отмены указанного решения вышестоящим налоговым или таможенным органом или судом» (ст. 77 НК РФ));

– длительность, срок (например: «При этом рабочее место считается стационарным, если оно создается на срок более одного месяца» (ст. 11 НК РФ));

– последовательность, отражающая порядок, очередность совершения юридически значимых действий, изменений правовых состояний и т. п. (например, в ст. 47 НК РФ устанавливается последовательность взыскания налога за счет имущества налогоплательщика-организации);

– одновременность – совпадение моментов совершения юридически значимых действий, событий и т. д. (например: «По одной обязанности по уплате налога допускается одновременное участие нескольких поручителей» (ст. 74 НК РФ))^[15];

– интенсивность, периодичность (например: «Налоговые органы не вправе проводить две и более выездные налоговые проверки по одним и тем же налогам за один и тот же период», «Налоговые органы не вправе проводить в отношении одного налогоплательщика более двух выездных налоговых проверок в течение календарного года» (ст. 89 НК РФ)).

Устанавливая действие налоговой нормы во времени, законодатель, с одной стороны, старается быть максимально точным и тщательно прописывает применяемый в законодательстве о налогах и сборах порядок исчисления сроков (ст. 6.1 НК РФ), с другой же стороны – использует в этих целях такие оценочные понятия, как «разумный срок», «достаточный срок», «достаточное время» и т. п.^[16]

Правовые последствия применения налоговой нормы для регулирования соответствующих общественных отношений могут наступить только в том случае, если налоговая норма вступила в силу.

Особенностью налогового права является то, что для этой отрасли установлены специальные правила вступления в силу налоговой нормы. Общий порядок, закрепленный в Федеральном законе от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», в налоговом праве не применяется.

Специальный порядок вступления в силу актов законодательства о налогах и сборах установлен в НК РФ (ст. 5) и сводится к следующему:

– акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу;

– акты законодательства о сборах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования;

– акты законодательства о налогах и сборах в части регулирования страховых взносов вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного расчетного периода по страховым взносам.

Применительно к федеральным законам, устанавливающим новые налоги и сборы, а также актам законодательства о налогах и сборах субъектов РФ и нормативным правовым актам представительных органов муниципальных образований, вводящим налоги на соответствующих территориях, правила о вступлении в силу формулируются иначе. Такие акты законодательства о налогах и сборах вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования.

Акты законодательства о налогах и сборах, улучшающие положение налогоплательщика, могут вступать в силу в сроки, прямо предусмотренные этими актами, но не ранее даты их официального опубликования. К таким законодательным актам в соответствии с НК РФ (п. 3, 4 ст. 5) относятся:

а) акты, устраняющие или смягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах либо устанавливающие дополнительные гарантии защиты прав налогоплательщиков, плательщиков сборов, плательщиков страховых взносов, налоговых агентов, их представителей;

б) акты, отменяющие налоги, сборы, страховые взносы, снижающие налоговые ставки, размеры сборов, тарифы страховых взносов, устраняющие обязанности налогоплательщиков, плательщиков сборов, плательщиков страховых взносов, налоговых агентов, их представителей.

Правила вступления в силу актов законодательства о налогах и сборах, установленные в НК РФ, распространяются на подзаконные нормативные акты, регулирующие налоговые отношения и издаваемые в пределах своей компетенции Правительством РФ, Минфином России, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Особый порядок определен для подзаконных актов, предусматривающих утверждение новых форм (форматов) налоговых деклараций, расчетов или внесение изменений в действующие формы (форматы). Такие нормативные правовые акты вступают в силу не ранее чем по истечении двух месяцев со дня их официального опубликования.

В налоговом праве могут различаться понятия «вступление в силу» и «действие» нормы. Налоговая норма, утратившая юридическую силу, может продолжать действовать применительно к ранее возникшим длящимся налоговым правоотношениям, чтобы не ухудшать положение налогоплательщика, гарантировать стабильность налогообложения и формировать благоприятный инвестиционный климат в стране. И наоборот, вступившая в силу налоговая норма может оказаться недействующей. Это происходит, например, когда для отдельных уже принятых налоговых норм предусматривается более поздний срок введения в действие, для того чтобы налогоплательщик (налоговый агент) успел адаптироваться к предстоящим изменениям налоговой политики, перестроить учетную политику, обучить свой персонал работе в новых условиях и т. п. Нередко действие отдельных налоговых норм может быть приостановлено по соображениям изменившейся налоговой политики.

Особенностью нормативных правовых актов, регулирующих налоговые отношения, является наличие в них норм, имеющих разновременной режим действия, что делает целесообразным изучение действия во времени не актов законодательства о налогах и сборах, а отдельных налоговых норм.

По общему правилу налоговая норма, как только она вступила в силу, начинает действовать на соответствующие налоговые правоотношения независимо от времени их возникновения. Этот обычный тип действия налоговой нормы (иначе называемый немедленным) применительно к длящимся налоговым правоотношениям предполагает, что все юридические последствия, которые уже наступили в результате свершившихся в прошлом юридических фактов, сохраняют свою силу, а все налоговые отношения после вступления в силу новой налоговой нормы попадают под ее действие.

Однако наряду с этим обычным типом действия налоговой нормы существуют два исключительных типа – ретроактивный (обратное действие закона) и ультраактивный (переживание закона).

Под ультраактивностью налоговой нормы (переживание налогового закона) понимается применение утратившей юридическую силу налоговой нормы к длящимся налоговым правоотношениям, которые возникли, когда данная норма еще имела юридическую силу и входила в корпус действующего законодательства. В налоговом праве вступившая в силу норма может не применяться к ранее возникшим длящимся налоговым правоотношениям, а их регулирование будет осуществляться посредством уже отмененной налоговой нормы в том случае, если применение новой нормы существенно ухудшало бы положение налогоплательщиков, плательщиков сборов, страховых взносов и налоговых агентов. Таким образом, основной целью ультраактивного действия «старой» налоговой нормы является защита прав и законных интересов подчиненных субъектов налоговых правоотношений. На использовании ультраактивности налоговой нормы основывается так называемая дедушкина оговорка^[17], применяемая в долгосрочных инвестиционных проектах для того, чтобы гарантировать инвестору сохранение делового климата на уровне не хуже, чем на момент заключения инвестиционной сделки.

Зеркальным отражением ультраактивности является ретроактивность налоговой нормы (обратная сила налогового закона). О ретроактивности налоговой нормы говорят, когда она распространяет свое действие на правоотношения и порожденные ими юридические последствия, возникшие до вступления данной налоговой нормы в силу.

Принцип ретроактивности применительно к налоговым нормам нашел свое закрепление на конституционном уровне. «Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют», – определено в ст. 57 Конституции РФ.

Принцип ретроактивности получил свое развитие в НК РФ, где закреплены:

а) налоговые нормы, которые не могут иметь обратной силы:

– устанавливающие новые налоги, сборы и (или) страховые взносы,

– повышающие налоговые ставки, размеры сборов и тарифы страховых взносов,

– устанавливающие или отягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах,

– устанавливающие новые обязанности или иным образом ухудшающие положение налогоплательщиков, плательщиков сборов, плательщиков страховых взносов, а также иных участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах;

б) налоговые нормы, которые имеют обратную силу:

– устраняющие или смягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах,

– устанавливающие дополнительные гарантии защиты прав налогоплательщиков, плательщиков сборов, плательщиков страховых взносов, налоговых агентов, их представителей;

в) налоговые нормы, которые могут иметь обратную силу, если законы, в которых они содержатся, прямо предусматривают это:

– отменяющие налоги, сборы, страховые взносы,

– снижающие налоговые ставки, размеры сборов, тарифы страховых взносов,

– устраняющие обязанности налогоплательщиков, плательщиков сборов, плательщиков страховых взносов, налоговых агентов, их представителей или иным образом улучшающие их положение.

Например, нормы, в соответствии с которыми устанавливается новый налог или повышаются налоговые ставки уже действующего налога, ни при каких условиях не могут быть «обращены в прошлое» и применяться к отношениям, возникшим до вступления этих норм в силу. Напротив же, нормы, отменяющие налог, уменьшающие налоговые ставки, могут действовать ex post facto, если их ретроактивность предусмотрена в содержащих такие нормы актах законодательства о налогах и сборах.

Если же новой налоговой нормой заложено, например, увеличение размера штрафа за налоговое правонарушение или устанавливается новая обязанность налогоплательщика или иного обязанного субъекта налоговых правоотношений, то такая норма не может быть применена ретроактивно. Что же касается норм, смягчающих ответственность налогоплательщика за совершение налогового правонарушения или отменяющих его ранее установленную обязанность, такие нормы приобретают ретроактивный характер действия независимо от того, предусматривается ли принцип ретроактивности непосредственно в законе, содержащем указанные нормы.

§ 3. Действие налоговой нормы в пространстве

Пространственные пределы действия налоговой нормы обусловлены прежде всего границами налоговой юрисдикции государства. Под налоговой юрисдикцией понимается компетенция государства самостоятельно осуществлять налоговое регулирование и формировать его нормативно-правовую базу – законодательство о налогах и сборах, подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие налоговые отношения. Налоговая юрисдикция означает право государства создавать и применять налоговые нормы. Она предполагает, что государство не только создает налоговые нормы через компетентные субъекты правотворчества (законодательный орган, правительство, министерство финансов и т. д.), но и осуществляет контроль за их исполнением, фиксирует все случаи их нарушения, производит принудительное взыскание недоимки, действуя через специально создаваемые для этого налоговые органы, а также разрешает налоговые споры как в досудебном, так и в судебном порядке.

Налоговая юрисдикция – один из основных институтов международного налогового права, который подробно изучается в рамках одноименной учебной дисциплины. Метод замены налоговой юрисдикции, предполагающий перенос объекта налогообложения под юрисдикцию иных государств, территорий (в том числе офшорных зон), предоставляющих более льготный режим налогообложения, активно используется для осуществления международного налогового планирования и представляет собой эффективный инструмент международно-правового регулирования налоговых отношений. В нашем же курсе налоговая юрисдикция рассматривается в общетеоретическом смысле, как правовая категория, позволяющая уяснить территориальные аспекты действия налоговой нормы.

Налоговая юрисдикция непосредственно связана с налоговым суверенитетом государства, на основе которого формируются все его налоговые полномочия. Налоговый суверенитет предполагает, что государство обладает всей полнотой властных полномочий в налоговой сфере, реализует их самостоятельно и независимо, способно в полном объеме осуществлять все действия, связанные с налогообложением, включая применение мер принуждения к нарушителям законодательства о налогах и сборах^[18].

Представляя собой комплексное политико-правовое понятие, суверенитет проявляется в первую очередь в международно-правовых отношениях и демонстрирует абсолютный и независимый характер власти государства. В связи с этим понятие налогового суверенитета раскрывается в полной мере не столько в национальном (внутригосударственном) аспекте, сколько в аспекте межгосударственном. В курсе налогового права налоговый суверенитет следует понимать как способность государства свободно и независимо действовать при регулировании налоговых отношений.

Налоговый суверенитет и налоговая юрисдикция государства ограничены его территорией, которая очерчена государственной границей и которую образуют суша, воды, недра и воздушное пространство. Правовой статус Государственной границы РФ – пространственного предела действия государственного суверенитета Российской Федерации – установлен Законом РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации».

В целях налогового регулирования используется также понятие «территория Российской Федерации и иные территории, находящиеся под ее юрисдикцией», которое определяется в НК РФ (ст. 11) как «территория Российской Федерации, а также территории искусственных островов, установок и сооружений, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права».

Кроме того, в актах законодательства о налогах и сборах встречаются понятия «таможенная территория» и «таможенная граница», используемые для обозначения пределов действия правовых норм, регулирующих уплату таможенных платежей. Данные понятия изучаются в курсе таможенного права.

В соответствии с международно-правовыми договоренностями допускается возможность экстерриториального и экстратерриториального действия правовой нормы конкретного государства. На территории государства в соответствии с международно-правовыми договоренностями и национальным законодательством могут находиться участки территории, на которые не распространяется юрисдикция данного государства и где не действуют его правовые нормы (в этом случае говорят об экстерриториальном действии нормы). И наоборот, норма государства, опять-таки в соответствии с международно-правовыми договоренностями, может действовать на территории другого государства (экстратерриториальное действие нормы). В таможенном праве, где подобные случаи не редкость, принято говорить о существовании таможенных эксклавов (экстерриториальность) и таможенных анклавов (экстратерриториальность).

Примером экстерриториального действия правовых норм может служить «Венская конвенция о дипломатических сношениях» 1961 г., устанавливающая для дипломатических агентов, членов их семей, проживающих с ними, некоторых других категорий лиц и имущества, используемого в служебных целях, иммунитет от юрисдикции государства пребывания. Так, в соответствии с этой конвенцией:

– «аккредитующее государство и глава представительства освобождаются от всех государственных, районных и муниципальных налогов, сборов и пошлин в отношении помещений представительства, собственных или наемных, кроме таких налогов, сборов и пошлин, которые представляют собой плату за конкретные виды обслуживания» (ст. 23);

– «вознаграждения и сборы, взимаемые представительством при выполнении своих официальных обязанностей, освобождаются от всех налогов, сборов и пошлин» (ст. 28);

– «члены обслуживающего персонала представительства, которые не являются гражданами государства пребывания или не проживают в нем постоянно <…> освобождаются от налогов, сборов и пошлин на заработок, получаемый ими по своей службе» (ст. 37) и т. д.

Российские налоговые нормы в отношении иностранного дипломатического представительства на территории РФ не будут действовать в силу иммунитета, которым иностранное дипломатическое представительство обладает от налоговой юрисдикции РФ. В свою очередь, российское дипломатическое представительство будет обладать иммунитетом от налоговой юрисдикции иностранного государства пребывания. Соответственно, в случае возникновения объекта налогообложения на территории российского посольства за рубежом будут применяться нормы российского законодательства о налогах и сборах (экстратерриториальный характер действия нормы).

Налоговый суверенитет государства действует на территории его военных баз за рубежом. В международных договорах, регулирующих вопросы размещения иностранных баз, как правило, устанавливаются правила применимого налогового законодательства. Например, в «Соглашении между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о статусе и условиях пребывания объединенной российской военной базы на территории Киргизской Республики» 2012 г. предусмотрено (ст. 15 «Налоги и сборы»), что:

– российская военная база освобождается от уплаты всех видов налогов, сборов, пошлин и других подобных обязательных платежей, в том числе в отношении земельных участков и прочего недвижимого имущества объединенной российской военной базы, установленных законодательством Киргизской Стороны;

– личный состав объединенной российской военной базы и члены их семей, не являющиеся гражданами Киргизской Республики, освобождаются от всех налогов, сборов и пошлин, личных и имущественных, государственных, районных и муниципальных, взимаемых в Киргизской Республике, за исключением косвенных налогов, которые обычно включаются в цену товаров или обслуживания, и сборов, взимаемых за конкретные виды обслуживания.

В приведенном примере применимым правом будет являться российское законодательство о налогах и сборах, а российские налоговые нормы приобретут экстратерриториальный характер.

Экстратерриториальный характер российских налоговых норм может реализовываться также на арендованных Российской Федерацией территориях. Договором об аренде Российской Федерацией отдельных территорий иностранных государств предусматривается иммунитет российских лиц и российского имущества от налоговой юрисдикции государства-арендодателя. Так, в соответствии с «Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о газоснабжении комплекса “Байконур”» 2019 г. взимание налогов и других обязательных платежей в бюджет города Байконура при осуществлении деятельности в городе Байконуре производится только в отношении юридических лиц, зарегистрированных в городе Байконуре (ст. 10). Таким образом, российские организации, ведущие свою деятельность в этом казахстанском городе, будут облагаться налогами в соответствии с российскими, а не казахстанскими налоговыми нормами. Российские налоговые нормы будут иметь экстратерриториальное действие на территории Байконура, а российские организации, осуществляющие там предпринимательскую деятельность, будут обладать иммунитетом от налоговой юрисдикции Республики Казахстан.

Заметим, что имеются и «обратные» примеры – аренды иностранным государством отдельных участков государственной территории РФ. На эти российские территории, арендованные иностранным государством, в соответствии с международно-правовым договором, оформившим отношения аренды, может распространяться налоговая юрисдикция государства-арендатора. За примером обратимся к «Договору между Российской Федерацией и Финляндской Республикой об аренде Финляндской Республикой российской части Сайменского канала и прилегающей к нему территории и об осуществлении судоходства через Сайменский канал» 2010 г.^[19] В нем, в частности, при определении законодательства, действующего на арендуемой территории, за Финляндией закрепляется право регулировать в соответствии со своим законодательством взаимоотношения между гражданами и юридическими лицами Финляндии, гражданами третьих государств и юридическими лицами третьих государств, а также между этими лицами и властями Финляндии «по вопросам образования, социального обеспечения, здравоохранения, налогообложения (курсив мой. – А. К.), страхования, наследования, трудовых, семейных и других отношений гражданско-правового характера» (ст. 15). Таким образом, на арендованной Финляндией российской территории Сайменского канала российские налоговые нормы в указанных случаях применяться не будут, однако будут применяться в экстратерриториальном порядке нормы налогового законодательства Финляндии.

Еще одним обстоятельством, влияющим на пространственные пределы действия российской налоговой нормы, является система налогов и сборов, выстроенная в соответствии с федеративной формой государственного устройства и особенностями организации местного самоуправления в Российской Федерации. Представленные в ней виды налогов и сборов, а соответственно и правовые нормы, их регулирующие, имеют различные границы действия. Нормы, регулирующие:

– федеральные налоги и сборы (налог на прибыль организаций, НДС, НДФЛ, государственная пошлина и др.) действуют на всей территории РФ;

– региональные налоги (налог на имущество организаций, транспортный налог и др.) – на территории соответствующего субъекта РФ;

– местные налоги и сборы (земельный налог, налог на имущество физических лиц и др.) – на территории конкретного муниципального образования.

Подробнее о системе налогов и сборов в Российской Федерации речь пойдет в гл. 7 и 8 учебника.

Территориальные пределы действия налоговой нормы могут быть обусловлены пространственными характеристиками самого объекта правового регулирования, т. е. теми общественными отношениями, на которые направлена юридическая сила налоговой нормы. В связи с этим наиболее типичными примерами служат, например, нормы о налоговых экспериментах, а также о льготном обложении в рамках определенных территорий (особые экономические зоны, свободные таможенные зоны, зоны свободной торговли, территории опережающего развития и т. д.).

Так, уже из самого названия Федерального закона от 20 июля 1997 г. № 110-ФЗ – «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери» – становится очевидной география применения его норм. В еще одном федеральном законе, регулирующем проведение налогового эксперимента (Федеральный закон от 27 ноября 2018 г. № 422-ФЗ «О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима “Налог на профессиональный доход”»), устанавливается поэтапное расширение территории проведения эксперимента: с 1 января 2019 г. законодательные нормы о налоговом эксперименте распространялись всего на четыре субъекта РФ, а с 1 января 2020 г. сфера его проведения расширилась еще на 20 субъектов РФ.

Одной из функций налогового права, как уже отмечалось, является функция стимулирующего воздействия на социально-экономическое развитие территорий Российской Федерации. В связи с этим в законодательстве о налогах и сборах содержатся нормы, предоставляющие государственную поддержку в виде налоговых льгот и имеющие очевидные географические пределы действия. Такие нормы ограничиваются следующими пространствами:

– зоной территориального развития – частью территории субъекта РФ, на которой в целях ускорения социально-экономического развития субъекта РФ путем формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций в его экономику резидентам зоны территориального развития предоставляются меры государственной поддержки (ст. 2 Федерального закона от 3 декабря 2011 г. № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»);

– особой экономической зоной (ОЭЗ)^[20] – частью территории РФ, которая определяется Правительством РФ и на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура (ст. 2 Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»);

– территорией опережающего социально-экономического развития (ТОР) – частью территории субъекта РФ, включая закрытое административно-территориальное образование, и акватории водных объектов, на которых в соответствии с решением Правительства РФ установлен особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения (ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации»);

– свободным портом Владивосток – частью территории Приморского края, на которой устанавливаются меры государственной поддержки предпринимательской деятельности; статусом свободного порта Владивосток закон наделяет также территории муниципальных образований (включая акватории морских портов) других субъектов РФ – Камчатского и Хабаровского краев, Сахалинской области, Чукотского автономного округа (ст. 2, 4 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток»).

Действие налоговых норм, предусматривающих предоставление налоговых льгот резидентам территорий с особым статусом, ограничено пределами этих территорий. Нередко это можно увидеть уже в названии соответствующего акта законодательства о налогах и сборах, например: Закон Тверской области от 22 июля 2017 г. «Об установлении пониженной налоговой ставки налога на прибыль организаций для организаций-резидентов особой экономической зоны туристско-рекреационного типа, созданной на территории муниципального образования “Конаковский район” Тверской области», Закон Республики Татарстан от 10 февраля 2006 г. «Об установлении налоговой ставки по налогу на прибыль организаций для организаций-резидентов особой экономической зоны промышленно-производственного типа, созданной на территории Елабужского района Республики Татарстан, и особой экономической зоны технико-внедренческого типа “Иннополис”, созданной на территориях Верхнеуслонского и Лаишевского муниципальных районов Республики Татарстан» и т. д.

Территориальное ограничение действия налоговой нормы может быть предусмотрено не только в целях стимулирования социально-экономического развития территорий с особым статусом, но и по ряду других оснований. Например, в связи с необходимостью устранения последствий стихийных бедствий и различного рода чрезвычайных ситуаций (Закон Краснодарского края от 1 августа 2012 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Краснодарского края в части установления льгот по налогам в связи с чрезвычайной ситуацией, вызванной наводнением в Краснодарском крае в июле 2012 года», Закон Читинской области от 30 сентября 1998 г. «Об освобождении граждан г. Сретенска, п. Кокуй и п. Усть-Карск Сретенского района, пострадавших от наводнения, от уплаты налога и арендной платы за землю в части, централизуемой в областной бюджет»).