Kitabı oxu: «El gran desafío: La nueva constitución»

CAPÍTULO 1El gran desafío:La nueva Constitución.

Existe en el país, desde hace años, una sensación de bastante pesimismo respecto de nuestras posibilidades de desarrollo económico y social: sólo una de cada cuatro personas cree que vamos por un buen camino (Cadem, 2021). Consideramos que hay muchas y muy buenas razones para ese pesimismo. Los resultados de la elección de constituyentes no han hecho más que aumentar nuestra preocupación.

Pero más allá de la perspectiva de cada uno, como sociedad enfrentamos el Gran Desafío de establecer una Nueva Constitución. Habrá un debate entre los diversos sectores políticos y sociales. En ese marco, el propósito de este libro es contribuir con algunas propuestas concretas a esa discusión.*

Partamos primero por la foto de hoy. Es ciertamente mala: mucha gente desesperada por la pérdida de empleos y contratos suspendidos; más de un millón de personas que han perdido su ocupación en el último año; empresas ahogadas. Una situación grave, aunque similar a la otros países golpeados por el coronavirus.

El problema fue que a la mochila del coronavirus nosotros en Chile le sumamos, desde el punto de vista del desarrollo, dos mochilas más: la que nos echamos a la espalda a partir del 18 de octubre de 2019, y otra que ya cargábamos desde antes que se produjera el “estallido social”. Partamos desde atrás, con la primera mochila, la que traíamos puesta al 17 de octubre.

Chile fue, históricamente, un país mediocre en términos de su desarrollo. Entre 1950 y 1990 crecimos menos que el resto del mundo. Durante todo ese período nos mantuvimos en el sexto lugar en la tabla de posiciones de América Latina1. Se sucedieron, en ese período, gobiernos de derecha, de centro y de izquierda. Pero nosotros, ¡firmes en el sexto lugar! De hecho, cuando asumió Patricio Aylwin como Presidente de la República el 11 de marzo de 1990, seguíamos en el sexto lugar, con todo lo que ello significa en términos de empleo, salarios y acceso a los servicios sociales.

Si nuestra selección de fútbol se mantuviera por 40 años en el sexto lugar en la tabla de posiciones de América Latina, lo menos que diríamos es que es mediocre. Muchos decían que la culpa era de nosotros, los chilenos. Era culpa de los jugadores. Ahorrábamos poco (alrededor de un 15% del ingreso nacional) e invertíamos poco, y por eso crecíamos poco. En definitiva, decían, éramos poco frugales. Pero después tuvimos una etapa de desarrollo acelerado que duró por más de un cuarto de siglo. En ese período crecimos más que el resto del mundo: en la década de los ‘90, más del doble que el resto del mundo, y en el periodo 2000-2014, un 70% más rápido que los demás2. En poco más de una década pasamos del sexto lugar, en que habíamos permanecido por más de 40 años, al primer lugar de América Latina. Ahorrábamos mucho, invertíamos mucho y crecíamos mucho.

¿Qué pasó? ¿Qué nos dirían los que antes culpaban a los jugadores, a nosotros los chilenos, de ser poco frugales? ¿Que tuvimos una mutación genética?

Douglass North (1990), quien recibió el Premio Nobel de Economía por sus investigaciones sobre las causas del desarrollo, nos ofrece otra interpretación: no son los jugadores, sino la calidad de las reglas del juego (las instituciones) lo que hace la diferencia entre los países que se desarrollan y los que se frustran en el intento. Son las reglas del juego las que crean la estructura de incentivos que incide sobre la conducta de los jugadores. Los mismos jugadores, con mejores reglas del juego, podíamos producir mejores resultados. Y fue eso exactamente lo que ocurrió.

El paso de un desarrollo mediocre a un desarrollo acelerado se produjo como resultado del cambio en un conjunto de reglas del juego: fiscales, tributarias, laborales, previsionales, de apertura y tratados de libre comercio y concesiones de obras públicas, entre otras (Foxley, 1995). En materia fiscal, por ejemplo, pasamos de cuatro décadas de déficits fiscales, que se comían parte del ahorro del país, a un largo período de superávits fiscales, que contribuían al ahorro nacional. En materia de regla tributaria se impusieron normas que incentivaban el ahorro de las empresas (Marfán, 1998). Pero luego de ese cuarto de siglo, gradualmente fuimos retornando a la mediocridad, y desde 2014 empezamos a crecer muy por debajo del resto del mundo.

¿La causa? Un deterioro en las reglas del juego: fiscales, tributarias, laborales, previsionales, regulatorias y hasta de la jurisprudencia judicial (Cortázar, 2019). En materia fiscal pasamos de los superávits que acompañaron la etapa de desarrollo acelerado a los déficits fiscales que habíamos conocido en el pasado. En materia tributaria, el impuesto a las utilidades reinvertidas de las empresas, que en los ‘90 era de menos de la mitad del promedio de los países desarrollados, pasó a superar en más de un 20% el promedio de los países de la OCDE3. Estamos en un mundo globalizado en que las inversiones se mueven libremente entre países, buscando las reglas del juego que les parezcan más atractivas. ¿Será una sorpresa que haya caído la inversión en Chile?

Pero no sólo disminuyó la inversión. Lo mismo ocurrió con la competitividad de Chile respecto del resto del mundo. Ello se refleja en nuestras exportaciones, que crecieron fuertemente durante el período de desarrollo acelerado, para luego frenarse durante la fase de desarrollo mediocre4. Este crecimiento mediocre afectó fuertemente las condiciones de vida de los hogares: empleos y salarios que crecen más lentamente; menos recursos públicos para salud y educación. Consideremos por ejemplo la evolución de los salarios. En el período de desarrollo mediocre (es decir, antes de 1990 o después de 2014), éstos crecieron más lentamente. Si un trabajador permanecía durante toda su vida en el mismo empleo, veía duplicarse el poder adquisitivo de su salario cada 40 años. En cambio, enfrentado a la misma situación en el período de desarrollo acelerado, veía duplicarse el poder adquisitivo de su salario cada 20 años.

Desde el punto de vista social se produjo una frustración general, especialmente en la clase media emergente. Normalmente se llama “clase media emergente” a aquellas familias que siendo pobres en 1990, lograron salir de esa situación. En 1990 más de un 50% de los hogares del país estaban bajo la línea de la pobreza. Ese número se redujo, en poco más de dos décadas, a cerca del 10% (PNUD, 2017). Es decir, hubo alrededor de un 40% de hogares que salieron de la pobreza, pero que en su mayoría siguieron siendo muy vulnerables. La vuelta al desarrollo mediocre tuvo dos efectos sobre este sector: en primer lugar, abortó sus expectativas de ascenso económico y social5, pero más importante aún, revivió su temor de volver a caer en la pobreza. Basta con que algún miembro de la familia tenga un problema de empleo, de salud o se pensione, para que la pobreza pueda volver a tocarles a la puerta6.

¿Qué tienen en común todas estas reglas del juego que nos han hecho pasar de un desarrollo mediocre a un desarrollo acelerado, para luego volver a un desarrollo mediocre? Que se determinan en el sistema político. Y su actual deterioro es consecuencia del deterioro de la política. No puede haber una economía de calidad sin una política de calidad. Esta es la clave del problema.Y es por eso que la gente, que intuye esto claramente, tiene hoy tan mala opinión de los políticos (WVS, 2020)7.

Esta es la primera mochila. La que ya traíamos al hombro el 17 de octubre del año 2019.

1.1.Shock del 18 de octubre de 2019

Estábamos navegando en esa mediocridad, muy frustrados… cuando llegó la segunda mochila. Se inició con los hechos de violencia extrema del 18 de octubre (con 19 estaciones de metro quemadas en un solo día), que se mantuvieron por varios meses, con saqueos, barricadas y destrucción de propiedad pública y privada. Luego siguieron las movilizaciones sociales pacíficas, entre las que destaca, por su gran convocatoria, la del viernes 25 de octubre del mismo año. En ellas tuvo un papel central la clase media emergente frustrada, que veía cómo se le cerraban las puertas. A esas movilizaciones contribuyó también el malestar por los que son percibidos como “abusos” de parte de la élite. Este malestar se extiende a los políticos, por los casos de financiamiento ilegal, corrupción y altos sueldos de los parlamentarios; a los empresarios, principalmente por los casos de colusión de precios; a militares y carabineros, por el uso indebido de recursos públicos; y a la Iglesia, por los casos de abusos a menores, entre otros.

El efecto de los actos de violencia sobre el desarrollo fue inmediato. Las perspectivas de crecimiento, que ya estaban por debajo del resto del mundo, cayeron a la tercera parte. Para constatarlo basta comparar las proyecciones de crecimiento para 2019 y 2020 del Informe de Política Monetaria del Banco Central de septiembre de 2019, con las del Informe de diciembre del mismo año (Banco Central, 2019).

Tengo una visión muy crítica del modo en que el gobierno, y en particular el Presidente de la República, enfrentaron los problemas de orden público y la violencia8, que producen un gran impacto sobre el desarrollo. De cualquier manera, el principal resultado de todo este proceso, en términos de las reglas del juego que estamos analizando, fue que se acordó, por parte de la mayoría de los partidos políticos, convocar a una Convención Constitucional para revisar las reglas del juego constitucionales, que son las más fundamentales para nuestro futuro económico, político y social.

En eso estábamos a inicios de 2020, con bajas expectativas, cuando llegó el coronavirus y la recesión mundial... es decir, la tercera mochila.

1.2. Escenario de mediano y largo plazo post-pandemia

Para enfrentar el futuro tenemos que lidiar con tres herencias muy pesadas: a) la necesidad de reactivación económica y reducción de la pobreza para enfrentar la angustia y los miedos que campean en el país; b) la violencia que resucitó (¿Porqué no iba a resucitar? Los encapuchados se enfrentaron el 2019 a las fuerzas de orden del Estado y ganaron.); y c) la mediocridad de nuestro desarrollo, que ya estaba presente antes del 18 de octubre de 2019. Considerando todas estas herencias, he argumentado que se requiere de una mejora en la calidad de las reglas del juego, la que depende de la calidad de la política.

Supongamos, por un momento, que coincidimos en el diagnóstico. Frente a la mala calidad de la política hay dos enfoques posibles, tal como respecto del desarrollo: la culpa es de los jugadores (los políticos) o de las reglas del juego. Siguiendo a North (1990), voy a argumentar que pongamos el énfasis en las reglas del juego. En concreto, más que predicarle a los políticos que cambien sus conductas, se requiere de una reforma política que cambie los incentivos que inducen su comportamiento. Sin eso, a mi juicio, no hay salida.

Cuando al hablar de la calidad de la política, como lo hicimos a propósito de la calidad del desarrollo, ponemos el énfasis en las reglas del juego más que en los jugadores, dejamos de buscar culpables. Para algunos éstos son el gobierno, y para otros la oposición; para algunos los empresarios, y para otros los sindicalistas o los políticos de uno u otro bando. La verdad es que en Chile no sobra nadie. Lo que falta son mejores reglas del juego, que regulen de mejor manera nuestras relaciones.

Doy un ejemplo de reglas a cambiar. Probablemente, el problema más grande que tenemos es un sistema político que se fraccionó y se polarizó. Esa estructura, más allá de la buena voluntad de las personas, hace imposible la creación de bienes públicos, y en particular de reglas del juego de buena calidad9. Simplificando, las políticas que buscan aplicar los gobiernos se pueden agrupar en dos canastos: por una parte, el que considera las políticas que se estiman necesarias y populares; y por otra, el que incluye las políticas necesarias pero no populares (a veces impopulares). Dentro de las primeras están los reajustes generales de salarios y pensiones. Cuando se presentan iniciativas legales en ese sentido, los parlamentarios concurren en masa a votar favorablemente y salen apurados para hacer una cuña en la radio.

Entre las políticas necesarias pero no populares están, por ejemplo, la regulación del gasto público y los tratados de libre comercio. Siempre hay algún sector que piensa que se vería beneficiado por un aumento en el gasto público que resiente que su expansión se haya moderado; del mismo modo, por más que los tratados de libre comercio estén en el interés general de un país pequeño como Chile, siempre hay algún sector o actividad que piensa que podría verse perjudicado.

Cuando existen dos bloques, como ocurrió en los ‘90 con la Concertación y la Alianza por Chile, con un gobierno que estaba en minoría en el parlamento, ambos sabían que eran indispensables para una solución. No podían mirar al techo. Por otra parte, como cubrían la gran mayoría del espectro político, eran pocos los que podían dispararles desde fuera.En cambio, cuando existen 15 partidos que actúan descoordinadamente, enfrentados entre sí (como ocurre hoy en la Cámara de Diputados), cada uno de ellos sabe que, frente a una política potencialmente impopular, no son indispensables para aprobarla, y si alguno da un paso adelante van a existir muchos dispuestos a dispararle. Entonces, habitualmente, concluyen que es mejor restarse del acuerdo y concentrarse en la propia reelección. Como resultado de ello, por ejemplo, el tratado de libre comercio TPP11 duerme, desde hace años, el sueño de los justos en el Senado.

Con 15 partidos sin coordinación y enfrentados entre sí, no es posible la gobernabilidad10 11 12.Para reformar el sistema político y generar uno menos fragmentado y más responsable, se requiere de un cambio importante en el sistema electoral13 y en el sistema de partidos14; ¡sin estos cambios no hay salida!

Existen muchas experiencias de las cuales sacar lecciones: Alemania, Nueva Zelandia, Japón, Corea, entre otras. Todos estos países le dan a cada elector dos votos. Con el primero se elige un solo diputado por distrito (en esto tienen el mismo sistema que Estados Unidos, el Reino Unido y Francia). Con ello dejarían de tener representantes en el Congreso los partidos de menor tamaño que no se quieran aliar con otros y desaparecería la bancada del 1%15, ya que para ser elegidos tendrían que tener cerca del 50% de las preferencias. Y el segundo voto se reserva para evitar la sobrerrepresentación de las mayorías, con listas proporcionales a nivel nacional16. Existen muchas alternativas para obtener el resultado que necesitamos (IDEA, 2005).

Estoy convencido que la instancia más apropiada para hacer estos cambios es la Convención Constitucional, como parte de un acuerdo más amplio que tendría diversos ingredientes, dado que buscará responder al malestar, incertidumbre y temor de muchos sectores de la sociedad. La Convención Constitucional tendría varias ventajas: a) no participan los parlamentarios directamente afectados; b) los cambios son por el quórum de dos tercios; c) estos cambios se pueden negociar como parte de un acuerdo más amplio.

Pero hay que ser claros. La Convención Constitucional ofrece esta oportunidad pero también tiene muchos riesgos. El más obvio es deteriorar aún más las reglas del juego, que son claves para la buena convivencia y la buena política, así como para incentivar la inversión y el desarrollo. Vivimos en un mundo globalizado, con capitales nacionales y extranjeros que van y vienen, según la calidad de las reglas del juego de los distintos países; un mundo en que nadie está obligado a invertir en Chile.

Para reconocer esta posibilidad de deterioro hay que recordar que partimos de una hoja en blanco. Para escribir una norma cualquiera en ella se requiere de dos tercios de los votos. El anverso de esta afirmación es que para que la hoja siga en blanco basta con un tercio de los votos de la Convención. En este segundo caso, el tema del que se trate (por ejemplo la protección del derecho de propiedad, la autonomía del Banco Central, la iniciativa exclusiva del gobierno en ciertas materias o el Tribunal Constitucional) quedaría relegado a ser definido como materia de ley por simple mayoría en el Congreso, perdiendo la protección del quórum constitucional.

Un caso que vale la pena destacar es el de la autonomía del Banco Central. Chile fue, durante más un siglo, el país con la mayor inflación de América Latina. La inflación es un impuesto directo que afecta el poder adquisitivo de los salarios y las pensiones y se transformó, por muchas décadas, en una variable clave que influía sobre el respaldo político a los gobiernos. Hay que recordar que en 1990 la inflación superaba el 27%. Hoy, en parte gracias a un Banco Central autónomo, la tasa de inflación fluctúa entre 2% y 3% al año. Dada nuestra historia, parecen sorprendentes las propuestas para restarle independencia.

¿Habrá sectores que busquen evitar que las reglas del juego mencionadas tengan la protección que viene de estar en la Constitución? Según las declaraciones que conocemos, ciertamente hay quienes lo van a intentar17.

Otro riesgo que no hay que subestimar es que después de haber prometido lo imposible, el proceso termine en una gran decepción. Entre quienes votaron a favor de la Convención Constitucional, un 48% lo hizo “para terminar con la desigualdad social en pensiones, educación y salud”; un 8% “para que mejoren los sueldos y la calidad de vida en general”; y un 8% “para cambiar el modelo neo-liberal” (CADEM, 2020). Para encauzar las expectativas de un modo más acorde con los posibles efectos de una reforma constitucional, se requiere de un mayor liderazgo de parte de los dirigentes políticos. La política democrática tiene dos polos: representar y liderar. En democracia la representación supone saber escuchar y tener cercanía con las personas y sus necesidades, de modo de tener eficacia en la capacidad de respuesta frente a los principales problemas que aquejan a la ciudadanía. Pero la política tiene también una función de liderazgo: mostrar los caminos posibles; no crear falsas expectativas; hablar con la verdad. Esta función de liderazgo se ha ido atrofiando en los últimos años. Sin embargo, resulta indispensable para una democracia de alta calidad, en particular para que la Convención Constitucional no termine en una gran decepción.

Por último, no debiéramos subestimar el impacto que podría tener sobre la deliberación de la Convención Constitucional el clima de violencia que persiste en el país. De hecho, muchos parlamentarios han sido objeto de amenazas durante los últimos años. El Partido Comunista, en el Informe Político de su Comité Central al XXVI Congreso Nacional, señaló la “necesidad de rodear […] el desarrollo de la Convención Constitucional” para influir sobre sus resultados (PC, 2020). Ello fue interpretado, por diversos dirigentes políticos, como una amenaza directa a los futuros constituyentes18. Por esta razón, un rasgo indispensable de los nuevos constituyentes es su capacidad de autonomía en un clima de presiones y violencia. Si son amenazados en las redes sociales, que en vez de cambiar su voto apaguen su celular.