Kitabı oxu: «Проблемы эффективности государственного управления. Тенденции рыночных трансформаций. Кризис бюджетной системы. Роль частного капитала. Стратегия-2020: проблемы реализации»

© Ильин В.А., Поварова А.И., 2014

© ИСЭРТ РАН, 2014

Предисловие

Проблема эффективности государственного управления является постоянной доминантой в оценке результатов деятельности органов власти в любом типе современного государства – будь оно демократическим или авторитарным. Согласно ныне господствующим в мире теориям общественного прогресса демократическое (с развитой рыночной экономикой и правовыми свободами личности) государство в сравнении с авторитарным создает возможность для достижения более высокой эффективности государственного управления. Однако это не складывается само собой, а требует целенаправленных действий органов государственной власти.

В России проблема повышения эффективности государственного управления резко актуализировалась, так как осуществляемые более двадцати лет рыночные трансформации не дают желаемых результатов. В связи с этим возрастает необходимость углубленного изучения влияния на государственное управление многообразных внутренних и внешних факторов, меняющих экономическую, социальную и политическую среду в стране. Авторы настоящей монографии стремились внести посильный вклад в решение этой задачи.

В современной науке сложилось несколько теоретико-методологических подходов к определению сущности и содержания эффективности государственного управления. Это понятие в общей трактовке рассматривается как отношение усилий органов власти, затраченных на свою деятельность, к последствиям этой деятельности.

Однако эта общая постановка различается в конкретных подходах к оценке эффективности государственного управления. Так, подход, основанный на концепции лидерства, базируется на сравнении удельных затрат ресурсов и результативных показателей анализируемого государства и страны-лидера. Экономический подход связывает эффективность государственного управления с наличием механизмов обеспечения конкуренции, внедрения инноваций, социальной защищенности и т. п. Подход, основанный на теории рациональной бюрократии, опирается на выявление степени оптимальности иерархической структуры органов государственного управления, на соблюдение принципов профессиональной деятельности государственных служащих. Применяется также подход, при котором определяется успешность государственного управления путем соотнесения результатов развития с публично установленными целями¹.

В международной практике для оценки эффективности государственного управления широко используются интегральные показатели, разработанные международными организациями.

По мнению авторов данного труда, главным критерием эффективности государственного управления в современной России является способность государства повышать качество жизни граждан, удовлетворять их интересы на основе повышения темпов и обеспечения устойчивости экономического роста и увеличения реальных доходов населения. Конкретные значения показателей этого критерия обусловливаются актуальными проблемами текущего и перспективного развития страны.

Принимая во внимание сложность и многоплановость системы государственного управления, авторы не ставили цель охватить анализом все стороны управленческой деятельности. Наиболее важной представлялась необходимость проследить тенденции изменения подходов к государственному воздействию на экономическую и социальную сферы общества, рассмотреть вопрос о традиционных и новых средствах государственного управления в условиях, когда от системы монополии государственной собственности на средства производства власть перешла к экономике, построенной на наличии большого количества самостоятельных собственников.

При этом авторский подход к данной проблеме имеет ряд отличительных особенностей.

Первая особенность заключается в рассмотрении общероссийских тенденций преимущественно на основе анализа динамики показателей бюджетной системы страны и её регионов.

Вторая особенность состоит в том, что проблема раскрывается на основе углублённого изучения ситуации, сложившейся в важнейшей системообразующей отрасли отечественной экономики – чёрной металлургии. Эта отрасль хотя и уступает сегменту сырьедобывающих производств, но занимает высокий ранг в экспорте промышленной продукции. Причём данный аспект исследования выполнен путём регионального среза, в результате чего установлена взаимосвязь результативности деятельности корпораций чёрной металлургии и их влияния на национальное и региональное социально-экономическое развитие.

Третья особенность работы – это то, что она является результатом развития ранее проведенных авторами исследований: в 2012 году издан препринт², а в 2013 году – монография³, которая освещала ряд важных аспектов, затрагиваемых авторами сейчас.

Данное исследование в сравнении с этими изданиями отличается более широкой информационной базой и более раздвинутыми временными границами. Однако основными источниками, как и в прошлых публикациях, явились годовые отчёты ОАО «Северсталь», ОАО «Магнитогорский металлургический комбинат», ОАО «Новолипецкий металлургический комбинат». Анализировалась как консолидированная финансовая отчётность металлургических корпораций, составленная по международным стандартам, так и отчётность, подготовленная в соответствии с российскими стандартами бухгалтерского учёта.

Отчётность металлургических комбинатов опубликована на официальных сайтах ОАО «Северсталь»⁴, ОАО «Магнитогорский металлургический комбинат»⁵ и ОАО «Новолипецкий металлургический комбинат»⁶.

Расширено использование данных Федеральной налоговой службы, Федерального Казначейства, Министерства финансов Российской Федерации, материалов финансовых органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Монография состоит из трёх разделов.

Первый раздел посвящён анализу прошедших в стране рыночных трансформаций экономики. Началом их стала «шоковая терапия», опиравшаяся на идеи вашингтонского консенсуса. В институциональной сфере упор делался на масштабную, практически единовременную либерализацию всех сторон экономической деятельности и форсированную приватизацию государственной собственности. В ходе реализации этих мер главной угрозой рассматривалось нарушение финансовой стабильности. Поэтому государство должно было сосредоточиться на проведении жёсткой денежно-кредитной и бюджетно-финансовой политики. Однако попытки в тех условиях ужесточить монетарную и фискальную политику вели лишь к усилению влияния шока, к неоправданным потерям производственно-технологического потенциала страны. Предприятия превращались из объекта созидательных деяний в объект примитивного растаскивания структурами менеджмента или отдельными акционерами. Механизм такого растаскивания приобрёл форму рыночных сделок, в обслуживание которых вовлекалась банковская система.

Кроме того, как отмечал позже В. В. Путин, «отсутствие национальной идеи, основанной на национальной идентичности, было выгодно той квазиколониальной части элиты, которая предпочитала воровать и выводить капиталы, и не связывала своё будущее со страной, где эти капиталы зарабатывались»⁷.

Справедливости ради следует отметить, что уроки разразившегося в 1998 году дефолта не прошли даром. В период первого и второго срока президентства В. В. Путина большое значение стало придаваться контролю за использованием государственных активов, реформе системы корпоративного управления акционерных обществ, развитию финансовой инфраструктуры. Началось активное изъятие природной ренты из добывающих отраслей. Именно в этот период были разработаны и начали осуществляться национальные проекты в области образования, здравоохранения, жилищного строительства. Появились крупные программы возрождения ряда высокотехнологичных отраслей.

Однако экономические принципы неолиберализма работы государственной машины продолжали сохраняться. В то время как неолиберальная экономическая стратегия оказалась вредна для здорового функционирования российской экономики, новые владельцы, особенно сырьевых компаний, имеют все основания её поддерживать, так как получили возможность извлекать огромные доходы из «приобретённой» собственности.

Вступив в третий срок исполнения должности Президента РФ, В. В. Путин в принятых сразу после инаугурации указах обозначил цели и стратегические рубежи, которых предстоит достигнуть в нашей стране⁸.

Заявленный Президентом в Валдайской речи курс на базовые общественные ценности, обеспечение морального консенсуса в российском обществе возможен только при национализации элит. «Надо вернуть элиту и её деньги в страну, поставить их капиталы под контроль государства, навести порядок с налогами, отменив плоскую шкалу, и взять фактически тем самым недра под контроль государства. Совершив это, начать аккумулировать средства для кардинального подъёма страны, определив основные пути развития экономики»⁹.

Во втором разделе монографии проводится развёрнутый анализ производственно-финансовой деятельности исследуемых корпораций чёрной металлургии. При этом основной акцент делается на факторах формирования прибыли и оценке деятельности корпораций в 2012–2013 гг. во взаимосвязи с новациями бюджетно-налоговой политики.

В этот период произошло резкое снижение участия металлургических предприятий в формировании бюджетов территорий, с одной стороны, и усиление ориентации экономической политики на удовлетворение интересов крупнейших собственников – с другой. Авторы считают, что именно это стало главной причиной прекращения в России экономического роста, имевшегося в 1999–2008 гг., когда среднегодовые темпы прироста ВВП были выше 6 %, а в отдельные годы приближались к 8 %. По этой причине произошло разрастание кризиса бюджетной системы страны и её регионов, что является важнейшим показателем неэффективности государственного управления.

В третьем разделе авторы высказывают свою точку зрения на проблему повышения эффективности государственного управления. Подчёркивают, что сформировавшаяся в России экономическая система хотя и функционирует по законам рыночной экономики, но характеризуется целым рядом деформаций. Речь, прежде всего, идёт о высокой коррумпированности государственного аппарата, его смычке с олигархическими структурами при решении многих важных вопросов.

Пока общий выигрыш находится в руках безответственной властолюбивой элиты. Господство рыночного фундаментализма с его демонстративным пренебрежением интересами большинства населения увеличивает неравенство, разрушает этические скрепы общества. Одновременно ощущается потребность в модели более гуманного общественного устройства в стране.

«Главное, что будет определять успех, – подчеркнул В. В. Путин в Валдайской речи, – это качество людей, качество общества – интеллектуальное, духовное, моральное. Ведь, в конце концов, и экономический рост, и благосостояние, и геополитическое влияние – это производные от состояния самого общества, от того, насколько граждане той или иной страны чувствуют себя единым народом, насколько они укоренены в этой своей истории, в ценностях и в традициях, объединяют ли их общие цели и ответственность»¹⁰.

Раздел I. Повышение эффективности государственного управления – императив модернизации россии

Глава 1. Государственное управление в период рыночных трансформаций в России

1.1. Горбачёвская перестройка как предтеча рыночных реформ

Системный кризис в России, начавшийся в 2013 г., вызвал неоднозначные мнения о его природе. Правительственные структуры пытаются доказать объективный характер наблюдаемого спада экономики и его обусловленность внешними факторами. Научные же исследования показывают связь негативных изменений с соответствующими направлениями проводившейся в последние годы экономической политики.

Результаты экономического курса определяются целями и интересами, которые он преследует, а они, в свою очередь, выявляются в изменениях в распределении доходов и собственности. В обществе до сих пор не сформировано целостное мнение об итогах и эффективности осуществлявшихся рыночных преобразований. Вот почему наступившая в 2013 г. рецессия требует оценки результатов политики радикальных реформ, проводившейся с 1992 г., с точки зрения последствий их реализации, с тем чтобы каждый гражданин имел чёткое представление о том, что происходит в стране. Осмысление всех изменений и сложившейся ситуации важно также для разработки программы мер по преодолению кризиса и для правильного долгосрочного планирования.

Рыночные реформы в России начались в январе 1992 г. Однако первые попытки политических и экономических преобразований, имевших общее название «перестройка», были предприняты на рубеже 1980–1990-х гг. при М. С. Горбачёве.

Предпосылкой начала проведения реформ М. С. Горбачёва явился структурный кризис советской экономической модели, причинами которого стали:

– падение мировых цен на нефть и газ, дававших основную часть экспортных доходов (в 1985 г. средние цены на сырую нефть снизились до 15 долларов за баррель против 25–35 долларов в начале 1980–1985 г., что повлекло за собой уменьшение наполняемости государственного бюджета на 30 %);

– многолетняя гонка вооружений и использование значительной части государственного бюджета на национальную оборону (в 1985 г. на содержание военно-промышленного комплекса направлялось 15–17 % ВВП против 3 % в 2012 г.);

– растущий внешний долг СССР, достигший к 1985 г. более 22 млрд. долл.;

– проведение военной кампании в Афганистане, обходившейся ежегодно в 3–4 млрд. долл. и оттолкнувшей от СССР западных кредиторов и поступление новых технологий в советскую экономику.

В истории перестройки различимы три этапа.

На первом этапе (1985–1986 гг.), из-за стремления сократить технологическое отставание от развитых стран, была сформулирована концепция ускорения развития народного хозяйства прежде всего за счёт машиностроения. Однако какие-то радикальные меры не предпринимались.

Второй этап (1987–1988 гг.) характеризовался разработкой научной концепции экономической реформы ведущими советскими экономистами Л. И. Абалкиным, А. Г. Гранбергом, А. Г. Аганбегяном и др. Составленный ими проект программы преобразований предусматривал расширение самостоятельности предприятий на принципах хозрасчёта, отказ от монополии внешней торговли, сокращение количества отраслевых министерств, а также постепенное введение элементов рыночной экономики путём развития кооперативной собственности и арендных отношений на селе.

На этом этапе были осуществлены реальные шаги по развитию политической демократии: в общественной жизни провозглашён лозунг гласности, приняты законы, устанавливающие возможность альтернативных выборов в советы всех уровней, начали создаваться различные политические партии. Вместе с тем приоритетность политических реформ в стратегии второго этапа перестройки не позволила в должной мере решить экономические проблемы, что постепенно привело к ухудшению ситуации в стране.

Третий этап (1989–1991 гг.) ознаменовался резким товарным дефицитом – соотношение денежных средств населения с наличием товарных запасов в торговле систематически снижалось (табл. 1.1).

Таблица 1.1. Денежные средства населения и товарные запасы в 1970–1991 гг., млрд. руб.

В результате того что рубль перестал иметь товарное обеспечение, правительство впервые после войны вынуждено было ввести карточную систему на продовольственные и промышленные товары. Падение уровня жизни граждан сопровождалось размахом забастовочного движения.

Одновременно произошла дестабилизация политической обстановки. Результатом первых свободных выборов в Совет народных депутатов СССР стало противостояние коммунистической партии и радикально-демократической оппозиции. Сформированные в большинстве республик народные фронты заявили о государственной независимости и выходе из СССР. Вокруг планов экономических преобразований возникла острая политическая борьба, которая привела к глубочайшему кризису во всех сферах жизни советского общества (табл. 1.2).

Таблица 1.2. Основные экономические показатели РФ в 1985 и 1991 гг.

По сравнению с уровнем доперестроечного периода темпы экономического роста упали на 11 %, промышленного производства – на 9,6 %. Дефицит бюджета вырос в девять раз и достиг 21 % ВВП, что, в свою очередь, вызвало трёхкратное наращивание государственного внешнего долга при резком сокращении золотого запаса. Дестабилизация бюджетной системы послужила одной из предпосылок гиперинфляции девяностых годов.

Реформы М. С. Горбачёва не только не позволили преодолеть кризис советской социально-экономической системы, но и ещё больше его обострили. Этому не в малой степени способствовал резко возросший полицентризм законодательной и исполнительной власти в управлении процессами преобразований.

1.2. Политика «шоковой терапии» и её результаты

На фоне катастрофического социально-экономического положения страны среди населения росла поддержка той части партийно-политической элиты, которая отвернулась от горбачёвской программы построения реформированного социализма. Лидерские позиции здесь перешли к Б. Н. Ельцину. Он смог занять высший пост в руководстве РСФСР – сначала в результате голосования нового российского парламента, а затем по итогам всеобщих выборов Президента РФ.

В декабре 1991 года, когда юридически распался Советский Союз, к Б. Н. Ельцину перешла вся полнота высшей власти. Он же стал первым председателем правительства, взявшего курс на ускорение осуществления в стране рыночных реформ¹¹.

Концепция экономической реформы нового правительства России, которое во многом опиралось на взгляды зарубежных специалистов в сфере реформирования, основывалась на неоклассической теории в крайней форме её проявления – это либерализация всех сфер экономики и ликвидация государственного регулирования прежде всего централизованного планирования, а также приватизация государственного имущества. Причём все составляющие радикального нового курса должны были приводиться в действие не один за другим, а одновременно и быстро. Такой подход получил название «шоковой терапии».

Каковы же были основные результаты такой «терапии»?

Либерализация цен, основной целью которой являлся переход от регулируемых государственных цен к рыночной стоимости товаров, позволила уже к концу 1992 г. преодолеть товарный дефицит. На самом же деле, в силу отсутствия со стороны правительства какого-либо контроля над ценообразованием, ставкой процента и индексацией доходов, её последствия были драматичными. Экономист В. А. Волконский пишет: «Это типичный революционный акт. Главной целью было именно сделать перемены необратимыми. Концепция шоковой терапии лучше всего отвечала этой цели»¹².

Первым негативным результатом либерализации стал галопирующий рост инфляции, разрушивший хозяйственные механизмы и обесценивший оборотные средства предприятий, вследствие чего возникло новое массовое явление в российской экономике – повсеместные денежные неплатежи, сумма которых уже в первой половине 1992 г. увеличилась с 34 млрд. руб. до 3 трлн. руб., что было сопоставимо с доходной частью федерального бюджета, а в 1996 г. достигла 1,1 квдр. руб., или половины ВВП¹³.

Последствия гиперинфляции оказались настолько глубокими, что вплоть до 2011 г. индекс потребительских цен был выше, чем в 1988 г. (рис. 1.1).

Рисунок 1.1. Динамика индекса потребительских цен в России в 1985–2011 гг.

(декабрь к декабрю предыдущего года, %)

Источник: данные Росстата.

Прямым результатом сознательных решений правительства в отношении реформы ценообразования стало ухудшение благосостояния населения, выразившееся в снижении заработной платы. По данным Росстата, реальная заработная плата достигла уровня 1990 г. только в 2007 г. (рис. 1.2).

Рисунок 1.2. Динамика реальной заработной платы в 1991–2007 гг., % к 1990 г.

Источник: данные Росстата.

Однако самой грубой ошибкой реформаторов в ходе либерализации цен, по мнению академика В. В. Ивантера¹⁴, стало обнуление сбережений населения, общий объём которых достигал 600 млрд. руб.

Несмотря на то, что государство юридически признало долг по вкладам граждан¹⁵, его объём на 1 января 2012 г., по оценкам Минфина РФ, составлял 28 трлн. руб. Глава Счётной палаты С. В. Степашин по этому поводу сказал: «Надо честно признаться, что мы не сможем выплатить советские долги в прямом эквиваленте, какими они были в Советском Союзе»¹⁶.

Одним из негативных последствий ликвидации сбережений стало отсутствие у подавляющей части населения средств для участия в начавшейся приватизации, что в значительной мере предопределило её характер и результаты¹⁷.

Приватизации была отведена ключевая роль в реформировании, а её необходимость мотивировалась застоем во всех отраслях народного хозяйства.

Итоги приватизации весьма точно оценил её же руководитель А. Чубайс: «Мы отдали собственность тем, кто был к ней ближе: бандиты, секретари обкомов, директора заводов…»¹⁸

За 1990-е годы доходы, поступившие в федеральный бюджет от приватизации предприятий федеральной формы собственности, составлявшие в среднем 2,5 % доходной части бюджета, оказались в четыре раза меньше расходов на обслуживание внешнего долга. Это указывает на то, что основная доля средств, вырученных от приватизации, ушла за границу на уплату процентных платежей по внешним заимствованиям (табл. 1.3).

Таблица 1.3. Доходы, поступившие в федеральный бюджет от приватизации предприятий в 1992–1999 гг., млрд. руб.

Начиная приватизацию, россиянам объяснили, что приватизированные предприятия будут работать гораздо лучше¹⁹. Насколько «лучше» они стали работать, демонстрируют данные таблицы 1.4, свидетельствующие о глубоком падении всех экономических показателей.

Таблица 1.4. Основные показатели социально-экономического развития России в 1990–1997 гг.

Масштабная приватизация государственного имущества привела к разрушению производственно-технологических кооперационных связей, следствием которого стало обвальное падение объёмов и эффективности производства, капиталовложений, рост безработицы. В результате объём ВВП достиг уровня 1990 г. только в 2005 г. (рис. 1.3).

Рисунок 1.3. Динамика ВВП РФ в 1991–2005 гг. (в % к 1990 г., в ценах 2008 г.)

* Данные только по РФ [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://newsland.com/news/detail/id/516730/

Источники: данные Росстата; расчёты ИСЭРТ РАН.

Конечным итогом приватизации стала утрата подавляющим большинством населения прав на ранее созданное общенародное имущество и появление олигархов, завладевших этим имуществом.

За 2005–2013 гг. численность российских долларовых миллиардеров выросла в 3,7 раза и достигла 110 человек. За этот же период ВВП и доходы федерального бюджета увеличились соответственно в 3,1 и 2,5 раза, а состояние олигархов – в 4,4 раза. Среднегодовой объём состояния миллиардеров был практически сопоставим с объёмом доходов федерального бюджета (табл. 1.5).

Таблица 1.5. Доходы федерального бюджета и состояние российских долларовых миллиардеров в 2005–2013 гг.

В 1991 г. Б. Н. Ельцин так определил цель приватизации: «Нам нужны миллионы собственников, а не горстка миллионеров. В этой экономике у всех будут равные возможности…»²⁰

В действительности приватизация привела к тому, что в РФ создано общество, в котором, по оценкам академика С. Ю. Глазьева, львиная доля национального дохода присваивается малочисленной (до 200 семей) группой господствующей олигархии.

По статистическим данным, в России в 2012 г. насчитывалось 55 млн. семей. Получается, что 200 семей, составляющих 0,0004 % от этого количества, или горстка миллионеров, а не миллионы собственников делят между собой основную часть общенационального дохода.

Таким образом, фактические результаты приватизационной кампании оказались прямо противоположными заявленной главой страны цели.

Однако самым негативным итогом экономической политики правительства в тот период стало социальное разрушение, которое наиболее ярко проявилось в депопуляции населения и резком росте дифференциации россиян по уровню денежных доходов (рис. 1.4).

Рисунок 1.4. Естественный прирост, убыль населения и дифференциация населения России по уровню денежных доходов в 1990–2012 гг.

Источник: данные Росстата.

С 1992 и вплоть до 2013 г. в России наблюдалась устойчивая тенденция убыли населения. Общее превышение числа умерших над числом родившихся за 22 года реформ оценивается в 13,4 млн. человек, из них 6 млн. человек – за 8 лет руководства страной Б. Н. Ельциным.

Децильный коэффициент, характеризующий степень расслоения общества, увеличился почти в четыре раза – с 4,4 до 16,2, причём самый интенсивный его рост пришёлся на годы реформ правительства Ельцина – Гайдара.

Главными методами борьбы с непрерывно растущей в обстановке «шоковой терапии» инфляцией Правительство РФ выбрало сокращение расходов и дефицита федерального бюджета путём строительства так называемой финансовой «пирамиды» государственных краткосрочных облигаций (ГКО), размещаемых под сверхвысокий процент.

Секвестирование расходов привело к сокращению инвестиций, денежных доходов населения и совокупного спроса. Просроченная задолженность по выплате заработной платы только за один 1998 год выросла в 1,5 раза и составила почти 80 млрд. руб. (рис. 1.5).

Рисунок 1.5. Динамика просроченной задолженности по заработной плате в 1995–1998 гг., млрд. руб.

Источник: данные Росстата.

На фоне экономической разрухи, неплатёжеспособности половины производственных предприятий и обнищания населения сверхприбыли, полученные на российском финансовом рынке от спекуляций ГКО, доходили до 250 %²¹. В конечном счёте покупателем эмитируемых правительством обязательств становился Центральный банк, который на эти цели расходовал значительную часть денежной эмиссии. Однако эмиссионный доход направлялся не на финансирование дефицита бюджета, а на перераспределение в частных интересах в форме процентов по государственным обязательствам. Таким образом, вместо финансирования экономики рынок ГКО обескровливал бюджет.

Уже в 1996–1997 гг. процентные расходы являлись второй крупной статьёй расходной части бюджета после обороны, а в 1998 г. для обеспечения обслуживания долга правительство сократило государственные расходы за счёт всех направлений финансирования и увеличило на 60 % расходы на обслуживание долговых обязательств по своим облигациям, используя на эти цели четверть федерального бюджета (табл. 1.6).

Таблица 1.6. Структура расходов федерального бюджета в 1996–1998 гг.

В 1998 г. страна оказалась в хроническом бюджетном кризисе, когда объём государственного долга в 2,2 раза превысил возможности налоговой базы, а более 40 % налоговых платежей использовалось на его обслуживание (рис. 1.6).

Рисунок 1.6. Налоговые доходы, государственный долг и расходы на его обслуживание, дефицит федерального бюджета в 1995–1998 гг., млрд. руб.

Источник: законы о федеральном бюджете на 1995–1998 гг.

На 1 июля 1998 г. объём долга по облигациям составил 436 млрд. руб., а доходы бюджета от их размещения – менее 30 млрд. руб. Таким образом, ущерб государства от ГКО оценивался свыше 400 млрд. руб., что намного превышало налоговые доходы федерального бюджета и означало неспособность властей обслуживать свои долговые обязательства. Поскольку правительство проигнорировало предложение экономистов о проведении реструктуризации задолженности, процессы, происходившие на рынке ГКО, поставили страну на грань банкротства.

Разрушение финансовой «пирамиды» ГКО и последовавший за этим экономический кризис в августе 1998 г. привели к фактическому краху макроэкономической политики российского правительства. О настоящей социально-экономической катастрофе, происшедшей в России, свидетельствуют данные таблицы 1.7.

Таблица 1.7. Основные социально-экономические показатели РФ в 1996–1999 гг.

Более чем трёхкратная девальвация рубля вызвала скачок потребительских цен, обвал производства, кризис ликвидности экономики, обесценение рублёвых сбережений и, как следствие, снижение уровня жизни населения, выразившееся в падении реальных доходов, потребительского спроса и росте безработицы. Причём кризисные последствия для граждан России были более тяжёлыми, чем для экономики. Если в 1999 г. спад ключевых макроэкономических показателей сменился ростом, то индикаторы уровня жизни населения, наоборот, приобрели отрицательный тренд. За официальной чертой бедности оказались около 30 % россиян. Общие потери ВВП оценивались в 300 млрд. руб.²²

Анализируя результаты реформ 1990-х гг., С. Ю. Глазьев приходит к следующему выводу: «Политика «вашингтонского консенсуса»²³ не имеет человеческого измерения – она применяется для превращения подконтрольных государств в колониальные резервуары дешевых экономических ресурсов. Разработанная в интересах доминирования международного капитала и демонтажа национальных режимов государственного регулирования экономики доктрина «вашингтонского консенсуса» оказалась весьма удобной для оправдания узурпации государственной власти и экспроприации государственного имущества олигархическими кланами, установившими в России под прикрытием радикально-либеральной риторики режим криминально-олигархической диктатуры, результатом которого стал геноцид большей части населения страны»²⁴.

По имеющимся оценкам, число человеческих жертв политики, проводившейся в России в эти годы, втрое превысило число жертв революции и гражданской войны 1917–1920 гг., а материальный ущерб более чем вдвое превзошёл ущерб, нанесённый СССР гитлеровским нашествием в 1941–1945 гг.²⁵

1.3. Государственное управление в период восстановительного экономического роста

С приходом на вершину власти в марте 2000 г. В. В. Путина в РФ началась вторая волна либеральных реформ.

В. В. Путин с самого начала выступал сторонником сильной центральной власти. Уже в первом Послании Федеральному Собранию РФ он подчёркивал, что «вертикаль власти – средство обеспечения функционирования государства. Именно в ней воплощается эффективность политического управления»²⁶.

По инициативе В. В. Путина была разработана программа социально-экономического развития Российской Федерации на период 2000–2010 гг., известная под названием «Стратегия-2010». Сформированы такие базовые институты рыночной экономики, как Гражданский, Налоговый, Бюджетный, Трудовой и Земельный кодексы, пенсионное законодательство.

За 2000–2010 гг. российская экономика пережила впечатляющие изменения, происходившие на фоне значительных изменений в мировой экономике, главными из которых стали: существенный рост промышленного производства в развивающихся странах Азии; низкие ставки рефинансирования в США; быстрый рост цен на сырьевые товары.

Анализируя данный период, необходимо выделить два качественно различных этапа экономических трансформаций:

• первый – этап экономического роста 2000–2007 гг.;

• второй – этап мирового финансово-экономического кризиса 2008–2009 гг. и посткризисного восстановления 2010 г.

Развитие национального хозяйства России на первом этапе характеризовалось более высокими темпами роста как по сравнению с экономически развитыми странами мира, так и по сравнению с большинством стран с сопоставимым уровнем благосостояния (табл. 1.8).

Таблица 1.8. Темпы роста ВВП в РФ и группах стран в 2000–2007 гг.

Средние темпы роста, базирующиеся на высоких ценах на энергоресурсы, составили 7,2 % в год против 3,1 % в мире в целом (рис. 1.7). Устойчивый экономический рост повысил долю РФ в глобальной экономике с 2,2 до 2,9 %.

Другие количественные показатели также свидетельствовали о подъёме российской экономики.

Рисунок 1.7. Динамика мировых цен на нефть и ВВП РФ в 1999–2007 гг.

Источники: данные Минэкономразвития РФ; Банка России; Росстата.

Удалось обеспечить достаточно высокую инвестиционную активность. Капитальные вложения в основные фонды способствовали росту промышленного производства, в том числе обрабатывающих отраслей. Положительную динамику приобрело производство сельскохозяйственной продукции.

Высокие темпы потребительского спроса поддерживались ростом реальных располагаемых доходов населения, составившим в среднем 11 % в год.

Устойчивый рост демонстрировали ключевые показатели финансово-бюджетной системы: хронический дефицит федерального бюджета сменился профицитом, ежегодный размер которого составлял порядка 900 млрд. руб.; золотовалютные резервы и профицит платёжного баланса увеличились соответственно в сорок и восемь раз. Резко сократился государственный долг – с 20 до 4,8 % ВВП (табл. 1.9).

Вместе с тем на начало 2008 года в российской экономике сохранялись серьезные диспропорции, составившие главные вызовы долгосрочному экономическому развитию страны.

Во-первых, несбалансированность структуры экспорта (доля топливно-энергетических товаров в структуре экспорта за 1999–2007 гг. увеличилась с 44 до 62 %, а доля машин и оборудования, наоборот, уменьшилась с 8,8 до 5,6 %).

Во-вторых, низкая диверсификация экономики и зависимость доходов бюджета от конъюнктуры сырьевых рынков (в 2007 г. нефтегазовый комплекс обеспечивал свыше 40 % доходов федерального бюджета; в 2000 г. – 25 %).

В-третьих, недостаточная конкурентоспособность российских товаров (за 2000–2007 гг. стоимостной объём импорта увеличился в 5 раз, а экспорта – в 3,5 раза).

В-четвёртых, низкая доля прямых иностранных инвестиций в общем притоке капитала, составившая в 2007 г. 30 % против 40 % в 2000 г.

Отмеченные диспропорции способствовали усилению негативного влияния последствий мирового финансового кризиса на экономику России.

Начавшийся в 2008 г. кризис, спровоцированный кредитной экспансией на ипотечных рынках США, охватил практически все динамично развивающиеся страны.

Не будем подробно останавливаться на развитии кризисных процессов и их последствий – они масштабно исследованы в научной и экономической литературе. Отметим лишь, что в ходе кризиса российская экономика продемонстрировала рекордные среди крупных экономик мира масштабы сокращения ВВП, составившие 7,8 % (рис. 1.8). В 2010–2011 гг. средние темпы посткризисного восстановления экономик стран СНГ без России были заметно выше темпов роста российской экономики.

Рисунок 1.8. Динамика темпов роста ВВП разных стран в 2008–2011 гг., (% к предыдущему году в сопоставимых ценах)

Источник: данные Минэкономразвития РФ.

Экономическая политика в этот период ознаменовалась режимом «ручного управления», в рамках которого была разработана Программа антикризисных мер. Одно из её направлений – предоставление субординированных кредитов банкам и выделение финансовой помощи 295 избранным «системообразующим» предприятиям.

Общая сумма антикризисной программы оценивалась в 7,5 трлн. руб., или 10 % ВВП, из которых около 60 % составляли краткосрочные кредиты и примерно 40 % – долгосрочные кредиты и безвозмездное финансирование.

Вот лишь некоторые примеры кредитных организаций и крупнейших металлургических предприятий, получивших финансовую поддержку государства (табл. 1.10).

Оценивая эффективность антикризисного регулирования, д.э.н. Н. А. Кричевский сделал вывод о том, что «предоставление огромных финансовых резервов для поддержки банковской системы и реального сектора экономики спровоцировало девальвацию рубля и уменьшение международных резервов страны, показав неспособность власти добиться роста кредитования экономики. Россия – единственная крупная экономика, в которой официальная ставка Центрального банка сохраняется почти на докризисном уровне (за время кризиса Банк Англии снизил ставку с 5,5 до 0,5 %, Федеральная резервная система США – с 5,25 до 0–0,25 %, а Европейский центральный банк – с 4 до 1 %)»²⁷.

Таблица 1.10. Банки и металлургические компании, получившие государственную финансовую поддержку в 2009 г.

Общую оценку результатов экономической политики российских властей в 2000–2010 гг. можно получить из доклада Фонда «Центр стратегических разработок», подготовленного по итогам анализа реализации «Стратегии-2010».

По оценкам экспертов Фонда, меры, предусмотренные Стратегией, были реализованы на 36 % (табл. 1.11).

Таблица 1.11. Уровень реализации мер «Стратегии-2010»

Несмотря на имевшиеся неоспоримые успехи по сравнению с девяностыми годами, в целом прогресс был весьма ограничен. Из восьми стратегических целей были достигнуты только три. Не решена ключевая системная проблема изменения сырьевой модели российской экономики и повышения её конкурентоспособности, что обусловило перенос задачи модернизации экономики в качестве главного долгосрочного приоритета «Стратегии-2020».

Сомнительным, на наш взгляд, кажется и фактическое выполнение ключевой стратегической задачи – резкого повышения уровня жизни населения.

Действительно, по статистическим данным, реальные денежные доходы жителей России в 2000-х гг. увеличивались в среднем на 10 % в год.

Однако если за основу оценки проводимой социальной политики взять такие индикаторы, как соотношение доходов 10 % наиболее и 10 % наименее обеспеченного населения (коэффициент фондов), а также концентрация доходов (коэффициент Джини), то можно увидеть, что за 2000–2010 гг. ситуация ухудшилась (табл. 1.12).