Kitabı oxu: «Reptes de la vertebració territorial valenciana»

LA COMPLEXITAT TERRITORIAL VALENCIANA. PROVÍNCIES, COMARQUES, DEMARCACIONS O ÀREES FUNCIONALS?

JOAN CARLES MEMBRADO TENA

Departament de Geografia Universitat de València

1. Introducció

L’actual divisió oficial en dos nivells, la província i el municipi, ha aconseguit penetrar de manera profunda en la consciència tant de la societat valenciana com de l’espanyola (i, fins i tot, siga dit de passada, de la catalana). No obstant això, certs sectors n’han denunciat els inconvenients i han proposat alternatives per esmenar-los. D’una banda, assenyalen que els municipis més petits –que són la gran majoria– mostren, en molts casos, signes d’inadequació a la realitat present: han de prestar serveis als seus residents, però la greu despoblació que pateixen des de fa dècades els ha deixat amb tan pocs recursos que difícilment poden fer-ho. D’altra banda, fins ara, les províncies s’han mostrat poc eficaces pel que fa a l’ordenació racional del territori: el centripetisme que exerceixen les capitals té com a resultat que cada vegada una major proporció de la població provincial acabe residint a les seues àrees urbanes, fet que accentua la desigualtat demogràfica i econòmica sobre el territori.

En algunes comunitats autònomes perifèriques, s’han implementat ens intermedis entre la província i el municipi: comarques, àrees funcionals, àrees metropolitanes, etc. En el cas concret de Catalunya, es pretenia –i, com veurem, s’impedí des de l’Estat– crear un ens intermedi entre la comunitat i el municipi com a substitut de la província: la vegueria. Aquests ens locals intermedis tenen funcions molt diverses segons la comunitat (descentralització administrativa, planificació territorial, desenvolupament endogen, etc.), i les seues competències solen entrar en concurrència amb les de les diputacions provincials.

En aquest capítol descriurem, a manera de preàmbul, els inconvenients que, per la compartimentació i l’heterogeneïtat que el caracteritzen, suposa l’actual mapa municipal espanyol, i també ens referirem al qüestionament de les diputacions provincials per part de les formacions polítiques actualment en l’oposició espanyola, que en plantegen l’eliminació per considerar-les ineficaces i caciquils, tot i que el Govern espanyol les ha reforçades fa poc amb l’aprovació de la Llei 27/2013, que envaeix competències municipals i fiscalitza els ajuntaments.

En aquest capítol analitzarem també en quines comunitats autònomes s’ha dut a terme un procés de comarcalització (creació d’ens d’escala intermèdia entre el municipi i la província) i en quin grau s’ha executat aquest procés. D’altra banda, veurem si en aquells territoris on s’han implementat les comarques o altres ens territorials intermedis, aquests han acomplit la missió per a la qual es van crear.

2. Municipis i províncies

El mapa de municipis d’Espanya es caracteritza tant per l’elevat nombre d’aquests (més de 8.000, dels quals 542 es troben al País Valencià) com per la gran heterogeneïtat que presenten quant a grandària i població. Aquest mapa municipal es basa, jurídicament i territorial, en la instauració de l’estat liberal a l’Espanya de la primera meitat del segle XIX (Burgueño y Lasso, 2002). Al llarg de diverses reformes, dutes a terme especialment durant el segle XIX, es va reduir significativament el nombre de municipis: el terme de València va incorporar els antics municipis de Beniferri, Benimaclet, Patraix, Russafa, Benimàmet, els Orriols, Borbotó, Campanar, Mauella, el Poble Nou de la Mar, Vilanova del Grau, Benifaraig, Carpesa i Massarrojos. Tot i això, el mapa municipal actual continua sent, en gran part de l’Estat, una rèmora del passat: d’un temps en què la gent encara es desplaçava a peu. A més, durant les últimes dècades, al País Valencià no només no s’ha reduït el nombre de municipis, sinó que ha crescut: des del 1985 s’han creat els municipis de les Alqueries, Pilar de la Horadada, Sant Joan de Moró, Los Montesinos, San Isidro, Sant Antoni de Benagéber i Benicull de Xúquer. Davant aquest panorama tan obsolet, seria racional dur a terme una reforma dels límits municipals actuals, no només per fusionar-los i, amb això, augmentar-ne la grandària i la viabilitat econòmica, sinó també per resoldre el problema de les discontinuïtats territorials municipals. L’exemple més delirant a escala estatal d’aquestes discontinuïtats el trobem a la Costera, comarca on els enclavaments d’alguns municipis en altres i viceversa conformen un mapa municipal absolutament irracional: només el terme de Xàtiva posseeix 26 enclavaments en altres municipis.

Les comunitats autònomes podrien haver iniciat un procés d’agregació de municipis per tal de dissenyar àmbits territorials més racionals. No obstant això, quan, des d’alguna administració, s’ha intentat dur a terme una reforma per concentrar municipis, normalment la reacció contrària a aquesta fusió ha estat virulenta.

Molts països europeus, caracteritzats fins a mitjan segle XX per una desagregació municipal similar o superior a l’espanyola, van iniciar processos radicals de fusió de municipis entre els anys 1950 i 1992 (Rodríguez, 2006). Encara que la majoria de governants espanyols, de qualsevol signe, accepta que la dispersió del mapa municipal és un greu problema, en realitat ningú s’atreveix a dur a terme una reforma en aquest sentit, pel preu polític que això li podria suposar (Burgueño, 2001).

El Govern espanyol, en comptes de resoldre el veritable problema que representen els més de 8.000 ajuntaments, ha optat per intentar suplir les mancances dels petits municipis tot reforçant el paper de les diputacions provincials mitjançant la Llei 27/2013, de 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l’administració local (LRSAL), aprovada pel Partit Popular. Aquesta llei proposa que la prestació de determinats serveis mínims en els municipis menors de 20.000 habitants es faça mitjançant la coordinació per part de les diputacions, amb la qual cosa els municipis afectats –que són la immensa majoria– només podran gestionar en aquest àmbit el que la diputació corresponent els permeta. Aquesta és una reforma afavoridora de la iniciativa privada, que pot exercir certes funcions que abans portaven a terme els municipis, especialment en àmbits relacionats amb l’estat del benestar (Mendizàbal, 2014). Aquesta llei s’insereix en un procés centralitzador, ja que suposa un retrocés al segle XIX, quan les diputacions –i en última instància, l’Estat– tenien certa capacitat intervencionista sobre els municipis (Ferret, 2014). A més, aquesta llei suposa un canvi radical en la visió sobre la capacitat gestora d’aquells (especialment els de menys de 20.000 habitants), ja que abans podien dur a terme qualsevol acció que afavorira la comunitat veïnal, però ara només podran fer allò que la llei els reserve o el que se’ls delegue, sempre que tinguen els comptes sanejats. Tot aquest canvi ve condicionat, en definitiva, per la reforma de l’article 135 de la Constitució, que prioritza el pagament del deute enfront de la despesa social. I els municipis no són els únics perjudicats per l’LRSAL: el caràcter fiscalitzador d’aquesta també afecta altres ens locals, com són les mancomunitats i els consorcis municipals, que corren el risc de ser dissolts si no mantenen també els seus comptes ben sanejats. Tot i que l’LRSAL s’inspira en uns principis de centralització, desconfiança cap al món local i prioritat absoluta del sanejament dels comptes davant de la prestació de serveis públics, també hi podem trobar algun aspecte positiu, com ara l’impuls que preveu –amb mesures concretes relacionades amb una major finançament– per incentivar les fusions municipals (Burgueño, 2014).

L’aprovació de l’LRSAL el 2013 reforça el pes de les diputacions, ja que, d’una banda, els atorga un paper més determinant en la coordinació de determinats serveis mínims i, de l’altra, els transfereix noves competències (recaptació tributària, administració electrònica i contractació centralitzada). Aquest renovat protagonisme de la diputació provincial contrasta amb l’augment, els darrers temps, de les veus crítiques cap a aquesta institució, entre les quals hi ha partits polítics i associacions d’empresaris, que consideren que quatre nivells d’administració són excessius. Només el Partit Popular defensa sense embuts la vigència de les diputacions. En general, aquestes veus crítiques amb les diputacions hi veuen organismes obsolets i ineficaços, i fins i tot alguns les acusen d’afavorir el clientelisme, el caciquisme i la corrupció. Suggereixen que els serveis que les diputacions presten als petits ajuntaments es transferisquen als governs autonòmics respectius (com ja succeeix a les comunitats uniprovincials), fet que suposaria un estalvi de centenars de càrrecs polítics a tot Espanya.

Tot i les crítiques que rep la institució provincial, l’immobilisme pel que fa a la supressió de les diputacions ha estat total per part de qualsevol dels partits governants a Espanya des de la recuperació de la democràcia fins ara.

3. Comarques i mancomunitats

L’LRSAL preveu que les noves atribucions de cooperació i assistència a municipis petits i mitjans puguen ser exercides no exclusivament per les diputacions, sinó també pels diversos ens locals intermedis (comarques, mancomunitats) que hi haja en aquelles comunitats amb una organització territorial pròpia (Argullol, 2014).

Tot i que molts estatuts d’autonomia contenen articles en què s’obri la possibilitat de reorganitzar la comunitat a partir d’unitats territorials intermèdies –normalment, comarques– entre el municipi i la província que puguen ajudar a corregir els desequilibris demogràfics, la majoria de governs autonòmics ha optat per l’immobilisme i ha donat per bona l’organització territorial basada en el municipi i la província. Els territoris on sí que s’han dut a terme processos de reorganització i autodefinició territorial –on la comarca té diverses competències transferides– són les comunitats autònomes de Catalunya i Aragó, a més del territori històric basc d’Àlaba i la comarca castellanolleonesa d’El Bierzo (Membrado-Tena, 2016). A continuació mostrem els resultats derivats d’aquests processos de reorganització territorial als territoris d’Aragó i Catalunya, i més endavant veurem les propostes històriques i actuals per al País Valencià.

Aragó

Aragó va aprovar una nova organització territorial l’any 2006 que estava fonamentada en la comarca, per tal de fer front a les dificultats que tenen els petits municipis per a la prestació de serveis. El procés migratori del segle XX ha generat un envelliment i una reducció alarmants de la població rural d’Aragó (711 dels seus 731 municipis tenen menys de 5.000 habitants), mentre que la macrocefàlia de Saragossa respecte a la comunitat autònoma no és menys cridanera: la meitat de tots els aragonesos viuen en aquesta ciutat.

El model de comarcalització aragonès pretén corregir aquests desequilibris i, per això, es considera imprescindible mantenir el territori viu. Aquest model es fonamenta en el principi que la proximitat en la presa de decisions suposa una millor assignació dels recursos per a la prestació de serveis. L’objectiu és que tots els ciutadans, amb independència del lloc on residisquen, puguen desenvolupar noves activitats econòmiques al territori, la qual cosa hi millorarà la qualitat de vida i hi frenarà l’emigració i el despoblament. Per a delimitar les comarques aragoneses, a partir d’una sèrie de criteris (existència d’una capçalera, tradició històrica, de tipus econòmic, etc.), es van elaborar un seguit de propostes, i fou la del geògraf Vicente Bielza (1992) la que va servir de base per al mapa que finalment aprovaren les Corts d’Aragó l’any 1996. Aquest mapa, que consta de 33 comarques, mostra un indubtable esperit rupturista, que es reflecteix en el fet que (entre Saragossa i Osca) no coincideix amb els límits provincials (figura 1).

Figura 1. Mapa comarcal d’Aragó (amb límit provincial)

Font: Ley de comarcalización de Aragón, decret legislatiu 1/2006, de 27 de desembre, del Govern d’Aragó.

El procés de comarcalització d’Aragó ha implicat la descentralització administrativa, és a dir, la transferència de competències des de l’administració regional cap a la comarcal. A més, cada comarca rep les mateixes competències, que, per a evitar la duplicitat d’atribucions i despeses, deixen d’estar assignades a la Diputació General d’Aragó. Entre aquestes competències transferides a les comarques, hi ha 19 matèries de gestió, entre les quals ja s’han transferit les d’acció social; cultura, patrimoni cultural i tradicions populars; esport; joventut; promoció del turisme; protecció civil i extinció d’incendis, i servei de recollida i tractament de residus sòlids urbans. La resta de competències susceptibles de ser gestionades per les comarques serien l’ordenació del territori i l’urbanisme; els transports; la protecció del medi ambient; la sanitat i la salubritat públiques; l’acció social; l’agricultura, la ramaderia i les muntanyes; l’artesania; la protecció dels consumidors i usuaris; l’energia; la promoció i la gestió industrial; les fires i els mercats comarcals; i l’ensenyament (Barberán, 2003; Infante, 2010).

De moment, 32 de les 33 comarques ja gestionen les competències que els ha transferit la Diputació General d’Aragó. Queden per transferir les competències a la més complexa de totes: la comarca de Saragossa, on els límits no s’ajusten estrictament a la realitat metropolitana canviant de la capital aragonesa (figura 1). Per evitar greuges cap als pobles d’aquesta comarca sense competències, provisionalment s’ha constituït la mancomunitat central d’interès comarcal, integrada pels municipis d’aquesta comarca llevat de la capital, de manera que aquests municipis també puguen beneficiar-se dels fons comarcals en igualtat de condicions (Membrado-Tena, 2016).

Encara és prompte per a valorar els resultats d’aquest procés en el desenvolupament territorial d’Aragó, ja que les competències relacionades amb el foment de l’agricultura, la indústria i el comerç, així com amb el desenvolupament endogen del territori, resten per transferir. No obstant això, no hi ha dubte que Aragó és, juntament amb Catalunya, el territori que més decididament ha apostat pel desenvolupament de les comarques.

Catalunya

A Catalunya, la comarca posseeix un gran arrelament històric i la divisió territorial pròpia està dissenyada al marge de la divisió provincial, no només perquè algunes comarques es troben a cavall entre dues províncies (figura 2), sinó també perquè es pretén superar la divisió provincial mitjançant la creació d’un ens supracomarcal –la vegueria– que substituïsca la província.

El 1987, es va aprovar la nova Llei d’organització territorial (LOT) de Catalunya, de la qual derivarien quatre lleis referides, respectivament, al municipi, a la comarca, a la diputació i a la conurbació barcelonina. La primera llei, referida al mapa municipal, emparava la fusió de municipis i la correcció d’anomalies com ara enclavaments o continus urbans (Burgueño, 2001). La segona reinstaurava el mapa comarcal dissenyat per una comissió presidida pel geògraf Pau Vila al 1932. Aquest mapa comarcal havia estat vigent a Catalunya entre els anys 1936 i 1939. Posteriorment, el 1988, s’hi van fer alguns canvis puntuals, amb la creació de tres noves comarques (el Pla de l’Estany, el Pla d’Urgell i l’Alta Ribagorça), amb la qual cosa el total de comarques arribava a 41. El 1990, es va canviar l’adscripció comarcal d’alguns municipis i, el 2015, es va establir encara una nova comarca, la 42a (el Moianès) (figura 2).

La segona llei de la LOT, a més, creava els consells comarcals, definits com a ens locals les funcions dels quals coincidirien provisionalment amb les de les diputacions, mentre aquestes últimes no desaparegueren (Burgueño, 2001 i 2003).

La tercera llei promovia la fusió de les quatre províncies en una de sola: la de Catalunya. Aquesta nova província absorbiria les diputacions, com ja havia passat en les comunitats uniprovincials i a les Canàries, i, al mateix temps, seria el punt de partida per a adoptar una nova divisió territorial supracomarcal amb un mínim de cinc regions o vegueries, destinada només a l’organització perifèrica de la Generalitat.

La quarta llei dissolia la Corporació Metropolitana de Barcelona (CMB) (1974-1987), controlada pel PSC i enfrontada a la Generalitat de CiU, i creava dos nous ens metropolitans (un per al medi ambient i un altre per al transport) d’àmbit territorial no coincident (Burgueño, 2001).

Figura 2. Comarques de Catalunya

Font: Institut Cartogràfic de Catalunya.

Després de dècades de funcionament de la LOT, els resultats han estat poc favorables. Pel que fa a la primera llei, el mapa municipal no només no s’ha reduït, sinó que s’han produït vuit noves segregacions.

Pel que fa a la segona llei, les competències que són susceptibles de ser desenvolupades per les comarques catalanes són les d’ordenació del territori i urbanisme, sanitat, serveis socials, cultura, esport, ensenyament, salubritat pública i medi ambient. Però, contràriament al que passa a l’Aragó, a Catalunya la comarca no té un nucli de competències garantit estatutàriament: totes són compartides amb altres institucions (Generalitat, diputació provincial, municipi, mancomunitat i entitat metropolitana). L’operativitat de la comarca depèn, per tant, de les competències que puga sostraure als altres ens preexistents. Dit d’un altra manera: mentre els altres ens de l’administració local no desapareguen, les competències de la comarca depenen de la capacitat de pacte amb aquests ens –en definitiva, del principi de voluntarietat i col·laboració entre comarca, municipi i diputació (Fuentes et al., 2001). Això suposa, en la pràctica, que, en l’àmbit de les competències, cada comarca prenga el seu propi camí –i així, actualment, hi ha consells comarcals amb competències en museus, arxius, certs àmbits d’ensenyament i d’urbanisme, o en la prestació d’algun servei municipal concret–, de manera que no pot parlar-se d’un sistema comarcal homogeni. Pel que fa al (precari) finançament, els ingressos dels consells comarcals deriven de transferències de la Generalitat, que en garanteixen la supervivència, i de subvencions finalistes sobre la via de diferents programes (Fuentes, 2014). L’Estatut de 2006, lluny de reforçar el paper de les comarques, considera que l’estructura bàsica local territorial de Catalunya la determinen el municipi i la vegueria, i no el municipi i la comarca, com en l’Estatut del 1979. Per reforçar el paper de les cada vegada més devaluades comarques, aquestes s’haurien de convertir almenys en circumscripcions electorals, en substitució dels partits judicials, per a l’elecció dels diputats provincials (Burgueño, 2001).

Pel que fa al desenvolupament de la tercera llei de la LOT, l’intent de crear les vegueries (figura 3) en substitució de les províncies, recollit en l’Estatut del 2006, va ser paralitzat pel Tribunal Constitucional, a instàncies del recurs presentat pel Partit Popular contra diversos articles, en la sentència de 28 de juny de 2010, que impossibilitava en la pràctica la creació de les set vegueries. Aquesta sentència deia que perquè la vegueria fos constitucional o bé havia de convertir-se en una entitat local diferent de la província –i, per tant, el consell de vegueria seria un altre nou ens territorial concurrent amb la diputació– o bé substituir nominalment les diputacions provincials (que en aquest cas passarien a anomenar-se consells de vegueria), sense possibilitat de modificar el límit de les quatre províncies vigents. És habitual en els debats territorials espanyols l’afirmació segons la qual l’Espanya de les autonomies és l’estat més descentralitzat d’Europa; qui la fa, però, obvia coses com que en sistemes federals com ara els Estats Units o Alemanya, el règim local depèn de les entitats federades (states, Länder), que no només transfereixen les competències als ens intermedis, sinó que, a més, s’ajusten els límits d’aquests d’acord amb les diverses realitats territorials de cada entitat federada, per garantir l’encaix més idoni d’aquelles en aquesta (Argullol, 2014).

Després de la sentència del TC, el mapa territorial de Catalunya està definit, a hores d’ara, per les quatre províncies intocables, a més de per la previsió legal –obstaculitzada per la sentència del TC– de set vegueries (Barcelona, Girona, Central, Alt Pirineu i Aran, Ponent, Camp de Tarragona i Terres de l’Ebre) (figura 3), amb les respectives delegacions del Govern de la Generalitat, que ja existeixen actualment (Barcelona, Girona, Manresa, Tremp, Lleida, Tarragona i Tortosa). A més, aquest mapa de vegueries coincideix amb el de les set àrees funcionals establides l’any 1995 en el Pla territorial general de Catalunya.

Figura 3. Vegueries de Catalunya

Font: Institut Cartogràfic de Catalunya.

Pel que fa al progrés de la quarta llei –la metropolitana–, la concurrència d’organismes i interlocutors a l’àrea de Barcelona es va mantenir fins al 2010, quan es va crear una nova entitat: l’Àrea Metropolitana de Barcelona (AMB: 36 municipis, el 42% de la població catalana), que havia d’agrupar les dues entitats metropolitanes creades el 1987 (la de transport i la de serveis hidràulics i tractament de residus) i la mancomunitat de municipis existent. L’AMB tindria competències en territori i urbanisme, mobilitat, habitatge, medi ambient, desenvolupament econòmic i cohesió social. El primer Consell Metropolità de l’AMB es va crear després de les eleccions de maig de 2011, però fins avui ha exercit un paper discret, fet potser explicable per la situació econòmica i pel complex equilibri polític en els seus òrgans de govern (Nello, 2014). Per simplificar encara més l’àmbit de l’AMB, el Projecte de llei de governs locals que avui es troba en tramitació al Parlament de Catalunya pretén eliminar la comarca allà on l’AMB tinga competències. La comarca s’hi considera doncs, per descomptat, com una entitat local necessària, però no es veu imprescindible que hi haja comarques en tot el territori (Membrado-Tena, 2016).

En resum, podem afirmar que les possibilitats de reforma territorial que es derivaven de l’aprovació de l’Estatut del 2006 es van veure frustrades, en gran mesura, per la sentència del TC i per l’evolució política posterior. Llevat que es produïsquen canvis institucionals de gran abast, no sembla que hi puga haver un avanç significatiu en aquesta matèria a curt termini.

València

L’Estatut d’Autonomia de València, promulgat el 1982 i reformat el 2006, afirma, en l’article 65, que una llei de Les Corts podrà determinar la divisió en comarques, que són circumscripcions administratives de la Generalitat i entitats locals per a la prestació de serveis i la gestió d’assumptes comuns. No obstant això, les possibilitats que brinda l’Estatut per a crear una nova organització territorial no han estat a penes aprofitades.

En la història de l’actuació de les institucions autonòmiques valencianes amb referència a aquesta qüestió, es pot distingir un primer moment, entre 1982 i 1987, en el qual els polítics aparentment tenien un veritable interès a tirar endavant la comarcalització –responent a l’esperit de l’Estatut– i identificaven autonomia amb comarcalització, assumint que comarcalitzar ajudava a la integració i a la recomposició natural de les terres valencianes. El 1985, es va crear la Conselleria d’Administració Pública, amb Vicent Soler al capdavant, que posseïa una decidida voluntat d’impulsar la comarcalització. El 1986, es va consolidar l’únic ens territorial de mida mitjana entre la província i el municipi: el Consell Metropolità de l’Horta (CMH). El seu àmbit geogràfic era la ciutat de València i altres 43 municipis de la comarca de l’Horta, i el seu paper era la planificació territorial metropolitana. No obstant això, els enfrontaments polítics el van fer inviable i, el 1999, va ser suprimit pel Govern d’Eduardo Zaplana. Les seues competències van ser assumides per dues noves entitats metropolitanes: EMTRE (de tractament de residus) i EMSHI (de serveis hidràulics).

Pel que fa a la comarcalització, es van plantejar diverses propostes. La que aconseguí major acceptació fou la de Joan Soler de l’any 1970, que dividia el territori en 32 comarques, en el plantejament original, tot i que després va ser retocada fins a arribar a 34 comarques (figura 4). No obstant això, no es va arribar a implementar mai a nivell oficial, ja que hi va haver fortes pressions –sobretot per part de les diputacions– que van impedir continuar el procés de comarcalització iniciat l’any 1982. El 1987, el seu principal valedor, Vicent Soler, va optar per dimitir davant la impossibilitat d’avançar. Amb el seu substitut, Joaquín Azagra (1987-1989), la qüestió comarcal es va relegar a un segon pla i es va optar per la idea de comarcalitzar des de baix, és a dir, que havien de ser els mateixos municipis els que havien de tenir la iniciativa de mancomunar-se en unitats més o menys comarcals (Piqueras y Membrado-Tena, 1995).

Figura 4. València: demarcacions territorials homologades de primer (1988)

Font: Proposta de Demarcacions Territorials Homologades (1988). Conselleria d’Administració Pública, Decret 170/1985, de 28 d’octubre, del Consell de la Generalitat Valenciana.

Figura 5. València: demarcacions territorials homologades de segon nivell (1988)

Font: Proposta de Demarcacions Territorials Homologades (1988). Conselleria d’Administració Pública, Decret 170/1985, de 28 d’octubre, del Consell de la Generalitat Valenciana.

D’altra banda, el 1988, la Generalitat Valenciana va publicar una comarcalització –no oficial– de referència amb tres nivells diferents de desagregació: les anomenades demarcacions territorials homologades (DTH). Les DTH de tercer nivell coincidien amb les tres províncies. Les 16 DTH de segon nivell partien de les comarques de Joan Soler, afegint les menys poblades a les veïnes, per tal que totes foren viables demogràficament (figura 5). El paper d’aquestes consistia a coordinar en una única divisió territorial les àrees d’actuació funcional (àrees sanitàries, judicials, escolars, agràries, etc.). Les 34 DTH de primer nivell seguien la proposta de Joan Soler i servien com a referència per al procés de construcció des de baix de les comarques a partir de les mancomunitats: es pretenia incentivar particularment aquelles mancomunitats d’interès comarcal que s’aproximaren al model de les DTH de primer nivell (figura 4). No obstant això, les iniciatives de suport a les mancomunitats van ser paralitzades pel conseller Emèrit Bono (1989-1993), amb el qual es va iniciar una etapa marcada per un progressiu desinterès per les comarques, accentuada amb l’arribada al poder dels populars Zaplana, Olivas, Camps i Fabra (Membrado-Tena, 2013).

El 2012 la Generalitat Valenciana proposà una estratègia territorial que suposadament hauria de guiar el creixement sostenible de la Comunitat Valenciana fins al 2030 en matèries com ara, entre d’altres, l’aigua, el sòl, el paisatge, l’habitatge, el patrimoni ambiental, el món rural, les infraestructures, la innovació i la dinamització econòmiques (Muñoz y Doménech 2012). Aquesta estratègia territorial definia com a adequats per a la gestió i la planificació territorial supramunicipal una sèrie d’àmbits territorials intermedis anomenats àrees funcionals, delimitades a partir de criteris com eren els desplaçaments de persones, l’expansió urbana, la prestació de serveis supramunicipals i els corredors de transport públic, i capaços d’articular el territori d’una manera integral i ordenada.

Es tracta de 15 àrees funcionals amb les quals, com amb les 16 DTH de segon nivell, es pretén que cada àmbit territorial tinga un llindar mínim de població (uns 100.000 habitants) que el faça viable funcionalment, a diferència del model de Joan Soler (DTH de primer nivell), que opta per comarques de dimensions territorials similars on hi haja entre els habitants un sentiment d’adhesió comarcal. Cal remarcar que, en aquest mateix document sobre estratègia territorial, se segueix parlant de les 34 comarques o DTH de primer nivell, però no com a àmbits d’actuació territorial, sinó tan sols a efectes estadístics.

Aquesta proposta de 15 àrees funcionals, comparada amb les 16 DTH de segon nivell (1988), és nova en dos aspectes. En primer lloc, crea sengles macroàrees funcionals per a cadascun dels dos grans espais metropolitans valencians (el d’Alacant-Elx i el de la ciutat de València, a la qual s’incorpora tota la conca del Túria i l’àrea de Bunyol-Xiva, que no tenen una autèntica capçalera comarcal). En segon lloc, fusiona el Camp de Morvedre (província de València) amb l’Alt Palància i part de l’Alt Millars (tots dos a la província de Castelló), a fi de primar la funcionalitat sobre el fins ara intocable límit provincial (figura 6) (Membrado-Tena, 2016).

Més recentment, amb l’arribada l’any 2015 de l’anomenat Govern del Botànic a la Generalitat Valenciana, integrat pel bipartit PSPV-Compromís, amb el suport de Podem, el Consell va intentar impulsar la comarcalització del País Valencià. L’estiu del 2016 el Consell del Botànic ressuscitava la comarcalització, però no la tradicional, amb descentralització administrativa, sinó una versió més suau i flexible, articulada mitjançant les mancomunitats de municipis.

Figura 6. València: àrees funcionals de la Generalitat (2012)

Font: Muñoz i Doménech, 2012.

Les mancomunitats són entitats locals supramunicipals, reconegudes dins del marc jurídic espanyol, on es produeix una associació lliure de municipis. Aquests municipis associats deleguen part de les funcions o competències que la llei els atribueix per tal que siga la mancomunitat qui els preste els serveis conjuntament. Les mancomunitats donen llibertat als municipis per a mancomunar-se en funció de les seues necessitats. La novetat del projecte de la Generalitat Valenciana consistiria a fomentar aquelles mancomunitats que coincidiren amb els límits de les DTH esmentades adés.

El projecte de llei de mancomunitats impulsat pel Govern Valencià obri la porta a una comarcalització voluntària de baix cap a dalt. Aquesta no és una idea nova. Ja el 1987, després de la destitució del gran impulsor de les comarques que fou Vi-cent Soler al capdavant de la Conselleria d’Administracions Públiques i de l’arribada a aquesta de Joaquín Azagra, es va mirar d’implementar aquesta modalitat suau de comarcalització, però la idea es va abandonar quan Emèrit Bono va rellevar Azagra l’any 1989 al capdavant de la Conselleria d’Administració Pública.

La filosofia de la llei, semblant a la Boix (2013), té l’objectiu de prestar serveis en comú. L’avantprojecte de llei estableix dues figures territorials. D’una banda, la mancomunitat de caràcter comarcal, per tal d’afavorir la creació de mancomunitats basades en les delimitacions comarcals històriques; de l’altra, la mancomunitat de serveis. Dins d’aquest segon tipus poden aplegar-se fins i tot municipis de diverses comunitats autònomes, sempre que aquests municipis limítrofs estiguen vinculats per característiques i interessos comuns amb els municipis valencians adjacents. És el cas de la mancomunitat de la Taula del Sénia, que uneix municipis de Catalunya, València i de l’Aragó catalanoparlant.

Tant si es tracta de mancomunitats d’interès comarcal com si només pretenen la prestació de serveis, aquests ens seran considerats entitats locals i podran prestar serveis i gestionar activitats d’àmbit supramunicipal. A més, podran licitar conjuntament els contractes i establir centrals de contractació per a gestionar d’acord amb l’escala territorial real. En el cas de les mancomunitats comarcals, afavorides des del Consell, l’avantprojecte de llei pretén reforçar-ne l’autonomia d’actuació, i preveu que la Generalitat Valenciana puga donar-los assessorament i suport i facilitar que la majoria dels programes i actuacions de la Generalitat Valenciana i les diferents diputacions es gestionen des d’aquests ens comarcals. En canvi, les mancomunitats de serveis estaran simplificades al màxim i s’adaptaran a la realitat dels serveis que es presten.

Es vol donar protagonisme als municipis, i per això l’avantprojecte de llei de mancomunitats de la Comunitat Valenciana pretén partir de la seixantena d’organismes supramunicipals que hi ha avui al País Valencià. El desig és el de vertebrar el país basant-se en la voluntarietat dels municipis i afavorint les mancomunitats que decidisquen gestionar uns serveis determinats respectant els límits comarcals de les demarcacions territorials homologades.

Tanmateix, les mancomunitats, que es configuren per a dirigir conjuntament serveis socials entre distints municipis, són molt variades: així, al Baix Segura estan destinades a l’administració del reg, però als Ports i al Maestrat promocionen el turisme rural. Altres són de caire cultural, sanitari, esportiu, de protecció mediambiental i d’altres menes. Això fa inviable una comarcalització homogènia a tot el territori, per bé que almenys sí que dona a les comarques una utilitat pragmàtica i funcional que, alhora, pot servir per a reforçar els lligams comarcals de manera voluntària. Dona possibilitat de gestió de competències municipals de manera agregada, i fomenta la cooperació entre les localitats. El problema rau en el fet que només 7 de les 61 mancomunitats valencianes actuals coincideixen amb els límits comarcals.

Aquesta comarcalització dual pretén donar resposta a la necessitat de mancomunar serveis, d’una banda, i a l’objectiu d’avançar tímidament en el procés de comarcalització, de l’altra. El sistema estudiat al País Valencià és similar al desenvolupat a Mallorca, on cinc de les sis comarques que componen l’illa —totes llevat de la comarca de Palma— s’organitzen en mancomunitats que coordinen i sumen esforços en diversos serveis que presten de forma agrupada. Oficialment, però, només funcionen els consells insulars, un per cadascuna de les quatre illes que formen l’arxipèlag balear, els quals compleixen el paper que desenvolupen les diputacions a la resta de l’Estat.

Tanmateix, és una llei de comarcalització molt tímida: d’acord amb el projecte, les mancomunitats estan clarament subordinades a les diputacions i a la Generalitat Valenciana, que tindrien preferència sobre les mancomunitats a l’hora de plantejar accions i inversions.

Encara que aquest és el primer intent seriós de donar, des de la Generalitat Valenciana, reconeixement a les mancomunitats, aquestes es troben amb un topall que no poden ultrapassar: l’exercici de les competències municipals. A diferència del que passa a l’Aragó, on el Govern i les diputacions cedeixen competències, ni la Generalitat Valenciana ni les diputacions preveuen cedir competències a les mancomunitats posat cas que es consoliden. Ni tan sols a aquelles que es constituïsquen seguint els límits comarcals tradicionals (les anomenades mancomunitats integrals), que rebran més fons, però no més capacitat per a gestionar altres àmbits.

La proposta pretén ser factible i realista, perquè subvencionar les mancomunitats d’abast comarcal és una manera discreta de conformar el mapa i és, també, compatible amb la normativa estatal, que no permet tocar les províncies (Lillo, 2017).

Ara bé, al nostre parer, defugir la tasca de dissenyar un mapa comarcal també implica abandonar la reflexió sobre la planificació territorial d’un país com el valencià. I, damunt, no estalvia el conflicte, ja que aquesta llei, com qualsevol altra que qüestione l’actual configuració territorial de l’Estat espanyol en províncies, s’ha hagut d’enfrontar amb els governs del PP a Espanya i a València i amb els tribunals espanyols, que els donen suport de manera persistent. Per a començar, el govern de Rajoy va actuar contra el Consell de Ximo Puig quan aquest intentà rescatar el decret de coordinació de les diputacions, que permetia retirar a les corporacions provincials les competències de turisme i esport. Les diputacions d’Alacant i Castelló –governades pel PP– presentaren recurs contra aquesta llei i el Tribunal Superior de Justícia de la Comunitat Valenciana els donà la raó. El Govern bipartit actual també s’ha trobat amb la resistència del Govern de Rajoy a acceptar la llei de mancomunitats, a pesar de ser un projecte que proposa una comarcalització tímida, ja que el PP considera que podria restar poder a les diputacions. Posat cas que les competències provincials es veren afectades per aquesta llei de mancomunitats, el Govern espanyol recorreria la norma davant el Tribunal Constitucional.

D’altra banda, l’aposta per reforçar les mancomunitats d’àmbit comarcal i no les comarques pròpiament dites va ser considerada com poc innovadora per part de Compromís, decididament favorable a la comarcalització. Des de la coalició Compromís es va elaborar una proposta que complementava el projecte de llei de mancomunitats. La iniciativa de Compromís consistia en una simple llei que establia en l’annex una proposta base sobre la qual es podria fixar legalment i oficial les comarques al País Valencià. Aquest projecte de llei de Compromís pretenia elevar al rang d’obligació legal per a totes les instàncies de la Generalitat Valenciana la vigent divisió territorial provinent de la proposta de demarcacions territorials homologades –DTH – publicada l’any 1988. L’oficialització de la divisió comarcal obligaria, segons la llei, al fet que totes les conselleries i ens dependents utilitzaren aquestes demarcacions com a base territorial per a prestar els seus serveis i per a la planificació de les seues polítiques públiques en projecció territorial. És més, s’hi estableix que la Generalitat impulsaria l’adaptació de les mancomunitats de municipis de serveis generals a les comarques que estableix aquesta llei (Pérez, 2017).

La iniciativa de Compromís, amb tot, no va més enllà d’un simple reconeixement legal de la divisió comarcal, però no desenvolupa un règim jurídic de funcionament de les comarques com a entitats territorials dotades d’òrgans administratius. El fet és que no hi ha actualment (2018) a les Corts Valencianes la majoria parlamentària per a portar a terme una comarcalització completa, ja que el PP i Ciudadanos s’hi oposarien. La iniciativa no podria aprofundir més enllà d’un simple reconeixement perquè calia el suport dels 65 diputats i diputades de les Corts (Pérez, 2017).

4. Conclusions

El nou model d’estat autonòmic descentralitzat que va sorgir de la Constitució espanyola de l’any 1978 no va afectar ni els municipis ni les províncies, que van continuar amb la mateixa configuració que havia dissenyat Javier de Burgos l’any 1833. El jove règim democràtic va aprofitar les estructures municipals i provincials ja existents i hi va superposar una nova forma d’organització descentralitzada –les comunitats autònomes–, sense que es reflexionara sobre si l’estructura provincial era compatible amb l’autonòmica.

Només algunes comunitats autònomes (Aragó, Catalunya) han dut a terme processos de creació d’ens territorials administratius d’escala intermèdia entre la província i el municipi, amb diferents graus d’èxit en la implementació. L’experiència aragonesa, encara sense tancar, és massa recent per a valorar-ne els resultats, mentre que la catalana, molt més dilatada en el temps, no ha donat els fruits esperats, a causa de la indefinició de les atribucions de cada comarca, que, sovint, xoquen amb les de les diputacions i/o els municipis. A València, les comarques només funcionen a nivell estadístic, però el govern de la Generalitat ha promogut una sèrie d’àrees funcionals per a la planificació territorial.

Per tant, a la pregunta que ens havíem plantejat sobre si la implantació de comarques –amb competències transferides en major o menor grau– ha contribuït a superar els obstacles existents en l’organització territorial, podem dir que, de moment, no molt. Potser hi ha faltat flexibilitat, pel fet d’haver intentat aplicar sistemàticament un model territorial homogeni –potser copiant el model uniformitzador de les províncies–, quan en realitat potser seria més lògic que alguns municipis s’agruparen en un determinat tipus d’ens territorial comarcal mentre que d’altres formaren part d’entitats de tipus metropolità. La diversitat territorial és un factor primordial a l’hora d’implementar una nova administració local, atès que la complexitat del territori reclama una pluralitat tipològica d’ens territorials –pel que fa tant a l’organització com a les funcions–, per tal de poder donar una resposta apropiada a cada realitat local. A més, cal cercar també un equilibri entre consideracions funcionals i identitàries, que solen ser complexes i canviants, i que fan quasi impossible satisfer a tothom. Per a donar resposta, doncs, a les realitats territorials heterogènies i canviants, creiem que caldria partir d’una administració local flexible quant als tipus d’ens, però també quant a la delimitació d’aquests.

Bibliografia

Argullol, E. (2014). “El paper dels governs locals intermedis. Entre la vegueria i la provincia”. Treballs de la Societat Catalana de Geografia, 78, 49-52.

Barberán, R. (2003). “La comarcalización de Aragón. Una perspectiva económica”. Economía aragonesa, 21, 50-86.

Bielza, V. (1992). Bases y propuesta para la comarcalización de Aragón. Saragossa: Govern d’Aragó.

Boix, A. (2013). Una nova planta per als valencians. València: Fundació Nexe

Burgueño, J. (2001). “Geografía y administración. Proyectar territorios en el siglo XXI”. Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles 32, 191-207.

Burgueño, J. (2003). Història de la Divisió Comarcal. Barcelona: Rafael Dalmau Editor.

Burgueño, J. (2014). “Conclusions i cloenda de la jornada sobre l’organització territorials dels governs locals”. Treballs de la Societat Catalana de Geografia, 78, 99-106.

Burgueño, J. i Lasso, F. (2002). “Història del mapa municipal de Catalunya. Barcelona, Direcció General d’Administració Local.

Fuentes, J.R. (2014). «Un nou paper per a les comarques : Qüestionar-les, reforçar-les, reduir-les, ampliar-les?”. Treballs de la Societat Catalana de Geografia, 78, 61-68.

Ferret, J. (2014). “El mapa municipal en qüestió i l’ajornament de la seva reforma”. Treballs de la Societat Catalana de Geografia, 78, 35-40.

Fuentes, J.R. (2014). “Un nou paper per a les comarques. Qüestionar-les, reforçar-les, reduir-les, ampliar-les?”. Treballs de la Societat Catalana de Geografia, 78, 61-68.

Fuentes, J.R., Gifreu, J., Renyer, J. i Sabaté, J.M. (2001). Introducció al dret local i urbanístic de Catalunya. In memoriam de Màrius Viadel i Martín. València: Tirant lo Blanch.

Infante, J. (2010). “Aproximación al modelo de comarcalización de Aragón. Una reflexión crítica”. Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles 52, 59-80.

Lillo, M. (2017). “Les mancomunitats amenacen el futur de la comarcalització”. Revista El Temps. https://www.eltemps.cat/article/1101/les-mancomunitatsamenacen-el-futur-de-la-comarcalitzacio/

Membrado-Tena, J.C. (2013). “La división territorial valenciana: Antecedentes, problemas y política de la Generalitat”. Investigaciones Geográficas, 59, 5-24.

Membrado-Tena, J.C. (2016). “Entes territoriales de escala comarcal en la Administración local espanyola”. Documents d’anàlisi geogràfica, 62 (2), 347-371.

Mendizàbal, E. (2014). “El mapa municipal en qüestió i l’ajornament de la seva reforma”, Treballs de la Societat Catalana de Geografia, 78: 21-34.

Muñoz, A. i Doménech, V. (2012). Comunitat Valenciana 2030: Síntesis de la Estrategia Territorial. Generalitat Valenciana.

Nel·lo, O. (2014). “Realitats metropolitanes i governs locals”. Treballs de la Societat Catalana de Geografia, 78, 69-94.

Pérez, M. (2017). “Una comarcalització a la valenciana”. Revista El Temps. https://www.eltemps.cat/article/1847/una-comarcalitzacio-a-la-valenciana

Piqueras, J. i Membrado-Tena, J.C. (1995). «La política territorial de la Generalitat Valenciana: La comarcalització pendent». Cuadernos de Geografia, 58, 337-364.

Rodríguez, R. (2006). “El territorio local en Europa. Reestructuración de su base organizativa y posibilidades para España”. Xeográfica, Revista de Xeografía, Territorio e Medio Ambiente, 6, 115-132.

COMARCAS CENTRALES VALENCIANAS, ¿UNA SEGUNDA OPORTUNIDAD?

JULIA SALOM CARRASCO

Departament de Geografia Universitat de València

1. El plan de acción territorial de las Comarcas Centrales

El 10 de enero de 2019 se presentó en Alcoi el estudio previo del Plan de Acción Territorial de las Comarcas Centrales Valencianas, documento de inicio del proceso de elaboración del Plan de Acción Territorial que había sido aprobado por resolución del 20 de diciembre de 2018, de la Conselleria de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio (DOG 8473 del 28 de enero de 2019). Se trata de un documento inicial estratégico en base al cual se elaborará el Estudio Ambiental y Territorial Estratégico (EATE) y la Versión Preliminar del Plan de Acción Territorial. De esta forma se daba reconocimiento oficial, al menos como espacio de ordenación, a un territorio que incluye ocho comarcas tradicionales de la Comunidad Valenciana (la Safor, la Marina Alta, la Marina Baixa, la Canal de Navarrés, l’Alcoià, el Comptat, la Costera y la Vall d’Albaida) ubicadas a caballo de las provincias de Valencia y Alicante y que han sido desde hace tiempo objeto de reflexión, estudio y reivindicación en repetidas ocasiones, sin llegar a concretarse en acciones de alcance significativo (Salom et al., 1993).

El ámbito de ordenación establecido en la orden de inicio incluye seis de las 15 áreas funcionales delimitadas por la Estrategia Territorial Valenciana, un área enormemente extensa si tenemos en cuenta que los PAT subregionales aprobados o en elaboración hasta el momento (Plan de Acción Metropolitano de Valencia, PAT del área Funcional de Castelló, PAT de las Áreas de Alicante y Elche, PAT de la Vega Baja AT del área Metropolitana de Valencia, PAT de la Vega Baja del Segura), se centran exclusivamente en una o parte de un área funcional. Así, incluye 185 municipios y unos 850.000 habitantes, en un espacio físico equivalente en cuanto a superficie a la provincia de Castellón o Alicante, mientras que, por ejemplo, el PAT de la Vega Baja suma sólo 27 municipios con una población de 355.924 habitantes, el 7,18% de la Comunitat. En esta decisión ha influido sin duda la larga tradición reivindicativa de los agentes sociales de este territorio, que en los últimos años han formalizado entidades de apoyo como el Consorcio de las Comarcas Centrales Valencianas, compuesto por los Ayuntamientos de Alcoi, Cocentaina, Denia, Gandía, Ibi, Oliva, Ontinyent, Tavernes de la Valldigna y Xátiva, y las Mancomunidades de la Costera, la Canal de Navarrés y la Safor (http://www.comarquescentralsvalencianes.com), o la Red Empresarial de las Comarcas Centrales Valencianas (RECCV), que agrupa a distintas asociaciones empresariales de carácter local o comarcal. Sin embargo, se debe también a las características específicas de este territorio, que le permiten ser considerado como un potencial elemento de reequilibrio territorial frente a la tendencia regional a la concentración de la población y la actividad económica en el litoral y las áreas metropolitanas principales¹ (Salom et al.1993; Consorcio de las Comarcas Centrales, 2002).

Otro aspecto significativo de esta propuesta es que, junto con los temas que establece el marco de ordenación territorial regional (infraestructura verde, sistema de asentamientos urbanos, movilidad, demandas de suelo, etc.), también contiene, en palabras de la Consellera, “propuestas estratégicas sobre la actividad económica y la difusión de la innovación en el territorio como base para la creación y articulación de las redes de cooperación entre empresas, agentes sociales y administración” (Generalitat Valenciana. Gabinet de Comunicació, 2019).

Las líneas estratégicas apuntadas en este primer documento, consideradas las más adecuadas para un territorio caracterizado por la especial singularidad industrial, la cultura de trabajo mancomunado y el carácter policéntrico, con una gran abundancia de ciudades medias que prestan bienes y servicios a entornos rurales y contribuyen al necesario equilibrio del territorio de la Comunitat Valenciana, son las siguientes:

• Alcanzar masas críticas a través de la cooperación y la colaboración que le permitan ser una alternativa viable al modelo metropolitano, al que se debe equiparar en condiciones de vida y oportunidades.

• Proponer un modelo de conexión ecológica y funcional que tenga en cuenta tanto la relación entre los ecosistemas del litoral y los del interior como la conectividad de los espacios rurales de elevado valor, tomando como grandes ejes vertebradores los cursos fluviales del Serpis, Cànyoles-Albaida y otros como el Gorgos, Girona, Algar o Amadorio.

• Mantener un sistema urbano polinuclear para mejorar el equilibrio territorial entre el interior y el litoral.

• Reforzar los suelos para uso industrial, terciario y logístico que presenten una mayor calidad de los servicios y una mejor accesibilidad.

• Fomentar la cultura colaborativa de las empresas, la creación de capital social y la constante introducción de innovación en procesos y productivos.

• Realizar planes de movilidad sostenible comarcales.

• Dotar a este espacio de una imagen unitaria de calidad, darle una mayor visibilidad y difundir los valores de esfuerzo y emprendimiento que son consustanciales con la tradición productiva de estas comarcas

Estas líneas estratégicas, apenas esbozadas dada la temprana etapa en que se encuentra el proceso de planificación, van en la línea de propuestas anteriores y, en particular, de las conclusiones del más extenso estudio de diagnóstico y propuestas territoriales realizado sobre este territorio, el Proyecto “‘Concertación, gestión integrada y desarrollo sostenible en las zonas costeras de la Unión Europea-CONCERCOST”, una iniciativa innovadora en materia de ordenación del territorio que fue desarrollada entre 1997 y 2001 bajo los auspicios del programa TERRA de la Unión Europea y cuyos resultados fueron publicados en 2002, tras un extenso y complejo proceso de diagnóstico y elaboración de propuestas que supuso la participación y dinamización de numerosas redes socioinstitucionales locales. La entidad contratante, el Consorcio de las Comarcas Centrales Valencianas, que se constituyó específicamente para el desarrollo del proyecto y que se ha mantenido hasta hoy, aunque con una actividad muy irregular, es una entidad administrativa constituida en el año 2000 que agrupa a los ayuntamientos de Alcoi, Cocentaina e Ibi en la provincia de Alicante, y de Gandia, Oliva, Ontinyent, Tavernes de la Valldigna y Xàtiva en la provincia de Valencia, así como a las Mancomunidades de municipios de la Costera-Canal, la Safor y la Vall d’Albaida (provincia de Valencia), con la finalidad de potenciar el desarrollo económico y social de sus territorios.

El contexto y los cambios políticos no permitieron en aquel momento su implementación, pero la elaboración del nuevo Plan de Acción Territorial constituye una nueva oportunidad para ordenar y potenciar este territorio. Sin embargo, el periodo de tiempo transcurrido y los cambios que se han producido en el contexto socioeconómico, tanto a escala global como local, han modificado de forma importante algunos de los factores que favorecían entonces la viabilidad del proyecto. Esto nos ha llevado a realizar una reflexión sobre las limitaciones y las dificultades de la puesta en marcha de un proyecto de ordenación cuyas líneas estratégicas se basan en un diagnóstico quizás parcialmente obsoleto. En las páginas siguientes presentamos, en primer lugar, las líneas principales del diagnóstico realizado hace 20 años por el proyecto Concercost, para dar cuenta a continuación brevemente de algunos de los principales cambios experimentados por el territorio. Finalizaremos con una reflexión sobre las dificultades y posibilidades de la implementación de este modelo.

2. El proyecto CONCERCOST: diagnóstico y propuestas

El programa TERRA fue una iniciativa comunitaria gestionada por la Dirección General XVI de Política Regional y Cohesión de la UE que fue lanzada en desarrollo de las perspectivas europeas de ordenación del territorio contenidas en los documentos Europa 2.000. Su objetivo era financiar proyectos piloto de cooperación en materia de ordenación del territorio en zonas específicas (Diario Oficial de las Comunidades Europeas, 96/C 119/08, 24-4-1996, p. 9-11). El proyecto Concercost tenía como objetivo el diseño de una estrategia de cooperación territorial que permitiera hacer frente a los retos que la globalización económica y el nuevo marco territorial europeo planteaba a este territorio intermedio compuesto por pequeñas y medianas ciudades. En el proyecto participaron, además de las Comarcas Centrales Valencianas, la Associaçao do Municipios do Vale do Lima, en Portugal, y el Conseil General de la Gironde, en Francia.

El programa TERRA se inició en 1997 al amparo de las medidas innovadoras en virtud del artículo 10 del Reglamento del FEDER, concibiéndose como un laboratorio destinado a probar nuevos instrumentos y métodos de ordenación territorial. El programa asumía como principio rector la existencia de un cambio en el modelo vigente de ordenación territorial, que había evolucionado desde su identificación con un mecanismo normativo y de carácter sectorial hacia su definición como “un proyecto de ciudad o de región”, una “expresión democrática de lo que debe ser el territorio y un marco de referencia para una acción colectiva”. De acuerdo con este planteamiento, “las entidades territoriales, tales como ciudades y regiones, se consideran manifestaciones históricas con rasgos distintivos y una evolución propia y no como el resultado de un proceso lineal predeterminado” (Comisión Europea, 2001, p. 8). Este nuevo concepto de ordenación pretendía pues ir más allá del planteamiento reglamentario tradicional, aplicando los siguientes criterios:

• La ordenación se concibe como una herramienta para la elaboración de políticas públicas y de estrategias de inversión privadas e iniciativas locales.

• Las administraciones locales deben desempeñar un papel activo en la elaboración y ejecución de la ordenación.

• La cooperación horizontal entre ciudades y regiones tiene una función predominante.

• El concepto de desarrollo sostenible es fundamental, en la medida en que incorpora objetivos a largo plazo e integra los aspectos sociales y ambientales en las consideraciones económicas.

• La ordenación territorial está estrechamente relacionada con el concepto de ordenación estratégica, tanto en lo referente a sus objetivos a medio y largo plazo como a la amplia participación de los agentes locales y la coordinación de las iniciativas.

Los proyectos elegidos (15 de entre 142 propuestas) fueron financiados con 20 millones de ecus, y desarrollados entre 1998 y 2000, aunque en el caso del proyecto CONCERCOST el desarrollo se prolongó a lo largo de un año más. El proyecto CONCERCOST (“Concertación, gestión integrada y desarrollo sostenible en las zonas costeras de la Unión Europea”) surgió como iniciativa de un conjunto relativamente amplio de Ayuntamientos, Mancomunidades y otras instituciones de las comarcas de La Costera, La Safor, La Vall d’Albaida, La Canal de Navarrés, La Marina Alta, L’Alcoiá y El Comtat en el País Valenciano², y su objetivo era establecer unas directrices que sirvieran tanto para la promoción socioeconómica como para la ordenación y planificación conjunta de este territorio, aplicando una metodología basada en el consenso y en la participación de los distintos agentes implicados. Esta metodología implicaba el funcionamiento paralelo de dos mecanismos que se realimentaban mutuamente: La formulación de un Plan de Promoción Socioeconómica y Organización Territorial del área, y el establecimiento de redes de cooperación en temas relevantes (promoción económica y vertebración territorial, gestión y protección de espacios naturales, actividades culturales, etc.). La idea era que la presentación y discusión de los resultados de la primera etapa de elaboración del Plan favoreciera el desarrollo de las redes de cooperación, y, a la inversa, los trabajos de estas redes realimentaran el proceso de formulación del Plan.

La intención de avanzar en los nuevos enfoques de la Ordenación de Territorio desarrollados en la Estrategia Territorial Europea y la asunción de los principios rectores del programa TERRA que han sido expuestos más arriba, llevó al equipo técnico a plantear un enfoque integrado en donde se abordaba el territorio como un sistema complejo compuesto por elementos sociales, infraestructuras e instituciones (ver figura 1). Desde ese punto de vista, se trataba de un claro ejemplo de aplicación de los nuevos enfoques en la ordenación del territorio que han revalorizado el papel de las variables sociales, culturales e institucionales tanto en el diagnóstico como en la elaboración de propuestas territoriales.

Figura 1. Elementos del sistema territorial

Fuente: Consorci de les Comarques Centrals Valencianes, 2002.

Una de las principales razones por las que la Unión Europea seleccionó el proyecto es la originalidad del área de estudio, que favorecía su transferibilidad y sus posibles efectos de demostración a escala europea. Las Comarcas Centrales Valencianas destacan por sus características específicas dentro de un contexto europeo en el que el problema predominante de ordenación de las áreas costeras es la intensidad de ocupación en el frente litoral versus la pérdida de población e iniciativas en el interior. Nuestra área de estudio, por el contrario, si bien adolece de importantes problemas de desestructuración territorial, mantiene un relativo equilibrio gracias a la existencia en la zona interior de corredores industriales apoyados en una red de pequeñas ciudades que siguen manteniendo una dinámica de crecimiento positiva. Esto ha permitido mantener un cierto equilibrio entre territorio por un lado y población y actividades económicas por otro, un equilibrio relativo que es también excepcional dentro del contexto regional.

La persistencia de este modelo se debe a la existencia en las áreas interiores o traspaís litoral de un modelo de desarrollo peculiar, basado en el aprovechamiento de los recursos endógenos y la formación de pequeñas áreas o “distritos” industriales. Estos distritos se han apoyado en un sistema de pequeñas y medianas ciudades que se ha mantenido dinámico gracias a la relativa lejanía de las áreas metropolitanas de Valencia y Alicante. Más tarde, el propio crecimiento industrial ha favorecido la estabilidad de este sistema urbano característico. En la zona litoral, el desarrollo turístico, sobreimpuesto en algunas áreas a una economía agrícola bastante potente, también ha contribuido –aunque en fecha mucho más reciente– al crecimiento demográfico de muchos centros urbanos de pequeño y mediano tamaño. Este modelo se ha podido mantener incluso en un contexto de creciente concentración de las actividades y población en el área litoral y los espacios metropolitanos. No obstante, el mismo proceso de desarrollo que ha contribuido a este relativo equilibrio territorial presenta algunos aspectos negativos para el mantenimiento de la competitividad del territorio que requieren intervención.

El cuadro 1 resume las características del peculiar modelo de desarrollo de este espacio y sus implicaciones, tanto positivas, como negativas, que hacen recomendable una intervención y planificación de este espacio para aprovechar las potencialidades y eliminar los aspectos negativos y debilidades.

Cuadro 1. Características de los procesos de desarrollo en las Comarcas Centrales Valencianas

Características de los procesos de desarrollo dominantes	Implicaciones socioeconómicas y territoriales
	Positivas	Negativas
Polinuclear desde el punto de vista territorial	Sistema de ciudades relativamente equilibrado	Desconexión territorial y funcional
Disperso espacialmente	Menores desequilibrios entre territorio y población	Menores economías de aglomeración
Apoyado en las economías de localización (industria)	Estrechas relaciones a escala local	Desconexión entre los distintos sistemas locales
Sobreimpuesto a estructuras locales diferenciadas (turismo)	Diversidad de modelos	Desconexión entre los distintos sistemas locales
		Limitada difusión en el traspaís
Espontaneidad del proceso	Adaptado a las condiciones y recursos locales	Ausencia de planificación: déficit de infraestructuras
		Ausencia de planificación: fuertes impactos ambientales
		Ausencia de planificación: déficit cualitativo del tejido socioeconómico
		Relativa marginación de las estructuras de poder político y económico
		Escaso desarrollo del entramado institucional
Predominio de la pequeña y mediana empresa	Formación de un grupo empresarial relativamente numeroso	Proliferación y dispersión de agentes
	Difusión del espíritu emprendedor por todo el tejido social	Escasa capacidad de presión política y económica

Fuente: Consorcio de las Comarcas Centrales Valencianas, 2002. Elaboración propia.

El diseño del proyecto CONCERCOST, basado en la potenciación de los procesos de participación y consenso territorial y social en el área, en la planificación integrada de aspectos territoriales y socioeconómicos y en el uso de un enfoque estratégico, pretendía hacer frente a los aspectos negativos recogidos en el cuadro, adaptándose a las características específicas del territorio sobre el que se deseaba actuar, y en particular a los relacionados con el localismo y la ausencia de relaciones intercomarcales tanto en relación con los mercados de trabajo como en cuanto al predominio de asociaciones empresariales de carácter local, a la escasa proyección territorial de algunos Institutos Tecnológicos, a la falta de articulación territorial a todos los niveles, y al predominio, tanto a escala social como económica, de las dinámicas locales. Podemos decir que, más allá de los contrastes entre un interior industrial y un litoral turístico, se trata de un espacio desagregado, fragmentado y con ausencia de cohesión interna. Esto ha provocado problemas de calidad tanto en el modelo territorial, que ha adolecido de un déficit sistemático de infraestructuras y ha provocado fuertes impactos ambientales procedentes tanto de la actividad turística como de la industrial, como en el modelo socioeconómico (falta de cualificación, escaso nivel de innovación, escasa dotación de servicios). Otros aspectos negativos a señalar son la proliferación de múltiples agentes, cada uno de ellos con escasa capacidad de presión política a escala individual, una relativa marginación de las estructuras de poder y un escaso desarrollo del entramado institucional.

Teniendo en cuenta las características del territorio y el contexto global, la consecución de un funcionamiento óptimo del territorio a nivel económico, social, y territorial depende del funcionamiento de cuatro grupos de variables interrelacionadas, articuladas en cuatro sistemas, tres de carácter fundamentalmente socioeconómico, y un cuarto de carácter territorial: el sistema de innovación, relevante sobre todo para los aspectos económicos; el sistema de formación, en su doble vertiente de adecuación económica y cualificación social; el sistema cultural, relevante ante todo para la evaluación social, pero también con aspectos económicos de interés; y el ecosistema ambiental, que relaciona los flujos de recursos y energía y las emisiones, y cuya eficiencia es medida a través de la sostenibilidad ambiental del territorio (ver figura 2). Como puede observarse en el gráfico 2, las variables de tipo cultural, social e institucional juegan un papel fundamental en el funcionamiento de estos sistemas.

Figura 2. Elementos determinantes de la competitividad territorial

Fuente: Consorci de les Comarques Centrals Valencianes, 2002. Elaboración propia.

Los cuadros 2 a 6 resumen los resultados del diagnóstico, extraídos de los distintos estudios sectoriales que constituyeron el magno esfuerzo del proyecto Concer-cost, en relación con los aspectos demográficos y sociales (cuadro 2), la cualificación y formación (cuadro 3), la cultura empresarial (cuadro 4) y la cultura del territorio (cuadro 5).

Cuadro 2. Diagnóstico Demografía y colectivos sociales

	PUNTOS FUERTES	PUNTOS DÉBILES
DINAMICA DEMOGRÁFICA	Crecimiento demográfico moderadamente positivo	Elevado nivel de envejecimiento
	Mortalidad general e infantil reducidas Creciente incorporación femenina al trabajo	Elevada siniestralidad juvenil masculina
		Importancia de la población estacional
		Tasa de actividad femenina inferior a la media de la CV
MERCADO DE TRABAJO	Tasa de desempleo moderada	Problemas de empleo concentrados en mujeres, jóvenes y mayores de 55 años
COMPOSICIÓN SOCIAL	Escasa conflictividad social Calidad de vida aceptable o buena Inmigración española y del norte de Europa con niveles medios de cualificación	Problemas sociales y de calidad de vida concentrados en cascos históricos y pequeños municipios
		Creciente inmigración del Norte de África con problemas de inserción social y económica
ESTRUCTURA TERRITORIAL	Desequilibrios demográficos no marcados	Tendencia al crecimiento en el litoral y estancamiento en el interior
	Inversión de la tendencia al vaciamiento poblacional de los municipios rurales	Salida de gente joven y desajustes en el mercado de trabajo en los municipios más pequeños

Fuente: Pitarch, M.D. (1999). Elaboración propia.

Cuadro 3. Diagnóstico Cualificación y Formación

PUNTOS FUERTES	PUNTOS DÉBILES
Tendencia a la mejora de la cualificación de los jóvenes, especialmente universitarios	Nivel de cualificación general de la población y de los ocupados muy baja
	Déficit importante en formación de nuevas tecnologías
	Bajo nivel de cualificación de los parados, lo que impide la cualificación de los sectores vía nuevas contrataciones
Aumento de la realización de actividades de formación en las empresas	Actitud del empresario poco favorable, sobre todo en cuanto a la formación de los operarios
Aumento de las contrataciones de personal con formación técnica de nivel medio	Estructura dual de las cualificaciones en las empresas, escasas áreas de cualificación intermedia
	Mercado de contrataciones dominado por las modalidades que no favorecen las políticas de formación, e importancia de las ETT, sobre todo en el textil
Mejor situación relativa de la industria de las comarcas interiores	Cualificación especialmente baja en sectores cuantitativa y cualitativamente importantes como el comercio mayorista y minorista, la hostelería y la agricultura
Aumento de la especialización de las tareas agrícolas que genera un capital de competencias basado en la experiencia	Estacionalidad y escasez de profesionales a tiempo completo que dificultan la cualificación en la hostelería y la agricultura, que se convierten en "sectores refugio" para la población con bajos niveles educativos
El sector del comercio mayorista y minorista presenta una cierta capacidad de atracción de titulados de grado medio	Escasa capacidad del sector agrario para atraer trabajadores de otras áreas y sectores más cualificados

Fuente: Mascarell y Cambrils (2000) y Tomás Carpi (2000). Elaboración propia.

Cuadro 4. Diagnóstico Cultura Empresarial

CARACTERÍSTICAS DEL TEJIDO EMPRESARIAL	PUNTOS FUERTES	PUNTOS DÉBILES
Predominio de la empresa familiar	Flexibilidad financiera, horaria, salarial, a las necesidades de la empresa	Deterioro de las relaciones interpersonales con el crecimiento de la empresa: Dificultades para superar la transmisión generacional
	Fluidez de relaciones	Confusión entre el patrimonio empresarial y familiar, al menos en cuanto a su gestión
	Facilidad de transmisión de conocimientos empresariales y formas de proceder	Gestión ineficiente de los puestos de trabajo dentro de la empresa por la adaptación a las necesidades familiares: deterioro del ambiente laboral, selección de personas no idónea, falta de regulación de salarios y relaciones laborales, etc.
		Carácter patrimonial y patriarcal de la gestión de la mano de obra
Predominio de la empresa de origen local	Consideración social positiva de la figura del empresario	Dificultad para internacionalizarse en cuanto a sus procesos productivos
	"Ética" empresarial en relación con la continuidad de la empresa y los puestos de trabajo: mayor estabilidad en el tiempo
	Importancia de las relaciones socioprofesionales internas al área	Escasa capacidad de atracción de empresas externas
	Importancia de la cooperación interempresarial	Estrechez del mercado de mano de obra: déficit en ramas muy especializadas
	Adaptación de las relaciones laborales a las necesidades locales	Excesivo cerramiento de las trayectorias profesionales
Predominio del empresario profesional	Importancia de la experiencia	Escasa formación formal
		Dependencia y desconfianza del asesoramiento externo
	Red informal de difusión de información que reduce los costes de transacción en el área	Desconfianza y falta de relación con la nueva "generación" de empresarios
		Desconocimiento y poca valoración de la información funcional: incumplimientos legales o de normativa
	Fuerte receptividad empresarial a la innovación, sobre todo tecnológica	Falta de valoración de la información avanzada y estratégica
		Desconfianza respecto a las innovaciones organizativas, en especial de gestión de la mano de obra y organización del trabajo
	Difusión fácil y rápida de las innovaciones, sobre todo de producto	Predominio de un ambiente "imitador" más que "innovador", innovación realizada de forma irreflexiva

Fuente: Ybarra (2000). Elaboración propia.

Cuadro 5. Diagnóstico Cultura del territorio

PUNTOS FUERTES	PUNTOS DÉBILES
Identificación con la comarca superior a la de la provincia	Escasa identificación con un espacio supracomarcal
Buena situación social del valenciano	Niveles de escritura del valenciano menores de la media
Valoración positiva del trabajo bien hecho, las actitudes emprendedoras y el proceso de modernización	Individualismo y escasa capacidad de cooperación
Valoración positiva del estamento empresarial	Valoración negativa de los políticos
Elevado nivel de asociacionismo	Escasa proyección social de las asociaciones ciudadanas
Preocupación por los temas ambientales y territoriales	Localismo

Fuente: Ninyoles (1997) y Salom (1999). Elaboración propia.