Kitabı oxu: «Deuda o soberanía»

EL SISTEMA DE LA DEUDA

Cuando se estudian los problemas de las operaciones financieras relacionadas con la deuda pública, es común referirse a su sustentabilidad, las posibilidades de pago o refinanciación; a la oportunidad en que se contrajeron los créditos; saliendo de allí una batería de consideraciones referidas al déficit fiscal, el gasto público, el riesgo país que determina la tasa de interés, los desequilibrios presupuestarios, las cuentas de inversión, el sistema tributario inequitativo y un sinnúmero de variables al respecto que habitualmente manejan los economistas. Generalmente, se soslayan multitud de cuestiones que se ven afectadas y la influencia decisiva que tiene la deuda en los problemas sociales, sanitarios y educativos de gran parte de la población. Además no se considera la imprescindible necesidad de abarcar el tema de manera multidisciplinaria, sin limitarlo solamente a disquisiciones teóricas, específicamente económicas, que pueden ser objeto de discusión, o de enfoques teóricos diferentes.

La referencia a la deuda como sistema implica mostrar cómo el capitalismo utiliza diversas modalidades para obtener las ganancias que constituyen el patrón de acumulación, imponiendo condicionalidades estructurales a los países periféricos que condicionan sus economías, controlan el poder político, y articulan un orden social en el cual estas formas operativas se perpetúan sin solución de continuidad, más allá de quién desempeñe ocasionalmente el gobierno. La estructura del endeudamiento permite reciclar el capital prestado, para generar ganancias, aun cuando dificultades ocasionales, como la mora en el pago de las prestaciones o un default no previsto, puedan alterar el sistema coyunturalmente. En el caso argentino, donde los defaults tienen antecedentes históricos muy conocidos, siempre se terminó pagando, sin que en ningún caso se decidiera verificar la legalidad y legitimidad de las reclamaciones de los acreedores externos. Así como en 1992 se confiaba en las cuentas de los acreedores, porque las instituciones públicas tenían notorias falencias, en el siglo XIX el presidente Avellaneda había sostenido que la Argentina siempre pagaba a los acreedores lo que reclamaban, porque confiaba en la buena fe de ellos.

El ejemplo de cómo la deuda estuvo desde siempre condicionando la vida política de Latinoamérica queda en evidencia en la nota que el ministro Canning le escribió a lord Granville en 1823 diciéndole: “Los hechos están ejecutados, la cuña está impelida. Hispanoamérica es libre y si nosotros sentamos rectamente nuestros negocios, ella será inglesa”. Canning sabía de qué hablaba porque a partir de esa fecha se desparramaron los empréstitos británicos sobre nuestros países, y el sistema de la deuda comenzó su ejemplar funcionamiento. La Argentina recibió en 1824, a través del empréstito Baring, 96.133 libras esterlinas en oro, y menos de 500.000 libras en papeles contra comerciantes criollos y extranjeros que nunca los efectivizaron a favor del gobierno. La deuda se canceló durante la segunda presidencia de Roca en 1903, habiéndose pagado durante ochenta años 4.800.000 mil libras¹.

Si bien Thomas Carlyle llamó a la economía la “ciencia lúgubre”, no voy a caer en el despropósito de sumergirme en sus laberintos, aunque los a menudo tecnicismos de la mayoría de sus cultores la hayan convertido algunas veces en un asunto de iniciados, cuyo lenguaje críptico sustituye la claridad conceptual, siendo pocos los que entienden lo que hay que entender, y puede ser posible escribir justificaciones teóricas que respalden las supuestas leyes que rigen los mercados. El concepto de soberanía, que fuera en otros tiempos absoluto, ha sido relativizado y pareciera ser algo subsidiario que no cuenta en el mundo de los negocios, donde el capital financiero ejerce el poder real, aunque las formalidades institucionales se encuentren en otro lado. La deuda se ha tornado omnipresente y está en todos lados, aunque tenga distintos significados y se hable de deuda privada, deuda soberana, mora de los deudores, incumplimientos diversos, refinanciaciones varias, exigencias y amenazas de los fondos de inversión, todo lo cual ha tomado una decisiva actualidad, ante la deuda contraída por el gobierno de Macri y asumida por el gobierno de Alberto Fernández, quien llegó al poder con los condicionamientos generados por la exigibilidad de las obligaciones externas, el préstamo con el FMI, y la necesidad de acordar.

No se puede desconocer que los mercados controlan, dominan, condicionan, someten, y que lo que pueda ocurrir con las economías periféricas en cuanto a su sostenibilidad se reduce a meras cifras estadísticas que nunca reflejan la realidad de lo que se vive. El sistema funciona siempre con las mismas características, aunque sus operaciones sean más sofisticadas, y los mecanismos de control se vayan ajustando, permitiendo que el deudor nunca pueda salirse del esquema, porque de tal forma escaparía al control que siempre quiere ejercer el acreedor. La historia económica de América Latina muestra lo que fueron los empréstitos contraídos desde 1824 en adelante. En la Argentina la deuda tuvo siempre una indudable gravitación, lo que llevaría a Carlos Pellegrini a decir en el Senado de la Nación en 1901: “Hoy la Nación no solo tiene afectada su deuda exterior, el servicio de renta de la Aduana, sino que tiene dadas en prenda sus propiedades; no puede disponer libremente ni de sus ferrocarriles, ni de sus cloacas, ni de sus aguas corrientes, ni de la tierra de su puerto, ni del puerto mismo, porque todo está afectado a los acreedores extranjeros”².

Solo para recordar algunas cifras que muestran la eficiencia del sistema: entre 1980 y 1992, América Latina recibió préstamos por un valor de 309.000 millones de dólares, y pagó en concepto de servicio de la deuda entre el 82 y el 96 más de 740.000 millones. En el 2020, la deuda pública de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Venezuela, Ecuador y Uruguay es de 2.200.000.000.000 de dólares aproximadamente. Estos números solo reflejan la magnitud del negocio financiero, pero no indican los condicionamientos estructurales que fueron determinantes de la concesión de tales préstamos, ni la forma operativa que llevaron adelante los organismos multilaterales de crédito, en la consolidación del sistema y de sus estructuras de exacción. Tampoco reflejan las sumas que deben pagarse en concepto de intereses, que siempre son privilegiados en los presupuestos de los respectivos países.

El crédito público, que en la generalidad de los casos debió servir para la realización de inversiones productivas, terminó siendo el mecanismo más idóneo para las ganancias de las instituciones financieras. La vieja idea de David Mulford, principal asesor del Banco Central Saudita, dio lugar a que durante la década del 70 la inversión de cuantiosos fondos provenientes de los petrodólares en bancos de los Estados Unidos, generaran rentas extraordinarias, potenciando así la incipiente riqueza de los países árabes. Esos bancos inundaron de préstamos a los países de África y Latinoamérica, estableciendo condiciones contractuales imposibles de afrontar, y de manera paralela, para estructurar legalmente tales créditos, fueron modificando el derecho internacional público, y el derecho interno de los países prestatarios para evitar cualquier tipo de cuestionamiento que se pudiera efectuar desde el orden jurídico. De esa manera se permitió que el sistema de la deuda funcionara, produciendo una lógica de refinanciación permanente del capital, acumulando intereses por anatocismo, cuando los recursos no eran suficientes para pagar todo lo reclamado.

La historia reciente de la deuda argentina es un ejemplo de esa lógica que ninguno de los gobiernos de la democracia pudo cambiar, permitiendo que durante décadas se pagara la deuda, no dejando nunca de crecer, ya que la lógica del sistema era continuar con la remisión de fondos permanente e indefinida, y la eventual refinanciación en caso de que no se pudieran afrontar las obligaciones, ya que es lo que siempre se hizo.

Debido a estas circunstancias estructurales de procesos que se repiten, con múltiples variaciones, no es posible solo circunscribir el análisis a sus variables económicas, sin tomar en cuenta que existen aspectos legales que no pueden marginarse, y sin considerar las consecuencias que ese sistema ha ocasionado durante décadas a las finanzas públicas³.

El sistema de la deuda se configuró buscando consolidar cada vez más el poder del sistema financiero, para que avanzara en sus operaciones superando largamente en sus ganancias al sector productivo, aumentando los márgenes de pobreza y exclusión social hasta límites intolerables, sin que exista la más mínima preocupación por los enormes contingentes de seres pauperizados que están sembrando el planeta con una miseria que las estadísticas solo reflejan de modo superficial. Según cifras del Banco Mundial, la deuda de los países pobres y emergentes era en 1994 de casi dos billones de dólares, habiendo seguido aumentando hasta hoy, a pesar de los constantes pagos de las obligaciones. En ese año la deuda representaba el 40,6 % del PBI de América Latina, el 29,4 % de Asia, el 71,4 % de África, llegando al 107,3 % en el caso del África subsahariana. En el año 2016 la deuda externa global era de 164 billones de dólares, equivalentes al 224 % del PBI mundial. La deuda contraída por las economías de ingreso bajo y mediano con acreedores oficiales externos y acreedores privados aumentó de 181.000 millones de dólares en 2016 a 607.000 millones de dólares en 2017⁴. En el 2019 era de 255 billones de dólares. Este año ha superado el 322 % del producto interior bruto (PIB) anual del planeta, lo que supone 40 puntos porcentuales (87 billones de dólares) más que la acumulada al inicio de la anterior crisis económica, en 2008, según un estudio publicado en Washington por el Instituto de Finanzas Internacionales (IFF por sus siglas en inglés).

Al considerarse las distintas alternativas para afrontar los pagos, las opciones son siempre las mismas, y en los días en que esto se escribe, solo se plantea estirar los plazos de los compromisos asumidos y ver las nuevas formas de refinanciación que pudieran obtenerse, disminuyéndose el pago de los intereses en los próximos años, pero dejando casi intocable el capital adeudado. Cuando la crisis del 2001, Rüdiger Dornbusch, conocido profesor del Instituto de Tecnología de Massachusetts, y el chileno Ricardo Caballero plantearon: “La verdad es que Argentina está en quiebra, en quiebra económica, política y socialmente. Sus instituciones son disfuncionales, su gobierno de mala reputación, su cohesión social se derrumbó. Argentina ahora debe renunciar a gran parte de sus activos monetarios, fiscales, regulatorios y soberanía de gestión durante un período prolongado, digamos cinco años. Una campaña masiva de privatización de puertos, aduanas y otros obstáculos clave para la productividad ahora debe tener lugar. Desregulación de los sectores mayorista y distribución es esencial”⁵. Han pasado diecinueve años, y siempre el ajuste y las privatizaciones resultan la única variable que se imaginan para convencer a los acreedores de que se avengan a un acuerdo que permita seguir pagando, y si no se recurre a ese extremo tan funcional a los reclamos del sistema, se buscan otras alternativas que siempre dan vuelta sobre lo mismo: prórrogas, extensiones de plazo, con alguna eventual quita. Un replanteo general de la situación está alejado de cualquiera de los esquemas económicos que se consideran. Pareciera que, fuera de pagar, no hay ninguna solución posible.

El problema de la deuda no es una cuestión coyuntural que deba enfrentarse debido a problemas ocasionados por el déficit fiscal, o por equivocados manejos económicos, sino que responde a una forma estructural del sistema capitalista, donde los países periféricos, y aun algunos desarrollados, como Brasil, transfieren su riqueza, debido al pago de intereses y amortizaciones que nunca se terminan, ya que en los mecanismos de la acumulación financiera la refinanciación es permanente y el sistema de la usura nunca se agota.

Los acreedores han formado de facto un sistema triangular que funciona invariablemente en relación con los países deudores. El FMI, el BM, por un lado; el Club de París, por el otro, y los bancos privados, en el tercer segmento. No existe ninguna posibilidad de efectuar arreglos individuales o de carácter bilateral con alguno de estos grupos, porque siempre se pone como condición indispensable obtener la conformidad de alguna de las otras partes en los procesos de negociación que se decida encarar. Esta es una realidad indisimulable que observamos en cualquiera de los países de América Latina que han debido enfrentar el flagelo de la deuda. Atrás de los bancos están los organismos multilaterales y los gobiernos que los sostienen, y lo ocurrido con el préstamo otorgado por el FMI al gobierno de Macri es un claro ejemplo de ello. Había que afianzar su continuidad y garantizar el pago de la deuda a los acreedores, y por decisión de los Estados Unidos se hizo un préstamo que no tenía antecedentes en cuanto al monto otorgado.

Cuando se habla de poner en funcionamiento medidas concretas para solucionar las cuestiones económicas, y surgen los fantasmas del déficit fiscal producto del exceso de gasto público, o también se opina sobre la ineficiencia del sistema político, cuestiones estas que son agitadas hasta lograr un estado de saturación, se guarda un sospechoso silencio sobre las causas originales y las claudicaciones que llevaron a la Argentina a lo que pareciera un imparable proceso de decadencia que lleva más de cuarenta y seis años. Es evidente que no existe ninguna posibilidad de reactivación de la economía, el desarrollo del sistema productivo, y una necesaria y acelerada industrialización, si no se plantea en su real dimensión el problema de la deuda por la enorme magnitud de recursos que ella sustrae al crecimiento. Pero ocurre que hablar de este tema supone enfrentar una suerte de pensamiento único en el que confluyen los dos sectores políticos con mayor representación parlamentaria, los llamados “mercados”, eufemismo para designar a los grupos financieros, gran parte de los economistas del sistema, los grandes medios de comunicación y, como no podía ser menos, la enseñanza que se imparte en los claustros universitarios, con algunas honrosas excepciones.

Aunque debiera ser un tema de conocimiento público, pareciera que solo un grupo reducido de especialistas conoce lo que es el endeudamiento externo, y en los ámbitos académicos se usa un lenguaje técnico que se limita a explicaciones sobre la política macroeconómica, donde el sujeto de la historia, la persona, es solo una referencia numérica a la que no se le asigna demasiado significado. En ese grupo reducido de economistas, si bien no tienen por qué conocer los aspectos jurídicos del endeudamiento, sí debiera interesarles conocer la legalidad de las contrataciones, la violación de las normas constitucionales, los ilícitos cometidos en los contratos celebrados con los bancos extranjeros, y no ignorar tales cuestiones como si el tema de la juridicidad fuera una cuestión exógena y carente de importancia.

En todo lo referido a la aplicación de las normas jurídicas hay que tener un especial cuidado, ya que muchos de los análisis y reflexiones jurisprudenciales, supuestamente objetivos y científicos, tuvieron en muchos casos un indudable trasfondo ideológico, relacionado con una concepción elitista del poder, para la cual la posibilidad de todo cambio estructural era un atentado al sistema, el que a través de sus propios mecanismos de autodefensa sólo pretendía lograr su perpetuación. Esa concepción del derecho sirvió siempre para legitimar la injusticia social y para que en una cuasi alianza con los poderes económicos, y respaldando a los gobiernos de facto, se convirtiera en un factor determinante, obstruyendo cualquier posibilidad de lograr un orden social más justo.

Una de las formas más corrientes de esa manipulación jurídica fue utilizar conceptos que, partiendo de una supuestamente correcta fundamentación teórica, sirvieran para avalar procedimientos reñidos con las normas más elementales del derecho. Se fue a lo formal, antes que a lo sustancial; la apariencia de legalidad fue más que suficiente para encubrir cualquier fraude o acto ilegítimo que se cometiera en perjuicio del Estado. Así el instituto de la prescripción sirvió para que después de juicios muy dilatados, morosos, donde no existía la real intención de investigar lo que fuera denunciado, los responsables de la comisión de delitos de acción pública pudieran ser sobreseídos definitivamente, sin que pudiera llegar a establecerse ninguna responsabilidad. El juicio sobre la deuda que tramitó en la justicia federal número 2, donde se sobreseyó al exministro de Economía Martínez de Hoz y no se condenó a nadie es un claro ejemplo de ese accionar, aunque podrían señalarse muchas causas con resultados similares.

A partir de 1976, la idea básica del gobierno dictatorial se plasmó en un difundido enunciado: “achicar al Estado es agrandar a la Nación”, premisa que ocultaba la idea fundamental de la destrucción del propio Estado, al que había que reducir a la categoría de un mero ente administrativo, con funciones limitadas a lo que fuera imprescindible para su funcionamiento, pero donde las líneas rectoras iban a ser trazadas por el poder financiero que se había adueñado del país. El endeudamiento externo que comenzó durante la dictadura estuvo destinado no solo a cumplir un papel relevante en ese deleznable proyecto, sino que podría decirse también que se constituyó en su columna vertebral, en su estructura primaria, arrasando con todo lo que pudiera haber de legalidad en cuestiones fundamentales que hacían a la administración pública, aunque se diera una apariencia de formalidad a ciertos actos, cuya ilegalidad recién se pudo poner en evidencia con la investigación penal del endeudamiento.

No debe olvidarse que en ciertas cuestiones relacionadas con el derecho y la juridicidad se puede advertir que existe una especie de modelo de jurista técnico, reconocido en los ámbitos académicos y profesionales, donde están ausentes el compromiso y la reflexión crítica sobre los sistemas jurídicos impuestos por el poder. Si bien los trabajos que publican algunos autores destacados pueden mostrar un modelo de corrección interpretativa, tienen una predilección muy concreta por ciertos parámetros ideológicos y actúan en consecuencia con ellos, sin dejar por eso de encubrirlos bajo formas supuestamente asépticas del discurso jurídico. Existen objetivos muy claros en ese discurso y en la reflexión que los anima. No hay que emplear demasiado la sutileza para darse cuenta de que la defensa de ciertas teorías obedece a la existencia de criterios políticos muy definidos, que se relacionan con una ideología que ve en la defensa de los privilegios de los sectores dominantes la única alternativa para el desarrollo de un Estado dependiente de las decisiones del poder global. Tales doctrinarios nunca entran en contradicción con los intereses que defienden, porque eso les significa prestigio, rentabilidad profesional y notoriedad académica. Si lo hicieran, poniendo en evidencia las arbitrariedades del poder, seguramente tendrían consecuencias en esa especie de cursus honorum en el que están inmersos⁶.

Es posible rastrear un vínculo histórico, no explicitado, pero evidente, que relaciona lo que algunos teóricos llamaron el “realismo periférico”⁷ con aquellas viejas ideas que, sobre la base de lo inevitable de ciertas relaciones de poder, justificaban la subordinación de las decisiones soberanas del Estado a modelos impuestos desde afuera, donde la independencia política resultaba nada más que una simple fachada para ocultar una indisimulable dependencia económica, que la Argentina vivió durante décadas respecto de Gran Bretaña. En el campo del derecho internacional no es ocioso recordar la discusión que mantuvo Juan Bautista Alberdi con Carlos Calvo, impulsándolo a aceptar cualquier imposición que viniera de las grandes potencias de ese entonces, en el conflicto que había enfrentado al Paraguay con Gran Bretaña.

No voy a caer en la simplificación de plantear que todas esas concepciones jurídicas se manifestaron orgánicamente sin disidencias visibles, ya que hubo diferencias y cuestionamientos en muchos de los temas a tratar. Las discusiones, cuando la reforma constitucional de 1949, son reveladoras de la existencia de criterios distintos respecto de considerar la forma de la aplicación del derecho, pero en general los juristas de la modernidad, con algunas excepciones, prefirieron transitar un camino convencional que respondiera a la noción de un Estado reducido a ejercer su autoridad en cuestiones muy limitadas, dejando que las “fuerzas del mercado” y las “leyes económicas” determinaran el modelo de vida que debía adoptar la comunidad.

La estructura jurídica, originada en la Constitución del Estado, estuvo destinada a la defensa de las prerrogativas y los intereses de las clases dominantes. Esa Constitución, como señalaba Sampay, “era oligárquica, esto es, una estructura política en la que predominan los ricos con el fin de invertir en su provecho todo lo que pretende la comunidad y en la que los pobres, explotados, no tienen acceso a la autodeterminación colectiva”⁸. De tal manera, las interpretaciones jurídicas que se efectuaban de esa Constitución respondían a ese mismo esquema. Cabe recordar al respecto cómo el Dr. Llambías, un civilista eminente, cuestionaba la segunda parte del art. 1198 del Código Civil, en oportunidad de su reforma, diciendo que la teoría de la imprevisión allí reflejada era notoriamente anticonstitucional.

Toda concepción doctrinaria relevante que pudiera afectar a los grupos de poder era arrumbada, ignorada, para evitar que fuera utilizada en enfrentar el poder real, y la llamada doctrina de la deuda odiosa es un ejemplo de esa manipulación. Presumo que, en lo referente a tal doctrina, resultaba necesario no ocuparse de un instrumento jurídico que resultara útil para cuestionar las exigencias de los acreedores extranjeros, y seguramente por eso se guardó silencio en torno a ella, que es el mejor instrumento para sepultar algo en el olvido. En el caso de los autores europeos, ese silencio es fácilmente explicable, ya que los países de Europa arreglaron sus deudas con criterios de equidad y jamás fueron obligados por Estados Unidos a efectuar pagos imposibles; antes bien, pudieron celebrar acuerdos que redujeron sustancialmente las obligaciones a pagar. Pero en el caso argentino, y en el de otros países latinoamericanos, no existe justificación alguna que fundamente esa verdadera ignorancia de una doctrina de derecho internacional, que tuvo una aplicación muy concreta y fue materia de discusión entre tratadistas importantes. Otro ejemplo relevante y muy cercano fue la doctrina de los conjuntos económicos de autoría del jurista Salvador María Lozada, cuando decretó la quiebra de Swift. A pesar que tuvo la ratificación de la Corte Suprema de Justicia, fue dejada de lado en el gobierno de Alfonsín por considerar que era un mero “slogans jurisprudencial”.⁹

Negarse a ver una realidad que se ha impuesto, y que forma parte de un sistema diseñado para crear países subordinados a las decisiones de ese poder transnacional, es una de las miopías que aquejan a la sociedad, que no ve más allá de los particulares intereses de cada uno de sus miembros. En ese contexto, el tema de la deuda resulta central y es lamentable que no se advierta lo que significan los condicionamientos que impone y no sea materia de discusión popular. Pareciera que solo se tratara de una cuestión de técnicos, o la preocupación excluyente de la clase política, y que las decisiones que tienen que ver con ella no afectaran al conjunto de la sociedad, ni a cada uno de los ciudadanos en particular; como si fuera, en fin, algo ajeno a la economía en su conjunto y carente de toda gravitación en el modo de vida y en el futuro de cada argentino.

Ha sido extremadamente grave desentenderse del problema limitándose a pagar y refinanciar las obligaciones, ya que el pago de los intereses de esa deuda, que se vino haciendo desde 1976, sustrajo una formidable masa de recursos para el desarrollo de la Argentina, desfinanciando los programas de salud, alimentación, atención sanitaria y educación; frustrando lo que son objetivos básicos relacionados con lo que es prioritario en la vida de los ciudadanos.

Gunther Teubner señalaba que “la función original del derecho es no sólo asegurar la autoconstitución del individuo sino también la de trazar límites entre sistemas, es decir, desarrollar reglas de incompatibilidad con el fin de poder señalar una injusticia, en caso de que un clash of rationalities conduzca a lesiones sociales”¹⁰ y hace ya muchos años Saleilles enseñaba que la idea de justicia política es la estrella directriz que debe orientar la interpretación y la valorización de las normas del derecho público, como la idea de justicia conmutativa lo es para el derecho privado. Sin embargo, pareciera que la deuda externa es ajena a cualquier consideración que tenga que ver con las normas jurídicas, debido a que en contadas oportunidades se pueden ver análisis de la misma que no son producto de una consideración económica.

En materia de derecho, muchas veces se prefirió recurrir a las ideas convencionales, antes que innovar sobre cuestiones que surgían de la realidad de todos los días y de las nuevas formas de manejarse del poder económico. En la década del 70, el Dr. Salvador María Lozada dictó un trascendental fallo, mostrando los ilícitos manejos de una empresa extranjera, que la Corte Suprema de esa época convalidó con argumentos que tienen una indiscutible vigencia; hoy en día continúa luchando a través de diversas publicaciones, en las que insiste en esa necesaria consideración jurídica de la deuda. Por su parte, el embajador Miguel A. Espeche Gil, desde el derecho internacional, hizo un aporte significativo, que recogieron importantes juristas del extranjero¹¹, pero resulta lamentable reconocer que han sido dos voces aisladas en esos ámbitos, donde el escamoteo de la verdad sobre la juridicidad de la deuda se convirtiera en una norma. Es cierto que pueden encontrarse, aisladamente, estudios significativos sobre las nuevas relaciones de poder y su incidencia en el destino de la Nación; empero, la generalidad de lo que se conoce en materia jurídica apunta invariablemente a la defensa del interés privado sobre los superiores derechos que tiene el Estado Nacional. Hay excepciones notorias, como los aportes de Zalduendo y Morello, por hablar de dos juristas relevantes, pero también han trabajado el tema desde el derecho otros autores¹².

Se ha hablado reiteradamente del volumen alcanzado por las obligaciones externas, del abultado monto de intereses que se generaron, de que el déficit presupuestario fue una de las consecuencias de los pagos de la deuda, pero no se ha mencionado con la precisión debida cuál fue su origen, más allá de las conocidas generalidades sobre el plan implementado por Martínez de Hoz durante la dictadura militar. Se pasó por encima respecto de la licitud o ilicitud de las posteriores operaciones de endeudamiento, el significado de las reestructuraciones como el Plan Brady o el megacanje del año 2001, efectuándose distingos equivocados entre la deuda vieja (la de la dictadura militar) y la deuda nueva (la contraída durante los gobiernos democráticos). No se ha querido advertir la inescindible vinculación existente entre ambas, y aun entre ella y el déficit de presupuesto, generador a su vez de nuevo endeudamiento. Las reflexiones que se recogen a diario parten de la concepción fatalista de que la deuda externa solamente debe pagarse, discrepándose solamente en cuanto a los montos. Es decir que las diferencias se refieren solamente al quantum de la reestructuración y a las modalidades de efectuarla en cuanto a los plazos de amortización, intereses y demás variables. Para la concepción general de los que se ocupan del tema, el pago es algo que no puede revertirse de ninguna manera y es lo que nos permitiría volver a “insertarnos en el mundo”.

1 La deuda inglesa de Ecuador, contraída en la misma época, recién pudo ser cancelada en 1975, durante el gobierno militar presidido por el general Guillermo Rodríguez Lara.

2 Pellegrini, Carlos, Obras completas, Buenos Aires, Kraft, 1897, pág. 145.

3 En el excelente libro de Julián Zícari, Crisis Económicas argentinas- De Mitre a Macri. Ed. Peña lillo- Continente, Buenos Aires, 2019 se muestra en detalle, como la deuda ha afectado desde siempre la economía argentina en su totalidad, no siendo nada más que un aspecto de la misma.

4 www.bancomundial.org

5 conference.nber.org

6 Cuando fui miembro de la Auditoría de Ecuador, estudiamos un documento denominado “Tolling Agreement”, por el cual el país había renunciado a sus derechos a la prescripción de la deuda. A pesar de mi opinión sobre un posible cuestionamiento de ese instrumento, el presidente Correa me pidió solicitar la opinión de un tratadista de prestigio internacional. Le escribí pidiendo opinión al Dr. Eduardo García de Enterría, reconocido jurista español, uno de los más notables administrativistas de Europa, y quizás uno de los más notables del siglo XX, Premio Príncipe de Asturias, que había sido juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Me respondió que iba a ser un honor para él trabajar para el Ecuador, pero a fin de emitir una opinión necesitaba tener todos los antecedentes del caso. Se los remití, y seguramente cuando vio que se trataba de enfrentar al JP Morgan y al Citibank, me volvió a escribir diciendo que no eran temas de los que él se ocupara, y en razón de eso no podía evacuar ninguna consulta ni tratar el tema. Tengo en mi archivo las notas que intercambiamos, que demuestran que no quiso poner en juego sus conocimientos para enfrentar al poder financiero, lo que seguramente lo hubiera privado de seguir cosechando honores y reconocimientos internacionales.

7 Concepto que desarrollara mi buen amigo Carlos Escudé, muy susceptible de ser cuestionado, aunque sin dejar de reconocer su realismo en lo que son las relaciones de poder entre los estados.

8 Sampay, Arturo, Constitución y pueblo, Buenos Aires, Cuenca Ediciones, 1973, pág. 20.

9 En un dictamen de la Asesoría Jurídica del Banco Central de la República Argentina

10 En “Ein Fall von strukurller Korruption”, citado por Andreas Fischer-Lescano, en Deudas odiosas y el derecho mundial.

11 Planteó, en 1982, la necesidad de que la Asamblea de las Naciones Unidas pida una opinión consultiva a la Corte Internacional de Justicia a los efectos de que se fijen los aspectos jurídicos de la contratación internacional de la deuda exterior.

12 Hernández, Héctor H., Justicia y deuda externa, Santa Fe, Editorial de la Universidad Católica Argentina, 1988. Tauzy, Pedro I., Deuda externa y fondos buitre. Una verdad a medias: una mirada desde el trialismo jurídico, Rosario, 2016. Ortega, Javier, Deuda externa y la restauración del estado de derecho, Buenos Aires, Dunken, 2008.

UN PAÍS AL MARGEN DE LA LEY

Carlos Nino utilizó ese título en un libro singular, en el que con indudable precisión mostró la anomia que caracterizara durante décadas a nuestro país, donde, más allá de la fraseología habitual sobre el cumplimiento de la ley, se violentó sistemáticamente el estado de derecho, produciéndose un acostumbramiento a convivir en situaciones donde la transgresión a la norma se convirtiera en algo habitual no solo por parte de cualquier ciudadano, sino aun por los propios organismos del Estado¹. La marginación de la legalidad no se redujo a los sectores empobrecidos o a aquellos proclives a la comisión de diversos delitos, sino que alcanzó una entidad mucho mayor en sectores concentrados del poder económico, que siempre sortearon el cumplimiento de las normas para acrecentar sus negocios. Quiebras de bancos, insolvencias fraudulentas, créditos no pagados y otorgados discrecionalmente, obras públicas que costaron mucho más de lo presupuestado y realmente gastado, privatizaciones injustificadas, saqueo del patrimonio público, fueron aspectos relevantes de cómo se desarrolló nuestra historia, más allá del indudable crecimiento del país en ciertas épocas. Un crecimiento desigual que se tradujo en una inequitativa distribución de la riqueza que se producía, y que solo alcanzó niveles razonables durante la primera presidencia de Perón.

El sistema judicial se reveló impotente para afectar a empresas y personajes que perjudicaron el patrimonio público, atiborrándose los juzgados penales de causas en las que se investigaron acciones individuales, o de bandas organizadas, además de cuestiones vinculadas al ejercicio de la violencia en las relaciones sociales y familiares, pero no ocurrió lo mismo con los delitos cometidos por los grupos de poder, a través de la utilización de diversos mecanismos, como la fuga de capitales, la evasión impositiva, los sobreprecios en la obra pública, las coimas a funcionarios para la obtención de contratos y otras formas de enriquecimiento, de las cuales la estatización de la deuda privada, en el año 1982, fue quizá la más sobresaliente, por el volumen de deuda ficticia transferida al Estado.

Esa marginación de la legalidad estuvo presente en muchas de las negociaciones económicas, debido a que siempre se sortearon disposiciones legales para el beneficio y enriquecimiento de unos pocos, con el consiguiente perjuicio patrimonial a la Nación. Arrancó quizás con el primer empréstito Baring, que resultaría paradigmático en cuanto a cómo se instrumentarían siempre las obligaciones externas, obviando las normas legales y contando con la inestimable colaboración de la dirigencia, que se benefició de todo tipo de maniobras espurias, en una suerte de complicidad para ejercer la corrupción, que muchos poco ilustrados suponen que comenzó en el 2003, siendo parte de nuestra historia independiente.

Desde 1976, el endeudamiento externo condicionó inevitablemente la política económica de las décadas siguientes privilegiándose el interés de los financistas, que impusieron condiciones, plazos, legislación aplicable, renuncias irrevocables, limitando todas las posibilidades del Estado, hasta el extremo de su absoluta indefensión frente a cualquier litigio. Aunque la dictadura cívico-militar inició ese proceso de sometimiento económico, que en líneas generales fue similar al ocurrido en otros países, con la llegada de la democracia se perfeccionó el sistema y ningún gobierno se atrevió a efectuar una revisión exhaustiva de lo hecho, limitándose a la aceptación incondicional de las obligaciones, que fueron refinanciadas y reestructuradas en una clara violación al ordenamiento legal.

El desconocimiento del estado de derecho fue instrumentado por gobiernos, silenciado por los grandes medios periodísticos, tolerado por un Poder Judicial que siempre miró para un costado, y con la decisiva complicidad del Poder Legislativo, que no se hizo cargo de las competencias que le asignara la Constitución, delegándolas en muchos casos, para mayor comodidad, en el gobernante de turno, que contó con mayorías complacientes y subordinadas a sus decisiones. Esa marginalidad legal permitió la existencia de acciones corruptas que fueron asimiladas como algo natural en la evolución de las prácticas económicas, y admitieron la impunidad de los sectores que manejaron el poder durante décadas, sin que muchas de las investigaciones que se llevaron a cabo pudieran lograr la imputación penal de los responsables.

Con motivo de las conocidas acciones judiciales iniciadas en épocas recientes contra funcionarios del gobierno de Cristina Kirchner por sobreprecios en la obra pública, las coimas pagadas por Odebrecht, los negocios inmobiliarios que se le adjudicaron a la familia Kirchner, se efectuó una importante y desmesurada campaña mediática destinada a mostrar que nunca en la Argentina había ocurrido algo semejante, como si la historia de la corrupción hubiera comenzado en el año 2003 y algunos hechos ocurridos en años o décadas anteriores no hubieran tenido una relevancia equiparable o aún mayor². Esas expresiones se debieron a la intención deliberada de ocultar hechos del pasado, silenciando una corrupción estructural de décadas, mostrando solo aquello que conviniera a los intereses de esos medios, que estuvieron complicados en muchos de los grandes negocios que dañaron seriamente la economía, y en otros casos justificaron las acciones de los que defraudaron el patrimonio público.

Esa corrupción estructural fue parte del sistema instalado en la Argentina, donde se privilegió el abuso de poder, la exponencial transferencia de recursos de los más pobres hacia los más ricos, la inequidad, y las ganancias desmedidas de los que utilizan los medios a su alcance en esa carrera desmesurada por enriquecerse cada día más. Esos grupos, sus hombres emblemáticos, y aun aquellos que pasaron desapercibidos, hicieron alarde de transparencia; reclamaron seguridad jurídica, marcos de libertad para negociar, no intervención del Estado en la esfera privada, ausencia de regulaciones. Definiciones estas que les sirvieron para encubrir todo tipo de negociaciones espurias, evasiones fiscales, monopolios, transferencia de deudas ficticias al Estado, contrabando de bienes, manipulaciones financieras, sometimientos externos y una amplia gama de actividades que forman parte de un sistema cuya corrupción nunca fue combatida desde las estructuras del Estado, y en algunos casos, cuando se quiso hacerlo, los resultados tropezaron con la maraña de intereses en juego que hizo imposible ponerlo en evidencia³.

Siempre resulta más fácil identificar al ladrón de poca monta que a los expertos en delitos financieros, o a los empresarios que hacen abuso de su posición dominante en el mercado, a los que evaden y a todos aquellos que un sistema inmoral les permite recoger ganancias desmesuradas. Uno se maneja con las precariedades de su actividad personal, los otros son parte de un sofisticado engranaje lleno de complicidades en el que interactúan grupos económicos y financieros, abogados, consultores, medios de difusión, etc., los que rara vez son llevados a la justicia para ser enjuiciados como corresponde.

La marginación de la ley siempre llevó a vía muerta investigaciones que comenzaron con intención de poner en evidencia a los defraudadores del Estado. En otros casos no hubo investigaciones, pero sí denuncias fundadas, intervenciones parlamentarias que pusieron en evidencia la corrupción, y en todos los casos se prefirió minimizar los hechos, desvalorizar a los denunciantes, poner en duda los actos de corrupción, ya que en ellos habían intervenido personajes de notoria importancia y siempre vinculados con el poder.

Algunos antecedentes históricos pueden resultar útiles para poner en evidencia algunas de esas transgresiones de las que participaron empresarios, estancieros, financistas, dirigentes políticos, legisladores, militares y muchos otros que gozaron de gran respetabilidad. También brevemente consignamos cómo importantes investigaciones concluyeron y fueron archivadas sin ninguna consecuencia, ya que en los casos señalados nunca hubo acciones para establecer responsabilidades, y el olvido fue la mejor forma de la consagración de la impunidad.

1. La sede del Congreso de la Nación. Fue comprada en 1889 en la suma de 6.300.000 pesos, cuando el terreno valía poco menos de la mitad. La compra fue defendida en la Cámara de Diputados por el entonces legislador Gral. Lucio Mansilla y otros destacados personajes de la época, como el Gral. Francisco Bosch, participando en el negocio los directivos del Banco Nacional. Diarios de la época denunciaron el negociado, pero las protestas quedaron silenciadas rápidamente.

2. El Banco Nacional. Fundado en 1873, su política crediticia mostró la discrecionalidad en préstamos a importantes personajes, como el citado Gral. Mansilla, Eduardo Wilde, Rufino Varela, Wenceslao Pacheco, Norberto Quirno Costa, Ramón J. Cárcano, Marco Avellaneda y otros, sin que pueda saberse si devolvieron el dinero, aunque por la poca documentación que existe parece que fue muy poco debido a una ley del 18 de noviembre de 1893, llamada ley del olvido o del jubileo. También se prestó a los directores del banco: Leloir, Casares, Frías, Sastre, Muñiz, a sus familiares y empresas vinculadas. Una muy buena manera de disponer de los fondos públicos, aunque las garantías no fueran suficientes.

3. El Banco de la Provincia de Buenos Aires y el Banco Constructor de La Plata. Se manejaron de la misma manera que el anterior, mediante créditos y negocios a personajes vinculados con el poder de turno, sin que importasen las garantías, y ante la mora de los mismos, ejecutarlos como correspondía. Sería largo enumerar todo lo ocurrido con el vaciamiento de estos bancos. Sirva como ejemplo de las maniobras dolosas lo manifestado por el fiscal que intervino, Carlos O. Bunge, quien manifestó al juez interviniente: “Imagine V.E. las maniobras dolosas más hábiles para extraer el dinero del bolsillo ajeno, los recursos más extraños, las invenciones más inauditas, la superchería más sistemática, la administración más voraz, la insolencia más cínica, imagine cuanto pueda de estafas de alto vuelo… y no imaginará una mínima parte de los hechos denunciados y probados”⁴.

4. Los créditos del Banco de la Nación. El Dr. Juan B. Justo hizo una investigación, silenciada y olvidada hoy, sobre cómo la mayor parte del dinero del Banco de la Nación favoreció a grandes terratenientes, y a importantes personajes públicos que usaban el crédito, lo refinanciaban permanentemente, y terminaban pagando monedas o no devolviendo el dinero. Sus conclusiones no tuvieron ninguna consecuencia, y el Banco siguió operando de la misma manera. Hace unos años pude acceder a los libros de actas de Directorio del banco, donde se registraban los préstamos, las refinanciaciones, las moratorias, para una investigación que estaba realizando sobre la década del 30. Observé que nada había cambiado, y aunque las carpetas de los viejos deudores del banco fueron sospechosamente incineradas, pude reconstruir cómo fue la operatoria de grandes y “respetables” personajes que usufructuaron de la riqueza de los ahorristas en su propio beneficio: la lista es larga y representativa de quienes refinanciaban eternamente sus obligaciones con el banco, hasta licuar sus deudas.

5. Investigación del comercio de carnes. La Comisión del Congreso liderada por el senador Lisandro de la Torre probó la defraudación de que había sido objeto el Estado Nacional por décadas. Los libros de contabilidad donde estaba la evidencia fueron encontrados, debajo de envíos de carne congelada, en un barco listo para enviar a Gran Bretaña. Los más distinguidos abogados de Buenos Aires defendieron a los grandes frigoríficos británicos: Swift, Anglo, etc. Todo terminó con el asesinato de un senador por parte del guardaespaldas del ministro de Agricultura, Luis Duhau, y el posterior suicidio de De la Torre, asqueado de tanta inmundicia e impotente ante la complicidad del gobierno con los frigoríficos extranjeros.

6. Conversión de la deuda pública de la Provincia de Buenos Aires. Se hizo en 1935, con un perjuicio para las arcas públicas de 500 millones de pesos de aquella época. Beneficiario de ese negocio fue Otto Bemberg, quien instrumentó la operación. Aunque fue denunciado en su momento por el escritor nacionalista José Luis Torres, no hubo el menor interés en investigarlo. Años después el Instituto de Investigaciones Económicas de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires puso en evidencia las modalidades de la conversión y los perjuicios ocasionados.

7. Defraudación al Estado por los herederos de Otto Bemberg. Se trató de una defraudación en el pago del impuesto a una importante herencia, ya que Bemberg era una de las más grandes fortunas del país. La investigación mostró las maniobras del grupo a través de un conjunto de sociedades, interviniéndose las empresas durante el peronismo e incorporándolas al patrimonio público. Por exigencias del grupo de países del Club de París, todo les fue devuelto durante la presidencia de Frondizi, en 1958. Los delitos que fueron probados quedaron sin sanción alguna.

8. La prórroga de las concesiones de la CADE. Ante el conocimiento de la comisión de delitos en los que intervinieran diputados y concejales para la prórroga de la concesión, producida la revolución de 1943, se designó una Comisión Investigadora presidida por el coronel Matías Rodríguez Conde. A pesar de probarse las coimas pagadas a legisladores y concejales, y la participación del expresidente Marcelo T. de Alvear en algunas negociaciones, la investigación se archivó por decisión del presidente Perón y no hubo sanción alguna a los responsables que habían intervenido. En 1973, durante la gestión del gobierno de Cámpora, Eudeba editó un resumen de las actuaciones.

9. Los fraudes del frigorífico Swift y su sociedad controlante Deltec Internacional. Fueron puestos en evidencia por el juez en lo comercial Salvador M. Lozada, quien debió afrontar riesgos personales por haberse atrevido a enfrentar a una multinacional, y a poderosos estudios de abogados que defendieron los intereses de la empresa. Su tesis sobre la “responsabilidad de los conjuntos económicos”, avalada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en 1974, fue desconocida posteriormente en las distintas actuaciones que se llevaran a cabo en el Banco Central, en el marco de la investigación de la deuda privada.

10. La deuda de la dictadura cívico-militar. Fue investigada por el Juzgado en lo Criminal y Correccional Federal Nº 2. Terminó con el sobreseimiento del exministro Martínez de Hoz y el archivo de la causa. Los ilícitos en que incurrieran diversos funcionarios de la dictadura militar quedaron impunes, sin que se iniciara ninguna acción de responsabilidad. Los avales del Estado entregados a grandes empresas por más de 7000 millones de dólares no fueron pagados en gran parte y el Estado debió hacerse cargo de tales deudas, que pasaron a formar parte del endeudamiento público.

11. La investigación de la deuda privada en el Banco Central. Fue ordenada durante el primer año de la gestión del presidente Alfonsín, y archivada en 1985, a pesar de las importantes pruebas producidas que demostraron que las deudas estatizadas en 1982 fueron mayormente operaciones ficticias en las que habían participado las principales empresas del país (Bridas, Papelera Río Paraná, Renault, Techint, Ford, Cogasco, Socma, Fiat Sevel, Sideco, etc.). Dicha deuda representaba casi el 45 % de la deuda externa total que recibió el gobierno radical en 1983. Parte de la documentación investigada se presentó en el Juzgado Federal Nº 2, en el marco de la causa iniciada por Alejandro Olmos, y continuada por el que esto escribe. Pasaron años, la causa sigue abierta, sin que se haya adoptado ninguna resolución.

No hago ninguna referencia a la denominada causa de los “cuadernos” en la que están involucrados los titulares del Poder Ejecutivo entre los años 2003-2015, numerosos funcionarios y empresarios privados, ya que habrá que esperar los resultados definitivos de una investigación que por lo poco que se conoce llevará varios años, sin perjuicio de apuntar sobre la naturaleza política que motivara esas acciones legales, de resultado incierto.

En los casos citados anteriormente, en los que se vieron involucrados funcionarios públicos y grupos empresarios nacionales y extranjeros, nunca se pudo llegar a establecer responsabilidades concretas. Además de archivar muchas de las investigaciones, en otros casos la demora en llevar estas a cabo determinó el sobreseimiento de los responsables, siendo evidente que, cuando se toca a los sectores que controlan el poder económico, la concertación de complicidades y la inacción del Poder Judicial determina la impunidad de los que han defraudado al Estado, utilizando los recursos del mismo en sus negocios privados. Recientemente se conoció lo ocurrido con el Correo Argentino, de la familia Macri, y las maniobras de Joe Lewis, quien comprara una enorme estancia en fraude a la ley argentina, apropiándose del lago Escondido, una propiedad pública. Desde 1996 hasta hoy sus acciones siguen impunes, y hasta se ha llegado a apelar a la Corte Suprema, para poder mantener la impunidad de esos negocios⁵.

1 Nino, Carlos, Un país al margen de la ley, Buenos Aires, Emecé, 1992.

2 El presidente Macri llegó a incriminar a su propio padre en estas prácticas, diciendo que fue obligado por el sistema impuesto por los gobiernos kirchneristas. Su deliberada falta de memoria sepultó los negocios espurios realizados durante varios gobiernos, y especialmente cuando la dictadura militar, durante la que transfirieron al Estado deuda ilegítima por más de 250 millones de dólares.

3 Vitelli, Guillermo, Negocios, corrupciones y política, Buenos Aires, Prendergast, 2006.

4 Lotersztain, Israel, La corrupción en la Argentina de Miguel Juárez Celman, Tesis de doctorado, 2004.

5 Esta afirmación surge de las copias de documentos en mi poder que me fueran suministradas oportunamente por el procurador de Investigaciones Administrativas Santiago Eyherabide, quien impulsara la acción penal contra Lewis, sus socios y los abogados que intervinieron en la maniobra.

ANTECEDENTES DEL SISTEMA FINANCIERO

Los problemas derivados de las finanzas públicas, que hoy tienen una singular relevancia por la enormidad de las obligaciones externas y de la deuda cuasi fiscal del Banco Central, no es una cuestión de las últimas décadas, sino que arranca desde los inicios de nuestra independencia. La historia financiera de la Argentina no comenzó bien, ya que desde la fundación del Banco de Buenos Aires, también conocido como Banco de Descuentos en 1822, los aventureros y especuladores que operaban en la plaza de Buenos Aires, junto con ávidos comerciantes británicos, comenzaron a plantearse cuál sería la mejor forma de acrecentar sus patrimonios, utilizando a tales efectos las posibilidades que les daba el gobierno de Martín Rodríguez, con cuyo ministro de Hacienda, Bernardino Rivadavia, estaban relacionados. El banco fue reemplazado en 1826 por el Banco Nacional, donde estaban casi todas las mismas personas de la anterior institución, dando origen al actual Banco de la Provincia de Buenos Aires, que quedó en 1836 bajo la administración de la casa de Moneda Metálica, organizándose como entidad mixta hasta convertirse en un banco estatal en 1854.

Casi simultáneamente con la aparición del Banco, comenzaron las exploraciones de un conjunto de improvisados financistas para conseguir un empréstito en el exterior, el que finalmente se obtuvo en 1824 con la Casa Baring de Londres, y que fue el comienzo de un proceso de endeudamiento continuo del que la Argentina no pudo salir nunca¹. Aunque el dinero pactado nunca llegó en metálico sino una pequeña parte, y el resto en papeles, a ninguno de los funcionarios que intervinieron en las negociaciones sucesivas sobre el empréstito se le ocurrió establecer si el dinero había sido entregado efectivamente, ya que todos estaban convencidos de la legitimidad de los reclamos. La cuestión se aclaró recién en 1881, cuando el Dr. Pedro Agote, presidente del Crédito Público Nacional, presentó un documentado informe sobre las finanzas públicas, ordenado por el gobierno a instancias de un pedido que le efectuara el presidente de los Estados Unidos, a través de su representante diplomático en Buenos Aires. En tal informe, Agote llegó a la sorprendente conclusión de que no existía constancia en los archivos del Estado de que las letras recibidas por el gobierno hubieran sido pagadas alguna vez. Es decir que el dinero se volatilizó entre los encargados de pagarlo, aunque el país se obligó por una suma que nunca había recibido².

La suma total pagada, según todos los autores que se ocuparon del tema: Scalabrini Ortiz, Fitte, José María Rosa, Vedoya, fue de 23.734.766 pesos fuertes, es decir, alrededor de 4.800.000 libras, pero entiendo que aquí también se cometió un error, ya que todos ellos, para efectuar el cálculo de lo que se pagó, tomaron en cuenta el informe de Agote, quien en 1881 estimó lo que se había pagado y lo que aún restaba por pagar. Empero, como la deuda recién se canceló veinte años después, y a través de nuevas refinanciaciones, habría que verificar cuánto realmente fue el costo final de ese primer empréstito del que nadie se hizo cargo, y que pasó como una de las tantas operaciones de endeudamiento, que insumió costos enormes, sin que existiera ningún beneficio para el Estado, y sí para los especuladores y financistas del empréstito. En este caso, nadie asumió las responsabilidades de esa ruinosa obligación que fue pagada sin cuestionamiento alguno durante la segunda presidencia del Gral. Roca.

En ningún momento se siguieron las ideas financieras sostenidas por Mariano Moreno y Manuel Belgrano. Este último siempre distinguió de manera contundente los usos naturales del dinero de los usos especulativos, y en tal carácter sostuvo la necesidad de emplear el crédito para los desarrollos productivos, favoreciendo la inversión pública.

En diciembre de 1853 se fundó el Banco Nacional de la Confederación Argentina, entre cuyos objetivos se contaba el de procurar préstamos “que no se reúnan en pocas manos, en grandes sumas, sino que se dividan en el mayor número posible y en pequeñas cantidades, consultando que sus servicios alcancen a todas industrias y a toda clase de personas”. Tuvo corta vida, ya que no podía competir con el banco provincial. En esa época se instalaron bancos privados, como el del Barón de Maua, pero tampoco prosperaron como podía esperarse, ya que los negocios financieros iban a instrumentarse a través de sucesivos empréstitos, cuyos fondos en muchos casos no serían destinados a los objetivos específicos para los cuales fueron contratados. Precisamente Maua, que era socio de los banqueros Rothschild, propuso en 1863 que los intereses de la deuda se pagaran en Londres y no en Buenos Aires, lo que fue materia de discusiones, aunque culminaron accediendo a lo que se había propuesto.

Los empréstitos fueron la llave maestra del control financiero del país, y por tal motivo la política económica que se llevó adelante estuvo condicionada inevitablemente por un endeudamiento externo que siguió creciendo. No puede negarse que había necesidades reales de financiamiento para la construcción de obras públicas, y gran cantidad de ellas se hicieron. Pero las condiciones de contratación fueron extremadamente onerosas y en cantidad de casos el destino de los fondos fue, como ocurre en la actualidad, para pagar viejas deudas y seguir endeudándose. El empréstito Baring es el ejemplo de una constante que atravesó desde siempre la vida económica argentina.

Desde ese primer empréstito hasta la terminación de la presidencia de Roca se contrajeron trece empréstitos externos por un total de 207.250.000 de pesos fuertes, habiéndose recibido cuando su colocación 171.333.000 de pesos, existiendo una notable diferencia en favor de los acreedores a la suscripción de las operaciones, que era lo habitual en ese momento, ya que las necesidades de financiamiento eran habitualmente cubiertas con costosos empréstitos que luego no se podían pagar y se refinanciaban.

FECHA	VALOR NOMINAL ($ F)	COLOCACIÓN	RESULTADO
27/05/1865	12.600.000	72 %	9.072.000
19/02/1869	5.000.000	88 %	4.400.000
27/08/1873	10.000.000	89 %	8.905.000
05/08/1879	30.800.000	88 %	27.104.000
02/10/1880	12.350.000	82 %	10.127.000
05/09/1881	4.000.000	90 %	3.600.000
28/10/1881	4.000.000	80 %	3.200.000
14/01/1882	8.000.000	85 %	6.800.000
12/10/1882	8.500.000	85 %	7.225.000
27/10/1882	20.000.000	85 %	17.000.000
25/10/1883	30.000.000	81 %	24.300.000
21/10/1885	42.000.000	80 %	33.600.000
09/10/1886	20.000.000	80 %	16.000.000
Total:	207.250.000		171.333.000
Diferencia:	35.917.000

En veinte años, las utilidades de los prestamistas solo en la suscripción de los empréstitos fueron de 35.917.000 pesos fuertes, que son reveladoras del real sentido económico de tales colocaciones, debiendo sumarse a tales cifras los intereses, comisiones, las particularidades de los contratos y demás malabarismos técnicos que siempre operaron en perjuicio de la Nación, ya que no se trató de obligaciones con algún grado de equilibrio en las prestaciones, sino que se trató de hacer negocios, sin que se tomara en cuenta la capacidad de repago, dado que las inversiones aseguraban supuestamente la generación de recursos que servirían a ese efecto.

Las necesidades de financiamiento que muchas veces se pretextaron no fueron tales, ya que en realidad lo que se pretendió fue hacer negocios que dejaran suculentas ganancias, y los diferentes gobiernos se involucraron en las maniobras, con perfecto conocimiento de lo que hacían, debiendo tenerse en cuenta que los participantes de la operación, o eran socios, o resultaban espléndidamente retribuidos por su colaboración, como ocurrió con el Dr. Norberto de la Riestra, cuando renegoció la deuda de Baring en Londres en 1857.

Esos préstamos siempre fueron considerados normales, aunque fueran lesivos para la economía nacional, y cuando los pagos se hicieron exigibles, y los recursos resultaban insuficientes, no se vacilaba en realizar cualquier sacrificio, que siempre resultaba en beneficio de los acreedores. No en vano dijo el presidente Avellaneda: “La República puede estar dividida hondamente en partidos interiores, pero no tiene sino un honor y un crédito como sólo tiene un nombre y una bandera. Hay dos millones de argentinos que economizarían hasta sobre su hambre y su sed para responder a los compromisos de la fe pública ante los mercados extranjeros”. También había proclamado que la Argentina pagaba sus deudas, ante el simple reclamo de los prestamistas, porque creía en la buena fe de ellos.

Aunque hubo cierta uniformidad sobre las concepciones económicas que debían instrumentarse, especialmente después del dictado de la Constitución Nacional en 1853, quien planteó ideas diferentes sobre cómo debía ser el sistema financiero de la época fue Mariano Fragueiro, que en su trabajo sobre la Organización del Crédito sostuvo que el préstamo a interés debía prohibirse entre particulares y que los capitales debían orientarse a la industria por medio del manejo público del sistema. Las ideas de Fragueiro no tuvieron posibilidad de desarrollarse porque la Argentina comenzó un camino en el que el crédito privado fue privilegiado y todos los emprendimientos importantes se financiaron con empréstitos colocados en el extranjero, lo que hizo que la deuda pública externa se constituyera en el mecanismo utilizado habitualmente, hasta que las imposibilidades de pagar determinaron que se recurriera al sistema de pedir nuevos créditos para pagar los anteriores, mientras la deuda seguía creciendo. Un intento de interrumpir ese flujo constante de pedir créditos nuevos para pagar deuda vieja tuvo lugar en 1891, por decisión del ministro de Hacienda Dr. Juan José Romero, que dio instrucciones precisas al ministro argentino en Londres de cómo debían negociarse las obligaciones externas, haciéndole saber que no pidiera nuevos créditos, porque pagar deuda vieja con deuda nueva “era ir derecho a la bancarrota”.

Dentro del esquema financiero de privilegiar el interés privado, las concepciones privatizadoras estuvieron presentes desde el inicio del periodo constitucional y no escapó a ellas la intención de hacerlo con el Banco de la Provincia de Buenos Aires en 1863, a lo que se opuso Dalmacio Vélez Sarsfield, quien sostuvo que debía ser nacionalizado, terminando con su carácter provincial, ya que la Provincia de Buenos Aires se había incorporado a la Confederación Argentina. Mitre se opuso a nacionalizar el Banco sosteniendo que el Estado banquero era una idea condenada en el mundo económico. Sin embargo, el 5 de noviembre de 1870 el Congreso Nacional aprobó la creación del Banco Nacional, que resultó ser una entidad mixta, pero manejada por banqueros privados, quienes tenían mayoría en el directorio y podían decidir de qué manera orientar el crédito. Mostrando la peligrosidad de los préstamos externos, Carlos D’Amico, que fuera gobernador de la Provincia de Buenos Aires, había expresado: “Cada cinco años tendrán una crisis cuyos peligros irán creciendo en proporción geométrica, hasta que llegue un día en que los usureros del otro lado del mar sean dueños de todos sus ferrocarriles, de todos sus telégrafos, de todas sus grandes empresas, de todas sus cédulas y de las cincuenta mil leguas que les hayan vendido a vil precio. Cuando no tengan más bienes que entregar en pago empezarán por entregar las rentas de sus aduanas; seguirán por entregar la administración de todas sus rentas; permitirán, para garantir esa administración, la ocupación de su territorio y concluirán por ver flotar en sus ciudades la bandera del imperio que protege la libertad de Inglaterra, pero que ha esclavizado al mundo con la libra esterlina, cadena más fuerte y más segura que el grillo de acero más pesado que haya usado jamás ningún tirano”. Y cuando fue el intento de la privatización de Obras Sanitarias, el Gral. Roca sostuvo: “Yo aconsejé en contra pero no me hicieron caso… A estar por estas teorías (privatizadoras) de que los gobiernos no saben administrar, llegaríamos a la supresión de todo gobierno por inútil y deberíamos poner bandera de remate a la Aduana, al Correo, al telégrafo, a los puertos”.

Durante las décadas que van del 60 al 80, la economía estuvo condicionada por la política de endeudamiento, que se siguió agudizando debido a los empréstitos contratados antes y después de la guerra del Paraguay a los efectos de financiar el conflicto primero y después recurriendo siempre a las mismas fuentes de financiamiento, lo que dio origen a la aparición de instituciones financieras privadas, siendo la más célebre de ellas el Banco de Londres y Río de la Plata, de gran significación en todas las operaciones que se irían instrumentando.

El presidente Roca creó el 24 de septiembre de 1886 el Banco Hipotecario Nacional para facilitar préstamos hipotecarios en todo el territorio de la República y un año después se sancionó la Ley 2216 de Bancos Garantidos, creándose finalmente el 26 de octubre de 1891 el Banco de la Nación Argentina, que nació para hacer frente a una crisis especulativa y, de alguna forma, refundar el sistema financiero orientando el crédito hacia la producción, pero lo hizo con la estructura de una sociedad anónima, controlada por el Estado, que como organización privada no funcionó, siendo materia de la ambición privatizadora, ya que inversores de los Estados Unidos pretendieron quedarse con el banco que sería manejado por un directorio norteamericano. Carlos Pellegrini se opuso tenazmente a esa idea, hasta que el 30 de septiembre de 1904, por medio de la Ley 4507, se convirtió en un Banco oficial y en el agente financiero del Estado. Cuando se produjo la nueva apertura de la entidad, Pellegrini sostuvo: “Este banco se funda únicamente en servicio de la industria y el comercio (…) y de un gremio que no ha merecido hasta hoy gran favor en los establecimientos de crédito y que es, sin embargo, digno de mayor interés. Hablo de los pequeños industriales”. Además de su política proteccionista, Pellegrini instrumentó una serie de políticas financieras y monetarias que tendrían indudable gravitación en las décadas siguientes, permitiendo la expansión del modelo agroexportador, consiguiendo además desplazar a la moneda extranjera de la circulación local para ganar la soberanía monetaria.

Uno de los grandes teóricos de cómo debía funcionar el sistema financiero fue el Dr. José A. Terry, que fuera ministro de Hacienda de Luis Sáenz Peña, de Roca y de Quintana, quien planteó cuales debían ser los objetivos reales del funcionamiento de los bancos diciendo: “La cuestión bancaria propiamente no es cuestión especulativa, ni de reglas científicas, muy buenas para una disertación académica, pero deficientes tratándose de los intereses positivos de un pueblo, que no ha venido al mundo como la Minerva Mitológica, porque tiene su pasado a más de su fisonomía propia y de sus exigencias especiales… Estos señores economistas generalizan demasiado una causa entre las muchas que pueden actuar, y hacen caso omiso de las necesidades y las condiciones especiales de cada país y de cada civilización”³.

A pesar de la gran claridad conceptual de los que pensaron un sistema distinto y dirigido a satisfacer las necesidades productivas, el sistema financiero de la Argentina estuvo generalmente dedicado a la pura especulación y al financiamiento de una clase social que se dedicó a no cumplir sus obligaciones, sino a beneficiarse con el uso del crédito público, que se renegociaba y, por último, se dejaba de pagar.

Desde el comienzo de nuestra vida independiente, cuando se creó la Caja Nacional de Fondos de Sudamérica, que tomaría depósitos y recibiría fondos destinados a la fundación de un Banco Nacional, hasta muchas décadas después, una serie de instituciones bancarias fueron creadas con el objetivo de emitir moneda, manejar el crédito y encargarse del crédito público. Esas instituciones recibieron en la mayoría de los casos la influencia del capital externo, que impuso a la Argentina una considerable cantidad de empréstitos que significaron, a su vez, una gravosa afectación de los bienes públicos a través de una permanente transferencia de recursos que fueron destinados invariablemente a pagar las acreencias a los bancos extranjeros, que frecuentemente suministraban préstamos al Estado Nacional para supuestos proyectos de inversión que no se realizaban. En el caso concreto de la aplicación correcta de los fondos, los préstamos fueron concedidos en condiciones extremadamente onerosas y además de ello la banca extranjera siempre trató de obtener la mayor cantidad de recursos, teniendo en muchos casos una influencia importante en las decisiones de la política económica del país. Con la creación del Banco de la Nación, que se constituyó en el agente financiero del Estado Nacional, se trató de ordenar el sistema estatal, pero ello no significó en modo alguno modificar la posibilidad de que los bancos extranjeros que operaban en el país tuvieran algún tipo de restricción en sus manejos financieros. En mis investigaciones pude advertir cómo, a través de las operaciones de redescuento que hacían los bancos privados con el Banco de la Nación, utilizaban el dinero de esta institución para sus préstamos operativos, obteniendo una considerable diferencia o spread, sin afectar sus propios capitales. Además de ello, la masa de créditos más importantes iba dirigida a los grandes terratenientes y a prominentes miembros de la dirigencia política conservadora que no los pagaban y los refinanciaban constantemente, sin que hubiera control alguno por parte del Estado sobre la modalidad de esas operaciones.

Pero, así como las operaciones financieras externas fueron objeto de diversos trabajos, no ha ocurrido lo mismo con la operatoria de los bancos nacionales y privados, un tema que se encuentra pendiente de una exhaustiva investigación, especialmente las operaciones del Banco de la Nación que, según la información oficial, siempre contribuyó al desarrollo de todas las regiones del país, donde se instaló otorgando préstamos a arrendatarios y pequeños propietarios. Por algunas referencias que pude reunir, la cartera de ese banco estuvo destinada mayormente a privilegiar a un sector minoritario vinculado con los poderes de turno y con una clase privilegiada que usufructuó del ahorro nacional para su propio beneficio.

Examinando los libros de actas del Directorio del Banco de la Nación, me llamó la atención que en los años revisados (1932 a 1935) el 80 % de los préstamos que se otorgaban no estaban dirigidos a los pequeños productores, a los agricultores, al desarrollo de los pueblos de las provincias, donde el Banco tenía una enorme red de sucursales, sino a un amplio espectro de operaciones que iban desde la construcción de viviendas suntuarias hasta personajes que financiaban sus actividades con la plata del ahorro argentino. También se financiaban las actividades agropecuarias del mismo grupo social, que hacían de la renegociación permanente de sus obligaciones una costumbre tolerada por las autoridades bancarias que estaban relacionadas familiarmente con los deudores⁴. La historia oficial del banco, falseando deliberadamente la verdad, muestra otra cosa, y si se consultan sus publicaciones conmemorativas dedicadas a la celebración de sus 50 y 75 años podrá verse que se expone la política crediticia de la institución como destinada mayormente a favorecer a los sectores productivos de menores recursos, cuando la realidad fue sustancialmente distinta. El Dr. Ricardo Ortiz, en su Historia económica de la Argentina, indica que la mayor parte de los préstamos fueron a la gran industria ganadera, aunque ese era sólo un aspecto de las operaciones que se hacían.

En una obra casi inhallable, titulada “Investigación sobre el Banco de la Nación”, editada por el Senado en 1926, Juan B. Justo hizo una radiografía del Banco desde 1901 hasta 1926, documentando cómo había sido su política crediticia. Esa investigación no prosperó y fue archivada. Presentó pruebas, mostró evidencias, pero en esos documentos estaban involucrados ministros, senadores, diputados. Era investigar al régimen y, en consecuencia, las posibilidades de llegar a alguna conclusión serían inexistentes. Hoy nadie se acuerda de esas conclusiones. Cuando la dictadura militar, el Banco también fue utilizado para financiar a diversos sectores empresariales que se vieron favorecidos por la política económica del gobierno, como ha sido documentado en una reciente publicación⁵.

En 1935 se dictó la Ley de Bancos y Moneda y se creó el Instituto Movilizador de Inversiones Bancarias, que fue la primera iniciativa del establecimiento de normativas reguladoras en el sistema bancario. A su vez, y de conformidad con los acuerdos pactados con la firma del Tratado de Londres (Roca-Runciman), se creó el Banco Central sobre la base de un proyecto elaborado por sir Otto Niemayer, director del Banco de Inglaterra, que fue diseñado para que las entidades financieras del exterior tuvieran un control adecuado de las finanzas públicas, manejando la política monetaria, aun cuando formalmente no dependiera de ellas. Organizado jurídicamente como una entidad mixta con capitales privados nacionales y extranjeros, y también capitales estatales, podía asegurar el valor de la moneda, controlar los movimientos de capital y fiscalizar a todo el sistema bancario. Tenía la facultad de emitir billetes, que debían estar respaldados con reservas de oro, divisas y cambio no menor al 25 % de la emisión efectuada. El objetivo era regular por primera vez el sistema, concentrar reservas suficientes, mantener el valor de la moneda, regular la cantidad de crédito y de los medios de pago, promover la liquidez y fundamentalmente actuar como agente financiero del Estado Nacional, aconsejándolo en todo lo que fuera relativo al sistema financiero. Con anterioridad, tanto el Banco de la Nación Argentina como la Caja de Conversión habían prestado servicios a los diferentes gobiernos, sin enajenar la capacidad de decisión a capitales que no fueran los del país, pero ante la decisiva posición accionaria que tenían los capitales extranjeros y algunos privados en el nuevo Banco Central, esto iba a significar la clara injerencia de otros países en las decisiones financieras⁶.

El Banco Central no se organizó como un ente independiente, ni actuó en forma neutral, sino que ante la influencia de los accionistas extranjeros manejó el crédito de acuerdo a los intereses que ellos representaban. Hasta los cargos importantes que tendría la institución fueron impuestos desde Londres. Se creó en 1935 como un organismo mixto, controlado en un 50 % nominalmente por el Estado Nacional y el otro 50 % por bancos extranjeros. La idea teórica era que, al no estar el Banco sometido a la órbita del gobierno, sus decisiones no iban a estar sujetas a los vaivenes políticos que pudieran ocurrir, pero esto era solo un pretexto para que los accionistas extranjeros, mayoritariamente ingleses, manejaran la política financiera del Estado. Que las decisiones en ese Banco se tomaban en Gran Bretaña lo muestra el hecho de que un político argentino, el Dr. Manuel Fresco, que fuera gobernador de la Provincia de Buenos Aires, se enteró en Londres a través de Follet Holt, directivo de los ferrocarriles ingleses, quién iba a ser el gerente y quiénes ocuparían los cargos directivos, cuando nada de eso se conocía en Buenos Aires. Con excepción de Raúl Prebisch y Edmundo Gagneux, las principales jefaturas del Banco fueron confiadas a personal extranjero, siendo tan evidente la asimetría existente entre el poder de decisión del Estado y los bancos del exterior que el Banco de la Nación, que era poseedor de 2000 acciones, tenía 1000 votos en el directorio y aquellos, con 1821 acciones, poseían 1821 votos. En 1935, todos los activos del Estado y la deuda que manejaba el Banco de la Nación pasaron al nuevo Banco, que con un directorio controlado por representantes de bancos extranjeros comenzó a operar como nuevo agente financiero de la República. Cuando se efectuó la transferencia se hizo constar, entre otras operaciones, que en ese año se había pagado al gobierno de Gran Bretaña la suma de $ 66.682.902 en concepto de intereses de la deuda con ese país, y la suma de $ 28.636.363 en concepto de cancelación de un préstamo de la Casa Baring. En esa fecha también habían disminuido las reservas de oro hasta los $ 246.842.655.

Durante la década del 30, a través del Instituto Movilizador de Inversiones Bancarias, se absorbió el quebranto de los bancos privados, lo que determinó además que el Estado se hiciera cargo de los bienes inmovilizados de esas entidades, a quienes se les realizó un sustancial adelanto de fondos, perjudicando a los ciudadanos que tuvieron que contribuir a esa especie de salvataje financiero. De esa manera, el Estado debió recuperar los créditos de los bancos y absorber las pérdidas. En 1948, trece años después, el Banco Central seguía cargando con el peso de los bienes transferidos por los bancos privados, que resultaron de realización muy dificultosa.

La situación cambió al nacionalizarse el Banco Central y los depósitos bancarios, por Decreto 12.962 del 25 de marzo de 1946, firmado por el presidente Farrell, contándose a partir de ese momento con una verdadera autonomía financiera, ya que todo el sistema bancario pasaría a estar controlado por el Banco, en nombre del cual todas las entidades recibían los depósitos del sistema. Además de priorizarse la inversión productiva, se coordinó todo el sistema, estableciéndose las prioridades de la política crediticia. En el año 1945, sobre cada cien pesos depositados se prestaba el 69 %, y en 1952 el 138 % por cada cien, lo que aceleró el crecimiento industrial y facilitó el proceso de sustitución de importaciones. Si el Banco creado en 1935 era una institución controlada por los bancos extranjeros, la modificación de 1946 terminó definitivamente con ese estado de cosas, por lo cual se estableció que el Banco Central podía exigir en cualquier momento a los bancos extranjeros la efectiva y permanente radicación de los capitales asignados a las casas locales. En 1949, a través de una modificación se determinó que esos bancos debían radicar efectiva y permanentemente en el país los capitales de sus sucursales, estableciendo el retiro de la autorización para funcionar en caso de no hacerlo.

Producido el golpe militar de septiembre de 1955, las nuevas autoridades modificaron el sistema, y mediante el dictado del Decreto 13.126/57 derogaron las normas anteriores convirtiendo al Banco Central en un organismo autárquico, además de modificar la organización de los otros bancos estatales. La nueva situación y lo que iría ocurriendo en los años posteriores limitaría el control oficial de la autoridad monetaria y lo haría ingresar en la órbita del Banco de Inversiones de Basilea, banco privado que oficia de banco de bancos, y a cuyas normas se encuentran sometidos los bancos centrales existentes.

Después de algunos intentos reformistas por parte del presidente Illia, con la dictadura de Onganía y la nueva política instrumentada por el ministro de Economía Krieger Vasena, se favoreció nuevamente la entrada de capitales extranjeros, sin control, comenzando un proceso de extranjerización de la economía que se iría acentuando lentamente. También se produjo la reforma del sistema bancario mediante la Ley 18.061, la cual se proponía regular todo el ámbito financiero. Se determinó así la preferencia para la apertura de sucursales en el interior del país y en aquellos lugares de influencia de las respectivas instituciones bancarias, manteniéndose la garantía total de los depósitos en el sistema. Supuestamente, la ley proponía orientar el crédito en forma amplia para que el desarrollo del país fuera sostenido, pero nada de esto se cumplió debido a la fuerte preponderancia de la banca extranjera.

LA NORMATIVA PARA LA INVERSIÓN EXTRANJERA

Desde que finalizó el dominio del imperio español en Latinoamérica, hubo una concepción muy determinante que estimaba que resultaba imposible desarrollarse y crecer el país si no se contaba con la inversión extranjera, que en esos tiempos era preponderantemente inglesa. El empréstito Baring Brothers firmado en 1824, al que ya me refiriera, no fue utilizado para los fines previstos en su contratación, y significó una hipoteca gravosa que se tardó ochenta años en cancelar. Durante la presidencia de Mitre se esbozaron las primeras ideas para atraer inversores ante la falta de capitales locales, y a partir de allí volvieron a celebrarse empréstitos para desarrollar obras públicas y estimular la inversión para el desarrollo del ferrocarril y una serie de emprendimientos que modelarían la Argentina agroexportadora que, impulsada por la llamada generación del 80, comenzaría su inexorable declinación durante la década de los años 30 del siglo XX. Muchos de esos empréstitos llevaron a una suerte de condicionamiento financiero, y por tal motivo la política económica que se llevó a cabo en adelante estuvo sujeta inevitablemente a un endeudamiento externo que fue creciendo cada vez más¹.

A principios del siglo XX, la situación económica de la Argentina se traducía en las palabras que Carlos Pellegrini pronunciara en el Senado de la Nación en 1901: “Hoy la Nación no solo tiene afectada su deuda exterior, el servicio de renta de la aduana, sino que tiene dadas en prenda sus propiedades; no puede disponer libremente ni de sus ferrocarriles, ni de sus cloacas, ni de sus aguas corrientes, ni de la tierra de su puerto, ni del puerto mismo, porque todo está afectado a los acreedores extranjeros”. Esa estructura colonial del país tuvo su origen en la forma y falta de condiciones en que se produjo la inversión externa, que siempre careció de controles adecuados que hicieron posible un desarrollo de la economía con la permanente y decisiva injerencia de los inversores, que pasaron a controlar los aspectos más relevantes de la misma, transfiriendo al exterior las ingentes ganancias producidas por los capitales invertidos, sin que existiera un plan de gobierno que estableciera en qué condiciones admitir los capitales, con las restricciones necesarias, para que hubiera reinversiones en el propio país.

Durante las dos presidencias de Hipólito Irigoyen hubo un fugaz intento para ver la forma más adecuada de canalizar las inversiones y en los sectores estratégicos, como el de los hidrocarburos, se decidió claramente el empleo del capital nacional para desarrollarlos. El golpe militar interrumpió esa gestión, y se creó una estructura económica en la que el capital británico ejerció un predominio sustancial, imponiendo leyes favorables a sus capitales, controlando el Banco Central, manejando completamente la estructura de los transportes, el comercio de carnes, y tratando de consolidar una estructura agraria que empezaba a cambiar sustancialmente, ante el avance de algunos capitales norteamericanos que iban a impulsar un desarrollo industrial acotado pero indetenible. Esa precaria industrialización generada en la década del 30 tuvo un decisivo avance durante la presidencia de Perón, quien se propuso modernizar la economía a través de una serie de planes que profundizaran esa industrialización, y dieran una participación sustancial al sector asalariado en la redistribución de la riqueza, estableciendo un nuevo modelo que vendría a cambiar la estructura económica del país, con inevitables limitaciones que determinaron que no se pudiera poner en marcha una transformación industrial poderosa que permitiera salir de los viejos parámetros, limitándose a algunos aspectos de la economía.

Waisman estudió con rigurosidad la reversión del desarrollo en la Argentina, mostrando cómo un país que tenía estándares superiores a muchos países de Europa comenzó una declinación económica respecto de ellos a partir de los años 30, y que se acentuaría a partir de 1945, lo que puede dar lugar a muchas interpretaciones; empero, la realidad es contundente respecto de los datos objetivos, que no admiten interpretaciones sesgadas o ideológicas que justifiquen esa reversión de la economía argentina que tuvo consecuencias para ese proceso acelerado de caída de la economía, más allá de algunas pautas de crecimiento evidentes, que recién se interrumpieron en 1976².

Hasta la llegada del peronismo, los ingresos de capital tenían un control más aparente que real por parte del Banco Central de la República Argentina, que en realidad estaba manejado por capitales extranjeros, ya que se trataba de una sociedad mixta. Para terminar con una situación que no resultaba beneficiosa a los intereses nacionales, se dictó el Decreto 3347/48 que establecía la fiscalización de las inversiones extranjeras, aunque no regulaba el ingreso de divisas líquidas, ni la forma de transferir utilidades, ni la eventual repatriación de las mismas por parte de los inversores. A través de ese decreto se creó una “Comisión Nacional de Radicación de Industrias” para proceder a la realización de estudios que permitieran proponer al Consejo Económico y Social la radicación de las industrias que fueran necesarias; realizar gestiones que fueran idóneas para facilitar la obtención de licencias de importación en los países de origen, e intervenir como única autoridad en la radicación de industrias de capital extranjero que contribuyeran al desarrollo industrial de la Nación. Un comienzo importante había sido la constitución de SOMISA con el aporte de capitales y tecnología de una conocida empresa norteamericana de dudosos antecedentes.

Mediando los primeros años de la década del 50 se tenía conciencia de que era importante contar con el aporte de capitales extranjeros que pudieran ser útiles para los planes que tenía proyectado poner en ejecución el gobierno, debido a que no había posibilidades de contar con financiación nacional de envergadura, y si bien el decreto citado era un comienzo, se necesitaba el dictado de una serie de disposiciones de otra naturaleza que mostraran no solo la decisión del gobierno, sino el marco normativo que garantizara a los inversores la seguridad jurídica indispensable para radicar capitales. Fue así que el 21 de agosto de 1953 se sancionó la Ley 14.222, en cuyo artículo 1º se estableció: “Los capitales procedentes del extranjero que se incorporen al país para invertirse en la industria y en la minería, instalando plantas nuevas o asociándose con las ya existentes, para su expansión y perfeccionamiento técnico, gozarán de los beneficios de la presente Ley”. En los distintos artículos se determinaba la necesidad de aprobación del Poder Ejecutivo para los proyectos de inversión; que los capitales solo podían ingresar bajo la forma de divisas o bienes productivos; el sometimiento a la legislación argentina; la equiparación de los capitales extranjeros a los nacionales; la forma de repatriar utilidades; los plazos y porcentajes, etc.

Fue una Ley pionera para promover el ingreso de capitales, pero sometidos al control del Estado, y fue tal su significación que más de quince años después una parte importante de sus disposiciones fueron adoptadas en la Decisión 24 sobre Régimen Común de Tratamiento de los Capitales Extranjeros en los países del Pacto Andino. La Ley fue debidamente reglamentada por el Decreto 19.111 del 14 de octubre de 1953. Tiempo después, el 17 de enero de 1955 se dictó el Decreto 637 que permitió la incorporación al régimen de la ley de todos los capitales extranjeros ingresados con anterioridad al mes de agosto de 1953, cuando la misma había sido promulgada³.

Con la usurpación del poder llevada a cabo en septiembre de 1955, las autoridades de facto derogaron la Ley mediante el Decreto-ley 16.640, del 18 de diciembre de ese año, estableciéndose que la misma seguiría vigente solo para las operaciones realizadas bajo su amparo, pero no para las nuevas inversiones que el gobierno revolucionario pretendía implementar. Esa característica típicamente revanchista de eliminar todo vestigio de la legislación peronista anuló una ley fundamental para regular la inversión extranjera. En 1958, durante la presidencia de Frondizi, se dictó la Ley 14.780 que solo contenía principios generales acerca de cómo debía realizarse la inversión, no teniendo las precisiones de la ley peronista, y a partir de allí se dictarían nuevas normas, como la Ley 18.587 durante la presidencia de Onganía, derogada por el Decreto-ley 19.151 del 30 de julio de 1971, donde volvían a reiterarse una serie de normas generales, pero sin una clara precisión sobre cómo debían establecerse y controlarse debidamente las inversiones.

Después de muchos años de aquella vieja ley peronista, la discrecionalidad con la que se manejaron los capitales extranjeros, no solo en el país sino en las restantes naciones latinoamericanas, llevó a que Colombia, Bolivia, Chile, Ecuador y Perú firmaran el 26 de mayo de 1969 el “Acuerdo de Cartagena”, al que se incorporó Venezuela en febrero de 1973. En la Decisión 24 ya citada se establecieron normas para la radicación de capitales, muchas de ellas inspiradas en la Ley 14.222, que a su vez influirían en la que se dictó en 1973. Con la llegada nuevamente del general Perón al gobierno, se sancionó el 7 de noviembre de 1973 la Ley 20.557, que recogía el espíritu de la Ley 14.222, pero que a través de normas muy precisas establecía todo un marco jurídico diferente, con regulaciones específicas que impidieran que el capital extranjero ejerciera una suerte de preeminencia y autonomía total, como lo veríamos después durante la década del 90.

La dictadura cívico-militar instaurada el 24 de marzo de 1976 barrió con la Ley 20.557, dictándose una nueva norma, la Ley 21.382 donde se restringieron al máximo las limitaciones para las radicaciones de capital y las inversiones que vinieran del extranjero, y se determinó que el objeto de la ley era fundamentalmente complementar la inversión nacional y promover el financiamiento externo. También se redujeron las exigencias establecidas en la ley anterior, pero los resultados supuestamente esperados para las inversiones no se produjeron. Por el contrario, los capitales que llegaron se dedicaron exclusivamente a la especulación, incentivada por un sistema financiero permisivo y por un conjunto de normas que permitieron una descomunal fuga de capitales y un endeudamiento externo sin antecedentes conocidos en la historia de la Nación. A ello debe sumarse el comienzo de una desnacionalización empresaria y la masiva importación de productos extranjeros que ocasionarían daños irreparables a la actividad industrial.

Durante el gobierno de Alfonsín no hubo mayores innovaciones sobre la inversión extranjera, con excepción de aquellas relacionadas con las capitalizaciones de deuda externa y el perfeccionamiento de la transferencia de la deuda externa privada al sector público, lo que iba a tener una notable significación en el incremento de la deuda externa de la Nación. Por otra parte, la inestabilidad económica del período determinó que las inversiones fueran irregulares, y a pesar de los regímenes de promoción, la inversión bruta cayera de manera significativa. Durante el gobierno de Menem, para que su proyecto económico funcionara adecuadamente, resultaba necesario eliminar todo límite o restricción a la inversión extranjera, suprimiendo todo control del Estado en las formas de inversión del capital, la repatriación del mismo y la remisión de utilidades. Fue así que se dictó el Decreto 1853/93, aprobando el texto ordenado de la Ley 21.382. Fundado en la necesidad de “modernización y cambio estructural, y que no existieran trabas burocráticas”, se derogó toda norma restrictiva para que el inversor extranjero operara sin límites y de acuerdo a su exclusivo interés. Desde esa fecha, no se volvió a legislar sobre las modalidades de la inversión extranjera, ni hubo normas restrictivas.

En el año 2013, a través del Decreto 929, se incentivó la explotación petrolífera, con grandes beneficios para las compañías, que tendrían el “derecho a comerciar libremente en el mercado externo el Veinte por ciento (20 %) de la producción de hidrocarburos líquidos y gaseosos producidos en dichos Proyectos… Asimismo tendrán la libre disponibilidad del Cien por ciento (100 %) de las divisas provenientes de la exportación de hidrocarburos mencionados en el párrafo anterior, siempre que el Proyecto de Inversión para la Explotación de Hidrocarburos aprobado hubiera implicado el ingreso de divisas en la plaza financiera”. Como consecuencia de esa norma, se firmaron dos contratos: uno con Chevron⁴, para la explotación petrolífera en Vaca Muerta, y otro con Dow Chemical⁵, para la explotación de gas en el mismo lugar. Contrato este último de carácter secreto, ya que es costumbre que en las negociaciones que involucren a bienes del Estado y recursos naturales se sustraiga al conocimiento público lo que se acuerda con los contratistas extranjeros. El Decreto 1172/2003 que permitía el acceso a la información pública nunca funcionó porque los organismos públicos siempre se manejaron con reticencia, y durante la gestión macrista, la sanción de la Ley de Acceso a la Información Pública estableció una restricción al acceso a los documentos por parte de aquellas sociedades que hicieran oferta pública de sus acciones.

1 La mayor parte de los países latinoamericanos nacieron endeudados, no para desarrollarse sino para enriquecer a políticos y especuladores, que fueron fácil presa de los prestamistas. El caso del Ecuador, que estudiara con detenimiento, es un ejemplo de ese sistema que comenzó en 1824. Su deuda con los banqueros ingleses se terminó recién de cancelar en 1975. El Gral. Eloy Alfaro escribió un trabajo en 1896 al que llamó “Deuda Gordiana” en el que mostraba todas las negociaciones que habían arruinado al país a través de esos préstamos. Hay edición facsimilar de la obra, con prólogo del Dr. Alberto Acosta, publicada en Quito en mayo de 2008.

2 Waisman, Carlos H., Inversión del desarrollo en la Argentina. Políticas contrarrevolucionarias y sus consecuencias estructurales, Buenos Aires, Eudeba, 2006.

3 Al respecto, cabe mencionar el contrato celebrado con la California argentina, a la que se le entregó en concesión un extenso territorio de 48.000 km² para la exploración y explotación de hidrocarburos.

4 Este contrato permaneció secreto hasta que, después de años de una serie de recursos judiciales, el senador Rubén Giustiniani obtuvo sentencia favorable de la Corte Suprema de Justicia para que le fuera exhibido. Allí pudieron comprobarse los beneficios concedidos a la petrolera, la constitución de varias empresas offshore, para evadir responsabilidades legales.

5 El contrato con esta empresa permanece secreto, debido a que una acción de amparo, que iniciara junto con el senador Fernando Solanas, fue rechazada en segunda instancia, por el Tribunal actuante.

LA DEUDA Y LOS CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA SOCIAL¹

La consolidación del endeudamiento público en la Argentina constituye un elemento significativo para entender los cambios producidos en la estructura productiva y social del país. Luego de la primera transición democrática, post dictadura cívico-militar (1976-1983), el Plan Brady reemplazó la deuda contraída con bancos extranjeros, permitiendo, por un lado, “blanquear” una deuda contraída por el régimen anterior, de la que no se tenían registros contables, y por el otro, tener el visto bueno de los organismos multilaterales de crédito, para seguir tomando deuda con bancos extranjeros.

Junto con el incremento de las obligaciones externas se produjo simultáneamente un aumento de las desigualdades sociales, que se mantiene hasta la segunda década del siglo XXI. El barómetro de la deuda social realizado por el Observatorio de la Deuda Social Argentina de la UCA refleja que, a pesar de que las políticas sociales de los últimos años fueron positivas y que el crecimiento económico de inicios del siglo XXI contribuyó a disminuir los índices de pobreza, las desigualdades persisten, reflejando grandes problemas en cuanto a la seguridad alimentaria, la salud, la educación y las condiciones socioambientales, permaneciendo una importante franja de la población con las necesidades básicas insatisfechas.

La disminución de la brecha social iniciada a partir de las políticas sociales desde 2003 se frenó y volvieron a aumentar los índices de la deuda social a partir del año 2013 aproximadamente. De esta situación problemática de la historia social, política y económica interesa identificar y describir la relación que existe entre los gastos destinados a la deuda pública y los gastos destinados a la política social. De esa manera se pueden establecer las consecuencias del proceso de endeudamiento, primeramente, mostrando el entramado ilegítimo e ilegal de su gestación y reestructuración, y luego analizando su impacto en la distribución de los gastos previstos en los presupuestos anuales de la administración central de la Nación.

La deuda pública vs. la deuda social

Los Estados cuentan con dos maneras de financiar sus gastos e inversiones: impuestos y/o endeudamiento. Thomas Piketty expresa que la primera alternativa resulta más eficaz y es más equitativa, ya que el acceso al crédito presupone reembolsos que benefician a los acreedores (mayoritariamente privados) por sobre los Estados soberanos. Hasta en los países más ricos del mundo el problema del endeudamiento público es acuciante y esto revela la relación entre la deuda pública y la distribución de la riqueza entre actores públicos y privados en el mundo… “El mundo rico es rico, son sus gobiernos los que son pobres”. Y la paradoja radica en que es de los países más ricos de donde surgen los acreedores privados más importantes, mientras las deudas públicas de esos países representan más del 70 % de su PBI.

La deuda pública de un país está compuesta por las obligaciones financieras del sector público contraídas con organismos nacionales o internacionales, con instituciones o particulares, y se materializa en la emisión de títulos de valores en mercados locales e internacionales, por tanto, incluye todas las obligaciones monetarias contraídas por personas del derecho internacional público con personas jurídicas domiciliadas en el extranjero, sean estas de derecho público o privado.

Zalduendo realizó un exhaustivo análisis conceptual de la categoría “deuda externa pública” desde el punto de vista jurídico y diplomático, mostrando que solamente existe relación jurídica (de derechos y obligaciones) si las partes contratantes son personas de derecho internacional, lo que requiere que estas cuenten con capacidad suficiente para obligarse, que el contrato tenga un objetivo lícito, y que este sea materialmente posible. El concepto de deuda externa pública se clasifica, según él, en deuda externa pública de una persona de derecho internacional con personas extranjeras de derecho público internacional: a) por tratados o por consecuencia de ellos; b) obligaciones sin convención, es decir, deudas que se originan por gestión de negocios; o con personas extranjeras de derecho privado: a) por empréstitos públicos colocados en mercados externos mediante la emisión de títulos y bonos; b) préstamos bancarios sindicados de prestamistas asociados; c) préstamos comerciales o de proveedores.

Las operaciones de las cuales se deriva la deuda externa son diversas, por ejemplo, los préstamos del Banco Mundial, considerados como acuerdos internacionales regidos por las reglas de dicha institución y por el derecho internacional relativo a los tratados; los préstamos de sociedades privadas; los préstamos de organismos oficiales extranjeros a organismos oficiales de un estado regidos por el derecho internacional, y los préstamos de la banca privada regidos por el derecho internacional privado.

Cuando se habla de la deuda pública, la generalidad remite a explicaciones desde la perspectiva económica, muchas veces tecnicista. Sin embargo, es posible llevar a cabo un estudio que considere la relación de las dimensiones ya abordadas con la dimensión social, y existen ejemplos en el mundo, significativos en lo que hace a nuestro trabajo, que revelan cómo el endeudamiento público impacta negativamente sobre los gastos sociales prioritarios para el bienestar de la población.

En el siglo XIX el Reino Unido comenzó una etapa de prolongada austeridad para cancelar su deuda pública originada por las guerras napoleónicas. En aquel período (1815-1914) se destinaron más recursos al pago de la deuda que a los gastos totales en educación. “Sin dudas es una opción a favor de los tenedores de deuda, pero es poco probable que esa opción favoreciera el interés general del país”. Esto permite considerar que el retraso educativo británico contribuyó al declive del Reino Unido entrado ya el siglo XX.

En El Salvador del siglo XXI la prioridad ha sido el pago de las obligaciones financieras internacionales; el investigador Salvador Arias Peñate dimensiona el impacto del servicio de la deuda pública en relación con los gastos en servicios públicos. El presupuesto nacional salvadoreño aprobado para el año 2011 preveía una asignación al pago de los servicios de deuda de un 45 % del total del presupuesto, tres veces más que lo destinado al Ministerio de Educación, cuando en ese país no está cubierta la educación básica para su población y mantiene altos niveles de analfabetismo.

En Ecuador, en 1991, se destinaba el 30 % del presupuesto nacional a cubrir los servicios de la deuda, mientras que los gastos para la política social (salud, educación) representaban un 28 %. En 1999, luego de la suscripción del Plan Brady en 1993, la distribución pasó a un 40 % del presupuesto destinado al servicio de la deuda y un 20 % para la política social.

En la Argentina, el análisis de los distintos presupuestos desde la década del 90 en adelante, para no ir más atrás, muestra con claridad que el pago de las obligaciones externas fue mucho mayor a lo que se destinaba a salud, educación, políticas habitacionales. En el presupuesto total del Estado en el 2011, se destinaron 36.000 millones de dólares para el pago de la deuda, cinco veces más que lo destinado a educación, y once veces más que el presupuesto destinado a salud. En el año 2015, se destinaron 11.000 millones de dólares al pago de la deuda, 2.665,2 millones para salud, 6548 millones para educación, y 7.456,7 para la totalidad de los gastos sociales (planes sociales, subsidios, planes de vivienda, etc.). Es decir que el pago de las obligaciones externas fue muy superior a los gastos destinados al desarrollo y a las políticas sociales. En Colombia en el presupuesto para el año 2016, se han destinado 48,6 billones de pesos para el pago de la deuda y 33,25 billones para salud, educación, agua potable y gastos sociales.

Podría continuar con los gastos de otros países endeudados y la relación siempre es la misma, los gastos de la deuda siempre son superiores a otros rubros prioritarios para el desarrollo de una Nación, llegándose al extremo en Brasil, donde los gastos para el pago de la deuda exceden el 43 % del presupuesto. Tan evidente resulta que el pago de los servicios de la deuda va en detrimento de los gastos sociales y, en consecuencia, del empobrecimiento de la población que hasta el Fondo Monetario Internacional, en un estudio que realizara para establecer tales relaciones, sostuvo: “La Iniciativa PPME, el primer esfuerzo coordinado de la comunidad financiera internacional encaminado a reducir la deuda externa de los países más pobres del mundo, se basa en la teoría de que la onerosa carga de la deuda de estos países sofoca su crecimiento económico dejándolos prácticamente sin ninguna posibilidad de salir de la pobreza. Sin embargo, la mayoría de los estudios empíricos realizados hasta la fecha acerca de los efectos de la deuda sobre el crecimiento aglutinan los países en un grupo diverso que incluye tanto a países de mercado emergente como de bajo ingreso; son escasos los estudios que analizan las repercusiones de la deuda…”. Y agrega: “Asimismo, un aumento de los pagos del servicio de la deuda puede cohibir el crecimiento al restringir los recursos públicos disponibles para la inversión en infraestructura y capital humano. De hecho, organismos no gubernamentales como Oxfam International consideran que el elevado servicio de la deuda externa es un obstáculo clave para satisfacer las necesidades humanas básicas en los países en desarrollo…”.

Los años de endeudamiento externo agresivo en la Argentina, acompañado por el gran déficit comercial y el sostenimiento de políticas de ajuste, dieron lugar a una recesión que llevó a inimaginables índices de desempleo, pobreza e indigencia. El cambio en la estructura productiva del país, iniciado en los años 70 y profundizado en los 90, tuvo sus efectos más nocivos sobre la estructuración social de la Argentina. Todas las políticas sociales se vieron negativamente afectadas y la desocupación abierta pasó del 6 % en 1991 al 14,7 % en 2000; la creación de empleo asalariado fue nula, se saturó el sector del cuentapropismo informal y casi todo el empleo creado fue precario.

El barómetro del ODSA publicado en julio de 2015 reveló que en la Argentina al menos 1 de cada 10 hogares presentaba déficit en algunos de los indicadores de pobreza estructural, relativos a la seguridad alimentaria y al acceso a recursos estructurales de bienestar. A ello se sumaba un sostenido incremento de la pobreza que llegaría casi al 29 %, y de la indigencia hasta el 6 %. Si bien es cierto que entre 2003 y 2014 hubo un incremento de los programas sociales y que la Asignación Universal por Hijo (AUH) implicó un paliativo en la falta de recursos de los sectores más necesitados, mostrando un sensible aumento en el gasto social, ello no determinó un cambio estructural significativo asociado a la superación de la mera estrategia por la subsistencia de los hogares. Durante la gestión gubernamental de los años 2016-2019, esos índices fueron largamente superados, no solo respecto a los enormes pagos de la deuda pública, sino en cuanto a los índices de pobreza, que llegaron al 35 %, de acuerdo a las estadísticas más rigurosas.

La situación mostrada refleja, por un lado, cómo opera el sistema de endeudamiento causando situaciones concretas de injusticia en la distribución del gasto. Al respecto, debe tenerse en cuenta que el pago de las obligaciones externas opera decisivamente para acotar los gastos en salud, educación, planes de desarrollo, ya que siempre se prioriza ese pago sobre esos otros rubros que son significativos para tener una mejor calidad de vida. Hace treinta y cuatro años esto lo pudo señalar con rigurosidad la Pontificia Comisión “Iustitia et Pax” de la Santa Sede en su documento “Una consideración ética de la deuda internacional” (1986). También lo indica el papa Francisco en la encíclica Laudato si’, pero, más allá de tales pronunciamientos, el análisis de los presupuestos de los países citados muestra con toda evidencia que no ha sido posible aumentar los gastos que son fundamentales para el desarrollo y las políticas sociales, debido a la exigencia de pagar los servicios de la deuda, que continúan siendo una pesada carga, y que debido al mecanismo de acumulación de intereses al capital, a pesar de los pagos que se hacen, siempre insuficientes (porque muchas veces se deben refinanciar parte de las obligaciones), la carga de la deuda siga aumentando.

Mientras la gran deuda social pendiente (entendida como el déficit en las condiciones de desarrollo humano e integración social de la población argentina) persiste, se destina gran cantidad de recursos para el pago de los intereses de una deuda que, tal como lo señalaran los peritos en la conocida causa judicial iniciada por Alejandro Olmos en 1982, no tenía fundamentación jurídica, administrativa ni financiera.

El impacto social y político que tienen las relaciones jurídicas que se dan entorno a los contratos de endeudamiento remite indudablemente a la categoría “acumulación por desposesión”, para indicar la desposesión de activos a través de la acción de las instituciones del capital financiero, lo cual posibilita que las economías resulten sitiadas y sus activos recuperados por el capital financiero, viabilizando así la acumulación por desposesión, usualmente mediante programas de ajuste estructural.

Los contratos firmados, carentes de legitimidad y licitud, dan cuenta de la caracterización de la deuda argentina como “odiosa”. Este tipo de deudas tienen consecuencias jurídicas directas, restringiendo la soberanía del Estado, contraviniendo normas del ius cogens (normas imperativas) y principios generales del derecho; consecuencias políticas, referentes al margen de autonomía de los países deudores, y económicas, al generar dependencia de las economías nacionales respecto de los vaivenes financieros internacionales. Aunque todo ello siempre es desconocido en las negociaciones que se llevan habitualmente a cabo cuando se acuerda con los acreedores externos. No ocurre lo mismo con la deuda intra-Estado, que es compulsivamente refinanciada, de acuerdo a la voluntad del Poder Ejecutivo de turno.

Algunos resultados preliminares del análisis de la deuda pública y los gastos sociales

En diciembre del 2005 se anunció el pago al FMI de 9500 millones de dólares con las reservas del Banco Central, lo que representaba menos del 9 % del total de la deuda externa pública, disminuyendo un 35 % las reservas. Si bien se sostenía un discurso de “Cancelación Total” de deuda externa, el saldo total de la deuda no disminuyó con ese pago. Por un lado, aunque se canceló la deuda con el organismo, se efectuó un nuevo canje de la deuda, que alcanzó el 92 % de la deuda en default, con su ampliación en el año 2010, que, si bien en principio disminuyó el capital nominal de la misma, volvió a aumentar debido a cupones de intereses acumulativos, y otros reajustes pactados. Por el otro, los gastos sociales, en términos comparativos con las sumas que se manejan en torno a la deuda pública, resultan insignificantes.

En el 2010, mediante un Decreto del Poder Ejecutivo, se creó el Fondo del Desendeudamiento para pagar la deuda externa argentina con una capitalización inicial de 6600 millones de dólares provenientes del Banco Central. También se impulsó un proyecto de reforma de la carta orgánica del Banco Central para poder, así, intervenir en los créditos para la producción, en la economía y realizar adelantos de recursos al Tesoro Nacional por parte del Banco Central.

Para esa fecha, el Banco Mundial tenía el 10,4 % de la deuda a través de préstamos directos; el 52,2 % correspondía a deuda intra-Estado: Banco Central, ANSES y Banco de la Nación Argentina, entre otros, y el 33,4 % restante en manos del sector privado.

GRÁFICO Nº 1: EVOLUCIÓN Y COMPOSICIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA ARGENTINA ENTRE 2005 Y 2015

Fuente: Secretaría de Hacienda. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (2015)

Para dar cuenta del impacto social que produce el cargo de las deudas soberanas, identificamos, por un lado, relaciones significativas o asociaciones de interdependencia (coeficiente de Spearman) entre los gastos anuales destinados al pago de la deuda pública (intereses, servicios, parte de capital) y los gastos nacionales destinados a servicios sociales en educación, salud, ciencia y tecnología, y por otro lado, correlaciones significativas entre las medias de pagos de deuda pública y nuevos créditos (coeficiente de Spearman) que se tomaron durante todo el período bajo estudio, según se desprende de la categoría “financiamiento de los presupuestos anuales” de la Administración Central.

Como se advierte en los gráficos 2 y 3, al comparar los montos destinados a las obligaciones externas con los destinados a salud, educación, ciencia y tecnología, se podrán advertir las grandes diferencias. Siempre se ha privilegiado el pago de las obligaciones externas, respecto de otras más prioritarias.

GRÁFICO Nº 2: DISTRIBUCIÓN DE GASTOS EN SALUD, EDUCACIÓN, CIENCIA Y TECNOLOGÍA, DEUDA PÚBLICA Y NUEVAS DEUDAS CONTRAÍDAS EN MILLONES DE DÓLARES ENTRE 2006-2012

Fuente: Secretaría de Hacienda. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (2013)

GRÁFICO Nº 3: DISTRIBUCIÓN DE GASTOS EN SALUD, EDUCACIÓN, CIENCIA Y TECNOLOGÍA, DEUDA PÚBLICA Y NUEVAS DEUDAS CONTRAÍDAS EN MILLONES DE DÓLARES ENTRE 2013-2015

Fuente: Secretaría de Hacienda. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (2015)

A la distribución de las mencionadas variables se suma la evolución de los nuevos créditos que se obtienen anualmente de organismos multilaterales de crédito (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo) y por convenios bilaterales. Estos nuevos créditos figuran en la cuenta de financiamiento de la Administración Nacional Central de los presupuestos que anualmente aprueba el Congreso de la Nación. Los montos declarados oficialmente en cada presupuesto varían respecto de lo realmente aprobado en el Parlamento los años anteriores. En esta evolución puede encontrarse una diferencia superior a los $ 5000 millones (unos 2000 millones de dólares) para los años 2007 y 2008, y un máximo de más de $ 28.000 millones (6900 millones de dólares) para el año 2011, año para el cual no se aprobó la Ley de Presupuesto, decretándose un presupuesto consolidado a modo de prórroga del presupuesto 2010, del cual no se pudieron obtener datos unificados. De análoga manera se podría continuar con los distintos presupuestos, estableciéndose diferencias cada vez mayores en los presupuestos que van desde 2016 a 2019.

CUADRO Nº 1: NUEVOS CRÉDITOS APROBADOS POR EL CONGRESO Y DECLARADOS OFICIALMENTE EN PESOS ARGENTINOS

Año	Crédito externo aprobado por Congreso	Crédito externo declarado	Diferencia
2005	4883,60	4883,60	0
2006	3625,90	6139,00	-2513,1
2007	3892,80	9747,70	-5854,9
2008	5883	11025,40	-5142,4
2009	14155	10183,20	3971,8
2010	34011	34010,70	0,3
2011	15100	43616,70	-28516,7
2012	38617	39510,00	-893
2013	46903	48251,20	-1348,2
2014	57884,8	57884,80	0
2015	18100,2	18100,20	0

Fuente: Elaboración propia en base a datos de Secretaría de Hacienda. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (2004-2015)

Otro elemento encontrado y que es necesario destacar reside en la diferencia entre los pagos que se aprueban anualmente para hacer frente a los servicios de la deuda pública (intereses y comisiones) y los que realmente se realizan o se declaran al año siguiente en cada presupuesto para la Administración Central de la Nación. Las diferencias registradas, que en ningún documento se fundamentan, ni se determina en qué rubros se redirigieron, se muestran en el siguiente cuadro:

CUADRO Nº 2: GASTOS ANUALES DE DEUDA PÚBLICA APROBADOS Y DECLARADOS OFICIALMENTE EN PESOS

Año	Gasto por Deuda Pública Aprobado	Gasto por Deuda Pública Declarado	Diferencia
2005	9918,40	11047,00	-1128,60
2006	10645,90	12708,90	-2063,00
2007	14133,70	16792,30	-2658,60
2008	19209,00	21048,00	-1839,00
2009	24512,00	24608,20	-96,20
2010	26576,00	26576,00	0,00
2011	37898,90	3638240	1516,50
2012	45010,00	45122,20	-112,20
2013	55495,00	44695,10	10799,90
2014	77212,00	77212,00	0
2015	96272,00	96272,00	0

Fuente: Elaboración propia en base a datos de Secretaría de Hacienda. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (2004-2015)

La transferencia de recursos públicos a favor del sistema financiero internacional se puede ver también plasmada en la relación entre PBI y deuda pública. Aunque la relación entre endeudamiento público y PBI mejoró considerablemente entre los años 2005 y 2013, advertimos que esto no significa necesariamente un desendeudamiento, ni tampoco advertimos una transferencia de recursos significativa hacia la población más vulnerable, sino que las curvas de evolución revelan el aumento constante del endeudamiento, mientras las desigualdades estructurales persisten.

GRÁFICO Nº 4: EVOLUCIÓN DEL PBI Y DE LA DEUDA TOTAL (2003-2013)

Fuente: Secretaría de Hacienda. Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (2014)

El PBI de la Argentina creció considerablemente entre los años 2004 y 2013, sin embargo, eso no determinó que se resolvieran de manera significativa los problemas relativos a las necesidades básicas de su población.

De hecho, el Estado aún se enfrenta con la problemática de la desigual distribución de la riqueza, siendo perjudicados una considerable cantidad de argentinos que no puedan acceder al derecho básico de la salud, la vivienda digna y una educación de calidad.

La deuda externa y la deuda social durante el nuevo gobierno iniciado en 2016. Conclusiones y perspectivas para los próximos años

La desigual distribución y bajos niveles de inversión en las áreas de educación, salud, ciencia y tecnología, en comparación con los gastos destinados a hacer frente a los vencimientos de la deuda, condicionan claramente el desarrollo económico y social de la población. El proceso de endeudamiento y de pago de obligaciones cada vez más cuantiosas tiene relación con el aumento de la pobreza y la marginalidad, ya que durante los años estudiados las transferencias de recursos a los acreedores externos han sido enormes. En los últimos cinco años la media de pagos de las obligaciones ha sido del orden de los 11.000 millones de dólares.

Si bien durante el 2009 no se generó nueva deuda, el stock de deuda pública comenzó a aumentar luego de ese año, ya que el gobierno comenzó a realizar nuevas emisiones de bonos y a tomar recursos de entidades públicas, generando así más endeudamiento público, lo que constituye un círculo vicioso dentro de un sistema de control financiero, dado que se toman nuevas deudas para pagar deudas anteriores. A su vez, se perfeccionan los sistemas financieros de modo que los intereses aumenten a diario, haciendo que se deba invertir más en el pago de los mismos, sin lograr nunca el pago real del capital de la deuda pública. La dependencia financiera no permite invertir recursos suficientes en las áreas de educación, salud, ciencia y tecnología, para atender a la deuda social, lo que se ve imposibilitado por una transferencia de recursos que se mantiene constante.

Para caracterizar el endeudamiento del período seleccionado, luego de revisar las cifras oficiales, observamos que en este momento la diferencia fundamental con períodos anteriores estriba en que se ha cancelado deuda externa, creando una descomunal deuda interna que no se puede pagar y se refinancia permanentemente. Se ha intentado prescindir de nuevo endeudamiento por la imposibilidad de acceder a los mercados, pero esa situación se fue revirtiendo, debido a que el deterioro de las finanzas públicas obligó al gobierno a buscar nuevas fuentes de financiamiento. A su vez, se generó una gran deuda social al interior del país, ya que extrae recursos de instituciones públicas para cumplir con las obligaciones internacionales generadas por la constante refinanciación de las obligaciones.

El stock de nueva deuda, a excepción de 2009, creció permanentemente, mientras que el área de ciencia y tecnología compartió por varios años la misma inversión que recibía el Ministerio de Educación de la Nación y que recién a fines de 2007 se independizó, pero, aun así, no recibió recursos considerables.

El área de salud es una de las que menos inversión recibió por parte de la Administración del Estado, a pesar de la existencia de zonas geográficas de alta vulnerabilidad en salubridad, donde se debería prestar una mayor atención, siendo evidente la falta de recursos.

De acuerdo con las cifras oficiales, se efectuaron pagos de las obligaciones externas desde 1982 hasta el 2015 por 400.000 millones de dólares, y según cifras expuestas por la expresidenta Cristina Kirchner, desde el 2003 hasta el año 2013, se pagaron 191.000 millones de dólares. Esas cuantiosas sumas debieron ser erogadas en detrimento del más que necesario gasto social, y es una de las principales razones por las cuales los índices de pobreza e indigencia no solo siempre fueron elevados, sino que comenzaron a crecer nuevamente en los últimos años.

Existe una cuestión final que está relacionada con el origen de la deuda, lo que hace aún más cuestionable el pago del capital y los servicios de la misma. Para el derecho civil argentino y el derecho administrativo, los actos ilegales son nulos de nulidad absoluta y no generan consecuencias lícitas. Tal criterio, que es propio del derecho romano-germánico, también resulta aplicable a países que han auditado sus deudas, como el Ecuador, donde quedó demostrado con claridad el fraude de la misma. No obstante tales principios del orden jurídico, los gobiernos refinanciaron las obligaciones y se comprometieron a seguir pagando, aun cuando ello significara asumir costos sociales significativos, que cada día las estadísticas muestran de manera categórica.

Con el advenimiento del nuevo gobierno en 2016, el presidente Macri envió un proyecto al Congreso para pagar a los acreedores que no aceptaron el canje de deuda del año 2005 y 2010, conocidos como “fondos buitre”, el que fue aprobado mayoritariamente en ambas Cámaras, y a partir de allí comenzó un proceso de endeudamiento que llevó a que a la finalización de su gobierno la deuda pública total llegara a 323.600 millones de dólares, alcanzando la deuda externa a 192.500 millones.

Si retrocedemos en el tiempo, podremos observar que esto ocurrió siempre con las finanzas públicas: el Estado, al no poder cumplir con sus obligaciones financieras internacionales, vuelve a reestructurar su deuda pública, y esto implica nuevos incrementos, nuevos condicionamientos económicos y financieros, y claros procesos de desinversión pública, ya que el pago a los acreedores se constituye en un objetivo prioritario en las distintas leyes de presupuesto revisadas, y en cualquier acuerdo que se negocie para cumplir con las obligaciones externas.

1 Capítulo escrito con la colaboración de la Lic. Florencia Melo.

LA ESTRUCTURA LEGAL DE LA DEPENDENCIA
La soberanía y las inmunidades

Una de las formas habituales del control económico está constituída por la imposición de normas jurídicas que permiten a los controladores del sistema financiero contar con estructuras legales que puedan ser funcionales a sus intereses, y donde el poder del Estado se debilita al ser considerado como un comerciante convencional, que nunca se encuentra en igualdad de condiciones con los bancos que le prestan dinero. Al estar sujeto a presiones e imposiciones, a renuncias y condicionamientos, la soberanía se convierte en una verdadera ficción, aunque presente los aspectos formales que caracterizan a una nación independiente de todo poder externo.

Stephen Krasner estudió en profundidad las distintas concepciones de soberanía mostrando las diferencias entre lo que significa la verdadera entidad de un país soberano y lo que resultan ciertas ficciones como la soberanía legal internacional planteando lo que, a su juicio, es una “hipocresía organizada”, ya que frecuentemente las soberanías de los países débiles son arrasadas por aquellos con suficiente poder para imponerse, no solamente mediante intervenciones militares, sino a través de otras formas más efectivas de penetración². En lo que hace al endeudamiento externo, la renuncia a la inmunidad soberana se convirtió a partir de la década del 70 en una condición excluyente de cualquier contratación, con el fin de que los prestamistas se aseguraran que en caso de eventuales conflictos intervinieran los tribunales de sus países, siempre sensibles a las influencias de su poder. Además, la injerencia de los organismos multilaterales de crédito fue parte de un nuevo sistema de intervención que, preservando la soberanía legal, instrumentaba políticas, condicionaba la economía, influía en las negociaciones internacionales, presionaba para obligar a los países miembros a ajustar sus decisiones a las pautas que marcaban sus tecnócratas.

Aunque las leyes de inmunidades soberanas de los Estados Unidos y Gran Bretaña aparecieron en la década del 70, también se procedió a modificar el derecho interno de los países de América Latina, debido a que resultaba limitativo para la expansión de las empresas transnacionales. En el caso argentino, las concepciones de soberanía que plantearan Carlos Calvo, en el siglo XIX, y Luis María Drago, a principios del siglo XX, eran un impedimento sustancial que tuvieron que dejar paso a un sistema más laxo que admitiera ciertas distinciones entre las obligaciones externas, permitiendo que la soberanía dejara de ser absoluta y cambiara de conformidad con las operaciones financieras que se iban a instrumentar.

El Plan de cambios internos fue discutido ampliamente en el mes de octubre de 1983 cuando se reunieron en un “foro” Henry Kissinger, Alan Greenspan (miembro del consejo directivo de Morgan Guaranty Trust), Helmut Schmidt, Valery Giscard d’Estaign y otros prominentes personajes para tratar distintos problemas internacionales, dedicando parte sustancial del encuentro a tratar el “apremiante problema de los países en desarrollo”. Allí Greenspan planteó la idea de que los países pagaran con acciones de sus empresas, mientras que Kissinger manifestó que la idea era acabar con ciertos conceptos de soberanía que podían obstaculizar los planes. Además de decidir que no se otorgarían más créditos bancarios a los países deudores, se comenzó a planificar una adecuada estrategia para solucionar el problema de las deudas, y la realización de un nuevo orden legal que permitiera terminar con las limitaciones existentes a la inversión extranjera en los países en vías de desarrollo.

En esos años David Rockefeller creó una Comisión Latinoamericana, cuya dirección ejecutiva le fue confiada a Robert Hormats, asistente de Kissinger en la casa bancaria Goldman Sachs & Co, con la intención de influir en modificaciones legislativas que permitieran liberalizar negocios e inversiones. Uno de los miembros de la comisión explicitó poco tiempo después en Nueva York los objetivos que se habían planteado, dijo: “Las leyes de América Latina sobre inversión extranjera, tienen que cambiar, y eso es un problema de soberanía nacional (…) La Comisión ha recogido las ideas de la mayoría de las empresas multinacionales y los bancos de los Estados Unidos y ahora se las estamos explicando a los gobiernos de América Latina. Por ejemplo, nos vamos a reunir en breve con funcionarios del Ministerio de Hacienda de Argentina para decirles lo que los norteamericanos piensan sobre nuevas inversiones…Tomemos el caso de Fabricaciones Militares, propiedad del Ejército y que participa en la industria y la minería mucho más allá de las necesidades militares. Les vamos a decir ‘Tienen que suprimir todos los subsidios de su economía, empezando por las empresas públicas’. La verdad es que de algún modo hay que introducir el concepto de quiebra al sector público. Se tienen que cambiar las leyes estatales de Argentina, Brasil, México y otros países. Primero, ningún subsidio estatal a empresas públicas como Fabricaciones que no operan sobre bases comerciales, como cualquier compañía privada normal. Segundo, se les debe permitir declararse en quiebra o, si necesitan más dinero, abrirlas a la inversión privada extranjera (…) Una vez que se pueda llevar a una empresa del sector público en quiebra a los tribunales, los acreedores pueden hacer lo que hizo el gobierno de los Estados Unidos en el caso de la Chrysler o lo que hacen los bancos en Alemania cuando una empresa deudora tiene dificultades. Se convierte parte de la deuda en acciones y se la ayuda a resolver sus problemas (…) No hay sustituto para el proceso de austeridad… Es completamente cierto que causa caos social, pero las protestas de masas se pueden usar para promover cambios. Debido al desempleo, habrá una tremenda presión pública sobre esos gobiernos para que cambien sus leyes a fin de obtener nuevos créditos y nuevas inversiones. Tenemos que usar la austeridad y el caos social para quebrar las instituciones de esos países y cambiar las leyes”³.

Tales expresiones muestran con crudeza los criterios que comenzarían a implementarse en las décadas siguientes, para adecuar la legislación interna de cada país a la nueva proyección sobre inversiones y créditos que se estaba organizando desde los centros del poder económico y financiero, ya que resultaba imperativo canalizar la gran disposición de petrodólares que tenían los bancos. Así se fueron modificando normas de derecho interno y se desconocieron principios generales del derecho que habían estado vigentes durante siglos, como el que prohibía la capitalización de intereses (anatocismo) –que los maestros antiguos consideraban el fundamento natural de la usura–. Se modificó la legislación de la Argentina, de Brasil y de los principales países endeudados de Latinoamérica, que aceptaron la capitalización de intereses, cuando existía acuerdo de partes. En España, Italia, Francia, entre otros, ya se había aceptado el anatocismo, existiendo solo la prohibición absoluta en el Código Civil alemán.

Para asegurarse el cobro de los préstamos que se efectuaran, se impuso como norma que, ante cualquier conflicto, siempre interviniera la jurisdicción del país acreedor y su legislación. Además se instrumentó un sistema de arbitraje internacional, a través del Banco Mundial, para que se resolviera cualquier diferencia entre empresas internacionales y estados soberanos. En todas las operaciones crediticias internacionales se pactó declinar la inmunidad del Estado, para permitir la ejecución de bienes estatales en caso de mora en el pago de las obligaciones. La Nación quedó sometida a jurisdicciones extrañas, y los resultados en la generalidad de los casos fueron siempre desfavorables.

Nunca existió un sistema transparente para resolver conflictos respecto de la deuda soberana, y tampoco se siguieron parámetros que respondieran a los principios generales del derecho, sino solo a la voluntad de los bancos prestatarios, que articularon las operaciones, fijaron las cláusulas de los contratos, establecieron las leyes aplicables y la jurisdicción en caso de incumplimiento. Aunque la prórroga de jurisdicción y la renuncia a la inmunidad son cuestiones diferentes, se encuentran estrechamente relacionadas, ya que la jurisdicción constituye un atributo de la soberanía, y no pueden deslindarse la una de la otra, ya que para prorrogar la jurisdicción resulta necesario renunciar a la inmunidad que tiene el Estado de ser juzgado en otra jurisdicción. Estas cuestiones se vienen discutiendo hace años, y en lo que hace a las consideraciones referidas al endeudamiento dio lugar a sostener conceptos no bien diferenciados sobre el carácter de las obligaciones emitidas, integrándolas en una totalidad, como si fuera asimilable una simple emisión de bonos a una reestructuración de la deuda externa, como las efectuadas en los años 1992 (Plan Brady), 2005 (gestión Kirchner) y 2010 (Fernández de Kirchner).

La doctrina de los Estados Unidos, uniforme en cuanto a la concepción de inmunidad total de los Estados, separó debidamente lo que podía considerarse una exención jurisdiccional de aquellas que no podían ser consideradas así, cuando el 19 de mayo de 1952 el asesor legal interino del gobierno Jack B. Tate envió una nota al Procurador General sosteniendo el criterio de la exención jurisdiccional de los Estados solamente en aquellos actos de derecho público. Sostenía Tate: “Al respecto los jueces pueden valerse de estos criterios, pero además el Poder Ejecutivo puede sugerir al tribunal la concesión de la inmunidad, si la insistencia del tribunal en ejercer su jurisdicción afecta a la política internacional de los Estados Unidos”⁴. Su tesis, que fue acogida, trajo como consecuencia implícita que los actos que no fueran de derecho público (iure gestionis) podían ser juzgados en las cortes de los Estados Unidos, lo que con posterioridad fue aceptado por la jurisprudencia norteamericana de manera uniforme; en razón de ello en todos los empréstitos o en los distintos contratos de refinanciación de las deudas públicas se ha reconocido que el Estado actúa en el carácter de un mero agente comercial y privado, por lo cual tales actos (iure gestionis) no están comprendidos en aquellos en los que actúa en su condición de país soberano. En esos casos existe una restricción a la soberanía, cuando se procede a la comercialización de bonos que emite el Estado, estableciéndose así una diferencia entre los actos comerciales y aquellos en los cuales los países ejercen su condición soberana.

Ese carácter restrictivo permitió con posterioridad que todas las cuestiones referentes a la emisión de deuda soberana fueran consideradas como actos de derecho privado, y ajenos a cualquier tipo de inmunidad, sin efectuarse discriminación alguna respecto de una emisión convencional de bonos o de procesos más complejos de reestructuración de una deuda soberana, en los que el Estado interviene en razón de su potestad jurisdiccional. Al considerarse que la emisión de bonos es un acto comercial del Estado, se estableció casi compulsivamente que, en tales actos, el Estado renunciara a su inmunidad para ser juzgado en otras jurisdicciones.

Si bien los comienzos de este cambio normativo fueron en los Estados Unidos y en Gran Bretaña en la década del 70, donde se tenía siempre presente la distinción hecha por Tate en 1952 que hemos citado, en nuestro país se había pensado que era necesario realizar algunos ajustes en la legislación cuando, durante la dictadura de Aramburu, la Argentina se adhirió al FMI y se constituyó el Club de París para refinanciar las obligaciones bilaterales contraídas por el país.

En el art. 24 del Decreto 1285/58, que reorganizó la justicia nacional, dictado por el gobierno militar, se estableció la posibilidad del juzgamiento de un estado extranjero, siempre que hubiere consentimiento explícito para someterse a la jurisdicción argentina. Esto suponía la reciprocidad respecto de cualquier otro estado, por lo cual la Argentina podía renunciar a su jurisdicción y ser juzgada en otro territorio. A partir de allí los conceptos clásicos de la soberanía irrestricta fueron cediendo hasta permitir la prórroga de jurisdicción, mediante la Ley 20.548 promulgada en noviembre de 1973⁵.

Aun cuando la Carta de las Naciones Unidas estableció en su art. 2.1 la igualdad soberana de todos los Estados y la Resolución del 24 de octubre de 1970 ratificó esa igualdad soberana, lo que impedía que un Estado fuera juzgado fuera de su territorio, el principio cambió aceleradamente a partir de la firma del Convenio Europeo sobre Inmunidad de los Estados, el 16 de mayo de 1972 en Basilea. Un ejemplo categórico de ese avance legal fue el dictado en Estados Unidos de la Foreign Sovereign Immunity Act, en 1976, y en Gran Bretaña de la State Immunity Act, de 1978, en las cuales se estableció la juridicidad del juzgamiento en los tribunales norteamericanos e ingleses de Estados que hubieran renunciado a la inmunidad que les daba su soberanía⁶.

Esas dos leyes fueron el factor determinante de que el concepto fuera cambiando aceleradamente, y de que en la actualidad la mayoría de los Estados se haya adscripto a la teoría restrictiva de la inmunidad de jurisdicción⁷, sosteniendo algunos autores: “No hay ninguna norma del derecho internacional que imponga ninguna obligación legal en el Estado competente para conceder la inmunidad absoluta de jurisdicción a un Estado extranjero”⁸.

La dictadura militar modificó en abril de 1976 el Código Procesal Civil y Comercial, estableciendo la posibilidad de prorrogar la jurisdicción en favor de jueces extranjeros; a partir de ese momento, en todas las obligaciones que suscribirían los diferentes gobiernos, sería invariable la fórmula de renuncia a la inmunidad y el sometimiento a los tribunales de Estados Unidos y Gran Bretaña, sin que ninguno de ellos cuestionara esta fórmula habitual que se ha continuado en el tiempo, sin hacer distingo alguno sobre la naturaleza de las obligaciones que se suscriben.

Con el advenimiento de la democracia, y el surgimiento de los conceptos privatistas de la década del 90, la Argentina no resultaría inmune a estas nuevas concepciones doctrinarias por las cuales se establecía la posibilidad de someter al Estado a otra jurisdicción, hasta que recogiendo la doctrina de la Corte Suprema en el caso “Manauta c/ Federación de Rusia”⁹ se dictó la Ley 24.488, por la que se admitió el juzgamiento en los tribunales de la Argentina de todo Estado que hubiese renunciado a su inmunidad, lo que implicaba que el país por una cuestión de reciprocidad podía prorrogar su competencia a favor de otros jueces.

La afluencia de créditos externos, y la necesidad de un control jurisdiccional sobre lo pactado, determinó que el concepto de soberanía absoluta comenzara a ser modificado a partir de fines de la década del 70, sustituyéndoselo por el concepto más flexible de “soberanía restringida o limitada” que permitía el juzgamiento de cualquier Estado en el territorio de otro. Esa concepción restringida de la soberanía determinó que todos los contratos de endeudamiento celebrados por la Argentina tuvieran carácter iure gestionis, es decir, de derecho privado, lo que equivale a decir que se trataba de simples operaciones comerciales realizadas entre particulares, donde no existía ningún privilegio para el Estado contratante, que no actuaba en ejercicio de su potestad soberana, sino como un simple operador comercial.

Si bien en cuestiones jurídicas existe multiplicidad de interpretaciones que pueden ser materia de debate, cabe hacer siempre una distinción entre ellas para considerarlas adecuadamente, especialmente en materias en las que no existen normas uniformes, sino que cada Estado tiene su propia legislación. Ahora bien, en razón de los cambios producidos en el derecho internacional, existe uniformidad respecto a que cuando un Estado emite bonos está actuando comercialmente, y tales actos son considerados como iure gestionis y, en consecuencia, exceptuados de la inmunidad que sí se aplica a otros actos. Precisamente las normas de Estados Unidos y Gran Bretaña que he citado establecen que los actos de ese carácter permiten que el Estado renuncie a su inmunidad y pueda ser sometido a juicio en esos territorios.

Como se puede observar reiteradamente, los estados emiten bonos soberanos para financiarse, con cláusulas convencionales que fijan los prestamistas, que pueden variar respecto a la situación económica de cada país, y que en la generalidad de los casos están sometidos a la jurisdicción y legislación de los países donde se encuentran los bancos acreedores¹⁰. Esas emisiones de bonos son colocadas habitualmente por los bancos designados por los países prestatarios en el mercado internacional, sin perjuicio de que tales instituciones financieras resulten en muchos casos adquirentes de tales títulos. Dichas operaciones hoy son consideradas como actos de derecho privado en todas las legislaciones, y el derecho internacional ha receptado tales criterios, que hoy son de práctica común en el mercado financiero.