Kitabı oxu: «Парламентские процедуры в России: Конституционные стандарты»

© Кошель А. С., 2025

* * *

Рецензенты:

Б. С. Эбзеев, д.ю.н., профессор, член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации;

В. В. Комарова, д.ю.н., профессор кафедры конституционного и муниципального права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Введение

Едва ли найдется сегодня человек, которого нужно убеждать в том, что современному демократическому правовому государству необходим парламент. Это очевидный факт. Из 213 государств, в разной степени признанных государствами – членами Организации Объединенных Наций, только в 20 отсутствуют парламентские институты. На протяжении уже трех десятилетий Россия движется по пути выстраивания парламентской демократии. Принятие в 1992 г. поправок в Конституцию РСФСР 1978 г., закрепивших принцип разделения властей, который впоследствии был утвержден в действующей Конституции Российской Федерации¹ 1993 г. и без которого функционирование парламента немыслимо, подтвердило приверженность народа России построению полноценного демократического парламента. Позднее принимались правовые акты, направленные на расширение полномочий и усиление авторитета российского парламента: в 2001 г. Совет Федерации стал постоянно функционирующей палатой парламента, сенаторы направлялись соответствующими органами власти субъектов РФ для осуществления своих полномочий в течение установленного срока на постоянной основе, в 2008 г. были введены ежегодные отчеты Правительства РФ перед Государственной Думой, увеличен срок полномочий Государственной Думы, в 2020 г. к ее ведению было отнесено утверждение председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, а в Конституции РФ были закреплены контрольные функции парламента. С этого времени Совет Федерации получил право досрочно прекращать полномочия руководителей и судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, кассационных и апелляционных судов, согласовывать назначение прокуроров субъектов РФ, а также предварительно рассматривать кандидатуры на должности руководителей федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ. Все это свидетельствует о поэтапном усилении роли парламента в системе государственной власти, в том числе за счет наделения его новыми полномочиями.

Вместе с тем очевидно, что признание важности парламента невозможно без создания обеспечительных механизмов тех процедур, которые регулируют порядок принятия парламентом решений. И даже формального закрепления этих процедур в Конституции и иных нормативных актах недостаточно. В истинно правовом государстве имеет значение не только абстрактное полномочие, но и формально определенный порядок его реализации.

Каждая из палат Федерального Собрания – парламента Российской Федерации, в соответствии с ч. 4 ст. 101 Конституции РФ, принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Ряд вопросов законодательного процесса урегулирован, наряду с Конституцией РФ и регламентами палат парламента, отдельными федеральными законами, а бюджетный процесс – также Бюджетным кодексом РФ. Процедуры реализации контрольных и иных полномочий регулируются, помимо Конституции и регламентов, также специальными федеральными конституционными законами и федеральными законами. Однако для демократического государства важна не только формальная процедурно-процессуальная определенность порядка реализации полномочий, но и те правовые гарантии, которые обеспечат соблюдение прав всех субъектов парламентских процедур в целях выработки парламентом истинно демократических решений в интересах всего общества [Милль, 1993, с. 11], т. е. таких решений, которые, с одной стороны, отвечают запросу большинства, но с другой стороны, что не менее важно, учитывают мнение депутатского меньшинства [Чичерин, 1899, с. 6]. Подобные гарантии составляют сущность конституционных стандартов парламентских процедур. Каждая парламентская процедура должна, в частности, отвечать также применимым к ней правовым принципам. Только соответствующие принятым в стране конституционным стандартам и принципам решения парламента позволят считать их легитимными [Грызлов, 2008, с. 5–13].

Конституция РФ в ст. 3 провозглашает единственным источником власти в стране многонациональный народ, который может осуществлять свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, ч. 3 ст. 13 Конституции закрепляет в России политическое многообразие, многопартийность. Фактически этим объясняется присутствие в парламенте Российской Федерации как депутатского большинства, представляющего наиболее влиятельные и поддерживаемые народом политические силы, так и депутатского меньшинства (парламентской оппозиции), представляющего политические силы, которые получили меньшую поддержку электората. К числу конституционных стандартов парламентских процедур применительно к деятельности депутатского меньшинства Европейская комиссия «За демократию через право» (Венецианская комиссия) относит право выдвижения альтернативных решений, совершенствование процедуры принятия решений парламентом путем организации дебатов, обсуждений и возражений, контроль и надзор за деятельностью правительства и администрации [Венецианская комиссия, 2010]. Одним из конституционных стандартов функционирования современного парламента Венецианская комиссия считает наличие определенных гарантий деятельности депутатского меньшинства. Возникает серьезный вопрос: можем ли мы воспринять принятый в цивилистике подход особых мер защиты слабого субъекта правоотношений (коим в конституционном праве, без сомнения, является депутатское меньшинство, не влияющее на принятие окончательного решения) дополнительными правовыми гарантиями? На наш взгляд, можем, тем более что этот подход уже воспринят сегодня рядом демократических государств, о чем будет говориться ниже.

Наряду с вышеперечисленными, к числу конституционных стандартов относятся также гарантии деятельности члена парламента, несвязанность его деятельности с наказами избирателей, позицией политической партии, его выдвинувшей. Можно отнести к ним и право на справедливое судебное разбирательство при рассмотрении парламентом вопроса о досрочном прекращении полномочий депутата или сенатора, выработанное Европейским Судом по правам человека.

Таким образом, набор определенных Конституцией РФ, международными договорами, общепризнанными принципами и нормами международного права, правовыми позициями Конституционного Суда РФ гарантий деятельности парламента, его членов, а также гарантий иных субъектов парламентских процедур составляет конституционные стандарты парламентских процедур.

Еще одной проблемой представительного правления является традиционное желание президентской и исполнительной власти, обладающих высоким набором ресурсов влияния, подчинить своей воле любые государственные учреждения, доставляющие ей неудобство: будь то парламент или суд, что ставит перед наукой задачу выделить базовые гарантии реализации принципа разделения властей, обеспечить независимость парламента в системе единой разделенной на ветви публичной власти.

Как отмечает Т. Я. Хабриева, для России особенно важно, что парламентаризм и президенциализм не противостоят друг другу, а могут сосуществовать [Парламентское право России, 2013, с. 17]. Идея сильного лидера может сосуществовать с правлением парламента в условиях, когда оба органа получают свой мандат непосредственно от народа, и если первый вынужден опираться преимущественно на мнение большинства, его избравшего, то второй должен постоянно отыскивать компромиссы при принятии государственно-властных решений, чем и обеспечивается подлинная демократия. Этому способствует и закрепленная в 2020 г. дуалистическая модель формирования правительства, часть которого назначается Президентом России самостоятельно после консультаций с Советом Федерации, а другая по представлению председателя Правительства РФ утверждается Государственной Думой, что ставит министров в бо́льшую зависимость от парламента, чем это было ранее.

Принцип разделения властей нельзя абсолютизировать. Как считает Б. С. Эбзеев, этот принцип в том виде, в каком он был сформулирован Ш. Л. Монтескье, не нашел в праве полного закрепления ни в прошлом, ни в наши дни. Данный абстрактный принцип немедленно подвергается ревизии всякий раз, как только соприкасается с интересами правящих сил, с традициями общества и с его способностью противостоять абсолютизму, с мерой демократизма правящей элиты и с другими обстоятельствами, или, иными словами, с действительностью [Клишас, Шахрай, 2011, с. 117]. Стоит согласиться с Е. А. Антроповой и А. И. Лукьяновым, полагающими, что парламентаризм представляет собой систему организации органов государственной власти, основанную на разделении властей, верховенстве права, при которой парламент занимает важнейшее или привилегированное положение, а сам парламентаризм может существовать только при сильном и полновластном парламенте [Антропова, 2006; Лукьянов, 2010, с. 13]. Поэтому современная отечественная и зарубежная наука фокусирует свое внимание на характере полномочий парламента, обеспечивающих его реальную власть, что составляет еще одну проблему реализации парламентаризма.

Еще К. Н. Соколов указывал на то, что режим парламентаризма подразумевает активную роль парламента, поскольку именно он определяет программу деятельности правительства и имеет гарантированные средства настаивать на выполнении этой программы [Соколов, 1912, с. 426]. Современная российская конституция выстраивается именно на этом постулате в сочетании с моделью сильной президентской власти. Соответственно, гарантированные Конституцией РФ 1993 г. (в редакции поправок к Конституции 2008 и 2020 гг.) и закрепленные в законах и регламентах палат Федерального Собрания РФ средства влияния парламента на политику Правительства РФ достаточны, но нуждаются в развитии с помощью процедурно-процессуальных норм, с тем чтобы обеспечить реальный парламентаризм.

Особенностью парламентских процедур, выделяющей их из всех видов юридических процессов, является то, что они обеспечиваются не силой государственного принуждения, не возможностью их оспаривания, а подобно древнеримскому процессу – legis actiones [Покровский, 2010, с. 63] – силой закона, непосредственным его осуществлением и непосредственной реализацией права его субъектом. Это соотносится с идеями Г. Харта, отмечавшего, что граждане соблюдают законы по причине их согласия с ними, что и составляет сущность правового государства [Hart, 1994, p. 39]. Отсюда заключаем, что наиболее важно закрепить в законах и регламентах палат российского парламента минимально необходимый объем правовых гарантий, обеспечивающих реализацию прав субъектов парламентских процедур. Однако можно констатировать, что до настоящего времени, несмотря на неоднократные попытки (проект ФКЗ № 182725-4: внесен в ГД РФ 07.06.2005, отклонен 04.03.2008; проект ФКЗ № 900538-6: внесен в ГД РФ 13.10.2015, отклонен 04.07.2017), не произошла институционализация основных начал работы парламента Российской Федерации в соответствующем федеральном конституционном законе, а регламентные нормы палат Федерального Собрания РФ подвергаются частым изменениям² в силу веяний времени и с целью обеспечить принятие парламентом быстрых, а главное, удобных для выстроенной вертикали власти решений. Это только подчеркивает актуальность анализа парламентских процедур для России и важность поиска оптимальных механизмов их регулирования, а также способов закрепления в праве для упрочения в отечественном законодательстве позиций парламента и соответствия процедуры принятия им решений в рамках своей дискреции установленным Конституцией РФ стандартам осуществления парламентом публичной власти, т. е. для построения истинного парламентаризма.

Россия, как известно, не является родиной парламента и парламентского процесса, многие парламентские процедуры заимствованы из многовекового зарубежного опыта, а ряд современных принципов функционирования российского парламента базируется среди прочего на общепринятых в мире принципах парламентаризма, позициях межгосударственных консультативных, совещательных и судебных органов, имеющих важное значение для интернационализации российской правовой системы [Клишас, 2012, с. 155]. В то же время и собственная практика функционирования представительных учреждений различного типа повлияла на особенности российского парламентского процесса, ведь в России представительное правление известно со времен Новгородского и Псковского вече, практики Земских Соборов и Боярской Думы, т. е. уходит своими корнями в Средневековье. Учет зарубежного и собственного исторического опыта парламентских процедур, безусловно, важен, однако при их регулировании прежде всего должно быть обеспечено соответствие фундаментальным основам конституционного строя (гл. I Конституции РФ), правам человека и гражданина (гл. II Конституции РФ), а также фундаментальным правам и свободам человека, признанным международным сообществом (Всеобщая декларация прав человека, Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод, рекомендации Венецианской комиссии и иные международные правовые акты), что и составляет конституционные стандарты парламентских процедур.

Кроме того, по заверению целого ряда авторитетных депутатов, большие полномочия парламента до сих пор использовались не в полной мере даже в объеме Конституции РФ образца 1993 г., т. е. без поправок 2020 г. Федеральное Собрание подчас само ограничивает собственные полномочия в принятых регламентах своих палат³ и в отдельных федеральных законах. Серьезные юрисдикционные полномочия Федерального Собрания по досрочному прекращению полномочий депутатов Государственной Думы, сенаторов Российской Федерации, а теперь и судей высших судов, судов кассационной и апелляционной инстанций заставляют обратить особое внимание на проблему их соответствия конституционным стандартам, включая соблюдение принципа справедливого судебного разбирательства при рассмотрении данных вопросов – в той мере, в которой к парламенту применим этот принцип в силу правовой позиции Европейского Суда по правам человека [Постановление ЕСПЧ от 09.04.2013]. Эти и многие другие проблемы побуждают исследователей всерьез задуматься о целом комплексе юридических вопросов реализации парламентских процедур, тем более что комплексные исследования таковых в отечественной правовой науке на данный момент практически отсутствуют.

Объектом исследования являются процессуальные общественные отношения, складывающиеся при реализации парламентом как законодательным и представительным органом, а также его подразделениями государственно-властной деятельности в рамках учредительных, законодательных, контрольных и юрисдикционных полномочий. Такие общественные отношения, будучи урегулированы процедурно-процессуальными предписаниями в нормах конституционного права, становятся парламентско-процессуальными правоотношениями.

Предметом исследования выступают юридические процедуры, регламентирующие порядок принятия парламентом и его органами решений по вопросам, входящим в их конституционную компетенцию.

Как в любом демократическом правовом государстве с федеративным устройством, в России парламентские процедуры применяются как на федеральном, так и на региональном уровне публичной власти. Однако, несмотря на многообразие парламентских институтов в нашей стране, и на том и на другом уровне власти имеют место сходные парламентские процедуры. Вертикальное единство публичной власти в России означает и наличие общих конституционных принципов организации внутренней работы органов власти на федеральном и региональном уровнях. Это, в частности, применимо и к принципам работы российских парламентских учреждений, что неоднократно подчеркивал Конституционный Суд РФ, отмечая общую природу и принципы функционирования в России федерального парламента и органов народного представительства субъектов Федерации [Постановление Конституционного Суда РФ от 06.12.2018 № 44-П; Постановление Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 № 2-П]. Однако сказанное не исключает наличия в ряде регионов страны особенностей регулирования механизмов внутренней работы местного парламента. В связи с этим исследование парламентских процедур на уровне публичной власти субъектов РФ будет сосредоточено в настоящей работе на той сфере деятельности парламентариев, которая имеет существенные особенности по сравнению с парламентскими процедурами федерального уровня, а именно на законодательном процессе.

Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в разработке теоретических начал парламентских процедур как совокупности правовых норм, регулирующих процессуальные общественные отношения, складывающиеся при реализации парламентских полномочий в Российской Федерации. Эта цель оправдывает и частое обращение к зарубежному опыту правового регулирования, тем более что действующая российская Конституция 1993 г. во многом построена на рецепции парламентских процедур США, Франции, ФРГ и других демократических стран [Chantebout, 2007, p. 340]. Кроме того, несмотря на особенности нашей государственности и собственный исторический путь России, взаимный обмен опытом в вопросах государственного строительства, выявление общего и особенного позволяют критически посмотреть на организацию власти в нашей стране, установить возможности использования иных положительных примеров зарубежной практики с учетом российской национальной специфики [Гриценко, 2019, с. 23].

В соответствии с поставленной целью определен круг задач, теоретическое решение которых составляет сущность настоящего исследования:

• сформулировать понятие и основные характеристики парламентских процедур в Российской Федерации;

• проанализировать соотношение парламентской процедуры и юридической процедуры;

• исследовать особенности юрисдикционных парламентских процедур в России;

• выявить цель и задачи реализации парламентских процедур в Российской Федерации;

• рассмотреть соотношение парламентского процесса и парламентских процедур;

• исследовать источники парламентских процедур в России и за рубежом;

• провести ревизию парламентских процедур и парламентского процесса;

• классифицировать парламентские процедуры, используя, в частности, ранее сформулированные подходы к такой классификации;

• рассмотреть регламентацию парламентских процедур в комитетах и комиссиях парламента;

• проанализировать особенности парламентских процедур в бикамеральных парламентах, к числу которых относится и парламент России;

• предложить направления совершенствования отечественного законодательства в части правового регулирования парламентских процедур.

Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологической основой исследования являются как общенаучные методы: теория познания, системно-структурный анализ, дефиниция, классификация, дедуктивный вывод частного знания из общих посылок, индуктивное обобщение частных случаев до общей закономерности, логический анализ дискурсивных единиц (текстов и суждений), – так и специальные методы правовой науки: нормативистский (формально-логический), историко-правовой и сравнительно-правовой (компаративистский).

Теоретическую основу исследования составили работы отечественных и зарубежных ученых в области теории государства и права, истории государства и права, конституционного права России и конституционного права зарубежных стран (см. подробнее: [Кошель, 2018б, с. 140–151]). Основой базовой части исследования (гл. I) стали философско-правовое учение Г. Гегеля о праве и неправе, а также труды В. С. Нерсесянца, в которых оно получило дальнейшее развитие; концепция парламентаризма М. Вебера, раскрывающая степень воздействия парламентского большинства и меньшинства на принимаемые представительным органом решения, которая нашла отражение в трудах отечественных ученых А. А. Мишина, С. А. Авакьяна и М. А. Моргуновой; концепции Г. Харта и Т. Джефферсона, закрепляющие основные воззрения правовых идеалистов на процессуальные нормы, в том числе в деятельности парламента; теоретические работы отечественных правоведов С. С. Алексеева, С. А. Белова, Е. В. Гриценко, П. Е. Недбайло, Т. Я. Хабриевой, М. Н. Марченко, С. Д. Князева, К. В. Арановского, И. В. Пановой, А. В. Малько, М. И. Байтина, О. В. Яковенко, П. П. Серкова о юридическом процессе и юридических процедурах.

Вопросы, касающиеся преимуществ представительного правления, справедливого общества, основанного на законе и представительстве, волновали мыслящую элиту на протяжении всей известной истории цивилизованного человечества, подтверждением тому служат сочинения Гераклита Эфесского, Демокрита, Антифонта, Платона, Аристотеля, Эпикура, Марка Туллия Цицерона, Луция Аннея Сенеки и других древних мыслителей.

Зарождение парламентаризма относится к эпохе Средневековья. Само слово «парламент» (от фр. parler – говорить, обсуждать что-либо) впервые встречается в Вестминстерском статуте 1275 г., где этим термином обозначен Высший совет знати Англии (собрание высших феодалов, представителей духовенства и высших слоев купеческого сословия), который образовался в результате борьбы английской знати с абсолютизмом Короны и с того момента вместе с Короной навсегда закрепился в системе государственного управления Англии. Хотя сами по себе парламентские институты в некоторых северных странах – в Швеции, Исландии, в Новгородской и Псковской республиках – появились и ранее. Однако мыслители того времени основное внимание уделяли верховенству и торжеству закона при единоличной самодержавной власти монарха, избираемого населением либо бывшего в силу Божественного провидения наследником престола. Поэтому в данный период парламентаризм не изучался, а некоторыми просветителями и учеными, напротив, считался вредным для государства.

В России исследование парламентаризма и парламентских институтов, как, собственно, и парламентских процедур, зародилось относительно недавно. Отсталость в разработке концепции парламентского права в России, по меткому замечанию академика РАН Т. Я. Хабриевой, обоснованна и неудивительна, так как там, где не было парламентаризма, не было и парламентского права. Вместе с тем исследованию Советов – предшественников современного российского парламента, их организации и реализации ими законодательных функций, развитию представительных предпарламентских органов государственной власти досоветской России посвятили свои работы такие исследователи, как Г. С. Гурвич, В. В. Еремян, Ю. С. Кукушкин, А. И. Лукьянов, Т. Е. Новицкая, О. И. Чистяков, В. А. Шеховцов и др.

На современном этапе изучение парламентаризма в России и за рубежом носит как комплексный (общетеоретический), так и фрагментарный характер (последнее связано с изучением отдельных аспектов парламентаризма и законотворчества, в том числе и в отдельных зарубежных странах).

Российская и зарубежная правовая наука сходятся в определениях парламентских процедур. Г. Роберт определяет парламентскую процедуру как юридический процесс принятия решения парламентами, комитетами и прочими организациями на основе согласования интересов и позиций посредством заранее установленных и принятых всеми правил [Robert et al., 2011, p. 1]. По мнению Д. А. Ковачева, парламентская процедура – это юридически регламентированный порядок, на основании которого парламент и его палаты осуществляют входящие в их компетенцию права [Ковачев, 1994, с. 193]. Е. А. Игнатов дополняет данное определение тем, что парламентские процедуры регулируют и порядок принятия решений комитетами и комиссиями парламента [Игнатов, 2002а].

Теоретические положения и выводы исследования опираются на анализ Конституции РФ (с учетом принятых в 2020 г. поправок), общепризнанных принципов и норм международного права, актов федерального законодательства, регламентов палат Федерального Собрания РФ, конституций (уставов) субъектов РФ, актов регионального законодательства, правовых позиций Конституционного Суда РФ, Европейского Суда по правам человека, опыта законодательного регулирования и практики реализации парламентских процедур в зарубежных странах. Кроме того, в работе использованы документы и материалы, касающиеся функционирования и опыта законодательной деятельности, в том числе протоколы и стенограммы заседаний палат Федерального Собрания РФ, а также информация Системы обеспечения законодательной деятельности (sozd.duma.gov.ru).

Научная новизна исследования обусловлена тремя причинами, которые еще Г. Ф. Шершеневич считал ключевыми в развитии права, – теоретической, педагогической и практической [Шершеневич, 1912, с. 515]. В данной работе они раскрываются в следующем.

Во-первых, предпринятое в настоящей монографии комплексное исследование правовой природы процедур, регламентирующих порядок принятия парламентом решений, опирается на учение о юридической процедуре, создавая тем самым основу для признания парламентских процедур в полном смысле слова юридическими. Это обеспечивает привнесение в отечественную науку конституционного права новых понятий и интерпретаций, а кроме того, закладывает еще несколько «кирпичиков» в фундамент учений о конституционном процессе и парламентском праве, развивающихся в качестве подотраслей конституционного права. В частности, речь идет о теоретизации понятий «парламентская процедура», «парламентский процесс», их признаках и гарантиях реализации в демократическом правовом государстве.

Во-вторых, на основе ревизии отечественного опыта правового регулирования и применения парламентских процедур и с учетом позитивной зарубежной практики в этой области автор дает собственное определение и классификацию парламентских процедур в Российской Федерации.

В-третьих, в работе тщательно исследованы отдельные виды и формы парламентских процедур в России. Опираясь на общетеоретические правовые учения, отечественный опыт регулирования и реализации парламентских процедур и положительную зарубежную практику, автор отыскал дополнительные резервы для развития парламентских процедур в России, предложил идеи по совершенствованию отечественного законодательства в целях обеспечения большего соответствия этих процедур современным стандартам демократии, отраженным в Конституции РФ, и общепризнанным мировым стандартам прав человека.

Глава I. Парламентские процедуры: природа, значение, соотношение с парламентским процессом

§ 1. Парламентская процедура как вид юридической процедуры

Любая деятельность государства реализуется его учреждениями – органами власти. Аристотель, как известно, утверждал, что рассудительность в делах государства представляет собою особую законодательную науку, заключающуюся в принятии решений о благе для человека [Аристотель, 1983, с. 180–181]. Эта рассудительность является основой уважения общества к принимаемым государственно-властным решениям. Деятельность субъектов права в учении о государстве может быть разделена на юридическую процедуру и реализацию. Под юридической процедурой С. С. Алексеев и П. Е. Недбайло понимают форму реализации власти, порядок совершения юридически значимых действий, принятия юридически значимых решений, закрепленных нормами права [Алексеев, 1995а, с. 104–105; Недбайло, 1957, с. 20–29]. Правовое государство, подчиняя работу органов власти правовым нормам, формирует юридические процедуры, урегулированный правовыми нормами порядок принятия властных решений. Зарубежная наука (Г. Харт) разделяет нормы права на первичные (материальные нормы) и вторичные правила (процессуальные нормы). Вторичные правила, согласно концепции Г. Харта, призваны обеспечить авторитет первичных правил, т. е. деятельность законодателя и правоприменителя должна подчиняться правилам не только для придания юридической силы материальной норме или правоприменительному акту, но в большей степени для уважения сложившегося в обществе консенсуса касательно естественных прав всех членов общества (уважение к праву) [Hart, 1994, p. 110].

В то же время реализация права может не иметь четко выстроенной юридической формы. К примеру, формой реализации права может служить законность. Этот подход, основанный на учении Г. Кельзена [Луковская, 2020, с. 234], нашел свое отражение в середине XX в. в принципах функционирования органов власти Советской России. Согласно концепции А. Я. Вышинского, эти органы действовали в логике законности, которая подразумевает целью правового воздействия защиту господствующего класса или защиту общественной собственности. В таком подходе революционная законность и революционное правосознание соответствуют единой цели достижения диктатуры пролетариата, при этом правами иных граждан можно пренебречь, в том числе в форме насилия над классовым врагом посредством установления новой законности [Вышинский, 1934, с. 26]. Правовое же государство строится на принципах подлинной демократии, означающей не только власть большинства, подчинение всех установленному в обществе правовому консенсусу, но и во многом на уважении прав и законных интересов всякого члена общества, даже если его убеждения, национальность, религия и относят его к меньшей части российского общества, что нашло отражение и в Конституции РФ (ст. 1, ч. 3 ст. 17, ст. 18, ст. 19, ст. 21, ст. 55). Так, А. В. Коновалов отмечает, что современный стандарт демократии, отраженный в Конституции РФ, подразумевает, что сущность современного права зиждется на базовых принципах равенства граждан, стандартах прав человека, закрепленных в общепризнанных принципах и нормах международного права (к числу которых в первую очередь относится Всеобщая декларация прав человека), на поиске оптимального баланса между различными индивидуальными интересами, группами интересов, частным и публичным интересом, вносящих трезвое рациональное начало в существование человека и общества [Коновалов, 2021, с. 21, 24].

Согласимся с Г. Гегелем, что любая норма права может быть правовой и неправовой. Правовой нормой (подлинным правом) считается такая норма, которая основана на принципе справедливости, отражает интересы всех членов общества, а не только его большинства. Неправовая же норма формально принята большинством, однако призвана принудить меньшую часть общества подчиняться правилу, которое будет нарушать естественные права этих членов общества [Гегель, 1990, с. 140–141]. Именно на основе таких принципов в логике нахождения баланса между конкурирующими интересами большинства и правами меньшинства в духе демократии и верховенства права и была выстроена действующая Конституция РФ 1993 г. [Зорькин, 2021, с. 3]. В связи с этим, коль скоро сама норма права может быть правовой или неправовой, т. е. основанной либо не основанной на естественных правах, то и юридические процедуры как процедурно-процессуальные нормы права тоже можно разделить на правовые и неправовые. Первые преследуют своей целью соблюдение прав участников юридической процедуры, поскольку они в полной мере соответствуют учению о правовом государстве. Вторые отражают формальное следование воле государства, выраженной в процедурных нормах, даже если целью этих процедур является реализация неправовой по своей цели материальной нормы либо реализация правового закона неправовыми методами – путем давления общественного большинства или попранием прав меньшинства. В такой ситуации следование формальной процедуре отвечает цели создания видимости правового характера деятельности органов власти, но не цели соблюдения естественных прав участников процесса, а значит, может иметь и откровенно репрессивную направленность. Такие процедуры в тексте данной работы мы будем именовать неправовыми юридическими процедурами. Отсюда следует, что подлинная правовая юридическая процедура базируется на уважении большинством в обществе интересов меньшинства, а также естественных и политических прав его представителей. Это нашло отражение и во Всеобщей декларации прав человека, которая в своей преамбуле и ст. 1 закрепляет, что «пренебрежение и презрение к правам человека привели к варварским актам, которые возмущают совесть человечества», «которые приводят к восстанию против тирании и угнетения», в то время как «все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве <…> и должны поступать в отношении друг друга в духе братства» (Всеобщая декларация прав человека ООН, принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. [The Universal Declaration of Human Rights]).

Российская, а ранее советская теория права до настоящего времени не определилась с пониманием содержания и значения юридических процедур. Некоторые ученые склоняются к тому, что юридические процедуры являются, по сути, юрисдикционными процедурами, т. е. призваны регулировать процессуальными нормами только деятельность судебных органов [Строгович, 1979, с. 58–65; Алексеев, 1995б, с. 78, 180; Старилов, 2004, с. 7]. Такой подход сегодня именуется «узким». Представители другой части научного сообщества считают, что юридические процедуры обеспечивают урегулированный процессуальными нормами права порядок принятия решений, т. е. реализацию материальных норм права любыми органами публичного управления и должностными лицами этих органов [Недбайло, 1957, с. 20–29; Недбайло, Горшенев, 1976, с. 39–40; Бахрах, 2009, с. 82; Серков, 2015, с. 97].

Отметим, что при этом «конституционное право – живой организм, все части которого связаны между собой и зависят друг от друга» [Maitland, 1908, p. 539] (цит. по: [Элефтериадес, 2012, с. 41]). Конституция открыта для интерпретации, дискуссий и развития через «заимствования», равно как и другие законы, – именно это делает конституционное право открытым, из-за чего оно достигает стабильности и постоянства [Элефтериадес, 2012, с. 54]. В свою очередь, целостность и единство общества обеспечиваются не только закреплением принципов и основ конституционного строя, совокупности прав и свобод человека и гражданина, закреплением основ федеративного устройства, но и механизмом, посредством которого достигается соблюдение и развитие указанных норм [Козлова, Кутафин, 2009, с. 8]. Именно этим обусловлены задачи исследования механизмов и правил, которые регулируют деятельность органов публичного управления. Соответственно, полагаем, что настало время поставить точку в дискуссии об «узком» и «широком» подходах к юридическим процедурам. «Широкий подход» должен быть окончательно воспринят как в общей теории права, так и в науке конституционного права. Предпримем попытку доказать это на примере парламентских процедур (см. подробнее: [Кошель, 2021в, с. 170–184]).

Порядок принятия решений парламентом – высшим законодательным (представительным) органом государственной власти – урегулирован определенными процедурами, правовой формой которых являются парламентские процедуры, призванные учесть мнения широких слоев населения, представители которых избраны в парламент. Еще Томас Джефферсон в свое время отмечал, что произвола в деятельности законодательного собрания можно избежать только при условии соблюдения парламентских процедур [Deschler, 1994, p. VI]. И поскольку все виды деятельности парламента в правовом государстве подчиняются нормам права с должным уровнем дискреции по содержанию принимаемых парламентом решений, по юрисдикционным полномочиям парламента можно закономерно предположить, что парламентские процедуры, по сути, такие же юридические процедуры.

Юридические процедуры не только и не столько призваны обеспечить церемониал – в первую очередь они должны защитить права и свободы участников парламентских общественных отношений, гарантированные нормами Конституции РФ [Арановский, Князев, 2018а, с. 18], а также получившие развитие в соответствующих нормах федерального законодательства и регламентов палат Федерального Собрания – парламента Российской Федерации. В демократических странах установление правил процедурного характера в деятельности парламента предоставляет возможность отдельным фракциям, депутатским объединениям и депутатам влиять на решения парламента [Моргунова, 2009, с. 230]. Соответственно, учитывая представительный характер парламента Российской Федерации, соблюдение прав и свобод участников парламентских общественных отношений призвано гарантировать и обеспечить права и свободы граждан Российской Федерации, представители которых, определенные посредством свободных и демократических выборов, собрались в Федеральном Собрании – парламенте Российской Федерации.

В теории государства и права выделяют пять признаков юридических процедур:

1) по способу правового регулирования: юридические процедуры урегулированы процессуальными нормами права;

2) по цели правового воздействия: они направлены на реализацию материальных норм права;

3) по адресату правового воздействия: юридические процедуры регулируют деятельность компетентных органов публичного управления и должностных лиц;

4) по содержанию: юридические процедуры отражают порядок совершения юридически значимых действий, направленных на достижение юридически значимого результата;

5) по форме реализации: завершающей стадией юридической процедуры является принятие правового акта.

Далее рассмотрим каждый признак юридических процедур применительно к парламенту.

1. Юридические процедуры закрепляются в процессуальных правовых нормах. Нормативный характер парламентских процедур отличает их от любой другой деятельности парламента, на что указывают в теории государства и права, в частности М. И. Байтин, И. Н. Рязанцев и О. В. Яковенко [Байтин, Яковенко, 2000, с. 97; Рязанцев, 2005, с. 12–13; Яковенко, 1999]. В связи с этим совокупность норм конституционного права, регулирующих формы и порядок реализации парламентом своих конституционных полномочий, можно именовать юридическими процедурами.

В теории права выделяются нормы обязывающие, управомочивающие, разрешающие (дозволяющие) и запрещающие. Так, обязывающими процессуальными нормами являются требования ст. 105 Регламента Государственной Думы о составе документов, прилагаемых к проекту закона, вносимому в Государственную Думу. К таким документам, в частности, относятся: пояснительная записка, финансово-экономическое обоснование, заключение Правительства РФ (в случаях, предусмотренных законодательством), официальный отзыв Правительства РФ, Верховного Суда РФ (в случаях, предусмотренных законодательством) и др. Управомочивающими являются, например, нормы, предусматривающие право на отзыв субъектом права законодательной инициативы законопроекта. Разрешающие нормы закрепляют право субъектов права законодательной инициативы, не являющихся членами профильного комитета, депутатами Государственной Думы, участвовать в заседаниях соответствующих комитетов, а также пленарном заседании, на которых рассматривается внесенный законопроект. К запрещающим нормам относятся требования Конституции РФ (ч. 6 ст. 117), не позволяющие Государственной Думе выражать недоверие Правительству РФ, а председателю Правительства – ставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ в течение года после назначения его председателя, в соответствии с ч. 4 ст. 111 Конституции РФ.

Санкциями процессуальных норм парламентских процедур являются отдельные предписания Конституции РФ и регламентов палат Федерального Собрания РФ, обеспечивающие исполнение соответствующих юридических процедур посредством восстановления нарушенного права (отмена правового акта, признание недействительными юридических действий, оставление без движения, возврат инициатору правовой инициативы проекта правового акта, внесенного на рассмотрение парламента или его палаты) [Донцова, 2017, с. 90]. Например, в соответствии с п. «а» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ в том числе федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ, Совета Федерации и Государственной Думы, а в соответствии с ч. 6 указанной статьи акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в постановлениях от 20 июля 1999 г. № 12-П, от 5 июля 2001 г. № 11-П и от 23 апреля 2004 г. № 8-П, проверка конституционности принятых парламентом решений (в том числе законов) может осуществляться на предмет соответствия установленному Конституцией РФ и регламентами палат Федерального Собрания РФ порядку принятия указанных решений. Иного рода санкцией является возврат законопроекта его инициатору в случае нарушения порядка реализации права законодательной инициативы по составу документов, представленных на рассмотрение Государственной Думы. Так, в соответствии с ч. 3.1 ст. 107 Регламента Государственной Думы, если, по мнению профильного комитета Государственной Думы, законопроект не соответствует требованиям ст. 104 Конституции РФ, ст. 105 Регламента Государственной Думы, то такой законопроект подлежит возврату субъекту права законодательной инициативы и с момента принятия соответствующего решения профильного комитета не считается внесенным в Государственную Думу.

2. Юридические процедуры направлены на реализацию основной, материальной, нормы права [Солдатова, 2014, с. 153; Тарасова, 2011, с. 262]. Иными словами, процессуальные нормы призваны обеспечить соблюдение прав, законных интересов государства, граждан и участников тех общественных отношений, реализация которых осуществляется через парламент.

Так, в соответствии с п. «б» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы относится решение вопроса о доверии Правительству РФ. Порядок реализации этой нормы закреплен ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции РФ, гл. 18 Регламента Государственной Думы с ограничением, установленным ч. 6 ст. 117 Конституции РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 149 Регламента Государственной Думы для реализации нормы, установленной п. «б» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ, группа численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы вправе внести мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству РФ по истечении года с момента назначения председателя Правительства РФ в порядке, установленном Конституцией РФ. Согласно ч. 3 ст. 149 Регламента Государственной Думы указанное предложение вносится в Совет Государственной Думы в письменной форме с приложением проекта постановления Государственной Думы и списка депутатов – инициаторов данного предложения. Государственная Дума обязана рассмотреть этот вопрос на ближайшем пленарном заседании по истечении семи дней со дня внесения соответствующего предложения.

3. Юридические процедуры регулируют деятельность компетентных органов публичного управления и должностных лиц [Лукьянова, 2004, с. 41–42; Серков, 2015, с. 96]. По вопросам, отнесенным в соответствии со ст. 102, 103 и иными положениями Конституции РФ, к ведению палат Федерального Собрания, Совет Федерации и Государственная Дума уполномочены принимать самостоятельные решения, что отражает компетенцию обеих палат в этом вопросе. Порядок реализации полномочий Совета Федерации и Государственной Думы, закрепленный в соответствующих процедурно-процессуальных нормах, отражает те юридические процедуры, которые позволяют реализовать компетенцию соответствующей палаты российского парламента.

4. Юридические процедуры обеспечивают порядок совершения юридически значимых действий, направленных на достижение юридически значимого результата [Панова, 1998, с. 23; Ланг, 2019, с. 17]. Под порядком с точки зрения семантики мы понимаем в данном случае правило, по которому совершается что-либо [Ожегов, Шведова, 1999]. Юридически значимым действие признается в том случае, когда его последствия, в соответствии с законодательством, влекут возникновение прав или обязанностей третьих лиц.

Однако не всякая парламентская деятельность является юридически значимой. Примером может служить институт лоббизма, под которым понимается деятельность граждан, а также их объединений по установлению контактов с должностными лицами и депутатами органов законодательной власти с целью оказания влияния от имени и в интересах конкретных клиентов на разработку, принятие и осуществление указанными органами законодательных актов, политических решений, подзаконных нормативных актов, административных решений [Шеховцов, 2002, с. 264–267; Модельный закон «О регулировании лоббистской деятельности…», 2003]. Единичные примеры закрепления на законодательном уровне порядка осуществления лоббистской деятельности дает региональное законодательство. Так, общие правила, установленные Законом Краснодарского края «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» [Закон Краснодарского края от 06.06.1995 № 7-КЗ], заключаются в осуществлении лоббистской деятельности граждан и хозяйствующих субъектов через общественные объединения, представители которых аккредитуются при Законодательном Собрании Краснодарского края. К правам лоббистов отнесена возможность присутствовать на заседаниях с целью наблюдения за принятием правовых актов, знакомиться с проектами правовых актов, внесенных на рассмотрение Законодательного Собрания. В ст. 43 указанного закона урегулированы также запреты, связанные с лоббистской деятельностью. Так, например, лоббисты не вправе привлекать на договорной основе для разработки правовых актов организации, учредителями (соучредителями) которых выступают депутаты Законодательного Собрания, заказывать платные услуги у депутатов Законодательного Собрания и государственных гражданских служащих и т. д. Закон Ямало-Ненецкого автономного округа «О правотворчестве» [Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 06.04.2006 № 12-ЗАО] содержит лишь одну статью, отражающую ограничения, связанные с лоббистской деятельностью. И хотя, по сути, действия лоббистов направлены на принятие, изменение либо отклонение того или иного правового акта парламента, в юридическом смысле указанная деятельность не порождает прав и обязанностей парламента и должностных лиц. В связи с этим можно согласиться с предложением В. А. Шеховцова и А. Д. Яворского, считающих, что регулирование лоббистской деятельности должно сопровождаться в первую очередь не ограничениями и запретами, а регистрацией и регулярной отчетностью субъектов такой деятельности посредством направления в специализированные органы сведений о клиенте, цели лоббистской деятельности, сроках ее осуществления и предполагаемых финансовых расходах, подобно странам, где такая деятельность выведена из тени посредством добровольной или обязательной регистрации в соответствующих реестрах субъектов лоббистской деятельности [Шеховцов, Яворский, 2018, с. 37].

5. Завершающей стадией юридической процедуры является принятие правового акта [Ваньков, Таскаев, 2013, с. 41]. Результат любой парламентской процедуры, направленной на решение вопроса, отнесенного к ведению одной из палат Федерального Собрания РФ либо ее органов, оформляется соответствующим правовым актом. Это может быть постановление Совета Федерации или постановление Государственной Думы. В тех случаях, когда оформление воли (решения) соответствующего органа не предусматривает принятие правового акта в классической форме (решение, приказ, постановление, резолюция, договор и т. д.), формой закрепления этой воли коллегиального органа становится протокол, который отражает принятое компетентным органом решение. Поэтому применительно к парламентским процедурам дополнительной формой правового акта вполне можно назвать также протокол Совета палаты Совета Федерации, протокол Совета Государственной Думы, протокол заседания комитета (комиссии) Совета Федерации, протокол заседания комитета (комиссии) Государственной Думы – в тех случаях, когда они содержат решение, направленное на реализацию процедурно-процессуальных норм (вынесение на рассмотрение соответствующего органа, включение в повестку дня, возврат законопроекта инициатору и т. д.).

Из всего вышеизложенного следует, что деятельность парламента осуществляется посредством юридических процедур, которые именуются парламентскими процедурами.

Парламентская процедура, если дать ей формальное определение, это форма принятия парламентом юридически значимых решений. В науке конституционного права уже встречаются отдельные подходы к определению парламентских процедур. В настоящее время в России крайне мало работ, в которых проведено их комплексное исследование, и единства в понимании процедурно-процессуальных норм в деятельности парламента пока нет.

Так, О. Н. Булаков и О. В. Клёнкина под парламентскими процедурами понимают нормы, регулирующие созыв и роспуск парламента (его палат), порядок формирования и принятия решений полномочных органов парламента (его палат), права и обязанности субъектов, участвующих в работе парламента (его палат, полномочных органов парламента), на основании которых парламент (его палаты, полномочные органы парламента, должностные лица парламента) реализует свои полномочия, осуществляет права и исполняет обязанности [Булаков, 2005, с. 220–222; Клёнкина, 2004, с. 6]. Следует подчеркнуть, что вопросы созыва и роспуска парламента в России, как и во многих других странах, не относятся к собственно парламентским процедурам, а входят в полномочия главы государства или исполнительной власти, поэтому в полной мере отнесение их к парламентским процедурам было бы некорректным. Однако нельзя не отметить, что в ряде стран имеются исключения из данного правила в случаях, когда в законодательстве предусмотрены полномочия компетентных органов и должностных лиц парламента по созыву парламента (палаты парламента). Так, в полномочия постоянной депутации Генеральных кортесов Испании входит созыв Генеральных кортесов Испании (ч. 2 ст. 73 Конституции Испании) [La Constitución española de, núm. 311, de 29.12.1978], а в полномочия президента Бундесрата Германии (п. 2 ст. 52 Основного закона ФРГ), президента Бундестага Германии (п. 3 ст. 39 Основного закона ФРГ) [Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 1949], главы Палаты депутатов и главы Сената Италии (ст. 62 Конституции Италии) [The Constitution of the Italian Republic, 1947] – созыв соответствующих палат парламента. Решение вопросов самороспуска также относится к полномочиям ряда парламентов, таких, например, как Кнессет Израиля (ст. 34 Основного закона Израиля «О Кнессете») [Основной закон Израиля «О Кнессете»], Сейм и Сенат Польши (ч. 3 ст. 98 Конституции Польши) [Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, 1997] или палата Хорватского Сабора (ст. 77 Конституции Хорватии) [Ustav Republike Hrvatske, 1990].

Краткое и точное определение парламентских процедур сформулировали Т. Я. Хабриева, И. М. Степанов, И. Н. Рязанцев и Е. А. Игнатов. Они предложили понимать под такими процедурами нормативно установленные порядок, формы и методы реализации парламентом его конституционных полномочий [Хабриева, Степанов, 1999; Рязанцев, 2005, с. 12–13; Игнатов, 2002б, с. 7–12]. Необходимо отметить, что, согласно позиции Конституционного Суда РФ, конституционные полномочия парламента могут следовать как напрямую из Конституции РФ, так и опосредованно, через принятые в соответствии с Конституцией РФ законы и иные правовые акты [Постановление Конституционного Суда РФ от 14.02.2013 № 4-П].

На основе сложившихся подходов и с учетом понимания правового характера юридической процедуры предложим собственное определение парламентской процедуры. Под парламентской процедурой понимается урегулированный процедурно-процессуальными нормами конституционного права порядок принятия парламентом решений, обеспечивающий правовыми методами гарантии соблюдения фундаментальных принципов конституционного права, к числу которых в первую очередь относятся плюрализм мнений и уважение прав всех членов общества, интересы которых представляют члены парламента, избранные посредством демократических выборов.