Kitabı oxu: «Регулирование GR и лоббизма в России: Статус-кво или поиск новых решений»

Знак информационной продукции (Федеральный закон № 436-ФЗ от 29.12.2010 г.)

Редактор: Оксана Шишмаренкова

Руководитель проекта: Анна Туровская

Арт-директор: Татевик Саркисян

Корректоры: Наталья Сербина, Яна Татнинова

Верстка: Белла Руссо

Все права защищены. Данная электронная книга предназначена исключительно для частного использования в личных (некоммерческих) целях. Электронная книга, ее части, фрагменты и элементы, включая текст, изображения и иное, не подлежат копированию и любому другому использованию без разрешения правообладателя. В частности, запрещено такое использование, в результате которого электронная книга, ее часть, фрагмент или элемент станут доступными ограниченному или неопределенному кругу лиц, в том числе посредством сети интернет, независимо от того, будет предоставляться доступ за плату или безвозмездно.

Копирование, воспроизведение и иное использование электронной книги, ее частей, фрагментов и элементов, выходящее за пределы частного использования в личных (некоммерческих) целях, без согласия правообладателя является незаконным и влечет уголовную, административную и гражданскую ответственность.

© Войтенко Э., Парфенчикова А., 2024

© Оформление. ООО «Альпина ПРО», 2025

* * *

Благодарности

Выражаем искреннюю благодарность и глубокую признательность нашим коллегам, клиентам и партнерам за сотрудничество. Наша совместная работа дает нам бесценную возможность развиваться и накапливать профессиональный опыт, вдохновляет на реализацию новых проектов, включая эту книгу.

Мы ценим ваш вклад в развитие профессионального сообщества и надеемся, что в дальнейшем продолжим формировать и продвигать высокие стандарты профессий лоббиста и GR-специалиста.

Желаем всем процветания и успехов!

Введение

Институт лоббизма выступает важным элементом демократической политической системы. Он направлен на гармонизацию разнополярных интересов в процессе разработки и принятия государственных решений. Лоббисты выстраивают мосты между частными субъектами и уполномоченными должностными лицами – гарантируют представительство бизнес-сообщества и многочисленных социальных групп на разных уровнях государственной власти, а также защиту их интересов. По сути, формируется площадка для частно-публичного диалога между всеми заинтересованными сторонами.

Лоббистские технологии способны положительно влиять на политические процессы в государстве. С одной стороны, институт лоббизма позволяет обеспечить доступ к участию в государственном управлении представителей общественности, бизнеса и некоммерческого сектора. С другой – профессиональные лоббисты содействуют органам государственной власти в реализации их полномочий и могут стать прочной опорой в поиске новых подходов к сбалансированному и эффективному регулированию общественных отношений.

Однако, несмотря на неоспоримые ценности института лоббизма, эта деятельность в России испытывает серьезные проблемы. Прежде всего сохраняется тенденция отрицательного восприятия профессии лоббиста в социуме. А при отсутствии формальных правил частно-публичного взаимодействия включаются механизмы непрозрачного лоббирования отдельных групп интересов. Это негативно сказывается на поддержании цивилизованного диалога с государством и формировании институционального представительства частных интересов, тормозит развитие рынка лоббистских услуг, который в России является частью общей GR-индустрии.

Одним из способов решения этих проблем могло бы стать регулирование лоббистской деятельности – этическое и правовое. Попытки регламентировать ее в России пока не увенчались успехом, специальных законов о лоббизме нет. Профессиональное лоббистское сообщество находится на этапе формирования и еще не создало организационных и этических правил своей деятельности. Политические лидеры периодически высказываются о положительной роли лоббизма в демократическом обществе, но ни официальных решений, ни актуальной законодательной инициативы по этому вопросу не принято.

В конце 2023 г. компания Baikal Communications Group провела социологическое исследование российской GR-индустрии¹, которое показало, что часть GR-специалистов поддерживают идею регулирования института лоббизма и GR-услуг: 55 % опрошенных выступают за регулирование, 45 % – против. Хотя перевес голосов небольшой, мы полагаем, что результаты исследования – хороший повод вновь поднять вопрос о предпосылках и перспективах разработки правового и (или) этического регулирования лоббизма и переосмыслить предшествующие подходы к его решению.

Эта книга посвящена исследованию моделей регламентации лоббизма, принятых в мировой практике, оценке целей и пределов регулирования лоббистской деятельности в России, поиску оптимального механизма к определению правил и стандартов прозрачного и добросовестного лоббирования. Мы не предлагаем готовых решений – скорее, приглашаем изучить существующие концепции регулирования и обдумать возможности их реализации в свете перспектив развития профессий лоббиста и GR-специалиста, а также рынка GR- и лоббистских услуг в России².

Мы понимаем, что регулирование всего лишь один из возможных элементов стратегии, которая обеспечит цивилизованное лоббирование. Важно также, чтобы все вовлеченные субъекты этой сферы общественных отношений были готовы вносить свой вклад в создание среды этичного и эффективного представительства частных интересов в органах власти. Поэтому мы надеемся на заинтересованность в этой теме как профессионального сообщества, так и государства, поскольку объединение экспертных знаний и усилий может привести к действительно взаимовыгодному частно-публичному сотрудничеству для поддержания политического равновесия, экономического развития и благоприятного социального климата в стране.

Часть I
Общие понятия:
Предмет, предпосылки, цели регулирования лоббизма и GR

Для решения вопроса о наиболее эффективном подходе к регулированию GR- и лоббистской деятельности необходимо прежде всего оценить ключевые аспекты этой комплексной темы.

Во-первых, определим предмет регулирования – очертим круг общественных отношений, на которые будет направлено действие регуляторных правил.

Во-вторых, важно оценить предпосылки регулирования – объективные основания, наличие которых свидетельствует о целесообразности внешнего контроля представительства групп интересов в органах государственной власти.

В-третьих, выбор того или иного механизма регулирования требует конкретизации целей, то есть ответа на вопрос: для чего регламентировать лоббизм и GR?

В-четвертых, следует изучить возможные негативные последствия регулирования лоббистской деятельности.

Исследование этих вопросов создаст канву дальнейшего разговора о поиске оптимального подхода к развитию практик институционального и прозрачного лоббирования в России.

Глава 1
Предмет регулирования лоббизма и GR

Прежде чем рассуждать о наиболее подходящих способах регулирования GR и лоббизма, нужно прояснить сами понятия: какие общественные отношения включены в сферу охвата этих терминов? Кроме того, важно учитывать, как такие общественные отношения раскрываются с учетом национальных особенностей конкретной политико-экономической среды, то есть как организована российская индустрия GR- и лоббистских услуг.

То, что лоббизм и GR касаются взаимодействия частных и публичных интересов и влияния на государственные решения, лежит на поверхности этих понятий, но не дает исчерпывающего представления о них. Обе сферы являются многофункциональными видами деятельности, которые нередко пересекаются между собой. Кроме того, лоббизм – это сложное политико-правовое явление, сущность которого зависит от многих факторов: исторического периода, государственного и политического устройства конкретной страны, типа экономической системы и уровня экономического развития, межполитического и социального климата.

Поэтому при выборе наиболее подходящего метода контроля важно определить, какие именно аспекты этих комплексных направлений будут входить в предмет регулирования. Именно характер, особенности, социальная и правовая природа общественных отношений, подлежащих регламентации, отражают логику регуляторного воздействия. В этом смысле общественные отношения, во-первых, должны поддаваться организационному контролю с помощью правовых или иных нормативных средств. Во-вторых, они должны нуждаться в нем: объективная необходимость регулирования предполагает как социальную значимость отношений, так и невозможность их гармоничного развития при помощи других социальных норм³.

Исходя из этого, предлагаем разграничить и определить понятия GR и лоббизма, а также рассмотреть их с точки зрения организационно-функционального устройства и развития рынка этих услуг в России.

1.1. Что такое лоббизм

Мировой науке известны самые разные теории лоббизма⁴, например:

● теория групп и лоббизм;

● теория элит и лоббизм;

● плюралистическая теория и лоббизм.

А исследователи этого феномена предлагают множество определений. В частности, лоббизм рассматривается как:

● система взаимосвязи государства и общества⁵;

● институт политической системы, представляющий собой процесс продвижения частных интересов в органах государственной власти⁶;

● совокупность норм, регулирующих взаимодействие частных субъектов правоотношений с органами государственной власти для оказания влияния на принятие решений⁷;

● процесс приведения формальной власти в соответствие с властью фактической⁸.

На практике подход к понимаю лоббизма в большей степени сводится к тому, насколько лояльно к лоббизму относится само государство. Например, лоббизм может быть официально признан в качестве формы сотрудничества власти с представителями бизнеса и общественности, и тогда понятие и основы лоббистской деятельности напрямую устанавливаются в законодательстве страны. При отсутствии специального закона лоббизм может быть определен на основании правил саморегулирования: в этом случае профессиональное лоббистское сообщество самостоятельно создает нормы своей деятельности, оформляя их в этический кодекс. Если лоббизм полностью отрицается государством как способ выстраивания частно-публичного диалога и продвижения групп интересов, как это было, в частности, в Советском Союзе или как это до сих пор действует в отдельных штатах США, любые его определения будут иметь исключительно негативную окраску.

Такое многообразие подходов к понимаю лоббизма позволяет сделать вывод о том, что это комплексное явление, которое можно рассматривать с различных точек зрения. С одной стороны, лоббизм – это общественно-политический институт, то есть форма институционального представительства, подчиненная нормам общественного взаимодействия. С другой стороны, лоббизм обозначает набор специальных технологий, которые в совокупности составляют лоббистскую деятельность, направленную на продвижение интересов отдельных групп в органах государственной власти с целью влияния на принятие политических и регуляторных решений.

Лоббизм как общественно-политический институт

Лоббизм – это один из элементов политической системы государства, который отвечает за поддержание ее общего развития и стабильности. В качестве гаранта демократии и формы самоорганизации гражданского общества институт лоббизма выполняет ряд важных функций.

Демократическая система, по сути, предполагает участие всех граждан в управлении общественными делами, а эффективность и обоснованность государственных решений зависят от того, насколько учтены в процессе их разработки и принятия многополярные позиции частных субъектов, их объединений и корпоративного сектора. Институт лоббизма использует разнообразные инструменты, чтобы представлять и защищать интересы различных бизнес-сообществ и социальных групп на всех уровнях государственной власти. Лоббистские технологии направлены на то, чтобы создать благоприятные условия для выстраивания взаимовыгодного диалога, что способствует гармонизации частных и публичных потребностей и таким образом поддерживает укрепление демократических ценностей в обществе.

Важно подчеркнуть, что институт лоббизма, помимо прочего, обеспечивает достижение не только частных, но и публичных целей: государство также является бенефициаром лоббистских услуг, поскольку нуждается в диалоге с бизнесом и общественными организациями как для разработки наиболее эффективных подходов к решению конкретных задач, так и для развития гражданского общества в целом. Улучшение благосостояния населения, инвестиционная активность государства и рост макроэкономических показателей напрямую зависят от успеха деятельности отдельных компаний. Компаниям, в свою очередь, необходимо своевременно учитывать политические и законодательные тенденции, которые способствуют успешному осуществлению их проектов. По этой причине основой устойчивого экономического развития и обеспечения благоприятного инвестиционного климата в стране является институционально организованное партнерство между государством и бизнесом.

Своим становлением в качестве самостоятельного общественно-политического института лоббизм обязан США: именно там в XIX в. зародилась и получила развитие традиция лоббизма как неотъемлемого элемента американской политической системы.

Слово «лоббизм» (lobbyism, от англ. lobby – коридор) пришло в английский язык еще из средневековой латыни: в XVI в. lobia называли проходы в монастырях⁹, позже – узкие крытые галереи для прогулок членов палаты общин английского парламента¹⁰. Можно найти упоминания о том, что после заседаний парламентарии выходили в коридор, где их встречали просители, заинтересованные в сделках с представителями власти, поэтому, вероятно, уже тогда слово «лобби» использовалось в политическом контексте¹¹.

При этом существует несколько теорий относительно точного периода и обстоятельств возникновения лоббизма в США.

Так, одни исследователи приравнивают историю зарождения лоббизма к истории формирования самого американского государства, поскольку демократическая система управления способствовала быстрому развитию этого политического института¹².

Другие же относят начало американской лоббистской традиции к периоду президентства Улисса Гранта (1869–1877). Согласно распространенной легенде, по вечерам президент любил курить сигары в холле гостиницы «Уиллард» (Willard Hotel) в Вашингтоне. Прознавшие об этом политики собирались в гостиничном лобби, чтобы встретиться с ним и обратиться с просьбой решить интересующий их государственный вопрос. Лоббистами, то есть «коридорщиками», просителей прозвал сам президент, уставший от их постоянного присутствия¹³. По некоторым источникам, в «Уилларде» лоббисты собирались еще до Гранта – на рубеже XVIII и XIX вв., когда в этой гостинице останавливались парламентарии, приезжавшие на свои заседания в Вашингтон¹⁴.

Также есть мнение, что лоббизм как политическое явление возник гораздо раньше появления отеля «Уиллард». В документах штата Пенсильвания можно встретить слово «лобби» еще с 1808 г., когда оно было принято в качестве политического термина. Позднее, в 1830-х гг., лоббирование зарождается в штате Огайо. В период с 1840-х гг. лоббисты начинают работать на федеральном уровне в Вашингтоне¹⁵.

Так или иначе, с середины XIX в. лоббизм в США получил статус неотъемлемого общественно-политического института. К сожалению, с развитием лоббистской традиции и вследствие громких политических скандалов с участием лоббистов слово «лобби» приобрело и негативную окраску: к лоббизму нередко относятся как к кулуарному решению политических вопросов или неправомерному давлению на законодательный процесс.

Тем не менее это не умаляет изначального значения института лоббизма: любая демократическая конституция гарантирует право граждан на обращение к представителям власти, а лоббизм, образуя целую систему взаимодействия государства и отдельных субъектов, обеспечивает институциональное представительство частных интересов.

Лоббизм как область деятельности

Лоббизм – это комплексная профессиональная деятельность со своими технологиями и инструментами, которые направлены на оказание влияния на ход и результат принятия политических и регуляторных решений.

В частности, в арсенал лоббистских инструментов входят аналитические и правовые методы, коммуникационные технологии и пиар-техники, антикризисное управление, ивент-менеджмент. Процесс применения этих инструментов упорядочен и подчиняется определенным правилам, что характеризует лоббистскую деятельность как системную и организованную. В этом контексте лоббизм, вопреки распространенным заблуждениям, нельзя рассматривать ни как подкуп чиновников, ни как хождение по «коридорам власти», ни как неформальное решение вопросов государственной политики. Даже в случае использования лоббистами личных контактов с чиновниками процессы государственного управления подчинены формализованным правилам.

Лоббизм – это набор профессиональных практик, представляющих собой последовательные (иногда параллельные) процедуры.

В качестве примера можно привести лоббистский проект, направленный на изменение законодательства в определенной сфере общественных отношений. Чтобы начать его реализацию, лоббист поэтапно совершает ряд действий и использует разные инструменты:

1. Профессиональная правовая экспертиза действующего регулирования, выявление его недостатков и разработка законопроекта – применяются юридико-правовые методы;

2. Формирование стратегии продвижения законопроекта и определение стейкхолдеров¹⁶ в органах государственной власти – аналитические методы;

3. Выстраивание канала взаимодействия со стейкхолдерами, что способствует внесению, а затем и принятию законопроекта, – самые разные коммуникационные инструменты: официальные письма, личные контакты, организация мероприятий, информационные или общественные кампании и т. д.

Важно обратить внимание на то, что лоббистская деятельность является институциональной: во-первых, она основана на определенных правилах и нормах (особенно если напрямую регулируется законом или принятыми этическими стандартами); во-вторых, связана с общественными и политическими институтами (такая связь выражается в систематическом взаимодействии лоббистов с представителями государственной власти, политическими лидерами, бизнес-сообществом, общественными объединениями, СМИ и другими социальными и профессиональными группами).

Подчиненность правилам и нормам зависит от статуса лоббизма в конкретном правопорядке. В странах, где действуют специальные законы о лоббизме, лоббистская деятельность официально закреплена в качестве механизма представительства частных интересов в органах власти. Там, где таких законов нет, предусмотрены правила поведения государственных служащих, кодексы этики, нормы о противодействии коррупции и т. д. Это означает, что лоббистская деятельность, так или иначе, должна осуществляться в соответствии с формальными требованиями.

Кроме того, институционален и сам лоббистский инструментарий, включающий формально определенные способы взаимодействия с представителями государственной власти. Например, в США это регламентированный порядок совершения лоббистского контакта, а в России – направление официальных обращений, участие в процедуре оценки регулирующего воздействия (ОРВ)¹⁷ или в механизме регуляторной гильотины¹⁸.

Среди признаков лоббистской деятельности, помимо системности и институциональности, следует отметить ее междисциплинарный характер: лоббизм интегрирует в себе многие технологии из самых разных областей – от права до пиара. По этой причине профессиональному лоббисту нужны обширные знания и навыки в сферах нормотворчества, коммуникаций, политических процессов и государственного управления. Он должен хорошо ориентироваться в регуляторных процедурах в основных отраслях экономики, понимать логику и механизм принятия решений в исполнительной и законодательной ветвях власти, разбираться в устройстве политической системы России и наднациональных органов управления. Кроме того, реализация лоббистских проектов требует умения работать с так называемой четвертой властью – медиа, а также с самим клиентом¹⁹, для чего необходимы знания в области бизнес-управления и межкультурной коммуникации, поскольку зачастую клиентами являются международные компании. Таким образом, лоббистская деятельность находится на стыке самых разных направлений, сочетая в себе отдельные элементы каждого из них.

Помимо прочего, важной характеристикой лоббистской деятельности является ее цель: лоббизм всегда связан с влиянием на те или иные государственно-политические процессы, поэтому лоббистская деятельность направлена на оказание воздействия на ход и результат принятия официальных решений для продвижения частных интересов в органах государственной власти.

Что выступает предметом регулирования

Если лоббизм, обладая двойственной природой, может рассматриваться и как особое направление профессиональной деятельности, и как социально-политический институт, то какой из этих аспектов требует регулирования?

Лоббизм как общественно-политический институт выступает, скорее, теоретической концепцией, которая помогает определить роль и место лоббизма в политической системе государства. Это способ трактовки феномена лоббизма, определенный комплекс взглядов на него, связанных между собой и образующих единую систему. С этой точки зрения лоббизм представляет не саму частно-публичную деятельность для реализации определенных функций и достижения поставленных целей, а концептуальную форму ее организации.

Общественные отношения – их условно можно назвать лоббистскими или отношениями по представительству интересов – складываются непосредственно в ходе осуществления лоббистской деятельности. Поэтому предметом правового регулирования должны выступать:

● деятельность, которая заключается в применении профессиональных инструментов для представительства и продвижения частных интересов в органах государственной власти и влияния на принятие официальных решений;

● общественные отношения, которые складываются вокруг этой деятельности.

Субъектами лоббистской деятельности являются профессиональные лоббисты, в том числе представители лоббистских консалтинговых компаний, а также специалисты по связям с органами власти (GR-специалисты). Косвенно в роли субъекта лоббизма также выступает клиент – представитель коммерческого сектора или иной группы лиц, в чьих интересах реализуется лоббистский проект.

Органы государственной власти, с одной стороны, можно рассматривать в качестве субъектов лоббистской деятельности, поскольку они являются полноправными участниками частно-публичного взаимодействия, которые влияют на его процесс и эффективность. С другой стороны, государственные органы и их должностные лица выступают объектами лоббистского влияния, поскольку на них направлены усилия специалистов, работающих над той или иной лоббистской задачей. Это же справедливо и в отношении представителей общественности, способных влиять на публичную политику государства, если конкретный кейс требует их вовлечения и одновременного воздействия на их позицию и решения.

Если говорить о лоббистских отношениях²⁰, то круг их субъектов очертить сложно по той причине, что лоббистская деятельность направлена на формирование государственных решений, которые обычно адресованы неопределенному кругу лиц и затрагивают интересы населения в целом.

Таким образом, лоббистские отношения – многосторонние общественные отношения, со сложным субъектным составом и разнонаправленным влиянием. Это делает их социально значимыми и нуждающимися в регламентации.

1.2. Что такое GR

Понятие GR – Government Relations – дословно переводится с английского языка как «отношения с органами государственной власти» и характеризует деятельность по выстраиванию и поддержанию взаимодействия бизнеса и некоммерческого сектора со стейкхолдерами во властных структурах.

В условиях отсутствия четких правил регулирования или развитой индустрии услуг по представлению частных интересов в органах власти лоббизм и GR часто отождествляются. Иногда термин GR используют намеренно, когда говорят о лоббистской деятельности. Это происходит потому, что, в отличие от лоббизма, вокруг сферы GR, к счастью, не сложилось негативных стереотипов.

К сожалению, даже практикующие эксперты не всегда могут дать однозначный ответ на вопрос о различиях между лоббистом и GR-специалистом. В российской GR-индустрии распространено мнение, что GR-специалист – это штатный сотрудник компании, который отвечает за взаимодействие с органами государственной власти. В свою очередь лоббист – это внешний консультант, помогающий компании в реализации такого взаимодействия.

Исходя из этого, можно сделать вывод, что оба профессионала занимаются одной и той же деятельностью, но находятся в разных сегментах рынка – инхаус (то есть корпоративный сектор) и консалтинг – и зачастую объединяются для совместной работы. GR-специалисты, как внутренние сотрудники, лучше других осведомлены о деятельности своей компании, понимают ее задачи и направления развития. Вместе с тем внешние консультанты имеют в своем портфеле самые разные проекты, поэтому зачастую обладают более широкими знаниями, контактами и универсальным опытом. Поэтому именно сочетание усилий позволяет сделать реализацию лоббистских проектов максимально эффективной.

В то же время, несмотря на общепринятый взгляд на соотношение этих областей деятельности, их основные различия состоят не только в организационной форме, но еще и в функциональном содержании. Поэтому, с одной стороны, GR можно рассматривать как функцию по представлению интересов в органах государственной власти, а с другой – как часть общего менеджмента отдельно взятой компании.

GR как функция

В узком смысле GR представляет собой функцию по установлению компанией контакта с уполномоченными представителями государственной власти и выстраиванию с ними взаимодействия в интересах компании.

Процесс создания канала коммуникации включает ряд отдельных действий.

Прежде всего это выявление профильных стейкхолдеров, то есть анализ государственно-политической конъюнктуры для ответа на вопрос: какие официальные лица могут быть полезны компании в целях успешной реализации ее проектов? Например, для машиностроительной компании в числе основных профильных стейкхолдеров в законодательной власти будут выступать члены Комитета Государственной Думы Российской Федерации по промышленности и торговле. В исполнительной власти – отдельные должностные лица Министерства промышленности и торговли Российской Федерации. Для IT-компании это депутаты Комитета по информационной политике, информационным технологиям и связи и представители Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и т. д. Для иностранных компаний в условиях санкций и антисанкционной политики России все большее значение приобретает выстраивание коммуникации с Подкомиссией Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации, которая уполномочена согласовывать совершение ряда сделок и операций. Таким образом, перечень стейкхолдеров для каждой компании зависит от направления ее деятельности, а также от конкретной задачи, в решении которой участвует тот или иной представитель государственной власти.

Кроме этого, специалисту, отвечающему за GR-функцию в компании, или приглашенному консультанту важно установить личный контакт с ключевыми стейкхолдерами. Например, организовать и провести встречи представителей компании с уполномоченными чиновниками в рамках заседаний ведомственных рабочих групп, научно-практических конференций, деловых форумов или иных мероприятий. Личное знакомство с чиновниками, отвечающими за отрасль, в которой компания осуществляет свою деятельность, повысит вероятность дальнейшего сотрудничества. При этом не следует ограничиваться установочной встречей со значимыми для компании стейкхолдерами: важно постоянно поддерживать канал коммуникации, например, обозначая им свою позицию (либо позицию отрасли) относительно тех или иных государственных решений. Для достижения наиболее эффективного взаимодействия в интересах компании GR-специалист должен стать полезным экспертом для чиновника.

Наконец, реализация GR-функции должна включать в себя создание видимого присутствия компании и ее узнаваемости в «отраслевом пространстве». Это означает, что компания в лице руководства и GR-департамента (либо GR-специалиста) должна быть вовлечена в политический и регуляторный контекст своей отрасли, то есть понимать, какие изменения в законодательство предлагаются, о чем публично заявляют государственные лидеры, какие тренды формируются вокруг индустрии и т. д. Более того, компания должна участвовать в формировании такого контекста, например, представляя свои интересы в отраслевых сообществах и профильных институциональных рабочих группах и (или) комиссиях.

Таким образом, GR как функция подразумевает выявление должностных лиц, принимающих решения в области деятельности компании, и выстраивание с ними диалога, а также представительство компании в отраслевом поле.

Это подчеркивает принципиальное отличие GR от лоббизма, поскольку лоббистская деятельность нацелена на оказание влияния на центр принятия решений в пользу отдельной группы лиц, в то время как задача GR ограничивается выстраиванием коммуникации и представительством интересов компании. Например, в область GR входит формирование позиции компании по тому или иному вопросу и направление этой позиции стейкхолдерам, но продвижение этой позиции, с тем чтобы именно она была положена в основу официального решения, относится к сфере лоббизма. Специалисты в области GR строят мост между властью и бизнесом, для того чтобы по нему могли свободно пройти лоббисты для решения вопросов с властью²¹.

Конечно, продвижение интересов без предварительной работы по анализу профильных стейкхолдеров и выстраиванию взаимодействия с ними было бы невозможным. Поэтому, безусловно, лоббисты выполняют в том числе и GR-функцию, а инструменты GR входят в общий лоббистский инструментарий.

GR – часть общего менеджмента отдельной компании

GR можно рассматривать как часть общего менеджмента отдельной компании, отвечающую за взаимодействие с органами государственной власти.

Изначально термин GR употреблялся именно в этом значении, когда в компаниях появились отдельные департаменты (или специалисты) по связям с государством. В какой-то момент сначала крупный, а затем и средний бизнес осознал: для того чтобы успешно реализовать свои проекты, необходимо своевременно соотносить их с актуальными тенденциями в развитии государственной политики, законодательными нормами и регуляторными правилами, которые часто меняются. При этом важным стало не только оценить влияние государства на отрасль и деятельность компании, но и донести свою позицию, стать непосредственным участником государственных процессов, выстроив каналы коммуникации с регуляторами. И в результате во многих компаниях были созданы подразделения, отвечающие за это направление корпоративной работы.

В этом смысле понятие GR охватывает любую деятельность компании по взаимодействию с органами государственной власти, в которую, помимо непосредственно GR-функции, могут входить другие задачи. Внутрикорпоративный GR зачастую гораздо шире, чем сама GR-функция. Так, GR-специалист может решать довольно сложные аналитические задачи: он должен не только отслеживать информационные поводы и законодательные инициативы, но и проводить анализ рисков и возможностей государственной политики, чтобы разрабатывать GR-стратегии развития компании на основе этих данных.

В число функций, которые могут быть возложены на GR-департамент, также входят разработка и осуществление нормотворческих проектов – например, написание законопроекта в интересах компании. Дальнейшее его продвижение в органах законодательной власти относится уже к решению GR-департаментом лоббистских задач.

Иностранные корпорации имеют свои особенности внутрикорпоративной иерархии, которые требуют от GR-специалиста навыков межкультурной коммуникации. В частности, нередко GR-специалист операционно подчиняется российскому CEO, а стратегически по своим компетенциям – глобальному профильному руководителю в иностранном государстве. В такой ситуации эффективность реализации GR-проектов во многом зависит от опыта и навыков специалиста в области межкультурного взаимодействия.

Таким образом, функции GR-подразделения или отдельного GR-специалиста каждой компании различаются в зависимости от ее организационной структуры, задач и степени воздействия со стороны государства. Так, в одной компании задачи GR-департамента могут быть сведены к поддержанию контакта с отдельными стейкхолдерами или к присутствию в деловом либо отраслевом объединении, в другой – сотрудники могут активно продвигать интересы компании на уровне государства, фактически занимаясь лоббистской деятельностью, а в третьей – взаимодействовать с контрольно-надзорными органами, например с Федеральной налоговой службой, Федеральной таможенной службой.

В последнее время на задачи, стоящие перед корпоративным GR российских компаний, существенно влияют санкционное давление со стороны иностранных государств и ответные антисанкционные меры российского правительства. В связи с этим компании, опираясь на GR-экспертизу, вынуждены работать с дополнительными регуляторными рисками (например, с ограничениями во внешнеэкономической деятельности, усилением налоговой нагрузки, угрозой попадания под санкции и пр.) или с новыми возможностями (использовать меры государственной поддержки бизнеса или возможности политики импортозамещения). В то же время перед GR-департаментами иностранных компаний стоят иные цели – в текущих политических и экономических условиях им приходится решать глобальные задачи, связанные с локализацией бизнеса в России. В частности, они активно взаимодействуют с Подкомиссией Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в РФ – органом, который уполномочен выдавать разрешения на осуществление некоторых юридически значимых действий (сделок и валютных операций) с участием иностранных компаний.

Таким образом, корпоративный GR может включать в себя множество задач, в том числе лоббирование как деятельность по оказанию влияния на ход и результат принятия официальных решений.

Что выступает предметом регулирования

С одной стороны, как и в случае с лоббизмом, в предмет регулирования GR-направления можно включить:

● деятельность по установлению контакта с уполномоченными стейкхолдерами и выстраиванию с ними взаимодействия в интересах компании;

● общественные отношения, которые складываются в ходе реализации этой деятельности.

Субъектный состав схож с составом участников лоббистской деятельности, за тем исключением, что вместо клиента выступает конкретная компания или некоммерческая организация, в штате которой числится GR-специалист и в интересах которой он реализует GR-функцию. Кроме того, к работе над GR-проектами могут быть привлечены как внешние лоббисты-консультанты, так и сотрудники других подразделений компании. Поэтому в деятельности по представительству интересов компании в органах государственной власти может участвовать множество субъектов, а ее эффект обычно испытывает не только сама компания-интересант, но и соответствующая отрасль в целом.

С другой стороны, судя по мировой практике, деятельность GR, в отличие от лоббистской, не охвачена регулированием, поскольку обычно не подразумевает непосредственного контакта со стейкхолдером – представителем власти и влияния на реализацию им своих полномочий. GR ограничивается аналитическими и иногда небольшими коммуникационными задачами. В России рынок GR- и лоббистских услуг устроен несколько иначе, о чем подробнее рассказано в следующей главе.

Регулирование лоббизма за рубежом распространяется в том числе на организацию корпоративной функции представительства, однако речь в данном случае идет не о GR-функции в компании, а о работе корпоративных лоббистов. Например, в некоторых правопорядках лоббированием интересов компании не может заниматься лицо, которое в течение нескольких предшествующих лет работало в органе государственной власти, профильном для этой компании. Такое правило установлено с тем, чтобы по возможности минимизировать неформальные контакты и договоренности бизнеса с должностными лицами, сделав частно-публичное взаимодействие областью государственного контроля.

1.3. Как устроен рынок лоббизма и GR в России

И GR, и лоббизм являются для России относительно новыми сферами деятельности: институтом лоббизма впервые заинтересовались в начале 1990-х гг., а GR-технологии пришли в бизнес-среду еще позже. Российская индустрия GR- и лоббистских услуг находится на раннем этапе своего развития. В этом кроется причина неоправданного отождествления или объединения этих двух профессиональных областей. Смешение функций GR-специалиста и лоббиста обусловлено и отсутствием регулирования представительства частных интересов на государственном уровне.

Пересечение этих сфер деятельности в России вызывает непонимание сути профессий лоббиста и GR-специалиста. Негативные оценки и интерпретации лоббизма как явления часто приводят к тому, что лоббистов в принципе не воспринимают в качестве профессионалов, считая их участниками незаконных манипулятивных или коррупционных схем. И чтобы избежать нежелательных ассоциаций, лоббисты зачастую называют себя GR-специалистами. Однако и профессия GR-специалиста не лишена домыслов: аббревиатура GR понятна сегодня далеко не всем и многие не знают наверняка, чем именно в компаниях занимаются эти сотрудники.

Мировая практика сложилась несколько иначе: традиционно выделяют корпоративных лоббистов и лоббистов-консультантов. Фактически они выполняют одни и те же задачи: взаимодействуя с представителями власти, влияют на ход и результат принятия государственных решений. Различие состоит в профессиональном статусе: корпоративные лоббисты числятся в штате компании, лоббисты-консультанты работают в консалтинговых агентствах или занимаются частной практикой. Важно отметить, что в такой системе GR-менеджеры не имеют ничего общего с лоббистами, поскольку их деятельность представляет собой аналитическую работу по управлению проектами в области представления интересов компании на государственном уровне (участие в бизнес-объединениях, составление мониторингов, GR-стратегии и т. д.). Согласно законодательным нормам, регулирующим лоббизм в иностранных государствах, GR-специалисты не вправе заниматься лоббистской деятельностью и не могут пользоваться возможностями и инструментами для прямого общения с должностными лицами органов власти, что гарантировано профессиональным лоббистам.

В России пока нет прецедентов назначения на должность штатных лоббистов, которые занимали бы в компании именно эту позицию. В то же время, как сказано выше, профессиональное сообщество в области представительства интересов фактически разделилось на два сегмента: поскольку сфера GR изначально развивалась как часть внутрикорпоративной структуры, реализация функции представительства интересов компании в органах государственной власти отведена штатному GR-специалисту. Лоббистами, в свою очередь, обычно называют внешних консультантов, которых компания, как правило, в лице GR-подразделения нанимает для работы над отдельными проектами по лоббированию официальных решений в своих интересах.

Функциональные отличия лоббиста и GR-специалиста

Ввиду того, что различаются сами области деятельности – лоббизм и GR, – с точки зрения функционального наполнения профессий между лоббистом и GR-специалистом также можно обнаружить очевидные различия. Хотя оба направления работы объединены общей целью – наладить взаимовыгодные отношения частного субъекта с государством, GR-специалист ограничивается поддержанием контакта с представителями государственных органов, лоббист же непосредственно занимается продвижением частных интересов. Область GR включает выстраивание и развитие диалога с органами государственной власти на местном, региональном и федеральном (при необходимости – наднациональном/международном) уровне. Лоббизм направлен на оказание влияния заинтересованной группой лиц на принятие официальных решений (политических, управленческих, регуляторных, законотворческих и т. д.) властными структурами.

На практике это разграничение направлений деятельности может быть реализовано следующим образом.

GR-специалист отвечает за выполнение двух основных функций:

● аналитической – анализ бизнеса компании в государственно-политическом срезе;

● коммуникационной – построение каналов получения информации в органах власти, а также доведение информации до сведения органов власти.

Аналитическая функция включает в себя: изучение государственной, общественно-политической, нормативной и конкурентной среды в той отрасли, к которой принадлежит компания; формирование GR-стратегии с учетом полученных знаний; мониторинг регуляторных рисков и возможностей для бизнеса компании с учетом возникающих государственно-политических инициатив и т. д.

Коммуникационная функция GR-специалиста подразумевает: выполнение задач по организации мероприятий, в том числе в государственных органах, и участию в них; представительство компании в отраслевых ассоциациях и деловых союзах; установление неформальных контактов и т. д.

Иными словами, GR-специалист способствует адаптации бизнеса компании к актуальной государственно-политической повестке, помогает предвидеть и предотвратить возможные кризисы с учетом ее изменения, создает предпосылки для продвижения интересов компании в государственных структурах, то есть для осуществления лоббистских проектов.

Лоббист, в свою очередь, ведет работу «в полевых условиях». Это означает, что в круг его задач входит непосредственная коммуникация с чиновниками и оказание влияния на процедуры принятия официальных решений и (или) их содержание. Для этого лоббист пользуется самыми разными аналитическими инструментами и коммуникационными технологиями. Например, для организации информационной кампании в поддержку того или иного регуляторного подхода лоббист прибегает к PR-²² и медиатехнологиям. Также он принимает непосредственное участие в законотворческих процедурах, напрямую взаимодействуя с его субъектами.

Приведенная модель совместной работы GR-специалистов и лоббистов свойственна компаниям, которые отличаются высоким уровнем организации GR-функции. Обычно это компании, наиболее подверженные регуляторным и политическим рискам, – те, которые осуществляют свою деятельность в самых зарегулированных отраслях экономики или в секторах с преобладанием иностранных инвестиций, а также компании, которые испытывают на себе давление санкций иностранных государств или контрсанкций России. В этом случае перед GR-подразделением, как правило, стоят четкие задачи и выделен бюджет на привлечение внешних консультантов. Так, если в общей бизнес-стратегии компании в качестве одной из основных целей обозначена локализация производства, то GR-стратегия включает в себя конкретные задачи по взаимодействию с государством, выполнение которых должно способствовать максимально эффективному достижению этой цели.

Каждая из задач может быть представлена в виде отдельного проекта: например, внесение изменений в законодательство или пиар-сопровождение лоббистской деятельности. К реализации проекта привлекаются лоббисты, которые занимаются разработкой отдельной лоббистской стратегии проекта и отвечают за ее последовательную реализацию. В результате сочетания усилий компания может достичь наибольших результатов.

В то же время такое четкое разделение профессий GR-специалиста и лоббиста на основании функциональных компетенций не всегда соответствует реалиям. Задачи, стоящие перед GR-специалистом, могут включать в себя и работу над лоббистскими проектами – например, продвижение законопроекта в органах законодательной власти, – и влияние на нормотворческий процесс. То, что инхаус-специалист вынужден выполнять лоббистские задачи, нередко связано с недостатком бюджета в компании для привлечения внешних экспертов или с невозможностью обосновать эту необходимость перед руководством компании.

Встречаются и обратные ситуации: компания может делегировать лоббисту-консультанту GR-задачи по составлению мониторинга государственных инициатив, выполнению комплексного регуляторного анализа, картированию стейкхолдеров. Поскольку не все CEO (руководители организаций) верно оценивают важность GR-направления для своей компании, соответствующие департаменты или отдельные специалисты не всегда работают с четкими KPI и не всегда перед ними стоят ясные задачи. Помимо этого, иногда они не обладают достаточными профессиональными инструментами, что вынуждает их прибегать к помощи консультантов для выполнения корпоративной функции.

Таким образом, в практической плоскости все функции, связанные с поддержанием диалога с государством и продвижением интересов компании, пересекаются и нередко совпадают в работе обоих специалистов. Поэтому зачастую GR-специалист фактически становится лоббистом, а лоббист вовлекается в корпоративную работу. Как правило, подобные ситуации возникают вследствие того, что руководство компании не всегда знает наверняка, как организовать работу подразделений по взаимодействию с органами власти, какие задачи на них возложить, какой бюджет выделить.

Корпоративный GR в России

Компания Baikal Communications Group совместно с командой социологов проводит исследования российской GR-индустрии с целью определения ключевых тенденций и функциональных особенностей работы специалистов по взаимодействию с органами государственной власти в компаниях. Первое исследование проводилось в конце 2021 г.²³, второе – в конце 2023-го²⁴. Данные, полученные в результате онлайн-анкетирования и экспертного интервьюирования ведущих GR-специалистов и CEO крупного бизнеса, позволили сформировать ясный портрет российского GR-специалиста, составить представление о наиболее эффективных методах его работы, понять текущее состояние рынка GR-услуг и увидеть перемены, произошедшие за последние два года.

Реализация GR-функции в компаниях обычно возложена на специальное подразделение либо на отдельного сотрудника, отвечающего за это направление. К выполнению некоторых задач компании в рамках широкого профиля привлекаются руководитель компании, его заместитель или вице-президент компании, а также юридический департамент.

Самый распространенный способ подбора кадров для работы с органами государственной власти – с помощью внутренней кадровой службы. К сторонним GR-специалистам обращаются редко, в 2023 г. частота использования их услуг снизилась по сравнению с 2021-м. От кандидата на позицию GR-специалиста ожидают таких компетенций, как знание нюансов системы управления в органах государственной власти, умение работать с нормативными правовыми актами и навыки ведения переговоров. Для многих компаний крайне ценен опыт работы кандидата в органах государственной власти.

Как правило, GR-менеджер находится в подчинении руководителя компании (СЕО) либо его профильных заместителей. В 2023 г., по сравнению с 2021-м, стало больше компаний, где GR-функцию напрямую контролирует СЕО. В иностранных компаниях в России GR-специалист зачастую операционно подчиняется российскому СЕО, а стратегически по своим компетенциям – профильному топ-менеджменту головного офиса или топ-менеджменту, ответственному за регион.

В целях эффективного выполнения своих задач GR-специалисты взаимодействуют с юридическим подразделением, PR-департаментом и высшим административным составом компании, особенно в случае нехватки аналитических ресурсов. Хотя в крупных компаниях среднее количество GR-специалистов составляет шесть человек, чаще всего за реализацию GR-функции отвечает только один эксперт. Проблема недостаточности аналитических ресурсов актуальна для большинства компаний, которые нуждаются в увеличении GR-штата. Согласно данным, полученным в ходе исследования индустрии, среди GR-специалистов есть запрос на выстраивание более эффективных отношений с другими подразделениями компании, повышение уровня компетентности сотрудников и увеличение бюджета GR-департамента.

Что касается функциональной организации GR-направления, в основном GR-специалисты ориентируются на KPI, исходящие от руководства компании либо сформированные ими самостоятельно. При этом в 2023 г. без определения четких показателей эффективности работало больше специалистов, чем в 2021-м. Интересно, что за два года практически у каждого второго GR-менеджера изменились KPI: добавились новые показатели, например финансовые KPI, в то время как некоторые потеряли приоритет, изменились сроки выполнения задач, появилось больше задач, связанных с использованием мер государственной поддержки и выстраиванием работы в условиях санкций. Среди наиболее значимых критериев при установлении KPI выделим факт достижения цели и сроки ее достижения.

В числе основных направлений деятельности GR-специалистов – аналитическая и коммуникационная работа, включающая представительство интересов компании и взаимодействие со стейкхолдерами.

Аналитическая работа обычно включает в себя:

● изучение и оценку государственной, общественно-политической, нормативной и конкурентной среды в отрасли, в которой работает компания;

● прогнозирование рисков для бизнеса компании и возможностей ее развития;

● участие в планировании деятельности компании и планирование работы GR-подразделения;

● исследование и оценку нормативных актов и их проектов.

К инструментам аналитической работы можно отнести:

● мониторинг государственно-политических инициатив;

● анализ регуляторной среды;

● картирование стейкхолдеров, GR-стратегию;

● правовую экспертизу.

Коммуникационная работа GR-специалистов подразумевает:

● выстраивание отношений и коммуникации с должностными лицами законодательной и исполнительной власти;

● представительство интересов компании на государственном уровне.

Для реализации комплекса задач по представительству интересов компании GR-специалисты используют в основном институциональные площадки: отраслевые ассоциации и деловые союзы, комитеты, комиссии и рабочие группы при органах государственной власти. В задачи GR-специалистов входит участие в работе этих организаций: формирование повестки, выступление с инициативами и предложениями, обоснование и продвижение позиции своей компании. Например, они участвуют в заседаниях рабочих групп, в которых состоит компания, при федеральных органах исполнительной власти, направляют экспертные заключения по дискуссионным вопросам, представляют компанию на деловых, отраслевых, научно-практических мероприятиях.

Непосредственная коммуникация GR-менеджера с профильными органами государственной власти заключается в развитии канала взаимодействия с нужными стейкхолдерами для возможности дополнительного влияния на принятие официальных решений. Так, например, в этих целях на GR-специалиста могут быть возложены задачи по подготовке встреч и мероприятий с привлечением чиновников, участию в таких встречах и мероприятиях, а также по организации и поддержанию официальной письменной и устной коммуникации со стейкхолдерами.

В числе основных коммуникационных методов работы в корпоративном GR отметим:

● публичную коммуникацию с представителями органов государственной власти (представительство компании в советах, комитетах, комиссиях, рабочих группах при органах государственной власти);

● системную работу в отраслевых ассоциациях и деловых союзах;

● участие в деловых и отраслевых мероприятиях, крупных бизнес-форумах;

● личные контакты с представителями власти;

● привлечение консалтинговых агентств в сфере GR и лоббизма;

● механизм государственно-частного партнерства.

В ситуациях глобальных политических и экономических перемен GR-специалист может выступать и в качестве антикризисного менеджера, который помогает объективно оценить развитие кризиса и его последствия для компании и отрасли. Грамотно используя GR-инструментарий, он должен быстро реагировать на изменения регуляторной политики и не только минимизировать потери компании, но и использовать риски как основу для дальнейшего развития бизнеса.

Согласно GR-исследованию, среди общего числа задач, возлагаемых на GR-специалистов, самыми востребованными являются (в порядке убывания):

● выстраивание отношений с органами государственной власти и контрольно-надзорными органами;

● мониторинг и оценка рисков регуляторной среды;

● проведение правовой экспертизы законопроектов;

● продвижение законодательных инициатив в органах государственной власти;

● создание отраслевой экспертизы и аналитики, в том числе анализ интересов отраслевых стейкхолдеров, анализ ресурсов и стратегии конкурентов;

● взаимодействие с общественными, деловыми, отраслевыми и экспертными организациями;

● представительство компании в комиссиях, комитетах, советах или рабочих группах при государственных органах.

Исследование показало, что в 2023 г., по сравнению с 2021-м, бо́льшую актуальность в числе задач GR-специалиста приобрела правовая экспертиза законопроектов. В то же время фиксируется снижение актуальности взаимодействия с общественными, деловыми и отраслевыми объединениями, сокращение участия в мероприятиях с представителями власти и в организации таких мероприятий.

Чаще всего постановка задач перед GR-департаментом или GR-специалистом происходит стихийно, за исключением задач по продвижению законодательных инициатив в органах государственной власти – они обычно формируются системно.

Важно подчеркнуть, что в одной компании подразделение GR может выполнять все указанные виды деятельности, в то время как в другой – только некоторые из них.

Конечно, изменившиеся за последние два года политические и экономические условия значительно повлияли на GR-функцию в компаниях. В связи с введением западными государствами санкций против России и ответными мерами российской антисанкционной политики компании столкнулись с регуляторными рисками:

● ограничениями в работе с лицами из иностранных государств, включая необходимость согласования сделок с Правительственной комиссией по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в РФ;

● новыми ограничениями на экспорт и импорт, включая пошлины, необходимость получения разрешений и прямые запреты;

● усилением налоговой и тарифной нагрузки;

● угрозой попадания под санкции;

● мобилизацией сотрудников компаний;

● усилением контроля со стороны органов государственной власти.

Однако вместе с рисками новые реалии открыли для некоторых компаний новые возможности развития бизнеса:

● дополнительные меры государственной поддержки бизнеса – льготы и бюджетное финансирование проектов;

● усиление тренда на импортозамещение и технологический суверенитет;

● повышение внимания к потребностям бизнеса в чувствительных для государства сферах.

Помимо прочего, для работы с этими новыми вызовами корпоративные специалисты, как правило, привлекают внешних консультантов – GR-агентства и лоббистские фирмы. Им зачастую делегируют общие аналитические и коммуникационные задачи – по составлению мониторинга государственных инициатив, проведению оценки регуляторных рисков, выстраиванию отношений с органами государственной власти, продвижению интересов компании и доведению ее позиции до сведения лиц, принимающих решения.

Безусловно, организация работы GR-специалиста и ее функциональное содержание зависят от особенностей конкретной компании. Но есть общий тренд: чем более четкие KPI стоят перед GR-менеджером, тем лучше выстроено корпоративное взаимодействие внутри компании; чем больше финансирования выделено на привлечение внешних консультантов, тем успешнее реализация GR-стратегии компании, а значит, и достижение ее глобальных целей.

Консалтинг в сфере GR и лоббизма в России

Консалтинг в сфере GR и лоббизма составляет гораздо меньший сегмент рынка, нежели инхаус-специалисты, и пока не достиг того этапа развития, когда, с одной стороны, консультанты широко востребованы среди компаний, а с другой – на рынке присутствуют разные конкурирующие консалтинговые фирмы и частнопрактикующие лоббисты.

Как уже не раз отмечено, причина этого – преобладание неоднозначных ассоциаций в обществе, связанных как с профессией лоббиста, так и с самим феноменом лоббизма. Кроме того, пока не хватает образовательных программ, в том числе повышения квалификации, в области подготовки специалистов по взаимодействию с государством и продвижению частных интересов в органах власти. При этом упомянутое исследование GR-индустрии показало высокую востребованность обучения по направлениям GR и лоббизма. Также на актуальность консалтинговых услуг для бизнеса влияет организация функции GR в компаниях, а именно наличие и размер бюджетов на привлечение внешних лоббистов.

Тем не менее консалтинг в сфере GR и лоббизма развивается, о чем свидетельствуют появление агентств бутикового типа и создание соответствующих профильных подразделений в крупных консалтинговых компаниях. С учетом тренда на активное сотрудничество бизнеса и государства в перспективе услуги по представительству и продвижению частных интересов во властных структурах будут набирать популярность в бизнес-сообществе.

В целом сегодня распространены следующие организационные формы консультирования по вопросам взаимодействия с органами государственной власти:

● специализированные фирмы и агентства;

● подразделения в крупных консалтинговых компаниях;

● частнопрактикующие специалисты.

Клиентами консультантов обычно выступают крупные (реже – средние) компании. Коммуникация ведется, как правило, с GR-менеджером, самим CEO или акционерами. Основанием для сотрудничества консалтинговой фирмы или частнопрактикующего специалиста с клиентом выступает гражданско-правовой договор – агентский, об оказании услуг и т. д. Зачастую компании дополнительно заключают с лоббистами отдельное соглашение о неразглашении (Non-disclosure agreement, NDA) – договор о взаимном обмене материалами, знаниями или другими данными и ограничении доступа к ним третьим лицам. Помимо принципа конфиденциальности консультант обязан соблюдать требования комплаенса, действующие во многих компаниях, а также общие нормы законодательства (гражданского, корпоративного, налогового, трудового и т. д.) и этические правила.

Важно обратить внимание на то, что консультировать компании по вопросам государственно-частного взаимодействия может как GR-агентство, так и лоббистская фирма. При этом такое разделение среди самих консультантов условное: GR-агентство может предоставлять лоббистские услуги, позиционируя себя исключительно как GR-консалтинг, либо, наоборот, на практике можно встретить любые конфигурации. Пока не предусмотрено официальных правил лоббистской деятельности и не закреплен профессиональный и (или) правовой статус лоббиста, не столь важно, как презентует себя фирма – в качестве GR-, PR- или лоббистского агентства. Значение имеет именно набор услуг, которые она предоставляет, и перечень инструментов, которыми пользуются ее сотрудники в своей работе.

Функциональная организация деятельности лоббиста-консультанта, как и в случае с GR-менеджером, зависит от особенностей консалтинговой фирмы, в которой он работает, или от самого специалиста, если он имеет частную практику. Так, например, один консультант (фирма) занимается продвижением интересов клиента в органах государственной власти с целью влияния на официальные решения, другой – ограничивается исключительно аналитической поддержкой бизнеса в области GR (проводит мониторинги, анализ регуляторной среды и т. д.). Отдельные консалтинговые агентства предлагают более широкий спектр как GR-, так и лоббистских услуг, в то время как некоторые фирмы узкоспециализированы в своих услугах или в конкретной отрасли – например, работают только в фармацевтической промышленности.

Хотя консалтинговая фирма или частнопрактикующий специалист могут различаться по набору услуг и портфелю проектов, в целом консультирование в области GR и лоббизма заключается в создании аналитических продуктов, экспертном сопровождении деятельности клиента и составлении подробных рекомендаций по эффективной реализации GR- и лоббистских проектов (участии в их исполнении). Поэтому в числе направлений консультирования можно выделить аналитические, юридические и коммуникационные услуги.

К аналитическим услугам относятся:

● исследование государственно-политической среды, групп влияния и межэлитных связей;

● прогнозирование, оценка и разработка путей минимизации политических рисков (включая санкционные);

● мониторинг проблем государственной политики и регуляторной среды в отраслевом срезе и мониторинг законодательных инициатив (включая ретроспективный обзор информационных поводов за короткий период, а также систематизацию информации по направлениям государственного регулирования на постоянной основе);

● анализ регуляторной среды (включая анализ законопроектов, находящихся на стадии разработки, анализ действующего законодательства, выявление системных проблем и коллизий в законодательстве и правоприменительной практике, требующих внесения законодательных изменений);

● разработка GR-стратегий и дорожных карт для реализации отдельных GR- и лоббистских задач (проектов).

Юридические услуги подразумевают правовую экспертизу действующего законодательства и проектов нормативных правовых актов. Экспертиза включает в себя:

● сбор и обобщение информации о состоянии законодательства и практике его применения;

● выявление недостатков правового регулирования и потенциала его усовершенствования;

● анализ зарубежного опыта правового регулирования схожих общественных отношений (включая сравнительно-правовой анализ);

● подготовку правовых заключений;

● разработку проектов нормативных правовых актов (включая подготовку концепции законодательных изменений, их экономического и правового обоснования и написание текстов законопроектов и проектов иных нормативных правовых актов);

● экспертное сопровождение и правовую поддержку клиента при обсуждении законопроектов в органах власти.

Среди коммуникационных и непосредственно лоббистских услуг главными являются:

● выстраивание взаимодействия с законодательными и исполнительными органами государственной власти федерального и регионального уровня в России и за рубежом, а также в наднациональном пространстве (ЕАЭС, ЕС);

● установление коммуникации с органами государственной власти с целью разъяснения их политики по отношению к отрасли/организации, в том числе в кризисных ситуациях;

● сопровождение законотворческого процесса в органах государственной власти (включая разработку, внесение и лоббирование проектов законов и других нормативных правовых актов в интересах клиента);

● взаимодействие с контрольно-надзорными органами государственной власти;

● связи с общественными организациями, бизнес-ассоциациями, консультативными органами при органах государственной власти, формирование коалиций для реализации конкретных GR- и лоббистских проектов;

● коммуникации с экспертными организациями и профессиональным (отраслевым) сообществом, формирование пула экспертов для реализации стратегических и тактических GR- и лоббистских задач;

● продвижение интересов российских компаний в органах государственной власти Российской Федерации (на федеральном и региональном уровне), а также за рубежом;

● лоббирование интересов компаний в рамках масштабных геостратегических проектов;

● услуги по получению господдержки;

● услуги в области стратегических коммуникаций (PR, диджитал-коммуникации и т. д.).

Кроме этого, внешние лоббисты могут привлекаться к антикризисному менеджменту, в том числе в условиях действия санкций. В этом случае оказание помощи компании в период кризиса включает те же услуги в области аналитики и коммуникаций, но предоставляемые в более сжатые сроки, чтобы бизнес мог оперативно приспособиться к изменениям экономических и политических обстоятельств.

Например, введение иностранными государствами ограничений в отношении российских граждан и юридических лиц, а также необходимость защиты национальных интересов Российской Федерации подтолкнули органы государственной власти к принятию новых нормативных правовых актов, устанавливающих специальные меры регулирования российской экономики в период кризиса. Поэтому в последние годы компании сталкиваются с повышенным государственным контролем своей деятельности, а отдельные операции с их активами невозможно провести без специальных разрешений. Речь идет о сделках с иностранными лицами недружественных государств и валютных операциях. Для выдачи разрешений на осуществление этих юридически значимых действий был создан отдельный орган – Подкомиссия Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации, которая способна значительно влиять на хозяйственную деятельность компаний. И, поскольку в совершении этих сделок и операций участвует государство, для их согласования недостаточно только юридического сопровождения: требуется еще и опыт работы с уполномоченными органами государственной власти. Как показывает практика, успех в заключении такого рода сделок напрямую зависит от того, насколько эффективно компания выстраивает взаимодействие с заинтересованными стейкхолдерами в госорганах. Для выполнения этой задачи нередко привлекаются лоббисты-консультанты.

Таким образом, основная задача лоббистов-консультантов заключается в том, чтобы обеспечить поддержку клиента на всех этапах его взаимодействия с государством и наднациональными органами. Как именно будет осуществляться эта поддержка – через аналитическое сопровождение или непосредственное продвижение интересов в органах государственной власти, зависит от самого консультанта и особенностей его работы. Если рассматривать лоббизм как комплексную деятельность, то в процессе использования разнообразных инструментов и технологий лоббист может предоставлять широкий спектр услуг, которые направлены на достижение общей цели – создание благоприятного пространства для взаимовыгодного диалога всех заинтересованных сторон.

Какой из сегментов индустрии требует регулирования

В российских реалиях в определении правил регулирования нуждается как GR-, так и лоббистская деятельность – в той части, в которой оба направления связаны с непосредственным взаимодействием с государством, то есть с выполнением коммуникационной (не аналитической) функции. Условно эту деятельность можно обозначить как представительство и продвижение частных интересов в органах государственной власти, которые в России выполняют и GR-специалисты, и лоббисты, поскольку индустрия GR- и лоббистских услуг пока находится на стадии формирования.

Конечно, в перспективе важно стремиться к разграничению двух профессий на основании разницы в их функционале.

GR-специалист должен отвечать за управление разнообразными процессами внутри компании, чтобы обеспечить согласованность ее деятельности с текущими трендами государственной политики. Его задачи – анализировать актуальную государственную повестку, следить за ее изменениями и сообщать о них руководству, обозначая возможные риски и предлагая пути их преодоления, а также формировать GR-стратегию компании с определением конкретных шагов ее реализации, оформленных в проекты. И такая деятельность, конечно, регулированию не подлежит, поскольку не подразумевает вступления в непосредственный контакт со стейкхолдерами государства для влияния на его политическую волю. В тех случаях, когда проекты направлены на непосредственную коммуникацию с органами власти и лоббирование решений, их реализацию следует делегировать лоббисту – корпоративному или внешнему.

Однако такая модель далека от сложившейся практики, а регулировать необходимо реальную ситуацию на рынке GR- и лоббистских услуг. Она такова, что профессиональные компетенции GR-специалиста и лоббиста смешиваются, а значит, потенциально в область регулирования могут попасть обе профессии.

Между тем регулирование лоббистской деятельности, особенно ее правовая регламентация, позволило бы четко определить профессиональный статус лоббиста и организационные формы его работы, отграничив GR-направление.

Исходя из этого, при разработке правил следует опираться скорее не на субъект деятельности по представительству интересов, а на ее содержание. Не так важно, кто занимается продвижением позиции коммерческого или некоммерческого сектора в госорганах – внешний консультант или инхаус-специалист. Намного важнее, какие конкретно задачи он выполняет – аналитические или коммуникационные.

Аналитическая работа по мониторингу государственных инициатив, изучению общественно-политической, нормативной и конкурентной среды, формированию GR-стратегии не может выступать объектом внешнего контроля с помощью нормативных или этических правил. Регулирование должно касаться непосредственно взаимодействия частного субъекта с должностным лицом государственных органов, то есть коммуникационных процессов. Поэтому в область регламентации следует включить порядок коммуникации лоббиста или GR-специалиста с представителями органов государственной власти – как через присутствие компании в советах, комитетах, комиссиях, рабочих группах при органах государственной власти, так и напрямую, через контакт с должностным лицом.

Таким образом, в предмет регулирования GR и лоббизма входят общественные отношения, складывающиеся в процессе взаимодействия лоббиста в интересах клиента или GR-специалиста в интересах компании и представителя органа государственной власти с целью влияния на политические, нормотворческие и регуляторные решения. Фактически эта деятельность является лоббистской вне зависимости от субъекта ее осуществления. Поэтому в дальнейшем при упоминании предмета регулирования мы будем использовать формулировки «лоббистская деятельность» или «деятельность по представительству интересов».

Глава 2
Предпосылки регулирования лоббизма в России

Регулирование общественных отношений предполагает целенаправленное внешнее воздействие на поведение их субъектов. Поэтому для решения вопроса в пользу регламентации той или иной сферы общественной жизни необходимо выявить объективные причины, почему она нуждается во внешнем воздействии и контроле. Иными словами, должны сложиться предпосылки ее регулирования. В качестве таковых могут выступать как проблемы, которые тормозят социальное, экономическое или политическое развитие и потому требуют решения, так и иные бесспорные причины, например характер общественных отношений, их значимость в жизни социума и государства.

В числе ключевых предпосылок регулирования лоббизма можно рассматривать:

● социально значимый характер общественных отношений, складывающихся в ходе GR- и лоббистской деятельности;

● практики теневого и кулуарного лоббирования, нарушающие прозрачность и доступность влияния на выработку государственной политики;

● барьеры в коммуникации представителей интересов с органами государственной власти;

● незрелость российского рынка GR- и лоббистских услуг.

Эти основания создают потребность в установлении понятных системных правил профессионального представительства и продвижения групп интересов в органах государственной власти, а значит, актуализируют вопрос о регулировании соответствующей области отношений.

2.1. Лоббизм и GR – социально значимые направления деятельности

Некоторые виды общественных отношений объективно нуждаются в регулировании в силу своей социальной значимости.

Деятельность по представительству и продвижению групп интересов в органах государственной власти отличается многосубъектным составом, а ее результаты обычно влияют на неопределенный круг лиц. Так, эта деятельность может быть полезной следующим категориям граждан и их объединений:

● Бизнес-сообщество. Компании или экономические отрасли могут лоббировать нормативные акты, благоприятствующие их отрасли, налоговые льготы или другие выгодные для себя меры поддержки. Успех в реализации лоббистских проектов может привести к конкурентным преимуществам компании и повышению прибыльности.

● Некоммерческий сектор. Некоммерческие организации и группы социальной защиты, используя GR- и лоббистский инструментарий, могут заявлять о своих интересах на самом высоком уровне государственного управления и обращать внимание стейкхолдеров на значимые для общества проблемы.

● Должностные лица органов государственной власти. Лоббисты и GR-специалисты не только получают информацию от стейкхолдеров, но и сами делятся сведениями, экспертными заключениями и исследованиями, которые могут помочь государственным деятелям в принятии обоснованных решений.

● Общественность. Когда лоббирование согласуется с более широкими общественными интересами (например, с проблемами здравоохранения или защиты окружающей среды), его результаты могут принести пользу обществу в целом.

● Профессионалы и работники. С помощью лоббистских технологий можно обеспечить создание и развитие профессиональных стандартов или продвинуть другие специфические потребности отрасли, которые улучшат профессиональный статус работников и (или) условия их труда.

Лоббизм и GR, выступая важными рычагами эффективного государственного управления, выполняют важные, социально значимые задачи.

Инструменты GR- и лоббистской деятельности гарантируют представительство различных групп интересов в государственных органах, помогая выстроить эффективный диалог с властью и обеспечивая таким образом демократические основы политической системы государства. Лоббирование во всех его формах, включая GR, PR, PA²⁵, Advocacy²⁶ и другие способы влияния на государственную политику, является законным актом политического участия. Оно предоставляет заинтересованным сторонам доступ к разработке и реализации государственной политики. Такой инклюзивный процесс формирования и принятия государственных решений создает возможности для проведения более информированной и в конечном счете более эффективной политики, исключая монополию на влияние со стороны ограниченного круга политически значимых фигур.

Государство, выступая в качестве общественного регулятора, обладает серьезным аппаратом принуждения для реализации своих полномочий по упорядочиванию общественных отношений, установлению юридической ответственности и применению мер в случае нарушения индивидом предписанных норм. Эти правоохранительные полномочия государства направлены на поддержание правопорядка, обеспечение общественной безопасности, экономической устойчивости и благоприятного инвестиционного климата в стране. В то же время отдельные граждане и их объединения также должны обладать возможностью не только выражать свои интересы, но и непосредственно влиять на ход принятия государственных решений и их содержание.

Выборное формирование органов государственной власти, самостоятельное урегулирование населением локальных вопросов за счет системы местного самоуправления гарантируют представительство граждан в государственном управлении. Вместе с тем эти демократические институты не способны в полной мере обеспечить эффективное выражение воли частных субъектов и сообществ, деятельность которых влияет на экономические показатели, социальное благополучие и инвестиционную привлекательность государства. Очевидно, что социальная энергия этих групп населения должна иметь форму выражения.

Институциональное представительство с помощью GR- и лоббистских технологий обеспечивает заинтересованным сторонам равный доступ к сложным процессам принятия официальных решений. Мнения компаний и других частных субъектов общественно-экономической жизни могут быть услышаны регулирующими органами и положены в основу выработки тех или иных мер государственной политики.

Кроме того, в основе коммуникации между представителями интересов и властными структурами лежит профессиональная экспертиза, поэтому лоббисты помогают государственным органам разобраться во множестве конкурирующих интересов и влияют на качество государственных решений, обеспечивая их полноту и обоснованность.

Не вызывает сомнений, что GR- и лоббистская деятельность укрепляет транспарентность и эффективность политических процессов, способствует реализации полномочий органов государственной власти и является хорошей поддержкой в поиске новых подходов гармоничного регулирования общественных отношений. Поэтому сферы GR и лоббизма, направленные на поддержание общественного равновесия, характеризуются повышенной социальной значимостью: в конечном счете их инструменты влияют на официальные решения, затрагивающие экономическую, социальную и духовную жизнь в государстве.

Социально значимые общественные отношения, в свою очередь, нуждаются в особом контроле и установлении нормативных правил, поскольку состояние неурегулированности приводит к беспорядку, невозможности разрешить возникающие конфликты юридическими способами²⁷. Это обусловливает необходимость регулирования лоббизма и GR с помощью правовых и (или) этических норм.

2.2. Проблема кулуарного и теневого лоббизма

Теневой лоббизм относится, скорее, к американской лоббистской традиции, в которой профессиональные лоббисты обязаны регистрироваться в специальном реестре. Занятие лоббистской деятельностью с целью влияния на государственную политику (например, встречи с законодателями) без такой регистрации обозначается термином «теневой лоббизм» или «теневое лоббирование». В США теневое лоббирование также известно как «лазейка Дэшла» (Daschle Loophole) – по имени бывшего сенатора от штата Южная Дакота Тома Дэшла, который после ухода из Сената работал «советником по политическим вопросам» в лоббистских компаниях и глобальных фирмах, но без регистрации в качестве лоббиста. Его клиенты извлекали выгоду от использования его личных контактов и профессионального опыта, влияя на изменение законодательства. В конце концов Дэшл все-таки получил статус лоббиста официально. Однако в целом в американской политической системе работают множество лиц, предпочитающих закулисное влияние²⁸.

Другой пример теневого лоббирования – практика «вращающихся дверей», которая, по мнению экспертов, привела к дерегулированию лоббистской деятельности и в какой-то мере стала даже причиной финансового кризиса 2008 г.²⁹

Безусловно, непрозрачные способы лоббирования известны не только американской политической системе. Так, в России, ввиду отсутствия регулирования, не исключаются возможности кулуарного лоббирования, когда вместо институционального взаимодействия с органами власти продвижение той или иной группы интересов ограничивается использованием личных связей с людьми, которые обладают значительным политическим влиянием или каким-то образом приближены к центру принятия государственных решений.

Например, вместо развития открытых каналов для продвижения своих интересов компании или отдельные предприниматели могут стремиться завести «полезные» связи с федеральными или региональными чиновниками или близкими к ним людьми. Они обращаются не к профессиональным лоббистам или GR-специалистам, а ищут «посредника», который мог бы способствовать решению их проблемы во властных структурах. Такие посредники, обладая административным ресурсом, действуют не публично, а их коммуникация как с «клиентом», так и с должностным лицом имеет неофициальный характер и поддерживается личными встречами и совместным времяпрепровождением в неформальной обстановке.

Такой формат характерен для регионов и знаком компаниям среднего и малого бизнеса, которые, в отличие от крупных игроков, далеко не всегда могут транслировать свои интересы через деловые ассоциации и отраслевые союзы. В этих случаях бизнесмену зачастую выгоднее самому стать депутатом регионального или даже федерального уровня. Кроме того, такой способ взаимодействия с государством распространен в компаниях стратегических индустрий, таких как нефтегазовая, металлургическая, горнодобывающая, когда они обеспечивают присутствие своих посредников в региональных, а иногда и в федеральных органах законодательной власти.

Есть мнение, что именно с этим фактором связано большое число предпринимателей как в региональных парламентах, так и в Государственной Думе, поскольку, будучи депутатом, выстроить коммуникацию с исполнительной властью значительно проще. Конечно, такой вариант могут позволить себе далеко не все представители бизнес-сообщества, заинтересованные в регуляторных изменениях, поэтому в отсутствие прозрачного лоббирования, подчиненного правилам, продвижение своих интересов как таковое доступно далеко не всем³⁰.

Не вызывает сомнений, что укоренение неравенства в реализации властных полномочий или монополия на влияние неизбежно вызывают негативные последствия для общественно-политического развития государства. Теневое или кулуарное лоббирование, злоупотребление личными связями и неформальными контактами, а также другими непрозрачными методами воздействия на процесс принятия официальных решений блокируют прогресс во многих областях государственной политики – приводят к нерациональному использованию государственных ресурсов, снижению эффективности управления и укреплению социального неравенства.

Чтобы минимизировать риски ненадлежащего влияния на должностных лиц, неравенства в силе воздействия и коррупционные риски при выработке мер государственной политики, необходимо придать публичность лоббистской деятельности, определив ее стандарты. Признание лоббизма в качестве законного инструмента влияния на работу органов законодательной и исполнительной власти позволит сделать лоббирование более доступным не только крупным корпорациям с государственным участием и влиятельным участникам экономических и политических процессов, но и среднему и малому бизнесу, группам граждан и некоммерческим организациям. Для этого необходимо выработать правила регулирования GR и лоббизма, основанные на трех ключевых принципах: прозрачности, добросовестности и доступности. Такой подход направлен на развитие культуры институционального диалога частных субъектов с государством, организованного профессиональными представителями интересов, а не приближенными к властным структурам «посредниками».

2.3. Барьеры в коммуникации с представителями государства

Уже упомянутое ранее социологическое исследование российской GR- индустрии, проведенное компанией Baikal Communications Group, обнаружило трудности в коммуникации GR-специалистов с органами власти и недоверие государства к решениям, предлагаемым бизнесом.

Так, среди ключевых барьеров в диалоге с представителями государственных органов GR-специалисты выделяют:

● повышение закрытости некоторых органов государственной власти для бизнеса;

● проблемы с доступом к необходимой информации;

● затягивание сроков предоставления ответов на запросы бизнеса и принятия решений по вопросам, интересующим бизнес.

Последний пункт может быть связан, среди прочего, с высоким уровнем загруженности исполнителей в органах государственной власти, что также отмечают GR-специалисты. Некоторые участники опроса подчеркнули усложнение коммуникации для иностранного бизнеса из «недружественных» государств³¹.

Безусловно, в сложившихся условиях политического и санкционного противостояния органы власти вынуждены осуществлять свои полномочия в экстренном режиме, не только решая текущие задачи, но и прогнозируя развитие ситуации.

С одной стороны, оценивая порядок принятия многих антикризисных мер и программ, направленных на смягчение западных санкций и помощь отраслям, следует признать, что государство активно идет на диалог с бизнесом в решении многих острых проблем. Более того, многие высокие чиновники публично подчеркивают, что государство заинтересовано в том числе в сохранении в России иностранных компаний даже из «недружественных» государств и готово обсуждать условия их работы.

С другой стороны, зачастую эффективный частно-публичный диалог ограничивается необходимостью государственных органов своевременно реагировать на кризисы и завершается после выработки сбалансированного антикризисного курса. Поэтому за некоторыми исключениями можно отметить, что степень доступности органов государственной власти для коммуникации с представителями групп интересов достаточно низкая.

Логично предположить, что одной из причин неохотного общения должностных лиц с частными субъектами является отсутствие четких правил лоббирования и требований к его участникам. Без учета различных групп интересов формирование экономической, финансовой, налоговой, промышленной, технологической политики невозможно.

Регулирование GR и лоббизма призвано повысить открытость государственных структур для бизнеса и некоммерческого сектора. Для взаимовыгодного согласования позиций стейкхолдеров во власти и интересов бизнес-сообщества важно обеспечить социально-политический механизм представительства, отвечающий критериям прозрачности, профессионализма и регламентации. Устойчивые и ясные правила игры позволят органам государственной власти быть более открытыми и заинтересованными во взаимодействии, публично опираться на решения, предлагаемые компаниями, что, в свою очередь, должно повысить качество официальных решений и эффективность работы государственного аппарата.

В конечном счете транспарентность, подотчетность и доступность практики лоббирования напрямую влияют на правомерность процесса принятия политических решений и выгодны всем его участникам: уполномоченным должностным лицам, часто нуждающимся в дополнительной отраслевой и правовой экспертизе, профессиональным представителям интересов – лоббистам или GR-специалистам, полагающимся на открытость стейкхолдеров, компаниям, заинтересованным во влиянии на государственную политику.

Регулирование GR- и лоббистской деятельности должно существенно снизить барьеры в коммуникации с государственными органами.

2.4. Незрелость рынка GR- и лоббистских услуг в России

Недостаточный уровень развития российского рынка GR- и лоббистских услуг обусловлен несколькими факторами.

Во-первых, индустрия услуг по представительству и продвижению групп интересов в органах государственной власти относительно молодая, а для становления любой сферы профессиональной деятельности требуется достаточно длительное время. В частности, в компаниях еще не сложилось четкое представление об эффективных способах и методиках организации корпоративного GR: перед специалистами не всегда поставлены ясные задачи и KPI, зачастую у них не хватает ресурсов и (или) инструментов для реализации GR-функции, и тогда к внутрикорпоративной работе привлекаются лоббисты-консультанты. Или же руководство компании не осознает значения тех или иных GR- и лоббистских проектов для достижения глобальных целей компании и недостаточно финансирует работу GR-подразделения, включая привлечение внешних консультантов.

Сегмент консалтинга еще менее развит. В России работает не так много фирм, публично выступающих в качестве лоббистских. Рынок этих услуг испытывает недостаток разнообразия и отсутствие конкурентной среды.

Во-вторых, в нашей стране до сих пор преобладают отрицательные стереотипы о работе лоббистов, навеянные западной политической традицией. Общественность не осведомлена о сущности лоббизма как важнейшего демократического института, который проливает свет на процесс принятия государственных решений. А направление GR знакомо далеко не всем. Эти сферы деятельности пока не оценены в полной мере: не хватает образовательных программ по подготовке соответствующих специалистов, не инвестируются бюджеты для реализации GR- и лоббистских проектов, существенно не улучшаются показатели социальной одобряемости лоббирования частных интересов в органах власти.

В-третьих, отсутствие регулирования GR и лоббизма приводит к неясности в понимании сути профессий лоббиста и GR-специалиста, в результате чего их функции смешиваются и одна сфера деятельности фактически подменяет другую.

Для повышения эффективности взаимодействия с государством и участия в процессе принятия официальных решений необходимо определить и разграничить статус каждого специалиста, установить профессиональные стандарты, правила их деятельности, а также разработать образовательные программы по этим профессиям.

Регулирование представительства и продвижения групп интересов в государственных органах даст толчок развитию рынка GR- и лоббистских услуг, а представители обеих областей будут не подменять, а функционально дополнять друг друга, что оптимизирует работу как корпоративного сегмента, так и консалтинга.

Таким образом, приведенные предпосылки актуализируют вопрос регулирования лоббистской деятельности, которая с очевидностью нуждается в формировании ясных правил и стандартов, чтобы гарантировать соблюдение прав всех ее участников и заинтересованных сторон, а также обеспечить развитие этого сегмента рынка профессиональных услуг.

Глава 3
Цели регулирования лоббизма в России

Цели регулирования лоббизма и GR направлены на устранение описанных выше проблем и обеспечение дополнительных возможностей развития цивилизованного частно-публичного диалога.

В основе регламентации лоббистской деятельности лежит, с одной стороны, повышение прозрачности внешнего влияния на процесс принятия политических и регуляторных решений, с другой – обеспечение общественного контроля государственного управления. Поэтому в числе целей регулирования лоббистской деятельности можно выделить:

● развитие профессии лоббиста, повышение уровня общественного доверия как к институту лоббизма, так и к механизмам государственного управления;

● создание превентивных мер противодействия коррупции в государственном аппарате;

● обеспечение доступа заинтересованных сторон к принятию государственных решений, которые напрямую затрагивают права и обязанности сторон;

● минимизацию кулуарного взаимодействия отдельных групп интересов и должностных лиц;

● предоставление гарантий гласности, открытости и легитимности принятия важнейших государственных решений, повышение их качества.

Рассмотрим некоторые цели.

3.1. Развитие профессии лоббиста в России

Для развития профессии лоббиста необходимо прежде всего развенчать стереотипы о лоббизме как о кулуарной, теневой деятельности. Чтобы решить проблему непрозрачных и неправомерных лоббистских практик, важно формировать, в том числе с помощью создания нормативных правил, профессиональный лоббизм, направленный на институциональный диалог с органами государственной власти. Это ограничит деятельность недобросовестных представителей частных интересов и расширит возможности профессиональных экспертов.

Без надлежащих гарантий лоббирование может подорвать общественное доверие к организованному частно-публичному взаимодействию. Влиятельные группы с привилегированным доступом к центру принятия государственных решений будут злоупотреблять возможностями продвижения собственных интересов в ущерб другим игрокам рынка или социальному благу.

В западных странах, где, несмотря на многочисленные политические скандалы с участием лоббистов, признана важность института лоббизма и профессии лоббиста, установлены правовое регулирование и (или) этические стандарты лоббистской деятельности.

Однако во многих странах, включая Россию, лоббист – одна из самых непонятых профессий, хотя восприятие лоббистов как коррумпированной, антидемократической силы, выступающей за нечестное управление, основано, скорее, на мифах. Вот некоторые из них:

Миф 1: лоббисты не приносят пользы государственному управлению, законотворческому процессу и регуляторной политике.

В действительности лоббистская деятельность направлена на защиту прав и интересов граждан (их объединений) и бизнес-сообщества, которые испытывают на себе влияние действий или бездействия органов государственной власти. И в этом смысле лоббизм позволяет влиять на глобальные цели национальной или наднациональной политики. В то же время лоббисты предоставляют информацию и профессиональную экспертизу должностным лицам государственных органов, формируя необходимый контекст и более глубокое понимание той или иной проблемы, чтобы принимаемые официальные решения были максимально эффективными и обоснованными. Из этого следует, что лоббистская деятельность положительно влияет на процесс государственного управления, поскольку обеспечивает информированность власти о проблемах и потребностях отдельных групп интересов, что в конечном итоге служит укреплению социально-политического баланса.

Миф 2: лоббистом может быть любой человек, который имеет доступ к лицам, принимающим решения.

В странах, где принято регулирование этой деятельности, лоббисты, как правило, обязаны зарегистрироваться в специальном реестре и систематически представлять отчетность о своей деятельности.

А при отсутствии специальных правил лоббисты должны обладать как минимум следующими компетенциями:

● умение применять системный подход к решению задач;

● стратегическое и проектное мышление;

● аналитические способности;

● навыки межличностной и межкультурной коммуникации;

● глубокие знания регуляторных процессов в основных отраслях экономики;

● понимание логики и механизма принятия решений в исполнительной и законодательной ветвях власти, а также знание устройства политической системы государства и межгосударственных объединений.

Профессиональные и личные деловые качества, а также опыт работы отличают эффективных лоббистов от неэффективных – тех, что опираются исключительно на личное знакомство с представителями власти.

Миф 3: лоббисты затягивают процесс принятия государственных решений.

Обычно лоббисты стремятся к достижению результата в кратчайшие для клиента сроки, однако очевидно, что процесс реализации того или иного лоббистского проекта затрагивает множество конкурирующих интересов. Например, субъект законодательной инициативы может предлагать законопроект, затрагивающий деятельность сразу нескольких отраслей. И если их интересы пересекаются, а цели их представителей не совпадают, законодатели могут отложить рассмотрение законопроекта, чтобы собрать дополнительную информацию и углубиться в проблематику соответствующей области общественных отношений. Безусловно, законотворческие процедуры затянутся, но конечным их результатом станет максимально обоснованный и действенный законотворческий подход или улучшенная государственная политика. Вне всяких сомнений, разумные сроки принятия официальных решений должны быть соблюдены, но оперативность не главный критерий эффективности государственного управления. Этот процесс в первую очередь должен отражать конкурирующие потребности и интересы граждан и организаций.

Миф 4: лоббисты подкупают представителей власти.

Лоббизм, вопреки распространенным заблуждениям, не имеет ничего общего с уголовно наказуемыми коррупционными деяниями в виде подкупа должностных лиц. Как с правовой, так и с этической точки зрения все действия профессионального лоббиста должны соответствовать требованиям антикоррупционного законодательства, должны быть взвешенными и обдуманными. Только прозрачные инструменты и высокий уровень профессионализма позволят заслужить доверие как клиента, так и стейкхолдера во власти и добиться долговременного сотрудничества.

В популярной культуре часто транслируются истории, когда лоббист спонсирует чиновника вплоть до оплаты личных расходов в обмен на принятие определенного политического или законотворческого решения. Безусловно, такие ситуации происходят, но характерны они в большей степени для американской политической системы, в частности для Конгресса США, и являются скорее исключением, нежели общепринятой практикой. Субъекты лоббистской деятельности – представители власти, сами лоббисты и их клиенты – заинтересованы в законной и безопасной коммуникации.

Миф 5: лоббисты представляют только «особые интересы», вопреки интересам граждан и общества.

В первую очередь важно отметить, что доступность лоббистских услуг напрямую зависит от общественного восприятия этой профессии и уровня развития соответствующего сегмента рынка. В государствах, где лоббизм принят в качестве значимого демократического института, лоббисты могут позволить возложить на себя социальную ответственность и представляют не только интересы крупного или среднего бизнеса, но также некоммерческих организаций и муниципальных структур.

Кроме того, практически весь спектр политических, экономических и социальных проблем, в решении которых участвуют лоббисты, затрагивает интересы неопределенного круга лиц. Лоббисты активно конкурируют на рынке идей и регуляторных подходов, чтобы способствовать достижению наилучшего результата в выработке государственной политики. Такое соревнование интересов, отвечающее критериям прозрачности и добросовестности, благоприятно отражается на социальном климате в государстве, вовлекает граждан в процесс управления и развивает тем самым гражданское общество.

Таким образом, экспертное участие лоббистов в разработке государственных решений имеет важное значение для здоровой представительной демократии, поскольку поддерживает благоприятные условия для защиты и эффективной реализации прав граждан и организаций. Профессиональные лоббисты, обладающие знаниями и опытом, способны добиться эффективных результатов, достигая консенсуса и гармонизируя разнополярные интересы.

Однако, как уже отмечено, при отсутствии правил частно-публичного взаимодействия лоббистские практики могут принимать неправовую форму. Регулирование лоббистской деятельности позволит минимизировать теневое влияние и реабилитировать, обелить профессию лоббиста. Это откроет новые возможности профессиональной реализации специалистам, заинтересованным в работе на стыке права, политики и экономики.