Kitabı oxu: «Лоббизм и GR. Понятия, функции, инструменты»

Редактор О. Шишмаренкова

Руководитель проекта Ю. Семенова

Дизайн обложки А. Гланцберг

Корректор В. Вересиянова

Компьютерная верстка Б. Руссо

Все права защищены. Данная электронная книга предназначена исключительно для частного использования в личных (некоммерческих) целях. Электронная книга, ее части, фрагменты и элементы, включая текст, изображения и иное, не подлежат копированию и любому другому использованию без разрешения правообладателя. В частности, запрещено такое использование, в результате которого электронная книга, ее часть, фрагмент или элемент станут доступными ограниченному или неопределенному кругу лиц, в том числе посредством сети интернет, независимо от того, будет предоставляться доступ за плату или безвозмездно.

Копирование, воспроизведение и иное использование электронной книги, ее частей, фрагментов и элементов, выходящее за пределы частного использования в личных (некоммерческих) целях, без согласия правообладателя является незаконным и влечет уголовную, административную и гражданскую ответственность.

© Войтенко Э., Парфенчикова А., 2022

© Оформление. ООО «Альпина ПРО», 2022

* * *

Часть 1
Понятие лоббизма

Глава 1
Институт лоббизма: История возникновения и роль в современном обществе

1.1. История возникновения лоббизма

Страной зарождения лоббизма считают США.

Само понятие «лоббизм» (lobbyism) произошло от англ. lobby, что в буквальном переводе означает «коридор». В английский язык это слово пришло из средневековой латыни: в XVI веке lobia называли проходы в монастырях¹, позже – узкие крытые галереи для прогулок членов палаты общин английского парламента². Вероятно, «лобби» уже тогда имело политическую окраску. Есть предположения, что после заседаний члены парламента выходили в коридор, где их встречали просители, заинтересованные в сделках с представителями власти³.

С развитием традиций лоббизма в США слово «лобби» приобрело и другие значения: кулуарное решение политических вопросов; группы людей, отстаивающие частные интересы в органах власти; давление на законодательный процесс и т. д.

У исследователей до сих пор не сложилось однозначного мнения относительно точного периода возникновения термина «лоббизм» в политической системе США.

Одни отмечают, что лоббизм как явление возник в Штатах одновременно с самим государством, поскольку демократическая система управления способствовала быстрому становлению этого политического института⁴.

Другие связывают его начало с президентством Улисса Гранта (1869–1877) и вестибюлем гостиницы «Уиллард» (Willard Hotel) в Вашингтоне, где он часто бывал⁵. По легенде, политики, прознавшие, что президент по вечерам курит сигару в холле отеля, собирались там, чтобы встретиться с ним и повлиять на принятие нужных им политических решений. Обремененный их просьбами, президент прозвал их коридорщиками, то есть лоббистами. В некоторых источниках указывается, что в «Уилларде» лоббисты собирались еще до Гранта – на рубеже XVIII и XIX веков, когда в этой гостинице останавливались парламентарии, приезжавшие на свои заседания в Вашингтон⁶.

Третьи считают, что лоббизм зародился задолго до появления отеля «Уиллард». Так, в документах штата Пенсильвания термин «лобби» в его политическом значении встречается еще в 1808 году. Затем лоббирование проявляется в начале 1830-х годов в штате Огайо. На федеральном уровне, в Вашингтоне, лоббисты начинают работать с 1840-х годов⁷.

Так или иначе, лоббирование стало набирать обороты именно при администрации Гранта, в преддверии так называемого позолоченного века⁸. На федеральном уровне наиболее влиятельные лобби были сосредоточены вокруг железнодорожных субсидий и тарифа на шерсть. В отдельных штатах лоббисты работали в самых разных областях – от промышленности до азартных игр. Например, Чарльз Ховард из лотерейной компании штата Луизиана активно лоббировал закрепление в законодательстве штата обязанности получения лицензии на продажу лотерейных билетов⁹.

Таким образом, начиная с середины XIX века лоббизм в США получил статус неотъемлемого политического института, обеспеченного Первой поправкой к Конституции США, которая гарантирует право народа на обращение к правительству с петициями.

Появление и развитие лоббизма в других странах также обусловлено правом граждан на обращение к представителям власти, закрепленным во всех демократических конституциях.

В современных государствах, основанных на принципах демократии и рыночной экономики, применение лоббистских технологий в политике и государственном управлении вполне закономерно.

Во-первых, избирательная система формирования органов государственной власти во многом ставит их представителей в зависимость от общественного мнения. Принцип разделения властей, система сдержек и противовесов не допускают узурпации всей полноты власти единственным органом. Эти предпосылки исключают автономность и изолированность властных структур от общественности и создают взаимозависимость всех составляющих демократической системы.

Во-вторых, двигателем рыночной экономики является активное развитие предпринимательства и конкуренции. В таких условиях неизбежно появление множества компаний, деятельность которых значительно влияет на экономические показатели, занятость населения и инвестиционный климат в стране. Поэтому государство опирается на предпринимателей, заинтересовано в успешной реализации бизнес-проектов, а значит, должно учитывать интересы индустрий и компаний в ходе разработки направлений государственной политики.

Лоббизм обеспечивает профессиональное представительство общественных интересов и бизнес-интересов на уровне государства, а инструменты лоббизма помогают найти баланс в принятии политических решений при снижении коррупционных рисков в законотворчестве и государственном управлении. Во многих странах лоббизм стал важным демократическим институтом, гарантирующим цивилизованное взаимодействие общества с властными структурами.

В одних странах лоббистская деятельность урегулирована на законодательном уровне, в других лоббизм существует негласно.

В России лоббизм имеет свою непростую историю. Некоторые исследователи отмечают его корни еще в дореволюционные времена и выделяют ряд институтов, через которые осуществлялось взаимодействие власти и общества¹⁰. Основные – это торговые съезды, предпринимательские союзы, совещательные организации (советы), биржи. Самыми влиятельными на рубеже веков были Общество содействия развитию промышленности и торговли, Императорское русское техническое общество, Общество за экономическое возрождение России, Всероссийский союз торговли и промышленности. Эти объединения консолидировали в себе интересы всех участников и вырабатывали общую позицию для отстаивания ее перед правительством.

Позднее, в период СССР, было принято считать, что никакого лобби в Советском государстве быть не может – это негативное явление западного буржуазно-капиталистического мира. Однако на самом деле и в правительстве, и в самом ЦК КПСС, и в Политбюро существовали довольно мощные лоббистские структуры. Основными точками приложения лоббистских усилий были военно-промышленный, топливно-энергетический и агропромышленный комплексы, а самыми влиятельными «лоббистами» – отраслевые кланы и региональная элита¹¹. Естественно, формы и методы лоббирования партийных и иных интересов были весьма завуалированными¹².

После распада Советского Союза формирование новой экономико-политической реальности изменило отношение к понятию лоббизма. В 1992 году законодатель предпринял первую попытку правового регулирования этого явления, а в 1993 году под эгидой Верховного Совета РФ в Москве прошла международная конференция «Лоббизм как средство влияния на политику»¹³. Начиная с этого периода и вплоть до 2000-х годов (до формирования президентского большинства) в Государственной Думе стали разворачиваться лоббистские кампании, в ходе которых депутаты отстаивали отдельные группы интересов¹⁴. Например, широкую известность получили аграрное¹⁵ и пивное¹⁶ лобби.

С тех пор, несмотря на отсутствие закона о лоббизме в России по сей день, эта деятельность признается государством, а лоббисты и специалисты по связям с органами государственной власти (GR-специалисты) сформировали отдельное профессиональное сообщество.

Феномен лоббизма до сих пор окутан мифами и вызывает множество вопросов. Для чего нужен лоббистский инструментарий и в чем он состоит? Как происходит взаимодействие с органами государственной власти? Почему государство соглашается на диалог? Чем лоббизм отличается от коррупции? Лоббист и GR-специалист – один и тот же человек? В этой книге мы предприняли попытку ответить на эти и другие вопросы и разрушить стереотипы о лоббизме как о кулуарной, теневой деятельности.

1.2. Роль лоббизма в поддержке бизнеса, развитии общества и государства

На протяжении веков наша жизнь основывается на непрерывном взаимодействии личности, общества и государства. Двигателем такого взаимодействия выступают личные интересы граждан, интересы отдельных групп людей, то есть сообществ, и государственные интересы. Они взаимно влияют друг на друга и могут совпадать, сосуществовать параллельно либо противоречить друг другу. Конфликты между частными и публичными интересами способны приводить к внутригосударственным кризисам и обострять политический климат в стране, в то время как согласование разнополярных позиций обеспечивает формирование сбалансированных взаимоотношений личности и государства. Установление общественного равновесия возможно только тогда, когда при принятии политических решений, влияющих на экономическую, социальную и духовную жизнь в стране, учитываются все группы интересов.

Институт лоббизма выступает тем инструментом, который способен гармонизировать частные и публичные потребности, поскольку гарантирует представительство и защиту интересов бизнес-сообщества и многочисленных социальных групп на разных уровнях государственной власти.

Лоббизм выполняет целый ряд задач, которые условно можно разделить на три категории: частные, общественные и государственные.

Во-первых, лоббизм как технология выстраивания диалога с властью и продвижения частных интересов отвечает запросам конкретных компаний и экономических отраслей, помогая им в достижении стратегических целей.

Например, в случае установления государством дополнительных административных барьеров в том или ином секторе экономики отдельная компания или отраслевое объединение с помощью лоббистов могут вступить в коммуникацию с представителями уполномоченных органов государственной власти, обосновать чрезмерность нормативных правил и добиться смягчения регулирования. Это благоприятно отразится на экономической эффективности как самой компании, так и всей индустрии. Таким образом, понимая необходимость соотнесения своей деятельности с интересами государства, политическими и регуляторными трендами, бизнес использует инструмент профессионального и цивилизованного взаимодействия с властью для успешной реализации своих проектов.

Во-вторых, лоббизм как политико-правовое явление служит общественным интересам, выступая гарантом демократии и формой самоорганизации гражданского общества.

Демократическая система предполагает коллективное участие в управленческих процессах и равное воздействие на их исход со стороны всех граждан и их объединений. Иными словами, при принятии ключевых решений должны быть учтены самые разные группы интересов.

Лоббистский инструментарий позволяет создать необходимый бизнесу и иным сообществам канал коммуникации с представителями власти и обеспечить трансляцию частных интересов в государственных органах. Лоббисты формируют площадку для диалога между всеми заинтересованными сторонами и выстраивают мосты в отношениях индивида и государства. Это гарантирует частному субъекту возможность быть услышанным теми, кто принимает государственные решения, и способствует позитивному влиянию на развитие демократических ценностей в обществе.

Важно иметь в виду, что государство как общественный регулятор обладает серьезным аппаратом принуждения в форме полномочий по регламентации общественных отношений, установлению юридической ответственности и применению мер наказания в случае нарушения индивидом предписанных норм. Эти правоохранительные полномочия государства направлены на поддержание правопорядка, обеспечение общественной безопасности, экономической устойчивости и благоприятного климата в стране.

В то же время отдельные индивиды, равно как и их объединения, также должны обладать инструментами не только выражения своих интересов, но и реального влияния на принятие государственных решений. Формирование органов государственной власти посредством выборов, самостоятельное урегулирование населением локальных вопросов за счет системы местного самоуправления гарантируют представительство граждан в государственном управлении. Однако этих демократических институтов недостаточно для выражения воли частных субъектов и сообществ, деятельность которых влияет на экономические показатели, социальное благополучие и инвестиционную привлекательность государства. Очевидно, что социальная энергия этих групп населения должна иметь канал выхода.

Институт лоббизма создает такой канал, который заключает в себе целый комплекс транспарентных правовых инструментов взаимодействия с государственными органами и их должностными лицами. Лоббистская деятельность представляет собой системный подход к выстраиванию диалога с представителями власти на основании профессиональной экспертизы. Главная цель диалога – организация взаимовыгодных форматов сотрудничества всех заинтересованных сторон. Иными словами, лоббисты обладают необходимыми знаниями о том, каким образом и в какой форме донести информацию до лиц, принимающих решения, чтобы интересы отдельной компании или индустрии были приняты во внимание на государственном уровне. Благодаря экспертизе в области законотворчества, экономики и политического управления лоббисты в каждом конкретном случае прокладывают наиболее эффективный путь к достижению заданной клиентом¹⁷ цели.

В-третьих, рассуждая о важной роли института лоббизма, необходимо иметь в виду, что не только клиент выступает бенефициаром лоббистских услуг: государство также нуждается в диалоге с бизнесом и общественными организациями в целях выработки наиболее эффективных подходов как при решении конкретных задач, так и для развития гражданского общества в целом. Рост макроэкономических показателей, улучшение жизни населения, инвестиционная активность государства во многом зависят от достижений отдельных компаний. Компании, в свою очередь, должны учитывать актуальные политические и законодательные тренды для успешной реализации своих проектов. В этом смысле взаимовыгодное партнерство государства и бизнеса лежит в основе экономического развития и благоприятного социально-экономического климата в стране.

Кроме того, присутствие в политической системе института лоббизма значительно повышает качество государственных решений. В основе коммуникации между лоббистами и властными структурами лежит профессиональная экспертиза. Задача лоббиста заключается не только в том, чтобы установить контакт с нужным чиновником. Успех продвижения интересов клиента зависит от того, насколько лоббисту удастся сонастроить их с интересами должностного лица. Зачастую представители власти испытывают недостаток в сторонних экспертных знаниях в области своей компетенции для выработки наилучшего подхода, который отражал бы как потребности той или иной отрасли, так и государственные интересы. Задача лоббиста – устранить этот недостаток и предложить качественный аналитический продукт, который чиновник мог бы использовать в своей работе.

Например, при разработке законопроекта лоббист может представить в уполномоченный орган независимое правовое заключение, содержащее подробный анализ предлагаемого регулирования: его достоинства и недостатки для всех заинтересованных сторон, риски и перспективы правоприменения, соответствие трендам развития законодательства и концептуальные предложения по его совершенствованию. Такой документ станет существенной помощью для законодателя в улучшении законопроекта и обратит его внимание на те аспекты, которые по тем или иным причинам не учтены.

Поэтому, вне всяких сомнений, лоббистские технологии позитивным образом влияют на политические процессы, содействуют органам государственной власти в реализации их полномочий и могут стать прочной опорой в поиске новых подходов к гармоничному и эффективному регулированию общественных отношений.

1.3. Когда возникает потребность в использовании лоббистских технологий?

Актуальность лоббистской деятельности в целом не зависит от политической обстановки и экономической ситуации в стране и в мире, а потребность в лоббистских услугах бизнес имеет всегда, хотя далеко не каждая компания эту потребность осознает.

Безусловно, внутри- или межгосударственные осложнения в политике и экономике в разы приумножают необходимость коммуникации с представителями власти. Однако даже в условиях отсутствия различного рода кризисов использование лоббистского инструментария не только приводит бизнес к максимальным показателям экономической эффективности, но и помогает своевременно выявить и предотвратить потенциальные риски и избежать финансовых потерь.

Перед компаниями всегда стоят задачи, реализация которых обусловлена выражением политической воли или политическим курсом государства. Так или иначе, осуществление любой предпринимательской деятельности должно подчиняться требованиям законодательства и учитывать тренды государственной политики. Поэтому взаимодействие с органами власти, обеспеченное лоббистским инструментарием, полезно и необходимо любой компании, даже если ее деятельность не ограничивается существенными административными барьерами в текущем моменте. И в условиях отсутствия строгого государственного контроля или нормативных изменений компании следует вести проактивную работу по анализу регуляторных рисков и возможностей для реализации своих проектов.

Кроме того, сложно выделить отрасль экономики или индустрию, которые находились бы в полной стагнации или в отношении которых вообще не принимались бы государственные решения. Законодательство, как и регуляторная политика, преимущественно находится в непрерывном процессе реформирования, поэтому у компаний всегда возникают те или иные GR-задачи, зачастую требующие немедленного решения. Опыт показывает, что даже компании с государственным участием нередко нуждаются в лоббистской поддержке.

Также важно помнить о тех компаниях, которые всегда находятся под пристальным вниманием государства. Речь о наиболее зарегулированных секторах экономики – например, табачной, алкогольной, фармацевтической промышленности. Любые изменения регулирования в этих областях создают существенные риски как для отдельных компаний, так и для отрасли в целом. Коммуникация с органами государственной власти поможет компаниям своевременно предотвратить такие риски и избежать убытков.

В то же время существуют индустрии, в которых государство, напротив, предлагает компаниям дополнительные возможности. Например, в последние годы это IT-сфера. Развитие технологий, с одной стороны, находится под строгим государственным контролем, с другой – обеспечивается повышенной поддержкой со стороны государства. Конечно, это актуально исключительно для российских IT-компаний.

Таким образом, в зависимости от направления государственной политики отечественные и иностранные игроки могут занимать совершенно разное положение на рынке, однако и те и другие сталкиваются с необходимостью решать лоббистские задачи.

Развивая пример IT-индустрии, отметим главный тренд последних лет – импортозамещение, благодаря которому у российских IT-компаний формируются новые возможности успешного развития. В этом случае лоббистские задачи отечественной компании состоят в синхронизации направлений своей деятельности с потребностями государства и интеграции в законотворческий процесс, чтобы успешно продвигать собственные интересы на государственном уровне и создавать новые потенциалы для своего роста.

Иностранные компании, напротив, сталкиваются с рисками и ограничениями. Используя лоббистский инструментарий, можно направить усилия на их минимизацию и сохранить, насколько это выполнимо, статус-кво. Безусловно, интересы иностранных игроков рынка в данном случае идут вразрез с трендом государственной политики, и повлиять на законотворческие или политические процессы крайне трудно. Однако до определенного момента у компаний остается возможность поддерживать текущее положение в отрасли как можно дольше.

Все эти задачи, которые бизнес вынужден решать в условиях относительной экономической и политической стабильности, приобретают особое значение в эпоху кризисов. В последние десятилетия мировое сообщество сталкивается с новыми вызовами: стремительные процессы глобализации, а затем национализация рынков, развитие новых технологий и переход в цифровую реальность, пандемический кризис, масштабные геополитические конфликты, установление санкционных режимов в отношении отдельных государств, в том числе России.

Такие события являются существенными дестабилизирующими факторами, которые вынуждают властные структуры оперативно реагировать на вновь возникающие угрозы и перемены в целях поддержания экономики. Меры государственного реагирования и стратегии, разрабатываемые органами власти в ускоренном режиме, оказывают значительное влияние на бизнес. Чтобы объективно оценить риски и возможности кризисных ситуаций, предпринять все необходимые шаги к оптимизации предпринимательской деятельности, компаниям особенно важно иметь в своем арсенале инструменты трансляции и отстаивания своих интересов на государственном уровне. Государство, в свою очередь, также заинтересовано в диалоге с бизнесом, поскольку во времена экономической турбулентности особенно нуждается в поиске новых антикризисных подходов.

Например, охватившая мир пандемия коронавирусной инфекции и принятые для борьбы с ней нормативные и регуляторные меры создали как существенные ограничения для одних отраслей (транспорт, туризм, организация досуга и развлечений и т. д.), так и новые возможности для других (фармацевтика и производство медицинского оборудования, IT-сфера).

Та же ситуация характерна при установлении санкционного режима: перспективы развития отечественных компаний в условиях импортозамещения значительно расширяются, в то время как иностранные игроки, оставшиеся на рынке, находятся в большей неопределенности. При этом и для зарубежных компаний сохраняются возможности реализации проектов, если их деятельность лежит в плоскости государственных интересов. Так, Россия отчасти зависит от иностранных компаний в ряде крупных отраслей, например в фармацевтической (по определенным видам лекарственных препаратов) или сельскохозяйственной (по средствам защиты растений, импортируемым семенам). Такие компании занимают выигрышное положение, поскольку государство остро нуждается в определенных видах продукции, не имеющих отечественных аналогов, и с большой вероятностью будет готово к взаимовыгодному диалогу.

Во всех описанных ситуациях независимо от того, какие последствия – позитивные или негативные – они предвещают компаниям и индустриям, важно своевременно реагировать на изменения в экономическом и правовом поле и отвечать новым вызовам и курсам государственной политики.

Однако далеко не всегда собственники или управленцы компаний способны правильно оценить сложившуюся экономико-политическую обстановку и ее перспективы для своего бизнеса и отрасли. Им необходима профессиональная поддержка экспертов по взаимодействию с властными структурами. Использование лоббистских технологий позволит, во-первых, определить влияние государственной повестки на работу конкретной компании или отрасли и выявить риски и возможности в поле ее деятельности; во-вторых, сформулировать перечень ключевых задач, которые необходимо решить компании в текущем моменте и более долгосрочной перспективе; в-третьих, сформировать стратегию по продвижению интересов компании на государственном уровне для максимально эффективного достижения поставленных целей.

Таким образом, институт лоббизма помогает компаниям, с одной стороны, вовремя разглядеть в текущих обстоятельствах новые возможности для роста и не упустить их, с другой – увидеть и предотвратить угрозы для успешной реализации бизнес-проектов. В связи с этим крайне важно правильно определять направления и пути развития компании на каждом этапе ее функционирования и на основании этого создавать пространство эффективной коммуникации с властью. Именно для этого предназначены инструменты лоббизма.

При этом такая вовлеченность бизнеса в процесс принятия государственных решений очень полезна государству, особенно в кризисные периоды, поскольку именно предпринимательство (бизнес) является опорой не только для поддержания роста и развития рыночной экономики и гражданского общества, но и для выхода из кризисов.

В частности, как уже отмечено, в условиях санкционного режима ряд отраслей и компаний, включая иностранные, не только сохраняют, но и приумножают свое значение для государства. Это касается, например, производства лекарственных препаратов и медицинского оборудования. Государство особенно заинтересовано в коммуникации и быстром решении вопросов, в том числе о снятии административных барьеров, с такими игроками рынка. Поскольку компании в самых значимых отраслях обеспечивают жизненно важные потребности населения, государство готово к дерегулированию таких отраслей в интересах общества. Это, безусловно, отвечает и интересам самих компаний.

Использование лоббистских технологий в частно-публичных отношениях позволяет консолидировать все позиции и способствовать выработке наиболее взвешенного подхода, максимально выгодного для всех заинтересованных сторон.

1.4. Лоббизм – узаконенная форма коррупции?

Зачастую, когда речь идет о лоббистском влиянии, в общественном сознании всплывают такие ассоциации, как кулуарное решение политических вопросов, незаконное давление на лиц, принимающих решения, подкуп представителей государственной власти. В профессиональной литературе исследователи феномена лоббизма нередко проводят параллели между лоббистскими и коррупционными способами влияния. Однако большинство из них приходят к выводу о том, что лоббистские технологии и коррупционные преступления не имеют между собой ничего общего¹⁸.

Конечно, невозможно отрицать, что понятию лоббизма действительно нередко придают негативный смысл, и не только в России.

Проблема теневого лоббизма имеет отнюдь не российские корни, а связана еще с зарождением этого института в США. Происходящие там на протяжении полутора веков политические скандалы с участием лоббистов и использование ими коррупционных схем продавливания интересов усилили негативную коннотацию этого явления.

Однако антиправовые способы влияния отдельных лоббистов на процесс принятия государственных решений отнюдь не означают, что весь лоббистский инструментарий представляет собой серые схемы взаимодействия с властными структурами. В любой сфере деятельности встречаются как добросовестные профессионалы, так и мошенники, преследующие собственную выгоду в обход законодательных и социальных норм. То же справедливо в отношении лоббистской деятельности, которая сама по себе, безусловно, коррупционной не является. Напротив, эти явления – лоббизм и коррупцию – необходимо четко разграничивать.

Коррупция (лат. corruptio – подкуп, продажность, разложение, растление) – это уголовно наказуемое деяние, то есть преступление, за которое предусматривается юридическая ответственность: от лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью до лишения свободы.

В соответствии с Федеральным законом «О противодействии коррупции»¹⁹ к числу коррупционных действий относятся: во-первых, злоупотребление служебным положением или полномочиями; во-вторых, дача или получение взятки; в-третьих, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование должностного положения вопреки интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами.

Из этого следует, что главным критерием выявления коррупционной составляющей в коммуникации с должностными лицами выступает получение чиновником материальной выгоды в обмен на удовлетворение интереса. Под материальной выгодой понимается не только денежное вознаграждение, но и любое имущественное благо. Например, преподнесение лоббистом подарков должностному лицу или предоставление услуг материального характера, в частности организация путешествия, за свой счет являются коррупционными действиями.

Как справедливо отмечает Верховный Суд РФ, коррупция, особенно в форме взяточничества, «посягает на основы государственной власти, нарушает нормальную управленческую деятельность государственных и муниципальных органов и учреждений, подрывает их авторитет, деформирует правосознание граждан, создавая у них представление о возможности удовлетворения личных и коллективных интересов путем подкупа должностных лиц, препятствует конкуренции, затрудняет экономическое развитие»²⁰.

Действительно, трудно поспорить, что высокий уровень коррупции в государственном аппарате крайне неблагоприятно отражается на социальной, экономической, политической и духовной сферах жизни общества. Коррупция препятствует экономическому росту, развитию государственности, неблагоприятно влияет на инвестиционную привлекательность страны и ее репутацию на международной арене, приводит к неадекватному распределению ресурсов, снижению качества товаров и услуг, а также к росту преступности и общественного недовольства.

В то же время институт лоббизма, как описано выше, напротив, способствует улучшению экономических показателей и положительно влияет на лояльность населения по отношению к власти и общий социально-политический климат в государстве.

Коррупция вредит лоббизму, дискредитируя этот институт. Противодействие коррупции относится к числу публично значимых задач, которые призвана решать лоббистская деятельность. Эта идея поддерживается и государственной властью. Еще в 2008 году в контексте разработки мер по борьбе с коррупцией президент РФ предлагал рассмотреть вопрос о подготовке нормативного правового акта, регулирующего лоббистскую деятельность²¹.

Несмотря на сложившийся стереотип об использовании лоббистами незаконных схем влияния, коррупция препятствует эффективной реализации лоббистского инструментария компаниями, деятельность которых находится в правовом поле и подчинена жестким этическим принципам и требованиям комплаенса. Коррупционная составляющая, создавая угрозу национальной безопасности и дестабилизируя политическую систему, обесценивает роль профессиональной экспертизы, которая имеет ключевое значение при оказании лоббистских услуг. Поэтому институт лоббизма призван бороться с коррупцией, а не обеспечивать ее укоренение в аппарате государственного управления.

Важно подчеркнуть, что лоббизм – это профессиональная деятельность, подчиненная строгим правилам и принципам. В ее основе лежит набор методов и технологий по установлению взаимодействия с органами государственной власти и влиянию на принятие ими политических и регуляторных решений. В совокупности эти методы и технологии образуют лоббистский инструментарий, который должен отвечать двум ключевым требованиям: законность и этичность.

Даже в тех правопорядках, где лоббистская деятельность не регулируется на законодательном уровне, любая попытка влияния на власть с применением незаконных схем находится за пределами лоббизма.

Безусловно, в лоббистских отношениях может присутствовать неформальный контакт с должностным лицом. Как показывает практика, в большинстве стран в качестве специалистов по взаимодействию с органами государственной власти выступают именно бывшие госслужащие. Помимо знаний политических процессов и механизмов принятия государственных решений, они обладают обширными знакомствами в органах власти и используют свои возможности неформального общения. Например, для продвижения интересов клиента в дополнение к официальному письму компании в соответствующий госорган можно лично напрямую донести ее позицию до чиновника благодаря знакомству с ним. Такая коммуникация не подразумевает вознаграждение должностного лица за принятие «нужного» решения или какое-либо другое давление на него, поэтому не содержит коррупционного элемента. Неофициальные каналы коммуникации лишь упрощают взаимодействие с чиновником, сокращая путь к его кабинету, но не являются гарантией желаемого клиентом результата.

Более того, при полном расхождении интересов компании или отрасли с государственными или общественными интересами с высокой долей вероятности лоббист даже не прибегнет к использованию личных контактов. Опытный и профессиональный специалист в реализации любого лоббистского проекта основывается прежде всего на том, полезен ли этот проект обществу и государству, и если да, то как эффективно обеспечить баланс государственных и общественных интересов, с одной стороны, и потребностей бизнес-сообщества – с другой.

Если лоббист основывается на других принципах и в обмен на решение в пользу клиента предлагает должностному лицу какие-либо материальные блага, лоббистская деятельность перестает быть таковой и становится коррупционным преступлением. Точно так же, если юрист подделывает документы, его деятельность перестает быть юридической, становясь подлогом. Или, если аудитор вносит заведомо ложные сведения в бухгалтерскую отчетность, такие действия попадают в область уголовного законодательства. Но в общественном сознании все юристы или все аудиторы не становятся от этого мошенниками.

Поэтому важными задачами всего лоббистского сообщества являются стимулирование внетеневой лоббистской деятельности и придание позитивной окраски профессии. В конечном счете применение лоббистских технологий должно способствовать самоорганизации гражданского общества, поддержанию взаимовыгодного диалога его представителей с органами государственной власти, формированию высокого уровня правовой культуры.

Таким образом, вне всяких сомнений, коррупция не может быть выражением лоббизма, и наоборот. Эти явления не связаны между собой, в своей сущности они противоречат одно другому. Коррупция подрывает любые демократические ценности – лоббизм, напротив, способствует их развитию. Коррупция и лоббизм выступают двумя совершенно разными формами взаимодействия с властью: в первом случае через подкуп и взяточничество, во втором – через профессиональную экспертизу и цивилизованный диалог, основанный на принципах законности, прозрачности и этической чистоты.

Глава 2
Сферы лоббистского влияния²²

2.1. Лоббизм и три ветви власти

Традиционно лоббизм связывают с влиянием на законотворческий процесс с целью принятия, изменения или отмены законодательного акта в интересах определенной группы лиц.

Действительно, изначально институт лоббизма зародился именно в законодательном органе – Конгрессе США. Правовое регулирование деятельности американских лоббистов также распространяло свое действие только на их работу в Конгрессе.

Принятый в 1946 году первый в мире закон о лоббизме – Закон о федеральном регулировании лоббистской деятельности (Federal Regulation of Lobbying Act, FRLA) – закрепил требование об обязательной регистрации лоббистов. Оно было адресовано тем, кто прямо или косвенно воздействовал на принятие или отклонение Конгрессом США законодательного акта. «Узаконив» лоббизм в органе законодательной власти, FRLA фактически вывел работу лоббистов в исполнительной власти (правительстве США) за рамки правового поля. В политической системе образовалась «серая зона»: лоббисты, продвигающие частные интересы в правительстве, не были обременены специальными требованиями и оставались вне государственного контроля.

Такое положение дел привело к принятию в 1995 году нового, более жесткого закона, регламентирующего лоббизм в США, – Закона о раскрытии лоббистской деятельности (Lobbying Disclosure Act, LDA). Помимо новых требований к лоббистам, новеллой этого нормативного акта является распространение его действия на лоббирование в органах исполнительной власти. Такой законодательный подход сохраняет свою силу в США и по сей день.

Вместе с тем в некоторых государствах, где приняты отдельные законы о лоббизме, в область регулирования входит только деятельность лоббистов в парламенте по аналогии с законом США 1946 года²³.

Поэтому можно выделить два основных подхода, сложившихся в мировой практике: в одних государствах сфера лоббистского влияния ограничивается органами законодательной власти, в других распространяется еще и на органы исполнительной власти.

В России закон о лоббизме не принят, но фактически лоббистская деятельность направлена на взаимодействие с представителями обеих ветвей власти – законодательной и исполнительной.

Что касается третьей ветви власти, судебной, она несколько обособлена от двух других. Дело в том, что одним из важнейших принципов отправления правосудия выступает независимость судей, которые рассматривают и разрешают дела строго на основании закона, руководствуясь внутренним убеждением, в условиях, исключающих постороннее воздействие. Любое вмешательство в деятельность судей по осуществлению правосудия запрещено и влечет за собой юридическую ответственность. Исходя из этого, судебная власть никогда не может выступать объектом лоббирования.

С другой стороны, со времен римского права в некоторых правовых системах сохранился особый юридический институт amicus curiae – так называемые «друзья суда». Это означает, что лицо, не являясь участником судебного процесса, может на добровольных началах представить суду сведения о фактических обстоятельствах дела или свою правовую позицию в виде заключения по делу до вынесения судом решения. Таким образом, принцип amicus curiae позволяет стороннему лицу содействовать органам правосудия. Такая конструкция распространена прежде всего в международных судебных органах – Европейском суде, Европейском суде по правам человека, Всемирной торговой организации и т. д.²⁴

В российской судебной системе до недавнего времени существовал некий аналог «друзей суда» на уровне Конституционного суда РФ: научные организации или отдельные ученые-правоведы имели право по собственной инициативе представить в суд свое правовое заключение по конкретному делу. Однако в 2021 году в регламент Конституционного суда РФ были внесены изменения, фактически исключившие действие принципа amicus curiae в практике суда. При этом, как следует из официального обращения Конституционного суда РФ, стороны по-прежнему могут озвучивать научно-правовые позиции по делу, но это не должно происходить по инициативе представителей юридической науки.

В любом случае институт amicus curiae нельзя считать формой лоббизма в судебных органах, поскольку он не направлен на продвижение отдельных интересов. Его цель – получение по конкретному делу наиболее полной и всесторонней юридической оценки с опорой на научные подходы к толкованию правовых норм и правоприменению.

2.2. Сферы лоббистского влияния по горизонтали

Сферы лоббистского влияния можно классифицировать по горизонтали – с точки зрения системы разделения властей. Отметим две категории государственных органов – законодательной и исполнительной власти. Рассмотрим это деление на примере функциональной организации государственных органов в России.

Законодательная власть

Законодательная власть представлена Федеральным Собранием РФ, состоящим из двух палат: Государственной Думы (нижняя палата) и Совета Федерации (верхняя палата).

Государственная Дума РФ находится под руководством председателя и его заместителей и состоит из аппарата, фракций, а также комитетов и комиссий.

Председатель Государственной Думы избирается из состава депутатов. К его основным полномочиям относятся проведение заседаний и руководство внутренним распорядком Думы.

Фракция представляет собой объединение всех депутатов из одной политической партии с целью реализации единого политического курса. В Государственной Думе РФ VIII созыва, например, представлено пять политических партий, депутаты от которых объединены в пять фракций.

По принципу пропорционального представительства фракций депутаты распределяются по комитетам, которые отвечают за конкретные сферы общественной жизни. Так, в Государственной Думе РФ VIII созыва сформированы комитеты по аграрным вопросам, бюджету и налогам, культуре, обороне, охране здоровья, транспорту, экологии, энергетике и другие – всего 32 комитета. Таким образом, в каждом комитете Думы должны быть представлены все ее фракции. Соответственно, чем многочисленнее фракция, тем больше ее представителей в каждом комитете.

Аппарат Государственной Думы является юридическим лицом и осуществляет правовое, организационное, документационное, аналитическое, информационное, финансовое, материально-техническое, социально-бытовое обеспечение деятельности депутатов.

Депутаты Государственной Думы избираются гражданами России на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Общее число депутатов в Думе составляет 450 человек. Из них 225 избираются по одномандатным избирательным округам (один округ – один депутат) и 225 – по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов²⁵.

Совет Федерации РФ имеет похожую организационную структуру. Он также состоит из председателя и его заместителей, аппарата, комитета и комиссий, сформированных из сенаторов по отраслевому признаку.

Помимо этого, как при Совете Федерации, так и при его председателе создаются отдельные консультативные органы – советы по различным вопросам государственной политики и общественной жизни. Например, Научно-экспертный совет при Председателе Совета Федерации, Совет по развитию цифровой экономики при Совете Федерации, Палата молодых законодателей и т. д. Такие органы оказывают верхней палате парламента содействие в реализации полномочий, обеспечивая дополнительное участие общественности в принятии государственных решений.

Что касается сенаторов, в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти. Кроме того, президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, также входит в состав Совета Федерации. Еще не более тридцати сенаторов могут быть назначены действующим президентом РФ, при этом до семи из них могут быть назначены пожизненно²⁶.

При Федеральном Собрании РФ (при его обеих палатах) также действует единый консультативный орган – Совет законодателей РФ. Он был образован в целях организации взаимодействия двух палат, а также законодательных органов государственной власти субъектов РФ и обмена опытом парламентской деятельности. Совет законодателей РФ совместно возглавляют председатели обеих палат, а в его состав входят первые заместители председателей, председатели законодательных органов государственной власти субъектов РФ, председатели комитетов Совета Федерации и комитетов Государственной Думы, ответственные секретари Совета законодателей РФ с правом совещательного голоса.

Таким образом, система органов законодательной власти имеет многосоставную структуру, в которой каждая единица, то есть каждое должностное лицо, – потенциальный объект лоббистского влияния.

Поскольку ключевые полномочия обеих палат российского парламента связаны с рассмотрением и принятием законодательных актов (Государственная Дума принимает законы, а Совет Федерации их одобряет), лоббирование в этих органах власти направлено на реализацию законотворческой инициативы, влияние на законодательный процесс. Для успешной реализации лоббистских проектов в области нормотворчества необходимо обладать знаниями не только организационного устройства парламента, но и процедур разработки, внесения, согласования, рассмотрения и принятия законодательных актов²⁷.

Исполнительная власть

Исполнительная власть реализуется Правительством РФ, во главе которого находятся председатель и его заместители (вице-премьеры) и которое состоит из аппарата, федеральных министерств и ведомств²⁸. Каждый из этих органов в системе исполнительной власти обладает своей зоной ответственности.

Так, председатель Правительства РФ организует его работу, ведет заседания правительства, систематически проводит совещания с его членами, на которых рассматривает ход выполнения программ и планов деятельности правительства, поручений и указаний президента РФ, принимает решения по оперативным вопросам, систематически информирует президента РФ о работе правительства.

Заместители председателя Правительства РФ в соответствии с распределением обязанностей рассматривают конкретные вопросы деятельности правительства, координируют работу федеральных министерств и ведомств, обеспечивают исполнение ими решений президента РФ и правительства.

Аппарат Правительства РФ выполняет две основные функции: организационную – обеспечивает деятельность правительства и его председателя, и контрольную – следит за выполнением всеми органами исполнительной власти принятых правительством решений. Аппарат правительства, возглавляемый председателем (назначается из числа вице-премьеров) и его заместителями, состоит из пресс-секретаря председателя правительства, секретариатов председателя правительства и секретариатов его заместителей, отраслевых департаментов и управлений.

Помимо аппарата, в состав Правительства РФ входят федеральные министерства – центральные органы исполнительной власти, отвечающие за отдельные области общественной жизни и государственного управления. На сегодняшний день в России сформировано 21 министерство.

Некоторые федеральные министры совместно с председателем правительства и его заместителями образуют Президиум Правительства РФ для решения оперативных вопросов.

Следующая ступень органов исполнительной власти – федеральные ведомства, которые можно условно разделить на две группы.

К первой относятся агентства, службы, надзоры, подведомственные некоторым министерствам. Например, Министерству юстиции РФ подведомственны Федеральная служба судебных приставов и Федеральная служба исполнения наказаний, Министерству промышленности и торговли РФ – Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, Министерству труда и социальной защиты РФ – Федеральная служба по труду и занятости и т. д.

Вторая группа – это федеральные службы и агентства, находящиеся в непосредственном подчинении Правительству РФ, а не в ведении министерств. Например, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная антимонопольная служба РФ, Управление делами Президента РФ и т. д.

Помимо этого, в систему органов исполнительной власти входят государственные корпорации – по атомной энергии и по космической деятельности. Это означает, что в указанных областях они наделены властными полномочиями, не являясь вместе с тем органами государственной власти.

Наконец, в структуру правительства включены государственные внебюджетные фонды: пенсионный, обязательного медицинского страхования и социального страхования.

При Правительстве РФ также сформированы десятки координационных и совещательных органов в целях экспертной поддержки в реализации правительственных полномочий. В частности, Консультативный совет по иностранным инвестициям в России, Национальный совет по обеспечению финансовой стабильности, Правительственная комиссия по вопросам природопользования и охраны окружающей среды.

Аналогичные консультативные органы создаются при министерствах и ведомствах.

Таким образом, исполнительная власть представляет еще более многогранную, непростую в своей иерархии систему, чем законодательная. Правительство отвечает за бесконечно широкий спектр вопросов: демографию и здоровье, образование и культуру, занятость и труд, технологическое развитие и экологию, экономику и финансы, транспорт и связь, промышленность и сельское хозяйство, региональное развитие и безопасность, право и юстицию. Органы исполнительной власти принимают активное участие и в законотворческом процессе, согласовывая проекты нормативных актов, и в выработке направлений государственной политики, их последующей реализации, и в контрольно-надзорной деятельности. Это обусловливает разнообразие и сложность согласительных процедур, которые проходят государственные решения, а значит, и вариативность использования лоббистских технологий в ходе их принятия²⁹.

Органы вокруг президента

Помимо органов законодательной и исполнительной власти, отдельно в структуре государственных органов следует отметить Администрацию Президента РФ. В ее задачи входят обеспечение деятельности президента РФ и контроль за исполнением его решений³⁰.

В частности, администрация разрабатывает проекты указов, распоряжений, поручений, обращений президента. Если президент выступает с законодательной инициативой, то администрация готовит соответствующий законопроект для внесения в Государственную Думу. Администрация осуществляет контроль за исполнением федеральных законов, указов, распоряжений и поручений президента. Кроме того, обеспечивает его взаимодействие с другими органами государственной власти, общественными объединениями, международными организациями, обрабатывает и отвечает на обращения, адресованные президенту.

При этом, строго говоря, Администрация Президента РФ не относится ни к одной из ветвей власти. Вместе с тем ее должностные лица, вне всяких сомнений, активно участвуют в решении внешних и внутренних политических, социальных, экономических и правовых вопросов и обладают значительным политическим весом.

Общее руководство администрацией осуществляет президент, непосредственное – руководитель администрации, его заместители, помощники, советники президента, его специальные и полномочные представители по отдельным вопросам в некоторых органах государственной власти и территориальных округах.

Администрация Президента РФ разделена на 21 управление и канцелярию. В основу деления, как и в других органах государственной власти, легли сферы общественной жизни, входящие в компетенцию того или иного подразделения. Например, Управление Президента РФ по внешней политике, Управление Президента РФ по внутренней политике, Управление Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан, Управление информационного и документационного обеспечения Президента РФ и т. д.

В составе Администрации Президента РФ могут формироваться координационные совещательные органы – рабочие группы. Например, на сегодняшний день их две: по вопросам, связанным с изменением климата и обеспечением устойчивого развития, и по вопросам восстановления объектов культурного наследия религиозного назначения, иных культовых зданий и сооружений.

Помимо Администрации Президента РФ, особым статусом пользуются входящие в единую систему публичной власти³¹ Государственный совет и Совет безопасности.

Государственный совет призван обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие государственных органов, определять основные направления внутренней и внешней политики России и приоритетные направления социально-экономического развития государства³².

Совет безопасности – специальный конституционный совещательный орган при президенте РФ по вопросам безопасности. Его деятельность направлена на помощь президенту в реализации его полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета России, поддержанию ее независимости и государственной целостности³³.

Если рассматривать эти государственные органы, обеспечивающие деятельность президента РФ и не входящие в системы законодательной и исполнительной власти, то с точки зрения возможностей лоббистского влияния они являются самыми закрытыми и в меньшей степени готовыми к взаимодействию. Кроме того, эти органы участвуют в принятии государственных решений или согласовании нормативных актов, как правило, на финальных стадиях процессов, когда доносить позицию как отдельной компании, так и целой отрасли зачастую становится поздно. Либо должностные лица государственных органов выражают однозначную политическую волю по тому или иному вопросу, преодолеть которую практически недостижимо.

Вместе с тем возможности коммуникации с представителями этих органов сохраняются. Например, руководителями рабочих групп Государственного совета являются губернаторы отдельных регионов, с которыми можно выстраивать диалог по актуальной для них повестке, – социальная политика, здравоохранение, транспортная политика и т. д.

Исходя из этого, возможности реализации лоббистских проектов на уровне Администрации Президента РФ, Государственного совета или Совета безопасности ограничены. Однако это не исключает того, что в отдельных случаях с их представителями все же получается выстроить канал коммуникации, хотя взаимодействие с ними действительно происходит значительно реже, нежели с официальными лицами органов законодательной или исполнительной власти.

Правоохранительные органы

Особого внимания в системе публичной власти заслуживают правоохранительные органы. К их числу относятся, например, органы прокуратуры, внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, государственной охраны. Среди задач этих органов – защита прав и свобод человека и гражданина, охрана общественного порядка, обеспечение безопасности, предупреждение правонарушений.

Некоторые правоохранительные органы крайне редко выступают объектами лоббистского воздействия (например, органы прокуратуры или следствия): как правило, их деятельность находится в плоскости конкретных юридических дел, и они взаимодействуют с гражданами и организациями в рамках строго определенных законом формальных процедур.

В то же время другие правоохранительные органы активно участвуют в выработке отдельных направлений государственной политики, которые затрагивают глобальные интересы индустрий.

Прежде всего это Министерство внутренних дел России. Оно выступает непременным участником в решении вопросов о противодействии контрафакту и нелегальному обороту продукции. Эти вопросы касаются деятельности многих отраслей, в особенности табачной, алкогольной, фармацевтической. Поскольку любые проекты в области регулирования производства и оборота продукции этих индустрий проходят согласование в МВД, компании заинтересованы во взаимодействии с этим ведомством. Конечно, возложенные на МВД полномочия по охране общественных интересов диктуют ему придерживаться наиболее жесткого, консервативного подхода по сравнению с другими уполномоченными органами. Вместе с тем если представители бизнеса убеждены, что их интересы не противоречат общественным, то с помощью лоббистских технологий могут выстроить успешный диалог на уровне рабочих групп или консультативных советов, которые действуют при МВД.

Кроме того, МВД часто отстаивает общественный интерес перед другими органами государственной власти. Так, некоторое время назад Правительство Москвы приняло решение об установлении на некоторых участках городских дорог предельно низкого скоростного режима – до 40 км/ч. Общественность выступила против этой инициативы, а МВД заняло позицию граждан, не допустив осуществления соответствующих мер. Такой кейс можно рассматривать в качестве успешного примера общественного лоббизма.

Общественные организации и профессиональные объединения

Также важно обратить внимание на возможность продвижения интересов компании или индустрии с помощью общественных организаций и разного рода профессиональных объединений. Такие организации могут быть приближены к властным структурам и обладать влиянием на процесс принятия государственных решений, а среди их членов можно обнаружить политических лидеров и представителей бизнес-элиты.

В России таковыми являются, например, Агентство стратегических инициатив, Российский союз промышленников и предпринимателей, «Деловая Россия», «ОПОРА России», Торгово-промышленная палата, Общественная палата. Подобные объединения в отдельных случаях также охватываются лоббистским влиянием.

2.3. Сферы лоббистского влияния по вертикали

Помимо классификации по горизонтали, сферы лоббистского влияния можно разделить по вертикали с точки зрения территориального устройства на три уровня, характерные для федеративных государств: региональные, федеральные и наднациональные органы власти. Рассмотрим эту иерархию на примере единой системы публичной власти России.

Федеральные органы власти

Федеральные органы государственной власти представляют собой центральные органы власти на уровне федерации. Как отмечено выше, власть в России выражена в трех ветвях – законодательной, исполнительной и судебной. Последняя объектом лоббистской деятельности не является. Вся система федеральных органов законодательной и исполнительной власти описана выше и отражена в схемах (см. приложение).

Региональные органы власти

Региональные органы государственной власти также основываются на принципе разделения властей и дублируют систему федеральных органов. Они представляют собой органы законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов РФ – республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных округов и автономной области³⁴.

Лоббирование в региональных органах имеет место, когда требуется, во-первых, реализовать проект в регионе или продвинуть частные интересы на местном уровне и, во-вторых, при необходимости воздействовать на федеральную власть путем консолидации нескольких субъектов. В этих случаях в зависимости от конкретного кейса требуется выстроить диалог с главой региона или его заместителями, региональным правительством или высшим законодательным органом субъекта.

Наднациональные регулирующие органы

Особого внимания в иерархии заслуживают наднациональные регулирующие органы межгосударственных объединений региональной интеграции. Это понятие охватывает наднациональные органы и международные организации, созданные соглашениями отдельных государств в целях социально-экономического и (или) политического сотрудничества.

Наднациональные организации учреждаются для экономической и социальной кооперации государств, развития национальных экономик, формирования единого рынка товаров и услуг, создания условий стабильного развития государств в интересах повышения уровня жизни их населения. Интеграция стран в региональные объединения зачастую позволяет продвигать национальные интересы государства, усиливая его положение на мировой арене.

Наднациональные регулирующие органы автономны по отношению к национальным правопорядкам: они обладают своей компетенцией и правом принимать независимые решения, обязательные для государств-членов. Становясь стороной международного договора о создании наднационального регулирующего органа, государство соглашается на передачу ему части своих суверенных прав и полномочий. Это, однако, не является потерей государством своего суверенитета – только делегированием отдельных полномочий, и степень такого делегирования бывает разной.

Право интеграционного объединения имеет приоритет перед национальным регулированием, а издаваемые наднациональные акты обладают прямым действием на территории государств-членов.

В качестве примеров региональных интеграционных объединений можно привести Европейский союз (ЕС) и Евразийский экономический союз (ЕАЭС, Союз), примерами наднациональных регулирующих органов соответственно являются Европейская комиссия и Евразийская экономическая комиссия.

Россия является членом ЕАЭС, а значит, его органы и их должностные лица входят в сферу лоббистского влияния российских компаний³⁵.

Одна из ключевых целей ЕАЭС – формирование единого рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов в рамках Союза³⁶. Территории государств-членов объединены в общее экономическое и таможенное пространство, подчиненное режиму свободного перемещения товаров. Это означает, что ЕАЭС разрабатывает единые правила регулирования общей экономической зоны в области защиты конкуренции на трансграничных рынках, безопасности товаров, таможенного регулирования, внешнеторговой политики, налогообложения НДС при взаимной торговле и т. д. Работа органов ЕАЭС направлена на либерализацию взаимной торговли, обеспечение функционирования Союза по принципу четырех свобод (свобода движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы), развитие кооперации во многих сферах экономики ЕАЭС. В центре этой работы – выявление и устранение возникающих в государствах – членах ЕАЭС препятствий (барьеров, изъятий и ограничений) для успешного функционирования внутреннего рынка ЕАЭС³⁷.

Бизнесу в отдельных государствах также невыгодны чрезмерные административные барьеры, поэтому компании могут успешно лоббировать их смягчение в органах ЕАЭС. Например, если государства – члены Союза предусматривают разные требования к производству какой-либо продукции, то задачей органов ЕАЭС является унификация норм национальных законодательств и выработка единых требований в виде технических регламентов Союза. Производители и дистрибьюторы продукции, в свою очередь, могут с использованием лоббистского инструментария добиваться в Евразийской экономической комиссии (ЕЭК) максимально мягкого подхода к установлению технических требований.

В практике встречаются случаи, когда какая-либо продукция запрещена в одном государстве – члене ЕАЭС, но разрешена в других. Это означает, что такая продукция при перемещении по таможенной территории Союза, попадая в страну, где введен запрет, будет являться там нелегальной. Задача ЕАЭС – обеспечить прозрачность единого рынка и ограничить нелегальный оборот товаров. Задача компаний – производителей запрещенной продукции – вернуть ее на рынок. В этом смысле частный и наднациональный интересы совпадают, и бизнесу легче выстроить более эффективное взаимодействие с органами на уровне ЕАЭС, нежели внутри своего государства. Это лишь один из многих примеров продвижения частных интересов в наднациональных органах.

Практический опыт показывает, что наднациональные пространства имеют большой потенциал реализации многих лоббистских проектов, направленных на ослабление административной нагрузки на бизнес и смягчение национальных регуляторных правил.

Глава 3
Подходы к определению лоббизма

Несмотря на долгую историю становления и существования лоббизма в различных правопорядках, в профессиональном сообществе до сих пор не сложился единый подход к пониманию этого феномена.

Мировой науке известны самые разные теории лоббизма, например теория групп и лоббизм, теория элит и лоббизм, плюралистическая теория и лоббизм³⁸.

На практике подход к определению лоббизма во многом зависит от отношения государства к этому общественно-политическому явлению. Если лоббизм официально закреплен в законодательстве страны, то он определяется в соответствии с правовыми нормами³⁹. Если же в отсутствие закона профессиональное лоббистское сообщество активно вырабатывает правила своей деятельности, лоббизм и определяется на основании таких норм саморегулирования. А в случае категорического отрицания лоббизма как способа сонастраивания разнополярных интересов, как это было, в частности, в Советском Союзе, любые его определения будут иметь исключительно негативную окраску.

В России не принят специальный закон о лоббизме, а профессиональное сообщество находится на этапе формирования и еще не создало свода правил своей деятельности. Политические лидеры время от времени высказываются о положительной роли лоббизма в демократическом обществе, но пока эти мысли не вылились в официальное решение. Таким образом, ни государство, ни сами лоббисты не выработали какой-либо общей концепции.

Эксперты тем временем предлагают самые разные определения этого понятия, например:

● лоббизм – это институт политической системы, представляющий собой процесс по продвижению интересов частных лиц, корпоративных структур (а также представляющих их профессиональных лоббистских фирм и общественных организаций) в органах государственной власти с целью добиться принятия выгодного для них политического решения⁴⁰;

● cистема взаимосвязи государства и общества⁴¹;

● совокупность норм, регулирующих взаимодействие (участие) граждан, общественных объединений, организаций, специализирующихся на лоббистской деятельности, других субъектов правоотношений с органами государственной власти для оказания влияния на принятие необходимых лоббистам решений⁴²;

● интересно определение лоббизма как процесса приведения формальной власти в соответствие с властью фактической⁴³.

Список определений можно продолжить. Каждое из них по-своему верное, и с каждым можно согласиться, но лишь отчасти, поскольку все они описывают только одну из сторон лоббизма, не охватывая специфику этого феномена во всей полноте.

Лоббизм представляет собой сложное явление, сочетающее два главных аспекта, которые условно можно обозначить как внутренний и внешний.

С точки зрения внутреннего содержания лоббизм обозначает набор специальных технологий, которые в совокупности составляют лоббистскую деятельность, направленную на продвижение интересов отдельных групп в органах государственной власти с целью влияния на принятие политических и регуляторных решений.

С точки зрения внешнего выражения лоббизм представляет собой общественно-политический институт, то есть форму институционального представительства, подчиненную нормам общественного взаимодействия.

3.1. Лоббизм как область деятельности

В известном смысле лоббизм является профессиональной деятельностью, в основе которой – совокупность технологий и инструментов.

Лоббистская деятельность характеризуется целым рядом признаков.

Во-первых, лоббизм – это комплексная и системная деятельность: она сочетает в себе самые разные взаимосвязанные методики и технологии. Лоббистский инструментарий содержит, в частности, аналитические и правовые методы, коммуникационные технологии и пиар-техники, антикризисное управление, ивент-менеджмент и др. Процесс применения этих технологий четко организован и упорядочен, в чем и проявляется системность лоббистской деятельности. Например, если лоббистский проект направлен на изменение закона, то лоббисту необходимо совершить ряд последовательных действий с использованием разных инструментов:

● правовая экспертиза действующего регулирования, выявление в нем недостатков и разработка законопроекта (использование правовых методов);

● формирование стратегии продвижения законопроекта и определение стейкхолдеров⁴⁴ в органах государственной власти (использование аналитических методов);

● выстраивание канала взаимодействия со стейкхолдерами, чтобы пролоббировать внесение, а затем и принятие законопроекта (использование самых разных коммуникационных инструментов: официальные письма, неформальные контакты, организация мероприятий, информационные или общественные кампании и т. д.).

Таким образом, вопреки распространенным мифам лоббистская деятельность – это не хождение по коридорам власти, шептание в кулуарах или пролистывание контактов в телефоне. Это набор профессиональных практик, облеченных в последовательные процедуры.

Во-вторых, лоббизм – это междисциплинарная деятельность. Как уже отмечено, лоббистская деятельность интегрирует в себе многие технологии из самых разных областей – от права до пиара. Поэтому и лоббист должен обладать множеством компетенций в сфере нормотворчества, коммуникаций, политических процессов и государственного управления. Лоббистская деятельность требует знания регуляторных процедур в основных отраслях экономики, понимания логики и механизма принятия решений в исполнительной и законодательной ветвях власти, устройства политической системы России и наднациональных органов. Кроме того, лоббизм включает в себя умение работать с так называемой «четвертой властью» – медиа, а также с самим клиентом, для чего необходимы знания в области бизнес-управления и межкультурной коммуникации (так как зачастую клиентами являются международные компании). Таким образом, лоббистская деятельность находится на стыке самых разных направлений, сочетая в себе отдельные элементы каждого из них.

В-третьих, лоббизм – институциональная деятельность. Это означает, что она связана с общественными и политическими институтами и подчинена официальным правилам и нормам. Такая связь выражается в непрерывном взаимодействии лоббистов с представителями государственной власти, политическими лидерами, бизнес-сообществом, общественными объединениями, СМИ и другими социальными и профессиональными группами.

Подчиненность официальным правилам и нормам зависит от статуса лоббизма в конкретном правопорядке. В странах, где действуют законы о лоббизме, лоббистская деятельность официально закреплена в своем правовом статусе. Там, где таких законов нет, предусмотрены правила поведения государственных служащих, кодексы этики, нормы о противодействии коррупции и т. д. Это означает, что процедуры лоббизма должны соответствовать данным требованиям.

Кроме того, институционален и сам лоббистский инструментарий, включающий формально определенные способы взаимодействия с представителями государственной власти. Например, направление официальных обращений, участие в процедуре оценки регулирующего воздействия (ОРВ)⁴⁵ или механизме регуляторной гильотины⁴⁶.

В роли субъектов лоббистской деятельности выступают профессиональные лоббисты, в том числе представители лоббистских консалтинговых компаний, а также специалисты по связям с органами власти (GR-специалисты). Опосредованно в качестве субъекта лоббизма также выступает клиент – представитель коммерческого сектора или иной группы лиц, в чьих интересах реализуется лоббистский проект.

Объекты лоббистского влияния – это в первую очередь органы государственной власти и их должностные лица. Однако в зависимости от конкретного кейса аудитория воздействия может быть гораздо шире, включая самых разных представителей общественности, которые способны влиять на публичную политику государства.

Целью лоббистской деятельности является оказание влияния на ход и результат принятия официальных решений и продвижение частных интересов в органах государственной власти.

3.2. Лоббизм как общественно-политический институт

Лоббизм следует рассматривать не только как саму лоббистскую деятельность, но и как отдельный общественно-политический институт. В этом проявляется внешняя форма выражения лоббизма как сложного, комплексного явления. Другими словами, лоббизм – это не просто деятельность, но одновременно и элемент общей политической системы, который призван поддерживать ее развитие и устойчивость.

Лоббизм встроен в политическую систему и связан с другими политическими институтами, что обеспечивает их эффективность. Например, когда лоббист отстаивает в законотворческом процессе позицию той или иной отрасли экономики, он тем самым поддерживает институт парламентаризма, суть которого – принимать во внимание интересы каждой из групп населения страны.

Как указано выше, лоббизм выполняет общественно значимые функции: выступает гарантом демократии, формой саморегулирования гражданского общества, способом противодействия коррупции.

Лоббизм консолидирует самые разные группы интересов и помогает находить сбалансированные подходы к решению государственных вопросов, создавая общее пространство для диалога.

Лоббизм основывается на принципах⁴⁷, подчиняется правилам⁴⁸ и образует целую систему взаимодействия представителей власти и отдельных субъектов, поэтому гарантирует институциональное представительство частных интересов.

Эти характеристики лоббизма и его роль в жизни общества и развитии государства позволяют выделить его в качестве самостоятельного института общественно-политической системы.

Таким образом, лоббизм, обладая двойственной природой, может рассматриваться и как специфическое направление профессиональной деятельности, и как социально-политический институт.

Глава 4
Лоббизм и смежные понятия

Взаимодействие государства с общественными институтами и бизнес-сообществом обеспечивается не только технологиями лоббизма.

С областью частно-публичных отношений связан целый ряд смежных дисциплин и понятий. К ним относятся и Government Relations (GR), и Public Relations (PR), и Public Affairs (PA), и Advocacy. Хотя эти направления профессиональной деятельности нередко пересекаются, они не подменяют друг друга. Их общность состоит в том, что все они направлены на коммуникацию с властью и (или) общественностью, отстаивание в ходе этой коммуникации частных интересов. В основе каждой из дисциплин лежит взаимодействие частного и публичного элементов с помощью посредничества.

Вместе с тем эти близкие, на первый взгляд, понятия не тождественны. Каждое являет собой особый вид деятельности со своим инструментарием и специальными целями. Для более четкого понимания сущности лоббистской деятельности важно разграничить ее и другие, отчасти схожие практики.

4.1. Лоббизм и лоббирование – одно и то же?

В первую очередь необходимо разделить эти однокоренные, кажущиеся синонимичными понятия. Хотя в их основе один корень – «лобби», лоббизм и лоббирование не одно и то же.

Если обратиться к толковым словарям, то «лоббировать» означает «влиять, оказывать воздействие на решения законодательных и исполнительных органов власти в пользу заинтересованного круга лиц»⁴⁹. Или осуществлять давление на государственную власть в процессе принятия решений в интересах той или иной экономической или политической группировки⁵⁰.

Исходя из этого, лоббирование – это совершение определенных действий по влиянию на ход и результат принятия государственных решений в интересах отдельной группы лиц. В качестве таких действий могут выступать:

● ведение переговоров с представителями властных структур;

● продвижение в органах государственной власти аргументированной позиции компании/отрасли;

● организация и участие в мероприятиях с привлечением должностных лиц с целью влияния на их мнение по тому или иному вопросу и т. д.

Иными словами, лоббирование – это действия по созданию некоего «коридора» (напомним, lobby в переводе с английского – «коридор»), по которому необходимо пройти для получения желаемого⁵¹.

В этом смысле лоббированием могут заниматься не только профессиональные лоббисты. Например, если частный субъект (компания, некоммерческая организация, государственная корпорация, общественное объединение и т. д.) в коммуникации с официальными лицами пытается продвинуть свои интересы, это означает, что он, по сути, занимается лоббированием. Или даже если сам орган государственной власти пытается воздействовать на вышестоящий орган в своих интересах, он фактически лоббирует свои нужды⁵². То есть понятие «лоббирование», так или иначе, охватывает любое влияние на центр принятия решений.

Что касается лоббизма, как отмечено в предыдущей главе, это более сложное и комплексное явление: и отдельный политический институт, и совокупность самых разных технологий функционального представительства, которые не ограничиваются только лоббированием. В частности, лоббизм включает и коммуникации (пиар, диджитал-коммуникации, ивент-маркетинг и т. д.), и экспертизу в самых различных областях (экономика, право, государственное управление, антикризисный менеджмент и т. д.), и правовое и этическое регулирование, и многие другие элементы.

Таким образом, лоббирование является частью лоббизма – основной, но не единственной.

4.2. Лоббизм vs Government Relations (GR)

При сравнении лоббизма со смежными дисциплинами, вне всяких сомнений, чаще всего его подменяют понятием GR – Government Relations. Иногда это делают намеренно, поскольку деятельность в области GR, в отличие от лоббистской, к счастью, не успела обрасти негативными стереотипами. Однако даже практикующие профессионалы не всегда могут ответить на вопрос, чем отличается лоббист от GR-специалиста.

В GR-индустрии сложилось мнение, что GR-специалист – это внутренний сотрудник компании, отвечающий за взаимодействие с органами государственной власти, а лоббист – это внешний специалист-консультант, который помогает компании в реализации такого взаимодействия. По сути, принято считать, что оба профессионала занимаются одной и той же деятельностью, но находятся в разных сегментах рынка – инхаус и консалтинг. Нередко такие специалисты работают совместно. Внутренние сотрудники, как никто другой, погружены в деятельность компании, понимают ее потребности и направления развития. Внешние консультанты имеют в своем портфеле самые разные проекты, поэтому зачастую обладают более широкой экспертизой и универсальным опытом. Такое сочетание усилий делает реализацию лоббистских проектов максимально эффективной.

Несмотря на общепринятый взгляд на соотношение этих областей деятельности, их основные различия состоят не только в организационной форме, но еще и в функциональном содержании.

Понятие Government Relations дословно переводится с английского языка как «отношения с органами государственной власти» и характеризует деятельность по выстраиванию и поддержанию взаимодействия компании со стейкхолдерами во властных структурах.

GR можно рассматривать в узком и широком смыслах: в первом случае – как функцию, а во втором – как часть общего менеджмента отдельной компании.

GR в узком смысле

GR в узком смысле представляет собой функцию по выстраиванию и развитию взаимоотношений с государственными органами власти на местном, региональном, федеральном, наднациональном и международном уровнях. Такой процесс создания канала коммуникации включает ряд отдельных действий.

Во-первых, необходимо выявить, какие из стейкхолдеров являются для компании профильными, то есть связь с какими официальными лицами необходима компании для успешной реализации ее проектов. Например, для IT-компании в числе основных профильных стейкхолдеров в законодательной власти будут выступать члены комитета Государственной Думы РФ по информационной политике, информационным технологиям и связи. В исполнительной власти – отдельные должностные лица Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ⁵³.

Во-вторых, важно установить личный контакт с ключевыми стейкхолдерами. Например, организовать и провести встречи представителей компании с нужными чиновниками в рамках заседаний ведомственных рабочих групп, научно-практических конференций или иных мероприятий. Личное знакомство с лицами, отвечающими за отрасль, в которой компания осуществляет свою деятельность, создаст более твердую почву для дальнейшего сотрудничества. Конечно, неверно ограничиваться установочной встречей со значимыми для компании стейкхолдерами: важно постоянно поддерживать канал коммуникации, например направляя им свою позицию (либо позицию отрасли) относительно тех или иных государственных решений. В идеале задача GR-специалиста – стать экспертом для чиновника.

В-третьих, реализация GR-функции подразумевает видимое присутствие компании и ее узнаваемость в «отраслевом пространстве». Это означает, что компания в лице руководства и GR-департамента (либо отдельного GR-специалиста), во-первых, должна быть вовлечена в политический и регуляторный контекст своей отрасли, то есть понимать, какие изменения в законодательство предлагаются, о чем публично заявляют государственные лидеры, какие тренды формируются вокруг индустрии. Во-вторых, компания должна участвовать в формировании такого контекста, например, посредством членства в отраслевых сообществах и профильных институциональных рабочих группах/комиссиях.

Таким образом, GR в узком смысле – это выполнение функции по выявлению должностных лиц, принимающих решения в области деятельности компании, и выстраивание с ними диалога, а также представительство компании в отраслевом поле.

В этом и состоит принципиальное отличие GR от лоббизма. Ключевая задача лоббистской деятельности – оказать влияние на центр принятия решений в интересах отдельной группы лиц, задача GR ограничивается выстраиванием коммуникации и представительством. Например, в область GR входят формирование позиции компании по тому или иному вопросу и направление этой позиции стейкхолдерам, но продвижение этой позиции, с тем чтобы именно она была положена в основу принятия официального решения, относится к сфере лоббизма. Специалисты в области GR строят мост между властью и бизнесом, для того чтобы по нему могли свободно пройти лоббисты для решения вопросов с властью⁵⁴.

При этом продвижение интересов без предварительной работы по выстраиванию взаимодействия с представителями властных структур, конечно, невозможно. Поэтому, безусловно, лоббисты выполняют в том числе и GR-функцию, а инструменты GR входят в общий лоббистский инструментарий.

GR в широком смысле

GR в широком смысле характеризует часть общего менеджмента отдельной компании, отвечающую за взаимодействие с государственными органами.

Изначально понятие GR вошло в употребление именно в этом значении – с появлением в компаниях отдельных подразделений (или специалистов) по связям с государством. Некоторое время назад сначала крупный, а затем и средний бизнес осознал, что для успешной реализации проектов необходимо учитывать тренды государственной политики, законодательные нормы и регуляторные правила, нередко меняющиеся. При этом важным стало не только оценить зависимость своей деятельности от выраженной политической воли, но и донести свою позицию, стать участником государственных процессов, выстроив каналы коммуникации с регуляторами. В результате в компаниях стали формироваться подразделения, отвечающие за это направление корпоративной работы.

Таким образом, понятие GR в широком смысле охватывает любую деятельность компании по взаимодействию с властью, в которую, помимо непосредственно GR-функции, могут входить другие задачи. Например, GR-департамент в одной компании может ограничиваться поддержанием контакта с отдельными стейкхолдерами или членством в профессиональном союзе, в другой – заниматься лоббистской деятельностью, активно продвигая интересы компании на уровне государства, а в третьей – взаимодействовать с контрольно-надзорными органами, например Федеральной налоговой службой, Федеральной таможенной службой. Поэтому функционал GR-департамента каждой компании различается в зависимости от ее задач и степени воздействия со стороны государства.

Зачастую внутренний корпоративный GR намного шире, чем сама GR-функция. Так, перед GR-специалистом могут стоять серьезные аналитические задачи. Он должен не просто следить за информационными поводами и законодательными инициативами, но и проводить аналитические исследования по оценке рисков и возможностей государственной политики и на этом основании разрабатывать GR-стратегии развития компании.

Также к функциям GR-подразделения могут относиться нормотворческие задачи – например, написание законопроекта в интересах компании. Дальнейшее его продвижение в органах законодательной власти относится уже к решению GR-департаментом лоббистских задач.

Кроме того, в иностранных корпорациях перед GR-специалистом стоят задачи межкультурной коммуникации, что обусловлено внутренней корпоративной иерархией. Например, нередко GR-специалист операционно подчиняется российскому CEO, а стратегически по своим компетенциям – глобальному профильному боссу в иностранном государстве. В таких случаях эффективность реализации GR-проектов во многом зависит от навыков специалиста в области межкультурного сотрудничества.

Таким образом, если рассматривать лоббизм как деятельность по оказанию влияния на ход и результат принятия официальных решений, то GR в широком смысле может включать в себя и лоббизм. Однако если рассматривать лоббизм как общественно-политический институт, то сравнение с GR в этом контексте невозможно, поскольку это понятия совершенно разного порядка: GR описывает часть корпоративной работы, лоббизм – форму организации частно-публичной деятельности для реализации определенных функций в обществе.

4.3. Лоббизм vs Public Relations (PR)

Иногда можно встретить мнение, что лоббизм – это одно из направлений практик пиара. Действительно, будучи связаны с частно-публичным взаимодействием, эти сферы деятельности пересекаются, однако они не совпадают.

Пиар (от англ. PR, Public Relations – связи с общественностью) означает деятельность по распространению информации от имени отдельного лица или организации (например, компании, некоммерческой организации, государственного учреждения и т. д.) среди общественности для формирования определенного общественного мнения.

Целью пиара является создание положительного (или негативного, в зависимости от конкретной задачи) имиджа компании, отдельного лица или государственного органа. Пиар-технологии помогают управлять общественным восприятием какого-либо субъекта или явления, поэтому влияют на отношения общества с коммерческими структурами или государственной властью.

В основном пиар-инструменты управления аудиторией находятся в плоскости взаимодействия со СМИ и работы с социальными сетями.

Как и в лоббизме, в основе пиара лежит оказание воздействия, но объекты воздействия различаются. В первом случае влияние направлено на представителей государственной власти, во втором – на общественность.

Вместе с тем лоббисты имеют в своем арсенале многие пиар-инструменты и активно их используют в своих проектах. Влияние на позицию того или иного должностного лица нередко начинается с формирования общественного мнения с помощью СМИ: лоббисты могут повысить интерес к той или иной индустрии, подчеркнуть значимость отдельной компании для экономики, показать проблемы регулирования отрасли и т. д. Такие информационные кампании создают условия для диалога с уполномоченными органами, которые во многом опираются на общественное мнение при принятии решений.

Кроме того, инструменты пиара используются для влияния на конкретных чиновников. Например, о той или иной проблематике в индустрии нужному стейкхолдеру сообщают через крупные релевантные СМИ, находящиеся в поле его зрения: они должны попадать в мониторинги и аналитические справки, которые готовит пресс-служба. Также СМИ должно быть влиятельным и охватывать аудиторию, с которой власть ведет диалог. И хотя информация распространяется среди широкой аудитории, она рассчитана на конкретного человека.

При этом использование пиар-технологий должно отвечать принципам этичности: во-первых, потребности конкретной группы лиц не должны вредить или противоречить общественным интересам; во-вторых, лоббисты не должны вводить общественность в заблуждение и намеренно искажать действительное положение вещей – только подсвечивать конкретные проблемы и недостатки государственной политики или обозначать интересы компании/отрасли.

Отдельный вид пиара – политический пиар, направленный на формирование общественного мнения о конкретном политическом институте или политическом деятеле. Такие технологии используют как для повышения доверия к политической партии или отдельному чиновнику, так и для дискредитации их деятельности в глазах населения.

Связь политического пиара с лоббизмом состоит в том, что лоббисты могут принимать участие на стороне политика в создании его положительного образа. Например, они могут позитивно характеризовать его в неформальных разговорах с представителями бизнеса или предлагать ему свои каналы взаимодействия со СМИ. Это помогает лоббисту поддерживать эффективную коммуникацию с таким политиком. Однако и здесь лоббист должен соблюдать этику поведения: не оказывать настойчивого давления на должностное лицо и не склонять его к принятию нужного решения взамен на пиар-поддержку. В данном случае цель содействия чиновнику – поддержание открытого контакта и возможность предлагать свою экспертизу по тем или иным политическим и регуляторным вопросам.

Таким образом, технологии пиара входят в лоббистский инструментарий и иногда могут быть использованы в лоббистских стратегиях.

4.4. Лоббизм vs Public Affairs (PA)

Еще одна область деятельности, связанная с консолидацией разнополярных интересов, – Public Affairs. В русском языке пока нет устойчивого перевода этого термина, как и его однозначного понимания. Одни эксперты рассматривают эту деятельность как часть пиара, другие, напротив, считают PA шире пиар-технологий, третьи соотносят PA со сферой GR, а четвертые отождествляют с лоббизмом.

Можно отчасти согласиться со всеми подходами, поскольку в некотором смысле PA объединяет в себе отдельные черты каждой из перечисленных практик.

Как указывает профессиональная ассоциация Public Affairs Council⁵⁵, PA – это деятельность по контролю и управлению ведением бизнеса, которая включает связи с органами государственного управления, антикризисный менеджмент, технологии лоббирования, а также социальную ответственность и позволяет влиять на публичную политику, эффективно управлять репутацией и находить точки соприкосновения со стейкхолдерами⁵⁶.

Деятельность в области PA заключается, с одной стороны, в информировании общественности о бизнес-проектах и частных инициативах, с другой – в их продвижении на государственном уровне. Сочетая в себе инструменты GR и PR, практика PA нацелена на выстраивание отношений с самыми разными представителями общественности: органами государственной власти, политическими партиями, инвесторами, конкурирующими компаниями, профессиональными союзами, общественными объединениями, отраслевыми ассоциациями, некоммерческими организациями (НКО) и СМИ.

Главная задача PA – показать значимость того или иного проекта компании как для общества, так и для государства и объяснить, какие проблемы при реализации этого проекта будут решены. Иными словами, необходимо продемонстрировать власти и обществу, что компания в своей деятельности ориентирована не только на достижение собственных коммерческих целей, но и на удовлетворение социальных потребностей. В результате получается интегрировать интересы всех сторон этого частно-публичного взаимодействия и добиться глобальной поддержки в реализации продвигаемых инициатив.

При этом коммуникация в рамках практики PA, как правило, облечена в «открытую» форму. PA-специалисты в своих стратегиях используют преимущественно публичные площадки диалога со стейкхолдерами: научно-практические конференции и семинары, общественные слушания, мероприятия ассоциаций, союзов и НКО, заседания консультативных советов при органах государственной власти, участие в реализации государственных программ и т. д.

Специфика PA-инструментария повышает его эффективность именно в тех проектах, которые затрагивают интересы широкого круга аудиторий, в частности в области общественной безопасности, экологии, развития территорий, создания социальной инфраструктуры, жилищного строительства, развития промышленности, отраслевого регулирования. Публичная площадка обсуждения этих вопросов поможет консолидировать интересы всех возможных стейкхолдеров быстрее и эффективнее, нежели формирование внутреннего канала коммуникации с каждым из них.

Таким образом, можно выделить четыре ключевые особенности сферы PA:

● предельно широкий круг субъектов воздействия;

● упор на социальную значимость бизнес-инициатив;

● публичные форматы коммуникации;

● эффективность в проектах высокой общественной значимости.

Что касается соотношения PA и лоббизма, в некоторых странах Европы вместо использования термина «лоббизм» в силу его негативных коннотаций лоббистскую деятельность принято обозначать Public Affairs. В Великобритании, например, лоббистские агентства называют себя PA-консультантами⁵⁷.

Безусловно, в своем содержании эти направления деятельности пересекаются. Лоббирование выступает в качестве важной функции PA, которая реализуется за счет создания благоприятного отношения общества и власти к деятельности той или иной компании. Несмотря на социальную полезность отстаиваемых инициатив, технологии PA в первую очередь все же нацелены на продвижение интересов бизнеса.

Однако PA и лоббизм не тождественные понятия. С точки зрения способов взаимодействия со стейкхолдерами и круга вопросов для частно-публичного диалога лоббизм шире области PA.

С одной стороны, лоббистский инструментарий включает в себя и PA-технологии. Например, если лоббист видит в частном интересе клиента значительный общественно полезный потенциал, то он, безусловно, воспользуется открытой стратегией, свойственной практике PA.

Кроме того, вопреки сложившемуся мнению о том, что лоббистское влияние направлено исключительно на институты государственной власти, аудитория воздействия может быть гораздо шире в зависимости от конкретного кейса. Сегодня влиять на публичную политику могут совершенно разные представители общественности, поэтому задача лоббизма схожа с PA: найти точку пересечения интересов самых разных аудиторий.

С другой стороны, лоббизм призван содействовать не только глобальным проектам, затрагивающим широкий круг интересов. В область деятельности лоббистов входят точечные вопросы законотворчества и регуляторной политики, а в числе их клиентов – не только крупные корпорации, но и средний бизнес, а также отдельные группы, объединенные общими социальными или профессиональными интересами.

PA следует рассматривать скорее в качестве глобального направления развития крупного бизнеса, в то время как лоббизм выступает наиболее универсальной институциональной формой частно-публичного взаимодействия.

4.5. Лоббизм vs Advocacy

Еще одним интересным инструментом трансляции и продвижения общественных интересов является институт Advocacy (защита интересов), или так называемая адвокация.

Advocacy переводится с английского как «общественная активность» или «общественная кампания» и означает получение общественной поддержки социальных, экономических, политических инициатив либо стратегий и их совместное продвижение во властных структурах.

Задачи адвокации во многом повторяют задачи описанных выше практик: повлиять как на общественное мнение, так и на лиц, непосредственно принимающих решения, чтобы добиться изменений государственного регулирования.

Существенное отличие адвокации от других способов частно-публичного взаимодействия заключается в направленности на защиту и отстаивание интересов социальных групп (объединений людей с общим социальным признаком), а не бизнес-сообщества. Более того, институт адвокации призван служить всеобщему благу – ценностям, которые являются общими и полезными для всех или большинства членов общества.

Суть адвокационных практик заключается в информировании общественности о проблеме и ее решении всеобщими усилиями с помощью самых разных инструментов – от составления петиций и организации круглых столов до направления официальных обращений в государственные органы.

В основе адвокации лежит продвижение социально значимых проектов заинтересованной группой людей, и этот механизм традиционно связывают с деятельностью различных НКО⁵⁸. В уставах многих международных НКО адвокация официально закреплена в качестве одной из миссий – например, в уставе Международной организации по борьбе с коррупцией Transparancy International. Адвокация широко востребована благотворительными фондами, в практике которых – не один успешный кейс продвижения социально значимых интересов с помощью этого способа влияния на принятие официальных решений. Так, несколько лет назад в России профильные благотворительные фонды боролись за право граждан навещать своих родственников в реанимации в любое время суток. Представители общественности подписывали петиции, направляли письма в Министерство здравоохранения РФ, а лидеры фондов задавали прямые вопросы первым лицам государства. В результате сначала московский департамент здравоохранения издал приказ о том, что все отделения реанимации должны быть открыты для родственников круглосуточно, а затем Государственной Думой РФ был принят соответствующий закон⁵⁹.

Таким образом, адвокационные практики двигают общественные интересы по социальным рельсам, консолидируя неравнодушных членов общества и влияя тем самым на центр принятия решений. В этом и состоит отличие адвокации от института лоббизма, который является профессиональным представительством, как правило, интересов коммерческого сектора.

Часть 2
Этика лоббизма

Глава 5
Принципы лоббизма как основа лоббистской этики

Вопреки стереотипам о лоббизме как о теневом представительстве частных интересов, которое не подчиняется правилам и нормам, в предыдущих главах мы определили, что в действительности лоббизм – это институциональная деятельность, основанная на целом ряде специальных принципов.

Принципы лоббизма – это ключевые положения и идеи, которые выражают сущность этого политико-правового явления, его социальную обусловленность и этическое содержание. Среди принципов лоббизма основными являются:

● законность;

● честность;

● ответственность перед клиентом, государством и обществом;

● транспарентность (открытость);

● конфиденциальность по отношению к информации;

● профессионализм.

5.1. Роль принципов лоббизма

Принципы лоббизма выступают прочным фундаментом, на котором строится лоббистская деятельность, и поэтому выполняют ряд важных задач.

Во-первых, принципы обеспечивают надлежащую организацию института лоббизма. Они формируют те необходимые основы, опираясь на которые лоббистская деятельность сохраняет свою значимость в развитии демократического государства и гражданского общества. Вместе с правовым регулированием принципы гарантируют институциональность лоббизма, которая выражается в соответствии особым правилам и нормам. Такая подчиненность специальным требованиям придает лоббизму цивилизованные формы и выводит его из серой зоны кулуарного решения государственных вопросов в социально-правовую плоскость.

Во-вторых, принципы создают высокие стандарты лоббистской деятельности. Они служат теми ориентирами, которым необходимо следовать лоббисту для эффективного и этичного взаимодействия как со стейкхолдерами в органах государственной власти, так и с клиентами. Благодаря принципам легко удается отсечь любую деятельность, которая маскируется под лоббизм, но фактически таковой не является.

Например, подкуп должностного лица для продвижения частных интересов совершенно точно выходит за рамки лоббистского инструментария и является преступлением, за которое предусмотрена уголовная ответственность. Лоббизм, в отличие от коррупции, всегда основывается на принципе законности.

Или же нередко возникают ситуации, когда отдельные лица, которые ориентируются в политической и управленческой конъюнктуре, выдают себя за лоббистов или GR-специалистов и обещают представителям бизнеса «решить вопросы» в органах государственной власти. Такие специалисты действуют закрыто и не вовлекают обратившихся к ним лиц в сам процесс своей работы: не утверждают стратегию выполнения лоббистской задачи, не делятся официальными документами и отчетами, не проводят экспертных аналитических исследований и т. д. В результате вопросы остаются нерешенными, в то время как вознаграждение за эту «работу» получено. Безусловно, подобные случаи нельзя отнести к лоббизму, поскольку лоббистская деятельность подчиняется принципам честности и профессионализма, а сам лоббист несет полную ответственность за реализацию проекта и отчитывается перед клиентом за его результат.

Поэтому принципы лоббизма формируют высокие профессиональные стандарты, которые направлены на повышение доверия к этому институту как со стороны представителей власти и бизнеса, так и среди широких кругов общественности.

В-третьих, принципы лоббизма отражают его этическую сторону. Помимо правового регулирования, которое принято далеко не во всех правопорядках, важную роль играет этическое регулирование лоббистской деятельности.

К сожалению, когда речь идет о частно-публичном взаимодействии, столкновении разнополярных интересов и посредничестве при их гармонизации, всегда остается простор для злоупотреблений. Среди представителей любой профессии нередко встречаются недобросовестные специалисты, и лоббизм не исключение. Так, некоторые лоббисты в своей работе могут выходить за рамки транспарентного инструментария в коммуникации со стейкхолдерами, вводить в заблуждение клиента о перспективах реализации его проекта и т. д. При этом не все случаи злоупотреблений можно исчерпывающе отразить в законе, и заполнить эти пробелы помогают нормы этического регулирования.

Этическое регулирование лоббистской деятельности выражается в принципах, из смысла которых вытекают правила надлежащего представительства частных интересов в органах власти. Принципы позволяют исключить недопустимые способы влияния на ход принятия политических и регуляторных решений, порицая поведение, которое подрывает веру в справедливость и служение органов государственной власти во благо всего общества⁶⁰.

В частности, принципы лоббизма направлены на искоренение в области государственной политики проявлений коррупции и мошенничества, обмана и манипулирования, неравного доступа к политическим институтам, дискредитации общественно значимых интересов. Поэтому лоббистская этика, отраженная в своде принципов, помогает преодолеть негативные стороны лоббизма и развеять отрицательные стереотипы вокруг этого явления, декларируя его ценности и социальную ответственность.

В-четвертых, принципы отчасти способствуют самоорганизации лоббизма. Как неоднократно отмечалось, не во всех странах правовой статус лоббистов определен на законодательном уровне. При этом профессия лоббиста нуждается в единых правилах и стандартах, которые регулировали бы процесс осуществления лоббистской деятельности и одновременно повышали бы имидж самой профессии.

Лакуны в правовом регулировании призвана заполнить лоббистская этика, выраженная в принципах. Поскольку принципы лоббизма обращены к самому лоббистскому сообществу, содержат требования непосредственно к его представителям, они выступают в качестве важного элемента самоорганизации лоббизма.

5.2. Источники закрепления принципов лоббизма

В мировой практике встречаются два основных источника закрепления принципов лоббизма: законы и этические кодексы.

Принципы лоббизма в законах

Законодательное установление принципов лоббизма возможно двумя путями.

Во-первых, непосредственное провозглашение определенных принципов в законе. В частности, если в государстве действует специальный закон о лоббизме, как, например, в США, то в нем могут быть напрямую зафиксированы отдельные принципы, которым должен подчиняться лоббист в своей деятельности.

Во-вторых, в отсутствие специального закона отдельные правила, которые принято обозначать в качестве принципов лоббизма, вытекают по смыслу из самых разных нормативных правовых актов. Так, нормы о противодействии коррупции, требования к статусу государственных служащих и связанные с ним запреты диктуют, по каким правилам должно осуществляться взаимодействие частных лиц с представителями власти. Из этого нормативного контекста следует, например, принцип законности лоббистской деятельности.

Принципы лоббизма в этических кодексах

Закрепление принципов лоббизма в специальных кодексах этики осуществляется несколькими способами.

Во-первых, такие принципы формулирует само государство. В отдельных странах законодатель берет на себя ответственность не только за правовое, но и за этическое регулирование лоббизма и наряду со специальным законом принимает кодекс поведения лоббистов.

В Канаде, например, помимо закона о лоббизме, действует Кодекс поведения лоббистов (The Lobbyists' Code of Conduct), который был принят канадским парламентом в 1997 году⁶¹. Аналогичные этические правила содержатся в Межинституциональном соглашении Европейского парламента и Европейской комиссии о едином Реестре прозрачности (EU Transparency Register), подписанном в 2011 году⁶².

Подобные этические кодексы, принятые государственными органами, по сути, являются нормативными актами, направленными на этическую регламентацию лоббизма. Поэтому с точки зрения источника выражения воли и процедуры принятия такие документы не отличаются от обычных законов.

Во-вторых, некоторые принципы лоббизма можно сформулировать на основании этических кодексов поведения государственных служащих или регламентов государственных органов. Например, во Франции Регламент Национального собрания⁶³ предписывает, что депутат не должен использовать свое положение или позволять, чтобы его использовали в любом финансовом, промышленном или коммерческом предприятии. Кроме того, депутат не может быть членом любой профессиональной ассоциации или группы интересов. В России действуют специальные требования к поведению депутатов Государственной Думы⁶⁴, в соответствии с которыми депутат не вправе получать вознаграждение (в том числе услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов) от физических и юридических лиц. Приведенные правила позволяют вывести, например, принципы честности и ответственности лоббизма, которые требуют от лоббиста использования открытого инструментария.

Хотя подобные регламенты и кодексы поведения адресованы чиновникам, они косвенно затрагивают и лоббистскую деятельность, поскольку содержат правила коммуникации должностных лиц с частными субъектами.

В-третьих, принципы лоббизма может устанавливать само лоббистское сообщество в целях самоорганизации его представителей. В частности, в некоторых странах лоббисты объединяются в ассоциации и разрабатывают этические кодексы, которые декларируют ценности лоббистской деятельности и закрепляют профессиональные стандарты в виде принципов. Вступая в ассоциацию, лоббист принимает на себя обязательство неуклонно следовать правилам, провозглашенным в кодексе. Лоббистские этические кодексы консолидируют сообщество и повышают легитимность лоббизма в глазах общественности. В результате такой способ саморегулирования сокращает неопределенность лоббистских отношений⁶⁵ и предотвращает потенциальные проявления неэтичного поведения⁶⁶.

Кодексы этики лоббистов разрабатываются профессиональными ассоциациями как на международном и наднациональном уровнях, так и отдельными государствами. Например, среди этических кодексов центральным источником закрепления принципов лоббизма выступает Международный кодекс лоббистской этики. Изначально он был разработан в 2010 году Американской лигой лоббистов⁶⁷ в качестве национального кодекса. Однако впоследствии, в 2012 году, он был принят Ассоциацией лоббистов, аккредитованных при Европейском союзе⁶⁸, а также Международной ассоциацией защиты публичного порядка⁶⁹, получив тем самым статус международного документа⁷⁰.

В Европейском союзе действуют Кодекс поведения Европейской ассоциации консультантов по общественным коммуникациям⁷¹, Кодекс поведения, принятый Европейским обществом специалистов в области связей с общественностью, Кодекс поведения лоббистов при Европейском союзе⁷².

В качестве успешных примеров кодексов лоббистской этики, разработанных национальными профессиональными сообществами, можно привести Кодекс Британской ассоциации профессиональных политических консультантов, Кодекс профессиональной этики лоббиста Ассоциации профессиональных лоббистов Польши, Кодекс этики Итальянской лоббистской ассоциации II Chiostro, Кодекс этики Румынской ассоциации зарегистрированных лоббистов, Кодекс этики Сербской ассоциации лоббистов и др.⁷³

Помимо официальных источников, принципы лоббизма можно встретить в научной доктрине. Исследователи феномена лоббизма предлагают свои принципы лоббистской деятельности, формулируя их в научных трудах или в сообщениях на конференциях и семинарах. При этом, как правило, представители научного сообщества в своих работах все же ориентируются на международный опыт правового и этического регулирования лоббизма и опираются на принципы, разработанные в официальных документах – законах или этических кодексах.

Проанализировав все источники закрепления, можно выделить такие основные принципы лоббизма, как законность, честность, ответственность, транспарентность, конфиденциальность, профессионализм.

Глава 6
Принцип законности

Принцип законности выступает ключевым неотъемлемым принципом лоббистской деятельности. Именно он позволяет уверенно защитить институт лоббизма от обвинений в коррупционной природе. Принцип законности означает, что в своей деятельности лоббист должен неуклонно следовать требованиям закона и неукоснительно соблюдать установленные законом права и интересы личности, общества и государства.

Конечно, принцип законности направлен прежде всего на недопущение в лоббистских отношениях любых проявлений коррупции. В ходе выстраивания канала коммуникации с представителем органов государственной власти и дальнейшего продвижения интересов отдельной компании/отрасли лоббист должен соблюдать нормы о противодействии коррупции и правовом статусе государственных служащих.

В частности, непозволительно добиваться лояльности того или иного чиновника с помощью финансовых или иных материальных стимулов, предлагать вознаграждение или услуги материального характера в обмен на принятие нужного лоббисту официального решения. Предложение должностному лицу любых благ, которые могут быть истолкованы в качестве взятки, неприемлемо и нарушает принцип законности лоббистской деятельности, не говоря о том, что это квалифицируется как нарушение уголовного законодательства. Также не должно быть места давлению на представителя власти в попытке побудить его нарушить закон.

Строго в рамках правового поля лоббист обязан действовать и в своих отношениях с клиентами. Он не должен склонять их к незаконным действиям – например, предлагая достичь лоббистской цели или решить GR-задачу неправовым способом. Кроме того, поскольку сотрудничество лоббиста с клиентом строится на основании гражданско-правового договора (агентского, об оказании услуг и т. д.), лоббист обязан соблюдать требования гражданского законодательства и не допускать нарушения своих обязательств.

К соблюдению принципа законности также относится следование требованиям комплаенса, действующим во многих компаниях.

Что касается организации своей внутренней деятельности, лоббистская компания (или частнопрактикующий лоббист) подчиняется нормам налогового и трудового права, законодательства о юридических лицах и т. д.

Исходя из этого, принцип законности затрагивает каждый аспект лоббистской деятельности, а его соблюдение всеми представителями профессионального сообщества гарантирует легитимность лоббизма как общественно-правового института.

Глава 7
Принцип честности

Принцип честности выступает центральной идеей лоббистской этики и зафиксирован в большинстве лоббистских кодексов⁷⁴. Если принцип законности выражает необходимость подчинения внешним правилам, установленным государством, то принцип честности характеризует внутреннее отношение лоббиста к его профессиональной деятельности. Этот принцип обязует лоббиста действовать с честностью и прямотой в общении со всеми вовлеченными в лоббистские отношения сторонами: клиентами, должностными лицами органов государственной власти, коллегами, представителями общественности.

Например, лоббист не должен вводить клиента в заблуждение относительно результата лоббистского проекта. Если на начальном этапе сотрудничества с представителями компании/отрасли лоббист понимает, что достичь желаемых целей не удастся, ему следует сообщить об этом и по возможности предложить альтернативные стратегии в интересах клиента. В одних случаях бизнес-сообщество имеет слишком завышенные ожидания от диалога с властью, в других – не верит в такую возможность совсем. Лоббист, обладая необходимыми знаниями и опытом в области государственной политики, должен заранее объективно оценить потенциал реализации поставленных задач и честно разъяснить клиенту все риски и трудности на пути к достижению цели.

Принцип честности также касается правдивости информации, распространяемой лоббистами. Так, лоббисту необходимо предпринимать все возможные действия для получения значимых и достоверных сведений по вопросам, имеющим значение для конкретного кейса, непрерывно следить за изменением ситуации и своевременно информировать об этом заинтересованные стороны. Лоббист обязан аккуратно относиться к источникам информации, проверяя их. В результате стейкхолдер, клиент, другие субъекты лоббистских отношений будут получать от лоббиста только фактически верные, актуальные и точные сведения.

Лоббист не должен скрывать информацию, намеренно вводить кого-либо в заблуждение, распространять ложную или неточную информацию. Большинство этических кодексов⁷⁵ требуют от лоббистов прилагать усилия, чтобы не допускать этого и по неосторожности, а в случае ненамеренного распространения ложных сведений исправлять допущенные ошибки. В частности, если лоббист обнаружит, что в процессе лоббирования должностному лицу или любому другому субъекту были переданы неверные сведения, ему следует незамедлительно обеспечить заинтересованное лицо точной информацией. Или же, если ранее предоставленная информация утратила актуальность и появились новые данные, лоббист должен оперативно направить заинтересованному лицу новейшие сведения.

Таким образом, принцип честности требует от лоббистов правдивого и добросовестного отношения к своей профессиональной деятельности, распространяемой информации и ко всем участникам лоббистских отношений.

Глава 8
Принцип ответственности

Принцип ответственности характеризует готовность лоббиста отвечать за взятые на себя обязательства и отчитываться за ход и результат своей деятельности.

Во-первых, лоббист несет ответственность за выполнение своей работы перед клиентом. Он должен всеми силами стремиться к полному и эффективному исполнению возложенных на него лоббистских задач, используя законный и транспарентный инструментарий.

Неоднозначным является вопрос о том, несет ли лоббист ответственность перед клиентом за результат лоббистского проекта. С одной стороны, будучи профессионалом, обладающим экспертными знаниями и практическим опытом, лоббист должен максимально точно прогнозировать исход событий, значимых для продвижения интересов клиента.

С другой стороны, в большинстве кейсов лоббистские отношения охватывают не одного, а целую цепочку стейкхолдеров, и каждое ее звено обладает полномочиями влиять на течение политических и регуляторных процессов. При этом имеющаяся на начало реализации проекта конъюнктура в государственном аппарате может существенно поменяться в ходе последующей работы. В некоторых случаях даже внезапный уход одного конкретного стейкхолдера с должности и занятие его поста другим чиновником могут создать серьезные препятствия к выполнению лоббистской задачи. Самый очевидный пример из новейшей политической истории России – внезапная отставка правительства в 2020 году, повлекшая масштабную ротацию кадрового состава в органах исполнительной власти. На региональном уровне аналогичным событием стала череда многочисленных отставок губернаторов в 2016 году. Подобные события заметно меняют всю политическую инфраструктуру и безоговорочно влияют на возможности реализации лоббистского проекта.

Кроме того, зачастую есть риск того, что отдельное должностное лицо, обладающее значительным политическим весом, выразит вразрез с интересами компании/отрасли свою однозначную волю, преодолеть которую практически невозможно. Поскольку сегодня политика существенно влияет на экономику, решение одного из значимых государственных лидеров может непосредственно отразиться на регулировании рынков даже вопреки согласованной позиции бизнеса и профильных государственных органов.

Таким образом, решение большинства лоббистских задач включает множество заинтересованных сторон и формальных процедур. Каждый из стейкхолдеров обладает своим объемом полномочий и возможностью влиять на принятие государственных решений, и не всегда удается сформировать нужное отношение чиновника к той или иной проблеме или поменять его мнение, если оно непоколебимо. Некоторые политические события, в том числе кадровые перестановки внутри государственного аппарата, остаются за пределами лоббистского влияния. Поэтому лоббист не всегда может гарантировать клиенту стопроцентный успешный результат реализации проекта, который относится к числу наиболее сложных и наименее предсказуемых (в таких случаях отдельно оговариваются возможные результаты или альтернативные пути решения задачи).

Однако лоббист может и должен гарантировать качество своей работы: использовать самые разные аналитические и антикризисные инструменты и уметь ориентироваться в конъюнктуре независимо от новых обстоятельств. Опираясь на профессиональные технологии, лоббист должен прилагать максимальные усилия, чтобы прогнозировать ход развития событий, управлять процессом реализации проекта и контролировать его, а в случае непредвиденных ситуаций быстро находить альтернативные сценарии. И, конечно, лоббисту не следует вводить клиента в заблуждение о потенциальных рисках и трудностях достижения поставленных целей, завышая тем самым ожидания от результата.

Во-вторых, лоббист ответственен в своей деятельности перед государством. В частности, он должен уважать институты государственной власти, не подрывать их авторитет в глазах бизнес-сообщества и не дискредитировать институциональные механизмы взаимодействия частных и публичных интересов.

Кроме того, при продвижении позиции компании/отрасли во властных структурах лоббист должен, помимо прочего, учитывать, в чем состоит польза этой позиции для государства. Успех лоббистского проекта зависит от того, насколько эффективно удастся согласовать полюсные интересы бизнеса и государства и найти ту точку, где они совпадут, чтобы выиграли все заинтересованные стороны.

В-третьих, лоббист несет ответственность перед обществом. Прежде всего это заключается в том, что лоббист обязан дистанцироваться от продвижения инициатив, которые серьезно противоречат общественным интересам. Например, если потребность отдельного игрока может глобально навредить всей индустрии или негативно повлиять на социальную повестку, то лоббист не должен сопровождать реализацию подобного проекта.

Помимо этого, глобальная задача лоббистской деятельности – достижение общественного принятия лоббизма как одного из институтов демократии, который обеспечивает возможности транслировать частные интересы на самом высоком уровне и влиять на принятие значимых государственных решений.

На этом основании во многих этических кодексах даже выделяется отдельный принцип лоббистской деятельности – улучшение имиджа профессии. Поскольку нередко в общественном сознании лоббизм ассоциируется с теневым влиянием, профессия лоббиста заслужила неоднозначную репутацию. Поэтому кодексы этики предписывают ее представителям прилагать все усилия для разрушения негативных стереотипов о лоббистской деятельности.

В частности, Международный кодекс лоббистской этики рекомендует лоббисту стремиться обеспечивать наилучшее общественное понимание природы, легитимности и необходимости лоббизма в демократическом политическом процессе. Также лоббисту следует ежегодно предоставлять услуги бесплатно тем организациям, чьи цели способствуют достижению общественного блага, но которые финансово не в состоянии компенсировать лоббисту его усилия.

В контексте этого принципа интересен опыт фирмы Baikal Communications Group. Из года в год фирма активно помогает Фонду «Озеро Байкал»⁷⁶ по основному направлению своей профессиональной деятельности, оказывая консультации по взаимодействию со стейкхолдерами и участвуя в продвижении природоохранных инициатив фонда в органах государственной власти. Такая pro bono деятельность компании является одной из форм выражения корпоративной социальной ответственности, которая сегодня выступает неотъемлемой частью стратегии ведения бизнеса.

Ответственность лоббиста распространяется не только на его осознанное отношение к своей непосредственной работе. Его усилия также должны быть направлены на формирование благоприятного представления о его деятельности и о значимости института лоббизма в глазах общественности.

Глава 9
Принцип транспарентности

Принцип транспарентности лоббизма, то есть открытости и прозрачности перед государственными структурами, имеет особое значение в тех правопорядках, где по закону требуется так называемое раскрытие лоббистской деятельности⁷⁷. Изначально такое требование было сформулировано законодателем в США, а затем и во многих других странах, взявших за основу американский подход к правовой регламентации лоббизма⁷⁸. Транспарентность лоббизма в этих государствах означает полную открытость лоббиста перед органами власти.

Прежде всего лоббист должен честно и открыто себя идентифицировать – предоставлять исчерпывающую и достоверную информацию о своей личности и своей компании (если он является сотрудником лоббистской фирмы, GR-агентства или GR-департамента внутри компании). В коммуникации с представителями органов государственной власти он не должен намеренно искажать свой статус и распространять ложные сведения о своей работе. Как правило, в странах, требующих от лоббиста раскрытия деятельности, предусмотрен специальный реестр лоббистов, в котором они обязаны зарегистрироваться. Такие реестры содержат всю необходимую информацию, поэтому лоббисту достаточно сообщить чиновнику свои регистрационные данные.

Помимо этого, в большинстве стран закон обязывает лоббиста сообщать сведения о клиенте – человеке или компании, в чьих интересах он действует. Конечно, за исключением конфиденциальной информации, которую лоббист не вправе разглашать без согласия клиента.

Также раскрытию подлежит сущность решаемых вопросов, в том числе причин обращения лоббиста к должностному лицу и целей, которые преследует заинтересованная сторона.

В странах, где жесткие требования о раскрытии лоббистской деятельности не установлены, как, например, в России, принцип транспарентности лоббизма ограничен. В частности, лоббист не всегда действует от своего имени. Например, зачастую он выступает официальным или неофициальным представителем компании, не раскрывая свою личность. При этом в последнее время в России формируется новый тренд – должностные лица органов государственной власти все чаще готовы общаться с лоббистскими фирмами (GR-агентствами), если те пользуются хорошей репутацией и обладают нужными компетенциями. Однако, поскольку нормативные правила коммуникации чиновника с профессиональным лоббистом все же не предусмотрены, лоббист вправе выбирать менее формальные способы представительства частных интересов, например использовать личные связи. Но даже в этих случаях в общении с органами власти он не должен искажать интересы клиента и создавать ложное впечатление о природе того или иного лоббистского проекта.

Кроме того, принцип транспарентности проявляется через лоббистский инструментарий. Он должен быть преимущественно понятным, открытым, институциональным. Безусловно, в лоббистских отношениях всегда присутствует неформальный контакт со стейкхолдерами во власти, что тем более актуально для стран, в которых эта область частно-публичного взаимодействия остается за пределами правового регулирования. Поэтому стоит признать, что лоббистская деятельность не может быть полностью прозрачной. Однако она по-прежнему должна подчиняться принципам законности и честности. Поэтому если лоббист для продвижения частных интересов не использует подкуп, обман, давление или манипуляции, то отсутствие полной открытости не может считаться нарушением лоббистской этики и тем более закона.

Таким образом, содержание принципа транспарентности и степень его выражения в лоббистской деятельности зависят от того, насколько строгие требования к открытости лоббистов перед органами государственной власти предусмотрены в конкретной стране.

Глава 10
Принцип конфиденциальности

Одновременно с принципом транспарентности, который предписывает лоббисту быть открытым в своей деятельности, ему следует соблюдать и принцип конфиденциальности. На первый взгляд, эти принципы противоположны, но на самом деле они взаимодополняемы. Дело в том, что, работая над проектом, лоббист получает те или иные закрытые сведения о компании (от коммерческой тайны до персональных данных), которые не разглашаются третьим лицам.

Во-первых, это конфиденциальная информация клиентов, то есть любая внутренняя информация о компании/отрасли, полученная в ходе лоббистской деятельности. В своем сотрудничестве с клиентом лоббист всегда должен поддерживать необходимую конфиденциальность сведений о деятельности компании, ее внутреннем устройстве и представителях. Недопустимо разглашать такую информацию без согласия клиента и тем более использовать ее против интересов представляемой компании/отрасли.

На практике компании часто заключают с лоббистами соглашение о неразглашении⁷⁹ – соглашение двух сторон о взаимном обмене материалами, знаниями или другими данными и ограничении доступа к ним третьим лицам. Подписывая такие соглашения, компании юридически обеспечивают себе уверенность в конфиденциальном представительстве своих интересов.

Во-вторых, лоббист нередко сохраняет перед клиентом конфиденциальность своих контактов со стейкхолдерами. Например, не всегда компания, чьи интересы продвигает лоббист, знает наверняка, с кем именно из чиновников происходит взаимодействие. Во многих странах, включая Россию, в силу устоявшихся политических традиций представители органов власти, кроме публичных лидеров и первых лиц, довольно закрыты. Они не всегда хотят афишировать свою позицию по актуальным вопросам государственной повестки, не стремятся быть известными в бизнес-сообществе, даже если принимают решения в его интересах, в том числе чтобы оградить себя от потенциальных просьб, не прослыть «государственными лоббистами» той или иной индустрии и т. д. Кроме того, даже если сам чиновник не настаивает на конфиденциальности своего участия в лоббистском проекте, лоббист оставляет за собой право не раскрывать клиенту свои каналы коммуникации. Конечно, он всегда информирует компанию, когда и в каком ведомстве происходит работа, но далеко не всегда называет конкретных стейкхолдеров поименно.

Принцип конфиденциальности гарантирует всем заинтересованным сторонам ответственное и добросовестное отношение лоббиста к важной для них информации.

Глава 11
Принцип профессионализма

Принцип профессионализма лоббистской деятельности характеризует высокий уровень квалификации лоббистов и их профессиональные обязанности по отношению к клиентам.

Лоббистская деятельность интегрирует в себе целый ряд функций, поэтому лоббист должен обладать множеством компетенций, в частности системным подходом к решению поставленных задач, стратегическим мышлением, аналитическими способностями, навыками межличностной и межкультурной коммуникации. Лоббисту необходимо знать регуляторные процессы в основных отраслях экономики, понимать логику и механизм принятия решений в исполнительной и законодательной ветвях власти, уметь ориентироваться в нормативной базе и правовых процедурах.

При этом лоббист должен систематически повышать уровень своей компетентности. Некоторые этические кодексы, например Международный кодекс лоббистской этики, рекомендуют лоббисту поддерживать свои специальные знания с помощью исследований и посещения семинаров. Также лоббистам следует ежегодно принимать участие в образовательных и тренинговых программах, включая те, которые касаются соблюдения этических стандартов профессии.

К сожалению, в России не хватает обучающих программ в области GR и лоббизма, особенно программ повышения квалификации⁸⁰. Вместе с тем в последние годы представители профессионального сообщества все активнее организуют конференции и форумы, посвященные обсуждению самых разных аспектов представительства частных интересов в органах власти⁸¹. Такие дискуссионные площадки позволяют обмениваться практическим опытом и выстраивать новые каналы коммуникаций.

По отношению к клиенту лоббист должен проявлять лояльность и внимательность, посвящать время и ресурсы эффективному продвижению лоббистского проекта, стремиться к результату, наиболее выгодному для клиента. Лоббист должен своевременно информировать клиента о ходе своей работы в его интересах, сообщать о последовательных шагах, которые он совершает на пути к достижению целей, и по возможности предоставлять клиенту выбор между различными стратегиями.

Принцип профессионализма также требует от лоббиста уважительного отношения к конкурентам. Например, не дискредитировать деятельность соперника, распространяя ложную информацию о нем, переманивая его клиентов и т. д.

Таким образом, лоббисту важно совершенствоваться в своей деятельности и подтверждать высокий уровень профессионализма в каждом проекте в отношениях с клиентами, стейкхолдерами и конкурентами.

* * *

Подводя итог, можно сделать вывод, что принципы в своей совокупности, дополняя правовое регулирование, придают лоббизму цивилизованные, легитимные формы. Декларируя этическую сторону лоббизма и устанавливая высокие стандарты профессиональной деятельности, принципы поддерживают ценность этого института в демократическом обществе.