Kitabı oxu: «Gemeindeverfassungsrecht Baden-Württemberg»

Gemeindeverfassungsrecht
Baden-Württemberg

begründet von

Prof. Gerhard Waibel ehem. Professor an der Hochschule für öffentliche Verwaltung und Finanzen Ludwigsburg

fortgeführt von

Prof. Dr. Arne Pautsch Professor an der Hochschule für öffentliche Verwaltung und Finanzen Ludwigsburg

und

Heinz Pflumm Kreisverwaltungsdirektor beim Landratsamt Zollernalbkreis, Balingen, Lehrbeauftragter an der Hochschule für öffentliche Verwaltung und Finanzen Ludwigsburg

6., überarbeitete Auflage

Verlag W. Kohlhammer

6. Auflage 2021

Alle Rechte vorbehalten

© W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart

Gesamtherstellung: W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart

Print:

ISBN 978-3-17-022680-7

E-Book-Formate:

pdf: ISBN 978-3-17-031442-9

epub: ISBN 978-3-17-029196-6

mobi: ISBN 978-3-17-029197-3

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Dieses Buch führt systematisch und übersichtlich in die Grundlagen des Gemeindeverfassungsrechts in Baden-Württemberg ein. Viele Verweise auf Rechtsprechung und Literatur verdeutlichen die herrschende Praxis und ermöglichen die Vertiefung von Einzelproblemen. Die Darstellung berücksichtigt den neuesten Stand der Rechtsprechung und Gesetzgebung, inklusive der letzten Novellierungen der Gemeindeordnung Baden-Württemberg. Sie behandelt aktuelle Themen des Gemeindeverfassungsrechts wie u. a. kommunale Selbstverwaltung und europäische Integration, Satzungsgebung, Recht der öffentlichen Einrichtungen, Verfahren im Gemeinderat, Rechtsstellung des Bürgermeisters, besondere Verwaltungsformen und zwischengemeindliche Zusammenarbeit sowie die Aufsicht über die Gemeinden.

Gerhard Waibel, ehem. Professor an der Hochschule für öffentliche Verwaltung und Finanzen Ludwigsburg. Professor Dr. Arne Pautsch, Hochschule für öffentliche Verwaltung und Finanzen Ludwigsburg. Heinz Pflumm, Kreisverwaltungsdirektor beim Landratsamt Zollernalbkreis.

Vorwort zur 6. Auflage

Der „Waibel“ zählt zu den Standardlehrwerken zum Kommunalrecht in Baden-Württemberg. Als Lehrbuch zum Gemeindeverfassungsrecht konzipiert, wurde es bis zur 2007 erschienenen fünften Auflage von seinem Begründer Prof. Gerhard Waibel verantwortet. Als Autoren der sechsten Auflage ist es uns eine besondere Ehre, das eingeführte Lehrbuch zu übernehmen und fortzuführen. Auch wenn seit der Vorauflage nunmehr rund 14 Jahre ins Land gegangen sind und auch das Kommunalrecht in Baden-Württemberg zwischenzeitlich einigen Änderungen durch den Gesetzgeber ausgesetzt war – insbesondere durch die größere Novelle mit dem „Gesetz zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften“ im Jahre 2015 –, bleibt der ganz auf die Gemeinden zugeschnittene Charakter des Werks erhalten. Nur dort, wo es angezeigt erschien, haben die Autoren neue Akzente gesetzt. Im Übrigen erfolgte eine behutsame Anpassung; Rechtsprechung, Literatur und Gesetzgebung haben selbstredend eine Aktualisierung erfahren.

Wir hoffen, mit dem Lehrbuch „Waibel/Pautsch/Pflumm“ auch weiterhin eine große Leserschaft unter den mit dem Gemeindeverfassungsrecht befassten Personen – an Universitäten, Hochschulen für angewandte Wissenschaften und vor allem auch in der kommunalen Praxis – zu erreichen. Für wertvolle Mitarbeit bei der Manuskripterstellung sowie den Schlusskorrekturen wird Frau stud.iur. Charlotte Keller (Göttingen) sowie den Herren Rechtsreferendaren Florian Feigl (Rutesheim) und Maximilian Leonhardt (Villingen-Schwenningen) herzlich gedankt. Da auch eine überarbeitete Neuauflage nicht gänzlich frei von Fehlern und Unzulänglichkeiten sein kann, sind wir unseren Leserinnen und Lesern für entsprechende Hinweise, Kritik und Anregungen sehr verbunden. Sie können am Einfachsten per E-Mail gerichtet werden an arne.pautsch@hs-ludwigsburg.de oder an heinz.pflumm@lehrb.hs-ludwigsburg.de.

Ludwigsburg und Balingen, im März 2021

Prof. Dr. Arne Pautsch

Heinz Pflumm

Inhaltsverzeichnis

Vorwort zur 6. Auflage

Abkürzungsverzeichnis

Verzeichnis der zitierten und empfohlenen Literatur

Erster Teil Wesen und Aufgaben der Gemeinden

§ 1 Einführung

I.Das Wesen der Gemeinden

1.Rechtliche Betrachtungsweise

2.Soziologische Betrachtungsweise

II.Die geschichtliche Entwicklung der kommunalen Selbstverwaltung

1.Der Ursprung der kommunalen Selbstverwaltung

2.Der Rückgang unter dem Absolutismus

3.Reformen unter dem Liberalismus

4.Die Selbstverwaltung im Deutschen Reich

5.Die kommunale Selbstverwaltung in der Bundesrepublik

III.Die Grundlagen des Gemeinderechts

1.Europäisches Recht

a)Europarat: Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung

b)Das Unionsrecht (Recht der Europäischen Union)

2.Verfassungsrechtliche Bestimmungen

a)Gesetzgebungskompetenzen

b)Grundgesetzliche Ausgestaltungen

c)Landesverfassungsrechtliche Garantien

3.Gesetzliche Grundlagen und Rechtsverordnungen

4.Örtliches Recht

a)Satzungen

b)Rechtsverordnungen

c)Örtliches Gewohnheitsrecht

§ 2 Die kommunale Selbstverwaltung

I.Begriffsdefinitionen

1.Begriff „Selbstverwaltung“

2.Begriff „Kommunale Selbstverwaltung“

II.Verfassung und kommunale Selbstverwaltung

III.Inhalt der kommunalen Selbstverwaltung

1.Garantie der Rechtssubjekte Gemeinde und Gemeinde­verbände

2.Garantie der Rechtsinstitution „Kommunale Selbstverwaltung“

a)Allzuständigkeit

b)Eigenverantwortung

c)Regelungsbefugnisse

d)Im „Rahmen der Gesetze“

3.Die Finanzgarantie

IV.Die Gemeindehoheit und ihre zulässige Einschränkung

1.Gebietshoheit

2.Personalhoheit

3.Organisationshoheit

4.Planungshoheit

5.Finanzhoheit

6.Satzungshoheit

V.Delegation gemeindlicher Hoheitsrechte

VI.Rechtsschutz der kommunalen Selbstverwaltung

1.Rechtsschutz auf europäischer Ebene

2.Schutz durch das Bundesverfassungsgericht

3.Normenkontrolle vor dem Verfassungsgerichtshof

4.Andere Rechtsbehelfe

§ 3 Rechtsstellung der Gemeinden im öffentlichen Recht

I.Stellung der Gemeinden im Staatsaufbau

II.Arten der Gemeinden

III.Rechtsnatur der Gemeinden

§ 4 Rechtsstellung der Gemeinden im privaten Recht

I.Allgemeines

II.Rechtsfähigkeit (Persönlichkeits- und Vermögensrechte)

1.Persönlichkeitsrechte

a)Übersicht über die Persönlichkeitsrechte

b)Namensrecht

aa)Name und Bezeichnung

bb)Namensänderung

cc)Benennung von Ortsteilen und Straßen

dd)Namensschutz

b)Wappen und Flagge

2.Vermögensrechte

3.Grundrechtsschutz

III.Geschäftsfähigkeit

IV.Partei- und Beteiligtenfähigkeit

V.Delikts- und Haftungsfähigkeit

§ 5 Der Wirkungskreis der Gemeinden

I.Die Aufgabenbereiche der Gemeinden

II.Der Rechtscharakter der kommunalen Aufgaben

1.Aufgabenstruktur

2.Freiwillige Aufgaben

3.Weisungsfreie Pflichtaufgaben

4.Weisungsaufgaben

5.Bundesauftragsangelegenheiten

§ 6 Das Satzungsrecht

I.Grundlagen

1.Rechtsetzungshoheit

2.Begriff „Satzung“

3.Abgrenzung zu anderen Rechtsquellen

4.Vorrang der Gesetze und anderer Rechtsnormen

5.Ermächtigung (Vorbehalt des Gesetzes)

II.Geltungsbereich der Satzungen

1.Sachlicher Geltungsbereich

2.Räumlicher Geltungsbereich

3.Persönlicher Geltungsbereich

4.Zeitlicher Geltungsbereich

a)Inkrafttreten

b)Rückwirkung

c)Außerkrafttreten

III.Verfahren

1.Satzungsinitiative

2.Vorverfahren

3.Satzungsaufbau

4.Regelungsinhalt

5.Beschlussfassung

6.Ausfertigung

7.Datierung

8.Öffentliche Bekanntmachung (Verkündung)

9.Änderung und Aufhebung von Satzungen

IV.Bewehrung von Satzungen

1.Begriff „Bewehrung“

2.Geldbußen nach dem Ordnungswidrigkeitenrecht

3.Mittel des Verwaltungszwangs

V.Nachprüfung von Satzungen

1.Vorbeugende Rechtskontrolle

a)Anzeige

b)Vorlage

c)Genehmigung

2.Gerichtliche Nachprüfung von Satzungen

a)Nichtigkeit oder Teilnichtigkei

b)Abstrakte (prinzipale) Normenkontrolle

c)Konkrete (inzidente) Normenkontrolle

3.Nachprüfung durch die Rechtsaufsichtsbehörde

VI.Unbeachtlichkeit von Verfahrens- und Formfehlern

VII.Satzungsarten

1.Einteilung nach dem Erlass

2.Mustersatzungen – Satzungsmuster

3.Einzelne Satzungen

4.Ortsrechtssammlung

§ 7 Die öffentlichen Einrichtungen der Gemeinden

I.Begriff

II.Errichtung, Änderung und Aufhebung

III.Rechtsformen öffentlicher Einrichtungen

IV.Begründung des Benutzungsverhältnisses (Zulassung)

1.Zulassungsanspruch der Einwohner

2.Zulassungsanspruch für Gleichgestellte und überörtliche Parteiorganisationen

3.Zulassung von Nichteinwohnern

V.Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses

1.Allgemeines

2.Wahlfreiheit bei der rechtlichen Ausgestaltung

a)Zwei-Stufen-Theorie

b)Öffentlich-rechtliche Benutzungsregelung

c)Privatrechtliche Benutzungsregelung

d)Auswirkungen der Rechtsformenwahl

VI.Rechtsschutz

1.Rechtsschutz für die Einwohner

2.Rechtsschutz für Nichteinwohner

VII.Abwehr von Störungen

1.Rechtsgrundlage

2.Benutzungsverbot

3.Störungen durch eine öffentliche Einrichtung

VIII.Kommunale Haftung

1.Haftungsgrundlagen

2.Haftung im Benutzungsverhältnis

a)Amtshaftung

b)Gefährdungshaftung

c)Haftung aus unerlaubter Handlung (Deliktshaftung)

d)Vertragshaftung

3.Haftungsbeschränkung und Freizeichnung

a)Beschränkung der gesetzlichen Haftung

b)Beschränkungen der Vertragshaftung

aa)Freizeichnung für Vertragsverletzungen

bb)Haftungsbeschränkung bei Leistungsstörungen

4.Haftung der Benutzer

§ 8 Anschluss- und Benutzungszwang

I.Wesen

II.Voraussetzungen

1.Allgemeine Voraussetzungen

2.Anforderungen an die Einrichtungen

3.Zugelassene Einrichtungen

4.Öffentliches Bedürfnis

5.Satzungsregelung

III.Grenzen des Zwangs

IV.Befreiung vom Anschluss- und Benutzungszwang

1.Grundsätzliche Befreiungstatbestände

2.Konkrete Ausnahmen und Beschränkungen

3.Allgemeine Ausnahmen

V.Eigentumsrelevanz

VI.Zwang bei privatrechtlichen Benutzungsverhältnissen

§ 9 Das Gemeindegebiet

I.Bedeutung des Gemeindegebiets

II.Begriff Gemeindegebiet

III.Größe des Gemeindegebiets

IV.Grenzstreitigkeiten

V.Gemeindefreie Grundstücke

§ 10 Gebietsänderungen

I.Voraussetzungen

II.Arten der Gebietsänderungen

III.Verfahren bei Gebietsänderungen

1.Rechtliche Möglichkeiten

2.Anhörung

3.Öffentlich-rechtliche Vereinbarung

4.Gesetz

5.Rechtsverordnung

IV.Rechtsschutz und Gebietsänderung

1.Rechtsschutzinteresse

2.Freiwillige Gebietsänderung

3.Gebietsänderungen aufgrund eines Gesetzes

4.Gebietsänderungen aufgrund einer Rechtsverordnung

V.Rechtsfolgen und Auseinandersetzung

1.Regelung in einer Vereinbarung

2.Inhalt der Vereinbarung

3.Rechtswirkungen der Vereinbarung

§ 11 Die Gemeindebevölkerung

I.Einwohner

1.Begriff „Einwohner“

2.Rechte und Pflichten der Einwohner

II.Der Bürger

1.Begriff „Bürger“

2.Erwerb und Verlust des Bürgerrechts

3.Rechte und Pflichten der Bürger

III.Das Ehrenbürgerrecht

§ 12 Die ehrenamtliche Tätigkeit

I.Begriff

II.Formen der ehrenamtlichen Tätigkeit

III.Bestellung zur ehrenamtlichen Tätigkeit und Freistellung

1.Bestellung

2.Anspruch auf Freistellung

IV.Ablehnung einer ehrenamtlichen Tätigkeit

V.Pflichten der ehrenamtlich Tätigen

1.Treuepflicht

2.Verschwiegenheitspflicht

3.Vertretungsverbot

4.Mitwirkungsverbot bei Befangenheit

a)Grundsätzliche Überlegungen

b)Voraussetzungen für die Befangenheit

aa)Sachlicher Tatbestand

bb)Persönliche Tatbestandsmerkmale

(1)Befangenheitsfälle der persönlichen ­Beteiligung:

(2)Befangenheitsfälle der Beteiligung durch Dritte

(3)Befangenheit aufgrund einer Vorbefassung mit dem Verhandlungsgegenstand

c)Ausnahmen von der Befangenheit

d)Dauer der Befangenheit

e)Verfahren

f)Rechtsfolgen

g)Heilung

VI.Entschädigung für ehrenamtliche Tätigkeit

1.Ersatz der Auslagen und des Verdienstausfalls

2.Aufwandsentschädigung für Mitglieder von Kollegial­organen und Ausschüssen

3.Aufwandsentschädigung für Ehrenbeamte

4.Aufwendungen für Pflege und Betreuung Angehöriger

5.Reisekostenvergütung

6.Ersatz für Sachschäden

§ 13 Die bürgerschaftliche Beteiligung am kommunalen Geschehen

I.Unmittelbare (direkte) Demokratie im Gemeindeverfassungsrecht

II.Unterrichtung

III.Einwohnerversammlung

IV.Einwohnerantrag

VI.Bürgerentscheid und Bürgerbegehren

1.Bedeutung von Bürgerentscheid und Bürgerbegehren

2.Bürgerentscheid

3.Bürgerbegehren

Zweiter Teil Verfassung und Verwaltung der Gemeinden

§ 14 Die Grundzüge der Gemeindeverfassungen

I.Gemeindeverfassungssysteme

II.Gemeindeverfassungstypen

1.Die unterschiedlichen Verfassungstypen

2.Einigung auf die süddeutsche Ratsverfassung

3.Strukturmerkmale der baden-württembergischen ­Gemeindeverfassung

4.Die Gemeindeverfassungssysteme in der Bundesrepublik

§ 15 Die Organe der Gemeinden

I.Begriff „Organ“ im öffentlichen Recht

II.Organe der Gemeinden

III.Zusammenwirken der Organe Gemeinderat und Bürger­meister

§ 16 Die Rechtsstellung und Aufgaben des Gemeinderats

I.Das Demokratiegebot der Verfassungen

II.Die Aufgaben des Gemeinderats

1.Vertretung der Bürger

2.Hauptorgan der Gemeinde

a)Allgemeine Zuständigkeiten

b)Kommunalpolitische Führung

c)Entscheidungen über wichtige Gemeindeangelegenheiten

III.Die besonderen Rechte des Gemeinderats

1.Die Kontrollrechte

2.Beseitigung von Missständen

3.Informationsrecht und Akteneinsicht

4.Anfragerecht einzelner Gemeinderäte

IV.Zusammenwirken der Organe bei Personalentscheidungen

VI.Die Rechtsstellung des Gemeinderats

1.Die Verpflichtung der Gemeinderäte

2.Sicherung der Mandatsausübung

3.Freie Mandatsausübung

4.Der Gemeinderat ist kein Amtsträger

5.Die Haftung für die Tätigkeit der Gemeinderäte

a)Außenhaftung der Gemeinde und der Gemeinderäte

b)Innenhaftung der Gemeinderäte

VII.Kinder- und Jugendbeteiligung

§ 17 Die Wahl des Gemeinderats

I.Grundlagen

1.Zusammensetzung des Gemeinderats

2.Allgemeine Wahlgrundsätze

3.Die Gemeinde als Wahlgebiet

4.Amtszeit

II.Das Wahlrecht

1.Das aktive Wahlrecht

2.Das passive Wahlrecht (Wählbarkeit)

III.Hinderungsgründe

1.Allgemeines

2.Dienstverhältnis als Hinderungsgrund

3.Hinderungsgründe für die Ortschaftsräte

4.Feststellung der Hinderungsgründe und ihre Auswirkungen

a)Zeitpunkt der Feststellung

b)Auswirkungen der Hinderungsgründe

IV.Wahlsysteme

1.Verhältniswahl

2.Mehrheitswahl

V.Unechte Teilortswahl

1.Bedeutung

2.Voraussetzungen

a)Zahl der Gemeinderäte

b)Verfahren bei der Verhältniswahl

c)Sitzzuteilung bei der Verhältniswahl

d)Verfahren bei der Mehrheitswahl

VI.Ausscheiden, Nachrücken, Ergänzungswahl

1.Ausscheiden

2.Nachrücken

3.Ergänzungswahl

VII.Formelles Wahlrecht

1.Wahltag

2.Gemeindewahlausschuss

3.Wahlschein Wählerverzeichnis

4.Wahlvorschläge

5.Umschläge und Stimmzettel

6.Stimmabgabe

7.Wahlanfechtung und Wahlprüfung

§ 18 Der Geschäftsgang im Gemeinderat

I.Die Geschäftsordnung des Gemeinderats

1.Zweck

2.Rechtsnatur

3.Inhalt

II.Die Einberufung des Gemeinderats

1.Die Sitzung

2.Sitzungseinberufung

3.Sitzungstermin

4.Teilnahmepflicht der Gemeinderäte

5.Sitzungsort und Sitzungsraum

6.Die Tagesordnung

a)Aufstellungsbefugnis

b)Inhalt

7.Die Einberufungsform

a)Anforderungen an die Einladung

b)Einberufungsfrist

c)Ortsübliche Bekanntgabe

d)Einberufung in Notfällen

8.Beratungsunterlagen

9.Einberufungsmängel und ihre Rechtsfolgen

III.Die Öffentlichkeit der Sitzung

1.Der Grundsatz der Öffentlichkeit

2.Zutrittsrecht und Beschränkung des Zugangs

3.Nichtöffentliche Behandlung

4.Bekanntgabe nichtöffentlich gefasster Beschlüsse

5.Verschwiegenheitspflicht

6.Rechtsfolgen der Verletzung des Öffentlichkeits­grundsatzes

IV.Die Beratung im Gemeinderat

1.Die Sitzungsleitung

2.Die beratende Mitwirkung im Gemeinderat

a)Der Ältestenrat

b)Beratende Stimme der Beigeordneten

c)Beratende Stimme der Ortsvorsteher und bestimmter Bezirksvorsteher

d)Beratende Mitwirkung der Gemeindebediensteten

e)Beratende Mitwirkung von sachkundigen Einwohnern und Sachverständigen

f)Fragestunde

g)Anhörung

3.Die Beratung im Gemeinderat

a)Sachvortrag

b)Rederecht der Gemeinderäte

c)Antragsrecht

d)Reihenfolge bei der Beschlussfassung

4.Ordnungsgewalt und Hausrecht

a)Anwendungsbereiche

b)Tonband- und Filmaufnahmen

c)Ordnungsruf und Wortentzug

d)Sitzungsausschluss

e)Hausverbote

V.Die Beschlussfassung im Gemeinderat

1.Beschlussfähigkeit

2.Beschlussfassung

a)Formen der Beschlussfassung

b)Abstimmungen

c)Wahlen

d)Das Zirkularbeschlussverfahren

e)Durchführung von Sitzungen ohne persönliche Anwesen­heit

3.Ende des Beschlussverfahrens

4.Verfahren bei Beschlussunfähigkeit

VI.Die Niederschrift

1.Rechtscharakter der Niederschrift

2.Mindestinhalt

3.Verfahren

4.Einsichtsrecht

VII.Rechtswirkungen der Gemeinderatsbeschlüsse

1.Rechtsnatur der Gemeinderatsbeschlüsse

2.Inkrafttreten der Beschlüsse

3.Vollzug und Bekanntgabe der Beschlüsse

4.Änderung und Aufhebung von Beschlüssen

5.Fehlerhafte Gemeinderatsbeschlüsse

VIII.Kommunale Fraktionen

1.Rechtsnatur

2.Zusammensetzung

3.Rechte

§ 19 Die Ausschüsse des Gemeinderats

I.Wesen der Ausschüsse

II.Arten der Ausschüsse

III.Geschäftsgang in den Ausschüssen

1.Allgemeine Regelungen

2.Vorsitz im Ausschuss

3.Beschlussunfähigkeit bei Befangenheit

4.Mitwirkung in den Ausschüssen

5.Gemeinsame Sitzungen verschiedener Ausschüsse

IV.Beschließende Ausschüsse

1.Bildung und Aufgabenbereiche

2.Wahl der beschließenden Ausschüsse

a)Die Zusammensetzung der beschließenden ­Ausschüsse

b)Grundsätze für die Bestellung der Ausschuss­mitglieder

3.Amtszeit

4.Verhältnis zum Gemeinderat

a)Vorberatung

b)Einwirkungsmöglichkeiten durch den Gemeinderat

c)Rückdelegationsrecht

V.Beratende Ausschüsse

1.Aufgabenbereich

2.Bildung und Geschäftsgang

3.Zusammensetzung und Vorsitz

4.Amtszeit

§ 20 Der Bürgermeister

I.Rechtsstellung des Bürgermeisters

1.Allgemeine Rechtsstellung

2.Beamtenrechtliche Stellung

a)Gemeindeverfassungsrechtliche Grundlagen

b)Begründung des Beamtenverhältnisses

c)Amtszeit

d)Amtsbezeichnungen

e)Besoldung und Versorgung

II.Die Wahl des Bürgermeisters

1.Wahlzeitpunkt

2.Stellenausschreibung

3.Bewerbung und Kandidatenvorstellung

4.Wählbarkeit

5.Wahlgrundsätze

6.Hinderungsgründe

III.Der Bürgermeister als Vorsitzender des Gemeinderats

1.Vorsitz im Gemeinderat

2.Widerspruchsrecht und Widerspruchspflicht

3.Eilentscheidungsrecht

4.Ersatzbeschlussrecht

5.Unterrichtungspflicht

IV.Leitung der Gemeindeverwaltung

1.Organisationsrecht des Bürgermeisters

2.Sachliche Entscheidungszuständigkeit

a)Allgemeines

b)Geschäfte der laufenden Verwaltung

c)Übertragene Aufgaben

d)Weisungsaufgaben

3.Beamtenrechtliche Zuständigkeiten des Bürgermeisters

4.Beteiligung des Beirats für geheim zu haltende Angelegen­heiten

§ 21 Die Stellvertretung des Bürgermeisters

I.Umfang des Vertretungsrechts

II.Der ehrenamtliche Stellvertreter

III.Der Amtsverweser

1.Amtsverweser in Gemeinden ohne Beigeordnete

2.Amtsverweser im Falle einer Wahlanfechtung

IV.Die Beigeordneten

1.Rechtsstellung und Bestellung

a)Allgemeine Rechtsstellung

b)Wahl und Bestellung

c)Hinderungsgründe

2.Zuständigkeit der Beigeordneten

a)Ständige Sondervertreter

aa)Begriff

bb)Vertretungsbefugnis

cc)Vertretungsmacht

b)Ständiger allgemeiner Vertreter

c)Verhinderungsstellvertreter

d)Beigeordneter als Fachbediensteter für das Finanz­wesen

3.Amtsbezeichnung der Beigeordneten

4.Besondere Dienstpflichten

§ 22 Die Vertretung der Gemeinde

I.Die organschaftliche Vertretungsmacht

1.Der Bürgermeister als Organwalter

2.Umfang der Vertretungsmacht

3.Grenzen der Vertretungsmacht

4.Beschränkung der Rechtsfähigkeit der Gemeinde

5.Missbrauch der Vertretungsmacht

II.Abgabe von Verpflichtungserklärungen

1.Gegenstand der Verpflichtungserklärungen

2.Formerfordernisse

3.Rechtswirkungen

a)Privatrechtliche Bereiche

b)Öffentlich-rechtlicher Bereich

III.Beauftragung (Vertretungsbefugnis)

IV.Vollmacht (rechtsgeschäftlich erteilte Vertretungsmacht)

V.Vertretung in Unternehmen in Privatrechtsform

§ 23 Die Mitarbeiter der Gemeindeverwaltung

I.Einstellung

II.Ausbildung und Fortbildung

III.Stellenplan

IV.Fachbedienstete

1.Gemeindefachbedienstete

2.Fachbediensteter für das Finanzwesen

§ 24 Besondere Verwaltungsformen

I.Vorbemerkung

II.Bürgermeister in mehreren Gemeinden

II.Bezirksverfassung

1.Gemeindebezirke

2.Bezirksbeirat

3.Örtliche Verwaltung

4.Bezirksverfassung mit Urwahl des Bezirksbeirats

5.Aufhebung der Bezirksverfassung

III.Die Ortschaftsverfassung

1.Organisationsform

2.Der Ortschaftsrat

a)Rechtsstellung des Ortschaftsrats

b)Wahl und Zusammensetzung des Ortschaftsrats

aa)Gesetzliche Aufgaben des Ortschaftsrats

bb)Entscheidungszuständigkeit

d)Anwendung von Rechtsvorschriften

3.Der Ortsvorsteher

a)Zuständigkeiten

b)Bestellung und Rechtsstellung

aa)Ehrenamtlicher Ortsvorsteher

bb)Hauptamtlicher Ortsvorsteher

c)Teilnahme an Gemeinderatssitzungen

d)Anwendung von Rechtsvorschriften

4.Die örtliche Verwaltung

5.Aufhebung der Ortschaftsverfassung

§ 25 Die Aufsicht

I.Grundlagen

1.Korrelat zur kommunalen Selbstverwaltung

2.Arten der Aufsicht

3.Interne Kontrolle

II.Die Rechtsaufsicht (Kommunalaufsicht)

1.Wesen der Rechtsaufsicht

2.Inhalt der Rechtsaufsicht

3.Rechtsaufsichtsbehörden

4.Die Mittel der Rechtsaufsicht

a)Beratung

b)Vorbeugende Aufsichtsmittel

aa)Anzeige- und Vorlagepflicht

bb)Genehmigungsvorbehalte

c)Korrektive Aufsichtsmittel

aa)Formvorschriften

bb)Das Informationsrecht (§ 120 GemO)

cc)Das Beanstandungsrecht (§ 121 GemO)

dd)Das Anordnungsrecht (§ 122 GemO)

ee)Die Ersatzvornahme (§ 123 GemO)

ff)Bestellung eines Beauftragten (§ 124 GemO)

III.Die Fachaufsicht

1.Wesen der Fachaufsicht

2.Inhalt der Fachaufsicht

3.Fachaufsichtsbehörden

4.Mittel der Fachaufsicht

IV.Die staatliche Mitwirkung

V.Grundsätze für die Ausübung der Aufsicht/Schranken der ­Aufsicht

VI.Rechtsschutz der Gemeinden in Aufsichtsangelegenheiten

1.Rechtsaufsicht

2.Fachaufsicht

VII.Weitere Zuständigkeiten der Rechtsaufsichtsbehörden

1.Geltendmachen von Ansprüchen

2.Verträge mit der Gemeinde

3.Zwangsvollstreckung

4.Vorzeitige Beendigung der Amtszeit des Bürgermeisters

5.Rechtsschutz

6.Disziplinarrecht

7.Überörtliche Prüfung

8.Widerspruchsbehörde

9.Wahlprüfung

Dritter Teil Zwischengemeindliche Zusammenarbeit

§ 26 Das Gesetz über kommunale Zusammenarbeit

I.Formen zwischengemeindlicher Zusammenarbeit

1.Zwischengemeindliche Zusammenarbeit

2.Rechtsformen der Zusammenarbeit

3.Rechtsgrundlagen

II.Zweckverbände

1.Arten

2.Rechtsnatur

3.Aufgaben

4.Satzungshoheit

5.Mitglieder

6.Bildung, Änderung und Auflösung

a)Bildung eines Freiverbands

b)Änderungen der Verbandssatzung

c)Ausscheiden aus dem Zweckverband

d)Auflösung eines Zweckverbands

7.Verfassung und Verwaltung der Zweckverbände

a)Organe der Zweckverbände

b)Der Verwaltungsrat

c)Verbandsversammlung

aa)Vertreter der Verbandsmitglieder

bb)Zuständigkeiten der Verbandsversammlung

cc)Beschlussfassung in der Verbandsversammlung

dd)Einspruchsrecht einzelner Verbandsmitglieder

ee)Mitwirkungsverbot bei Befangenheit

d)Ausschüsse der Zweckverbände

e)Geschäftsgang in den Verbandsorganen und den Ausschüssen

f)Verbandsvorsitzender

g)Personal der Zweckverbände

8.Kündigung der Mitgliedschaft

9.Die Pflichtverbände

10.Wirtschaftsführung

III.Gemeinsame selbstständige Kommunalanstalt

IV.Öffentlich-rechtliche Vereinbarungen

1.Rechtscharakter der Vereinbarungen

2.Mitwirkungsrechte der Beteiligten

a)Gemeinsamer Ausschuss

b)Einspruchsverfahren

3.Kündigungsmöglichkeiten

4.Satzungsrecht der erfüllenden Körperschaft

5.Vornahme von Verwaltungshandlungen und gemeinsame Dienststellen

6.Pflichtvereinbarungen

V.Aufsicht

1.Staatsaufsicht über die Zweckverbände

2.Staatliche Mitwirkungsrechte

3.Rechtsaufsichtsbehörden

§ 27 Die Verwaltungsgemeinschaften

I.Die Rechtsnatur der Verwaltungsgemeinschaften

1.Das Wesen der Verwaltungsgemeinschaften

2.Rechtsformen der Verwaltungsgemeinschaften

3.Bildung der Verwaltungsgemeinschaften

II.Die Gemeindeverwaltungsverbände

1.Die Organe der Gemeindeverwaltungsverbände

a)Die Verbandsversammlung

b)Der Verbandsvorsitzende

c)Verwaltungsrat und Ausschüsse

2.Die Verbandsverwaltung

III.Die vereinbarten Verwaltungsgemeinschaften

1.Der gemeinsame Ausschuss

2.Einspruchsrechte der beteiligten Gemeinden

IV.Aufgaben der Verwaltungsgemeinschaften

1.Grundsätze für die Aufgabenübertragung

2.Pflichtaufgaben der Verwaltungsgemeinschaften

a)Beratung

b)Erledigungsaufgaben

c)Erfüllungsaufgaben

d)Ausnahmen vom Mindestkatalog

3.Freiwillige Aufgaben

a)Stellung von Fachpersonal

b)Übernahme weiterer Aufgaben

V.Auflösung von Verwaltungsgemeinschaften

Stichwortverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

a. A.	andere(r) Ansicht
Abs.	Absatz
AEUV	Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union
a. F.	alte Fassung
AG	Aktiengesellschaft
AGVwGO	Ausführungsgesetz zur Verwaltungsgerichtsordnung
AO	Abgabenordnung
apf	Ausbildung – Prüfung – Fachpraxis (Zeitschrift)
AufwEntG	Aufwandsentschädigungsgesetz
Az.	Aktenzeichen
BauGB	Baugesetzbuch
BauGB-DVO	Durchführungsverordnung zum BauGB
BauNVO	Baunutzungsverordnung
BayVBl.	Bayerische Verwaltungsblätter (Zeitschrift)
BayVGH	Bayerischer Verwaltungsgerichtshof
BeamtStG	Beamtenstatusgesetz
BeckRS	beck-online.Rechtsprechung (Datenbank)
Beschl.	Beschluss
BestattG	Bestattungsgesetz
BGB	Bürgerliches Gesetzbuch
BGBl.	Bundesgesetzblatt
BGH	Bundesgerichtshof
BMG	Bundesmeldegesetz
BVerfG	Bundesverfassungsgericht
BVerfGG	Bundesverfassungsgerichtsgesetz
BVerwG	Bundesverwaltungsgericht
BW	Baden-Württemberg (Länderkürzel)
BWGZ	Die Gemeinde – Zeitschrift des Gemeindetags Baden-Württemberg
BWVBl	Baden-Württembergisches Verwaltungsblatt (Zeitschrift, 1956–1973)
BWVPr.	Baden-Württembergische Verwaltungspraxis (Zeitschrift)
bzw.	beziehungsweise
DGO	Deutsche Gemeindeordnung
d. h.	das heißt
DÖV	Die Öffentliche Verwaltung (Zeitschrift)
Drs.	Drucksache
DVBl.	Deutsches Verwaltungsblatt (Zeitschrift)
DVO	Durchführungsverordnung
DVP	Deutsche Verwaltungspraxis (Zeitaschrift)
E	Amtliche Sammlung der Entscheidungen des jeweils zuvor genannten Gerichts
EG	Europäische Gemeinschaft
EGBGB	Einführungsgesetz zum Bürgerlichen Gesetzbuch
EigBG	Eigenbetriebsgesetz
EKBW	Entscheidungssammlung zum Kommunalrecht Baden-Württemberg (Seeger/Füsslin/Vogel)
Erl.	Erläuterung (auch: Erlass)
ESVGH	Entscheidungssammlung des Hessischen und den Baden-Württembergischen Verwaltungsgerichtshofs
EU	Europäische Union
EUV	Vertrag über die Europäische Union
evtl.	eventuell
FAG	Gesetz über den kommunalen Finanzausgleich
FG	Finanzgericht
FwG	Feuerwehrgesetz
f./ff.	folgende/fort folgende
GABl.	Gemeinsames Amtsblatt
GastVO	Gaststättenverordnung
GBl.	Gesetzblatt für Baden-Württemberg
GBO	Grundbuchordnung
gem.	gemäß
GemHVO	Gemeindehaushaltsverordnung
GemO	Gemeindeordnung für Baden-Württemberg
GewO	Gewerbeordnung
GewStG	Gewerbesteuergesetz
GG	Grundgesetz
ggf.	gegebenenfalls
GKZ	Gesetz über kommunale Zusammenarbeit
grds.	Grundsätzlich
GrStG	Grundsteuergesetz
GVBl.	Gesetz- und Verordnungsblatt
GVG	Gerichtsverfassungsgesetz
h. M.	herrschende Meinung
Halbs.	Halbsatz
i. d. F.	in der Fassung
i. d. R.	in der Regel
insb.	insbesondere
i. S.	im Sinne
i. S. d.	im Sinne des
i. S. v.	im Sinne von
i. V. m.	in Verbindung mit
JSE	Jura Studium & Examen (Zeitschrift)
juris	Juristisches Informationssystem für die Bundesrepublik Deutschland (Datenbank)
JuS	Juristische Schulung (Zeitschrift)
JZ	Juristenzeitung (Zeitschrift)
KAG	Kommunalabgabengesetz
KiTaG	Kindertagesbetreuungsgesetz
KomWG	Kommunalwahlgesetz
KommJur	Kommunaljurist (Zeitschrift)
KStZ	Kommunale Steuer-Zeitschrift (Zeitschrift)
LAbfG	Landesabfallgesetz
LArchG	Landesarchivgesetz
LKomBesG	Landeskommunalbesoldungsgesetz
LBG	Landesbeamtengesetz
LBO	Landesbauordnung
LDG	Landesdisziplinargesetz
LG	Landgericht
LKHG	Landeskrankenhausgesetz
LKJHG	Kinder- und Jugendhilfegesetz Baden-Württemberg
LKrO	Landkreisordnung
LplG	Landesplanungsgesetz
LT-Drs.	Landtagsdrucksache
LV	Landesverfassung (Verfassung des Landes Baden-Württemberg)
LVG	Landesverwaltungsgesetz
LVwVfG	Landesverwaltungsverfahrensgesetz
MDR	Monatsschrift für Deutsches Recht (Zeitschrift)
m. w. N.	mit weiteren Nachweisen
NatSchG	Naturschutzgesetz
NJW	Neue Juristische Wochenschrift (Zeitschrift)
Nr.	Nummer
NRG	Nachbarrechtsgesetz
NVerbG	Nachbarschaftsverbandsgesetz
NVwZ	Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (Zeitschrift)
NVwZ-RR	Rechtsprechungs-Report der Neuen Zeitschrift für Verwaltungsrecht
OLG	Oberlandesgericht
OVG	Oberverwaltungsgericht (jeweils mit Länderkürzel)
OVGE	Entscheidungssammlung der Oberverwaltungsgerichte Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen
PartG	Parteiengesetz
PBefG	Personenbeförderungsgesetz
PolG	Polizeigesetz
Rd.Erl.	Runderlass
Rn.	Randnummer
Reg.Bl.	Regierungsblatt
RGBl.	Reichsgesetzblatt
S.	Seite (auch: siehe)
SchulG	Schulgesetz
SGB	Sozialgesetzbuch
sog.	sogenannte/-r/-s
StGH	Staatsgerichtshof
StrG	Straßengesetz
stRspr.	ständige Rechtsprechung
StVG	Straßenverkehrsgesetz
Urt.	Urteil
u. a.	unter anderem (auch: und andere)
UPR	Umwelt- und Planungsrecht (Zeitschrift)
u. U.	unter Umständen
VBlBW	Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg (Zeitschrift)
VerfGH	Verfassungsgerichtshof
VerfGHG	Gesetz über den Verfassungsgerichtshof
VerkG	Verkündungsgesetz
VerwRspr.	Verwaltungsrechtsprechung
VG	Verwaltungsgericht
VGH	Verwaltungsgerichtshof (jeweils mit Länderkürzel)
vgl.	vergleiche
VO	Verordnung
VwGO	Verwaltungsgerichtsordnung
VwV	Verwaltungsvorschrift
VwVfG	Verwaltungsverfahrensgesetz (Bund)
VwZG	Verwaltungszustellungsgesetz
WG	Wassergesetz
WGZ	Württembergische Gemeindezeitung
z. B.	zum Beispiel
Ziff.	Ziffer
ZPO	Zivilprozessordnung
z. T.	zum Teil

Verzeichnis der zitierten und empfohlenen Literatur

Ade, Klaus/Pautsch, Arne, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, Kommentar, Wies­baden 2018 (zitiert: Bearbeiter, in: Ade/Pautsch)

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Burgi, Martin, Kommunalrecht, 6. Auflage, München 2019

Dietlein, Johannes/Pautsch, Arne (Hrsg.), Kommunalrecht Baden-Württemberg, Kommentar, München 2020 (zitiert: Bearbeiter, in: Dietlein/Pautsch)

Engel, Rüdiger/Heilshorn, Torsten, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 11. Auflage, Baden-Baden 2018

Gern, Alfons/Brüning, Christoph, Deutsches Kommunalrecht, 4. Auflage, Baden-Baden 2019

Gönnenwein, Otto, Gemeinderecht, Tübingen 1963

Haug, Volker M. (Hrsg.), Verfassung des Landes Baden-Württemberg, Kommentar, Baden-Baden 2018 (zitiert: Bearbeiter, in: Haug)

Kunze/Bronner/Katz (Hrsg.), Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, Kommentar, Lose­blatt, Stuttgart, 29. Lfg., Stand: Oktober 2020

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Müller, Matthias, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 4. Auflage, Heidelberg 2019

Pautsch, Arne/Hoffmann, Lutz, Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG), Kommentar, 2. Auflage, Berlin 2021 (zitiert: Bearbeiter, in: Pautsch/Hoffmann)

Pautsch, Arne/Raab, Andreas, Fälle und Lösungen zum Kommunalrecht Baden-Württemberg, Fallsammlung mit Lösungen, Wiesbaden 2020

Pautsch, Arne/Schenek, Kai-Markus/Zimmermann, Achim, Gesetz über kommunale Zusammenarbeit (GKZ), Kommentar, Stuttgart 2018

Pflumm, Heinz, Kommunalwahlgesetz Baden-Württemberg (KomWG) und Kommunalwahlordnung (KomWO), Kommentar, Wiesbaden 2019 (in: KVR Baden-Württemberg, Loseblattkommentare)

Plate, Klaus/Schulze, Charlotte/Fleckenstein, Jürgen, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 8. Auflage, Stuttgart 2018

Schmidt-Jortzig, Edzard, Kommunalrecht, Stuttgart 1982

Trumpp, Eberhard, Landkreisordnung für Baden-Württemberg, Kurzkommentar, 6. Auflage, Stuttgart 2014

Wolff, Hans J./Bachof, Otto/Stober, Rolf/Kluth, Winfried, Verwaltungsrecht I, 13. Auflage, München 2017

Erster TeilWesen und Aufgaben der Gemeinden
§ 1Einführung
I.Das Wesen der Gemeinden
1.Rechtliche Betrachtungsweise

1Im Schwabenspiegel, dem süddeutschen Landrecht aus der Zeit um 1275, wird der Begriff „Gemeinde“ als Bezeichnung für eine örtliche Gemeinschaft verwendet. Diese Gemeinschaft entwickelte sich als Genossenschaft, die bereits sehr früh Grundzüge einer kommunalen Selbstverwaltung erkennen ließ. Die Gemeinden werden daher als überkommene bzw. gewachsene Institutionen betrachtet, die die „Grundlage des demokratischen Staates“ bilden.¹ Das Wesen einer Gemeinde wird deshalb in den Gemeindeordnungen nur noch umschrieben durch ihre Stellung im Staat, ihre Aufgaben und ihre besondere Form der Verwaltung. Das Kommunalverfassungsrecht – oder weitgehender als Kommunalrecht verstanden – ist Gegenstand der rechtswissenschaftlichen Forschung und Lehre sowohl im juristischen Studium an den Universitäten als auch im Besonderen an den Hochschulen für öffentliche Verwaltung.² Die rechtliche Betrachtungsweise steht auch hier im Mittelpunkt, wenngleich die Gemeindeebene fokussiert und daher von „Gemeindeverfassungsrecht“ als dem Kommunalverfassungsrecht des „Kommunetypus“ Gemeinde gesprochen wird.

2.Soziologische Betrachtungsweise

2In der Soziologie wird mit „Gemeinde“ eine Einheit auf lokaler Basis bezeichnet, in der Menschen zusammenwirken.³ Die Urform des Zusammenlebens in der Sippe, dem Klan oder dem Stamm fällt also noch nicht unter diese Gemeindedefinition, da hier eine eindeutige lokale Bindung fehlt. Diese lokale Bindung, auch als „nachbarliche Gemeinschaft“ bezeichnet, steht aber bei der Wesensbeurteilung der Gemeinde im Vordergrund. Erst mit der Bindung an eine Lokalität kann sich das soziale Leben entfalten, das die Gemeinde – angefangen von den dörflichen Gemeinschaften und Markgenossenschaften der Germanen über die Munizipien der Römerzeit und den Reichsstädten des Mittelalters bis zur Jetztzeit – auszeichnet. Wichtig ist dabei die rechtliche Selbstständigkeit dieser nachbarschaftlichen Gemeinschaft. Diese Selbstständigkeit hat zur Folge, dass Rechte und Verpflichtungen der einzelnen Mitglieder nicht solche der Gemeinschaft werden. Andererseits sind aber die Mitglieder auch nicht unmittelbare Träger der Rechte und Pflichten der Gemeinde. Es findet also kein Durchgriff statt. Die zunehmende Urbanisierung führte zwangsläufig zu einer Abnahme der nachbarlichen Kontakte und der Bindung an die Gemeinde. Deshalb wurde z. B. bei der Gebietsreform versucht, ehemals selbstständige Gemeinden als „Ortschaften“ weiterzuführen und so die „symbolische Ortsbezogenheit“ aufrecht zu erhalten. Andererseits begegnen dem Menschen alle gesellschaftlichen Zusammenhänge von mehr als nur familiärem Charakter zuerst in der Gemeinde. Da dies ebenso auf die Bewohner der größeren Städte zutrifft, gibt es auch hier noch lokale und gesellschaftliche Bindungen an die Gemeinde.

II.Die geschichtliche Entwicklung der kommunalen Selbstverwaltung
1.Der Ursprung der kommunalen Selbstverwaltung

3In seiner Urform war das Dorf ein Zusammenschluss von sesshaft gewordenen Genossen, eine Art wirtschaftlicher Interessenverband. Die Genossen hatten sowohl persönliche als auch gebietliche Rechte und Pflichten: sie besaßen Nutzungsrechte an der Feldmark und der Allmende und mussten sich dafür an den Lasten der Gemeinschaft beteiligen. Entscheidungen wurden von der Dorfversammlung getroffen, die Verwaltung übernahm ein gewählter Ortsvorsteher, der von Schöffen oder Ratsleuten unterstützt wurde.

4Im frühen Mittelalter nahm die freie Rechtsstellung der Gemeinden ab: Das aufkommende Lehenswesen und eine beginnende Landeshoheit brachte die Bauern zunehmend in die Abhängigkeit der Grundherrschaft. Zur gleichen Zeit wuchs aber die Bedeutung der Städte. Die freien Reichsstädte und die mittelbaren Landstädte bekamen Privilegien eingeräumt bis zur unumschränkten Selbstverwaltung. Der Satz „Stadtluft macht frei“ dokumentierte die mit dem Bürgerrecht verbundene Freizügigkeit und den Anspruch auf Grundbesitz. Die Städte waren zuständig für die Gerichtsbarkeit, den Schutz der Bürger, die Sicherung von Handel und Handwerk und die Fürsorge für Arme und Kranke. Dafür mussten die Bürger Natural- und Geldabgaben entrichten.

5Gemeindeorgane waren der Bürgermeister bzw. Gemeindevorsteher und das Gericht mit den Stadtschöffen bzw. der Rat. Als Vorsitzender des Gerichts wurde häufig ein Schultheiß bestellt.

2.Der Rückgang unter dem Absolutismus

6Streit zwischen den Zünften und Gilden gegen die Oberschicht der Städte und die vielen Kriege des 16. und 17. Jahrhunderts ließen den Einfluss der Städte schwinden. Zugleich wuchs die Bedeutung des Staates: das Zeitalter des Absolutismus brach an. Die Selbstverwaltung der Städte wurde durch die patrimoniale Verwaltung der Fürsten abgelöst; die Untertanen hatten „Order zu parieren“.

3.Reformen unter dem Liberalismus

7Im 18. Jahrhundert entstanden dann erstmals Landes-, Polizei- und Commune-Ordnungen (z. B. die Württembergische Communeordnung von 1758 oder das Preußische Allgemeine Landrecht von 1794). Diese Ordnungen schufen im Regelfall keine neuen Bestimmungen, sondern fassten das zurzeit geltende Recht zusammen. Sie enthielten überwiegend generelle Regelungen und Weisungen für das Verwaltungshandeln und gliederten zugleich die Städte und Landgemeinden in ein einheitliches staatliches Rechtssystem ein. Allerdings räumte die Württembergische Communeordnung den Gemeinden bereits das Recht ein, ihre Organe und Funktionsträger selbst zu wählen.

8Die Dorfgemeinden hatten als Ortsvorsteher einen selbst gewählten Schultheiß, die Amtsstädte einen staatlich bestellten Oberamtmann. Die Verwaltungsentscheidungen und die Rechtsprechung wurden von den im „Gericht“ zusammengefassten Ratsmitgliedern getroffen. Für die Vermögensverwaltung war der Bürger­meister zuständig. Die Amtsstädte wurden mit den Unterämtern (Gerichtsbezirken) und den Dorfgemeinden zu Kommunalverbänden mit der Bezeichnung „Stadt und Amt“ zusammengefasst, den Vorläufern der Oberämter und der späteren Landkreise.

9Die Französische Revolution und die Niederlage deutscher Fürsten gegen Napoleon ebneten dann zu Beginn des 19. Jahrhunderts dem Liberalismus den Boden. Im Zusammenhang mit dem sich jetzt entwickelnden modernen Verfassungsrecht erhielt auch das Kommunalverfassungsrecht eine neue Ausprägung.

10Reichsfreiherr vom Stein brachte 1808 mit der „Preußischen Städteordnung“ den Städten die „bürgerliche Selbstregierung“. Die preußischen Städte hatten jetzt eine Doppelfunktion zu erfüllen: sie wurden Selbstverwaltungskörperschaften und dienten zugleich dem Staat als untere Verwaltungsbehörde.

11Einer Ausdehnung der Selbstverwaltung auf die Landgemeinden leisteten im norddeutschen Raum die Gutsherren erbitterten Widerstand. Am längsten dauerte dies in Preußen: hier wurde der Durchbruch erst im Jahr 1891 mit der Preußischen Landgemeindeordnung erzielt.

12Die süddeutsche Entwicklung war stark auf verwaltungstechnische Überlegungen ausgerichtet. Die Gemeinden wurden aber sowohl in der bayerischen als auch in der württembergischen Verfassung bereits 1818 bzw. 1819 als „Grundlage des Staatsvereins“ bezeichnet.

13Das württembergische „Verwaltungsedikt für die Gemeinden, Oberämter und Stiftungen“ von 1822 führte allgemein für alle württembergischen Gemeinden die Selbstverwaltung ein. Ähnliche Regelungen brachte das badische Gemeindegesetz von 1832 für die badischen Gemeinden. Die Gemeinden hatten das Recht, „alle auf den Gemeindeverband sich beziehenden Angelegenheiten zu besorgen, ihr Gemeindevermögen selbstständig zu verwalten und die Ortspolizei zu handhaben“. Dieser Katalog umfasste nicht nur die heute üblichen Aufgaben einer Gemeinde; es gehörten auch das Polizeiwesen und die Ordnungsverwaltung, die Armenfürsorge und das Gesundheitswesen, das Gewerberecht und die freiwillige Gerichtsbarkeit dazu. Die Rechtsprechung wurde jetzt allerdings staatlichen Behörden übertragen.

14Die Bürger wählten einen Gemeinderat als Beschlussorgan auf Lebenszeit und einen Bürgerausschuss zu dessen Überwachung. Vorsitzender des Gemeinderats und Vollzugsorgan war in allen Gemeinden und Städten ein auf Vorschlag der Bürgerschaft von der Regierung ernannter Ortsvorsteher (Schultheiß). Bestimmte Aufgabenbereiche der Gemeindeverwaltung waren dem Ratschreiber sowie dem Gemeindepfleger übertragen. Das Bürgerrecht war weder an Gewerbebetrieb noch an Grundbesitz gebunden, sondern an ein „selbstständig auf eigene Rechnung leben“. Damit wurde ein wichtiger Schritt auf dem Weg zur „Einwohnergemeinde“ zurückgelegt.

Die Gemeinden besaßen das Recht, ihr Haushaltsdefizit (den sog. Communschaden) durch eine Umlage bei den Bürgern nach dem „Ortssteuerfuß“ auszugleichen.

15Der Bürgerausschuss wurde im Laufe der Zeit immer stärker und direkter an Verwaltungsentscheidungen und -aufgaben beteiligt. Dieses relativ schwerfällige Zweikammersystem wurde erst im Jahr 1919 mit der Einführung der Gemeinderatsverfassung (und damit dem Einkammersystem) geändert.

Die Industrialisierung des 19. Jahrhunderts brachte den Städten wichtige neue Aufgaben auf dem Gebiet der Verwaltung und Versorgung und veränderte damit zwangsläufig die Struktur der Kommunalverfassungen.

4.Die Selbstverwaltung im Deutschen Reich

16Die Verfassung des Deutschen Reiches von 1871 enthielt noch keine Gemeindeartikel. Die Verfassungen der einzelnen Länder regelten aber bereits die Rechte zur Wahl der Gemeindevertretungen sowie zur selbstständigen Erledigung von Gemeindeangelegenheiten.

17Der Übergang zur parlamentarisch-demokratischen Verfassung nach dem Ersten Weltkrieg brachte für die Gemeindeverfassungen den endgültigen Durchbruch. In Artikel 127 der Weimarer Reichsverfassung des Jahres 1919 wurde die Selbstverwaltung der Gemeinden als institutionelle Garantie ausdrücklich verbürgt. Über Artikel 17 wurden das demokratische Wahlrecht sowie die Grundsätze der Verhältniswahl auch auf die Gemeindewahlen ausgedehnt.

18Während der Weimarer Zeit konnte in vielen Fällen der Haushaltsausgleich nur noch über Staatskommissare durchgesetzt werden. Der Trend der Gemeinden, die wirtschaftliche Tätigkeit zu monopolisieren und stark auszuweiten, führte außerdem zu einem heftigen Streit zwischen der privaten Wirtschaft und den Gemeinden. Das kommunale Wirtschafts- und Haushaltsrecht musste daher dringend neu gestaltet werden. Diese neuen Kriterien wurden erstmals in der Deutschen Gemeindeordnung von 1935 festgelegt.

Dieses Gesetz schränkte allerdings die kommunale Selbstverwaltung wieder sehr stark ein. Die Wahlen zur Vertretungskörperschaft und zum Gemeindevorstand wurden abgeschafft, das Führerprinzip mit der Einheit von Partei und Staat galt auch auf der Gemeindeebene. Der Bürgermeister und die Beigeordneten wurden auf Vorschlag des Beauftragten der NSDAP durch die Aufsichtsbehörde ausgesucht und anschließend von der Gemeinde ernannt. Der Gemeinderat besaß lediglich beratende Funktionen. Er wurde vom Beauftragten der NSDAP im Benehmen mit dem Bürgermeister berufen.

5.Die kommunale Selbstverwaltung in der Bundesrepublik

19Nach 1945 schufen die einzelnen Länder Übergangsregelungen (DGO-Anwendungsgesetze), die sich besonders im Gemeindewirtschaftsrecht an die Deutsche Gemeindeordnung anlehnten. Während in der britischen Besatzungszone der Gemeinderat nach englischem Vorbild eine sehr starke Stellung erhielt, wurde in der französischen und amerikanischen Besatzungszone eher auf das vor 1935 geltende Kommunalverfassungsrecht zurückgegriffen.

Der Versuch der Länder, mit dem „Weinheimer Entwurf“ in der Nachkriegszeit eine einheitliche Kommunalverfassung aufzustellen, scheiterte.

Die in den Jahren 1948 bis 1955 erlassenen Gemeindeordnungen der einzelnen Bundesländer wiesen bei der Rechtsstellung und den Aufgaben der Gemeinden viele Gemeinsamkeiten auf, deutliche Unterschiede bestanden aber bei den inneren Gemeindeverfassungen.

20Ausgelöst durch das Finanzreformgesetz und das Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) einigten sich dann die Länder im Jahr 1973 auf ein weitgehend einheitliches Gemeindewirtschaftsrecht. Ein einheitlicher Verfassungsteil wurde damals weder angestrebt noch erreicht – die ländertypischen Besonderheiten in der Kommunalverfassung blieben sehr lange erhalten. Erst durch die Kommunalverfassungsreformen der neunziger Jahre wurde eine Annäherung erzielt: die duale süddeutsche Ratsverfassung nach baden-württembergischer Prägung wurde zur Leitverfassung in fast allen Ländern der Bundesrepublik. Lediglich Hessen hat an seiner Magistratsverfassung festgehalten, führte aber zumindest die Direktwahl des Bürgermeisters ein.

III.Die Grundlagen des Gemeinderechts
1.Europäisches Recht

21a) Europarat: Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung. Am 1. September 1988 ist die „Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung“ des Europarates in Kraft getreten.⁴ In dieser Charta wird völkerrechtlich verbindlich den kommunalen Gebietskörperschaften in Europa das Recht auf Selbstverwaltung zuerkannt.⁵ Die nähere Ausgestaltung bleibt aber den einzelnen Staaten überlassen. Diese Charta ist kein Bestandteil des Unionsrechts und kann damit die kommunale Selbstverwaltung nicht absolut absichern.

22b) Das Unionsrecht (Recht der Europäischen Union). Eine gewisse Absicherung der Selbstverwaltung für die deutschen Kommunen ergibt sich freilich aus Art. 23 Abs. 1 GG. Danach darf die Bundesrepublik nur insoweit an der Entwicklung der Europäischen Union mitwirken, als diese sich dem Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet. In Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, darf deshalb die Gemeinschaft nur tätig werden, wenn die Zielsetzungen unionsrelevanter Vorgänge durch Maßnahmen der Mitgliedstaaten nicht zufriedenstellend erreicht werden können. Ob die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung „europafest“ ist, hat aber auch Art. 23 GG nicht absolut geklärt.⁶ Die Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung ist im Unionsrecht jedenfalls nicht ausdrücklich verankert. Es ist auch umstritten, ob die kommunale Selbstverwaltung als „allgemeiner Rechtsgrundsatz“ dem Unionsrecht immanent ist.⁷

2.Verfassungsrechtliche Bestimmungen

23a) Gesetzgebungskompetenzen. Das Kommunalrecht gehört nicht zu den dem Bundesgesetzgeber zugewiesenen Regelungsmaterien (insb. Art. 71, 73 bzw. 72, 74 GG). Der Bund besitzt auch keine Rahmenkompetenz für diesen Bereich. Damit fällt die eigentliche Kommunalgesetzgebung in die Zuständigkeit der Länder (Art. 30 und 70 GG). Die Länder müssen sich allerdings an den durch Art. 28 GG gesteckten Rahmen halten, der eine Mindestgarantie vorgibt, die nicht unterschritten werden darf. Freilich dürfen die Länder ein „Mehr“ an kommunaler Selbstverwaltung gewährleisten, also landesverfassungsrechtlich bzw. einfachgesetzlich über den Gewährleistungsgehalt vor allem des Art. 28 Abs. 2 GG hinausgehen.⁸

24b) Grundgesetzliche Ausgestaltungen. Das Grundgesetz konstituiert die Bundesrepublik mit den zwei staatlichen Ebenen Bund und Länder („zweigliedriger Bundesstaatsbegriff“). Die Kommunen – d. h. Gemeinden und Gemeindeverbände – bilden zwar keine dritte Stufe im Staatsaufbau, sondern sind staatsorganisationsrechtlich Teil der Länder (und zwar der Exekutive). Sie sind gleichwohl als weitere Verwaltungsebene neben Bund und Ländern wahrnehmbar. Unmittelbare finanzielle Transfermöglichkeiten zwischen dem Bund und der kommunalen Ebene bestehen dabei wegen der Zweistufigkeit des Staatsaufbaus grundsätzlich nicht. Im Zuge der Föderalismusreform I (2006) wurde konkret geregelt, dass der Bund weder neue Aufgaben auf die Kommunen übertragen noch bestehende Aufgaben zukünftig erweitern darf (Art. 84 Abs. 1 Satz 6 und Art. 85 Abs. 1 Satz 2 GG), sog. Aufgabendurchgriffsverbot.⁹

25Den Kommunen wird als zentrale bundesverfassungsrechtliche Gewährleistung über Art. 28 Abs. 2 GG die kommunale Selbstverwaltung institutionell garantiert. Damit wird nicht der Bestand der einzelnen Gemeinde gesichert, sondern nur gewährleistet, dass es Gemeinden und Gemeindeverbände als Träger öffentlicher Verwaltungsfunktionen überhaupt geben muss. Diese Garantie gilt nur für Gemeinden und Gemeindeverbände. Allerdings werden hier nur solche Gemeindeverbände angesprochen, die eine ähnliche Allzuständigkeit wie die Gemeinden haben.¹⁰ Dies trifft auf die Landkreise zu, nicht aber auf die Zweckverbände und die meisten übrigen kommunalen Zusammenschlüsse.¹¹ Umstritten ist diese Frage indes mit Blick auf die Gemeindeverwaltungsverbände nach baden-württembergischen Recht (§ 59 Satz 1 Alt. 1 GemO).¹² Ganz Überwiegendes spricht dafür, auch diese kommunalen Zusammenschlüsse wegen ihres etwa gegenüber den artverwandten Zweckverbänden erweiterten Aufgabenbestandes verfassungsrechtlich der gemeindeverbandlichen Schutzgarantie zu unterstellen.¹³

26Weiterhin erlegte sich der Bund über Art. 28 Abs. 3 GG eine Garantiepflicht für die Erhaltung der kommunalen Selbstverwaltung auf. Zur Sicherstellung dieser Garantie steht den Gemeinden und Gemeindeverbänden nach § 91 Abs. 1 Nr. 4b BVerfGG die Verfassungsbeschwerde mit der Behauptung zu, ein Gesetz des Bundes oder des Landes verletze die Vorschrift des Art. 28 GG. Über die Verfassungsbeschwerde entscheidet das BVerfG (§ 13 Nr. 8a BVerfGG).

27Obwohl die Gemeinden den Ländern an- bzw. eingegliedert sind, bestehen zwischen ihnen und dem Bund wichtige sachliche Beziehungen. Diese ergeben sich schon daraus, dass der überwiegende Teil der Bundesgesetze nach näherer landesrechtlicher Bestimmung von den Gemeinden oder den Gemeindeverbänden ausgeführt wird.

28c) Landesverfassungsrechtliche Garantien. Neben dem Grundgesetz stehen die landesverfassungsrechtlichen Garantien der Selbstverwaltung. In Baden-Württemberg sind dies vor allem die in den Art. 71 bis 76 LV verbürgten Grundsätze, die ihrerseits durch die Art. 25 und 69 LV flankiert werden. Die landesverfassungsrechtlichen Bestimmungen über die Selbstverwaltung – vor allem in Art. 71 LV – reichen weiter als die als Mindestgarantie verstandene Gewährleistung des Art. 28 Abs. 2 GG.¹⁴ Hier wird auch den Zweckverbänden und sonstigen öffentlich-rechtlichen Körperschaften (dazu gehören z. B. Regionalverbände, Nachbarschaftsverbände und der Verband Region Stuttgart) das Recht auf Selbstverwaltung garantiert.

29Weiterhin verpflichtet sich das Land, in Anlehnung an Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG für eine ausreichende Finanzausstattung der Gemeinden und Gemeindeverbände zu sorgen und Mehrbelastungen durch die gesetzliche Übertragung neuer öffentlicher Aufgaben finanziell auszugleichen (Art. 71 Abs. 3 LV).¹⁵ Zum Ausgleich gehören nicht nur die Zweckausgaben, sondern auch der Verwaltungsaufwand. Dies gilt sowohl für den Bereich der Weisungsaufgaben als auch für weisungsfreie Pflichtaufgaben. Die Bestimmungen zur Kostendeckung und zum Mehrbelastungsausgleich sind in sachlichem und zeitlichem Zusammenhang mit der Aufgabenübertragung zu treffen.¹⁶ Diese Ausgleichspflicht besteht allerdings nicht bei einer Aufgabenübertragung durch Bundesgesetz¹⁷; diese ist infolge der Einführung des sog. Aufgabendurchgriffsverbots in Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG ohnehin unzulässig.¹⁸

30Andererseits bringt aber Art. 75 LV eine gewisse Einschränkung der Selbstverwaltung insoweit, als eine Staatsaufsicht (Kommunalaufsicht) dort von Verfassungs wegen vorgesehen ist.¹⁹ Diese Einschränkung ist zulässig, da auch die Elemente der Selbstverwaltung ähnlich wie die Gemeinden und die Gemeindeverbände selbst keiner absoluten Bestandsgarantie, sondern nur einer institutionellen Garantie unterliegen. Das Erfordernis einer staatlichen Aufsicht über die Kommunen erklärt sich aber auch daraus, dass diese trotz der u. a. mit dem Selbstverwaltungsrecht verliehenen organisationalen Autonomie und rechtlichen Selbständigkeit in die Exekutive des Landes eingegliedert („inkorporiert“) sind. Die Aufsicht versteht sich insoweit als „Korrelat der Selbstverwaltung“.²⁰

31Art. 76 LV räumt den Gemeinden und den Gemeindeverbänden das Recht ein, mittels eines Normenkontrollantrags beim Staatsgerichtshof die Übereinstimmung von Landesgesetzen mit den Art. 71 bis 75 LV überprüfen zu lassen. Unterparlamentsgesetzliche Normen – d. h. insb. Rechtsverordnungen – sind nicht Gegenstand dieses Verfahrens. Das BVerfG hat allerdings klargestellt, dass die Subsidiaritätsanordnung nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG auch bei Bestehen einer landes-(verfassungs-)rechtlich geschaffenen Rechtsschutzmöglichkeit wie in Art. 76 LV bezüglich der hiervon nicht umfassten Normen die Überprüfungsmöglichkeit mittels Bundeskommunalverfassungsbeschwerde eröffnet bleibt.²¹

32Die den Kommunen als Gesamtvolumen zur Verfügung stehenden Finanzmittel müssen für die Erfüllung ihrer Aufgaben ausreichen (Art. 73 Abs. 1 LV). Das Land hat damit für eine Finanzausstattung der Kommunen zu sorgen, die ihnen eine „angemessene und kraftvolle Erfüllung ihrer Aufgaben erlaubt und nicht durch eine Schwächung der Finanzkraft zu einer Aushöhlung des Selbstverwaltungsrechts führt“.²² Art. 73 Abs. 1 LV stellt damit (im Gegensatz zu dem Ausgleichsanspruch des Art. 71 Abs. 3 LV) auf die gesamte Finanzkraft der Kommunen ab.²³

3.Gesetzliche Grundlagen und Rechtsverordnungen

33Neben den durch die GemO selbst statuierten rechtlichen Grundlagen des Gemeindeverfassungsrechts findet sich überdies eine gewisse Zahl von Rechtsverordnungen, die auf Grundlage der Ermächtigung in § 144 GemO erlassen worden sind und überwiegend der Konkretisierung der GemO durch Erlass von Detailregelungen dienen.

34Es sind dies vor allem die folgenden Rechtsverordnungen (nachfolgend auch „VO“ abgekürzt):

– Die VO des Innenministeriums zur Durchführung der Gemeindeordnung (DVO GemO),

– die Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO),

– die Gemeindekassenverordnung (GemKVO) und die

– die Gemeindeprüfungsordnung (GemPrO).

35Weitere Einzelregelungen wurden auf parlamentsgesetzlicher Grundlage getroffen, so im Kommunalwahlgesetz (KomWG), im Eigenbetriebsgesetz (EigBG), im Finanzausgleichsgesetz (FAG) und im Kommunalabgabengesetz (KAG).

36Die gesetzlichen Grundlagen des Gemeinderechts gehören als Teil des besonderen Verwaltungsrechts dem öffentlichen Recht an. Allerdings gibt es auch gewisse Berührungspunkte mit dem Privatrecht (z. B. im Bereich des rechtsgeschäftlichen Handelns). Daneben können sich die Kommunen nach dem Grundsatz der Wahlfreiheit gegenüber ihren Einwohnern generell auch privatrechtlicher Gestaltungsmittel bedienen, sofern nicht zwingend öffentlich-rechtliche Handlungsformen vorgegeben sind.

4.Örtliches Recht

37a) Satzungen. Das Satzungsrecht ermöglicht es den Kommunen, entsprechend ihrer individuellen Verhältnisse eigenverantwortlich Rechtsnormen zu setzen. Da die Satzungen zumeist materielles Recht regeln, binden sie gleichermaßen die erlassende Stelle, den Adressaten und die Rechtsprechung (Ausnahme: Organisationssatzungen wie die Hauptsatzung und die Betriebssatzung sowie wesentliche Teile der Haushaltssatzung).

38Obwohl sich Satzungen in qualitativer Hinsicht nicht vom Bundes- oder Landesrecht unterscheiden, müssen sie dem „Rahmen der Gesetze“ entsprechen (Art. 28 Abs. 2 GG) und sich somit entsprechend der allgemeinen Normenhierarchie dem staatlichen Recht einfügen.

39b) Rechtsverordnungen. Soweit die Voraussetzungen der Verfassungsnormen erfüllt sind (Art. 80 Abs. 1 GG und Art. 61 Abs. 1 LV), können die Gemeinden auch Rechtsverordnungen erlassen. Solche Verordnungen gehören zum Bereich der Weisungsaufgaben. Trotzdem ist für den Erlass dieser Verordnungen grundsätzlich der Gemeinderat zuständige Behörde. Lediglich Polizeiverordnungen werden vom Bürgermeister als Ortspolizeibehörde erlassen (§ 13 PolG). Sollen sie länger als einen Monat gelten, bedürfen sie allerdings der Zustimmung des jeweiligen Hauptorgans (§ 15 PolG).

40c) Örtliches Gewohnheitsrecht. Das örtliche Gewohnheitsrecht (Observanz) entsteht durch lang dauernde und tatsächliche Übung, die durch die Rechtsüberzeugung aller Gemeindebürger getragen wird. Obwohl Gewohnheitsrecht und unvordenkliche Verjährung nicht identisch sind, kann für die „lang dauernde Übung“ der aus diesem Verjährungsrecht stammende Zeitraum von achtzig Jahren analog angesetzt werden. Solches „örtliches Gewohnheitsrecht“ findet man – wenn gegenwärtig überhaupt noch – vor allem im Wasser- und Wegerecht sowie im Nachbarrecht (Nutzungs- und Gemeingebrauchsrechte).

§ 2Die kommunale Selbstverwaltung
I.Begriffsdefinitionen
1.Begriff „Selbstverwaltung“

41Die bundesstaatliche Ordnung beinhaltet ein Gliederungsprinzip, nach dem der Staat die Verwaltungsaufgaben nicht primär selbst erfüllt. Er überträgt sie zu einem erheblichen Teil auf rechtlich verselbstständigte Organisationen, den Trägern der Selbstverwaltung (mittelbare Staatsverwaltung – Dezentralisation).

Unter „Träger der Selbstverwaltung“ (im juristischen Sinne) versteht man

– juristische Personen des öffentlichen Rechts,

– die in den Staatsaufbau eingegliedert sind und

– im eigenen Namen, vertreten durch selbst gebildete (gewählte) Organe sowie

– in eigener Verantwortung

– öffentliche Aufgaben erledigen unter

– staatlicher Beaufsichtigung.

42Selbstverwaltungsaufgaben werden nicht nur von den Körperschaften des öffentlichen Rechts (z. B. Gemeinden, Gemeindeverbände, Zweckverbände, Kirchen und Religionsgesellschaften, Hochschulen, Sozialversicherungsträger, Kammern und Innungen), sondern auch von öffentlichen Anstalten (z. B. Sparkassen, Rundfunk- und Fernsehanstalten) und Stiftungen (z. B. Stiftung Preußischer Kulturbesitz, aber auch kommunale Stiftungen mit eigener Rechtspersönlichkeit²⁴) durchgeführt. Allerdings würde man bei den Anstalten und Stiftungen besser von „Eigenverwaltung“ sprechen, da diese Organisationen nicht mitgliedschaftlich organisiert sind. Sie haben lediglich Benutzer und können deshalb ihre Organe nicht selbst bilden.

2.Begriff „Kommunale Selbstverwaltung“

43Im Unterschied zum allgemeinen Selbstverwaltungsbegriff zeichnet die kommunale Selbstverwaltung noch die Gebietshoheit (Gemeindehoheit) und die Aufgabenallzuständigkeit aus. Träger der kommunalen Selbstverwaltung sind in erster Linie die Gemeinden, in begrenztem Umfang aber auch Gemeindeverbände als Gebietskörperschaften. In Baden-Württemberg sind Gebietskörperschaften neben den Gemeinden lediglich die Landkreise; gleichwohl wird man zumindest die Gemeindeverwaltungsverbände wegen ihres etwa gegenüber den Zweckverbänden erweiterten Aufgabenbestandes zugleich zu den Gemeindeverbänden i. S. v. Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG zu zählen haben.²⁵

II.Verfassung und kommunale Selbstverwaltung

44Art. 28 Abs. 2 GG (ähnlich Art. 71 Abs. 1 und 2 LV) wird als „Garantienorm der kommunalen Selbstverwaltung“ bezeichnet. Dieser Artikel rechtfertigt daher nicht andere Selbstverwaltungseinrichtungen akademischer, sozialer oder wirtschaftlicher Art.

45Art. 28 Abs. 2 GG enthält eine dreifache Garantie:

– eine institutionelle Garantie der Rechtssubjekte Gemeinde und Gemeindeverbände und damit eine zwingende organisatorische Grundentscheidung zugunsten eines Staatsaufbaus mit Gemeinden, Gemeindeverbänden, Ländern und dem Bund. Zugleich werden durch diese Bestimmung die Gemeinden und die Gemeindeverbände in den demokratischen Staatsaufbau eingegliedert (vgl. auch § 1 Abs. 1 GemO – institutionelle Rechtssubjektsgarantie);

– eine Garantie der Institution der kommunalen Selbstverwaltung, durch die ein bestimmter Aufgabenkatalog gewährleistet wird (objektive Rechtsinstitutionsgarantie) und

– eine Gewährleistung der Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung.

46Nach überwiegender Auffassung erfasst der Schutzgehalt des Art. 79 Abs. 3 GG nicht auch die kommunale Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG. Die kommunale Selbstverwaltung ist damit nicht gegen Verfassungsänderungen geschützt.

III.Inhalt der kommunalen Selbstverwaltung
1.Garantie der Rechtssubjekte Gemeinde und Gemeindeverbände

47Art. 28 Abs. 2 GG bringt keine Bestandsgarantie für die einzelne Gemeinde oder eine bestimmte Gemeindegröße, sondern nur eine Garantie der Institution Gemeinde und Gemeindeverband. Beim Gemeindeverband ist nicht einmal eine bestimmte Einrichtung, sondern nur eine überkommunale Institution gemeindlichen Charakters (Landkreis, Bezirk o. Ä.) überhaupt garantiert. Diese Rechtssubjektsgarantie sichert nicht nur die Erhaltung der Institution „Gemeinde“ oder „Gemeindeverband“ in rein formalem Sinn, sondern die Erhaltung als rechts- und lebensfähiges Gebilde.

2.Garantie der Rechtsinstitution „Kommunale Selbstverwaltung“

48a) Allzuständigkeit. Die Selbstverwaltungsgarantie umfasst keinen festen Aufgabenkatalog, sondern grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, die nicht durch Gesetz bereits anderen Trägern der öffentlichen Verwaltung übertragen worden sind.²⁶ Für den örtlichen Wirkungskreis besteht damit eine Zuständigkeitsvermutung; eine Gemeinde kann alle „unbesetzten“ Aufgaben übernehmen. Zum Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie gehört also lediglich das Universalitätsprinzip als solches, nicht aber ein konkreter Aufgabenbestand. Dieser unterliegt im Grundsatz dem Zugriff des Gesetzgebers und ist damit in Zukunft veränderbar. So können etwa aufgrund ökonomischer, technischer oder sozialer Entwicklungen oder durch Änderung der Bedürfnisse oder Interessen Aufgaben von der Gemeinde- und der Gemeindeverbandsebene nach oben oder nach unten verlagert werden.

49Der Gesetzgeber darf aber den Gemeinden Aufgaben mit relevantem örtlichen Charakter nur aus übergeordneten Gründen des Gemeinwohls entziehen. Dies trifft vor allem dann zu, wenn anders die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung nicht sicherzustellen wäre. Das bloße Ziel der Verwaltungsvereinfachung oder der Zuständigkeitskonzentration scheidet damit als Rechtfertigung eines Aufgabenentzugs aus.²⁷

50Die Zuständigkeit (Verbandskompetenz) der Gemeinden kann sich zum einen aus einer Verwaltungszuständigkeit (Wahrnehmungs- oder Mitwirkungskompetenz) ergeben. Dies trifft immer dann zu, wenn durch eine Rechtsnorm den Gemeinden ein konkretes Entscheidungs- bzw. Beteiligungsrecht (Anhörungs- oder Informationsrecht) übertragen worden ist.

51Eine Verbandskompetenz kann auch schon vorliegen, wenn die Gemeinde lediglich die Befassungskompetenz besitzt. Eine solche Kompetenz ist dann gegeben, wenn eine überörtliche Entscheidung den Wirkungskreis der Gemeinden in tatsächlicher Hinsicht berührt und damit zu einer „Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft“ wird (Örtlichkeitsmerkmal).

52Der Begriff „Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft“ knüpft an die Raumbezogenheit einer öffentlichen Aufgabe an. Es muss sich um Bedürfnisse oder Interessen handeln, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben.²⁸ Auf die Verwaltungskraft der Gemeinde kommt es dabei nicht an, da das BVerfG die frühere Forderung, die Aufgabe müsse von der „örtlichen Gemeinschaft eigenverantwortlich und selbstständig bewältigt werden können“ ausdrücklich aufgehoben hat.²⁹ Die Anlagen oder Einrichtungen, mit denen die Aufgabe wahrgenommen wird, müssen sich ferner nicht auf dem Gemeindegebiet befinden.³⁰ So gehören auch internationale Städtepartnerschaften zum örtlichen Wirkungskreis.³¹ Trotzdem besitzen aber die Gemeinden kein allgemeinpolitisches, sondern nur ein lokalpolitisches Mandat.

53Die Aufgabenzuständigkeit kann konkret sein oder sich nur im „Bereich des Möglichen“ abwickeln und in der Zukunft liegen. Damit können auch sog. antizipatorische oder Vorratsbeschlüsse gefasst werden. Die Rechtsprechung nimmt dabei bewusst in Kauf, dass „bei einiger verbaler Geschicklichkeit“ die gemeindlichen Beschlussgremien allgemeinpolitische Stellungnahmen „verstecken hinter einer Darlegung des konkreten örtlichen Bezugs und damit ihre wahren Beweggründe tarnen“.³² Voraussetzung ist aber stets, dass die betreffende Gemeinde durch diesen Vorgang „stärker oder deutlich anders als üblicherweise“ berührt sein kann bzw. könnte,³³ es sich also nicht nur um eine „allgemeinpolitische Frage“ handelt. Mit der Allzuständigkeit wird zugleich die Einheit der Verwaltung auf Gemeindeebene sichergestellt, wie sie etwa einfachgesetzlich in § 2 Abs. 1 GemO zum Ausdruck kommt.

54Als Gemeindeverbände besitzen die Landkreise im Prinzip die gleichen Zuständigkeiten wie die Gemeinden. Ihr Aufgabenbereich ist allerdings von gesetzlichen Zuweisungen abhängig und an solche Tätigkeiten gebunden, die die Leistungsfähigkeit der Gemeinden überfordern würden (§ 2 Abs. 1 LKrO).³⁴ Die Allzuständigkeit der Gemeinden wird insoweit durch Art. 71 Abs. 2 LV eingeschränkt (Zuständigkeitsschranke). Diese „Überörtlichkeit“ einer Aufgabe wurde im Allgemeinen nach der Raumbezogenheit, der Finanz- und Leistungsfähigkeit sowie der verwaltungstechnischen Abwicklung definiert. Nach dieser Auffassung verstößt die gesetzliche Übertragung von Aufgaben auf Gemeindeverbände dann nicht gegen die Garantie der Selbstverwaltung, wenn dies das öffentliche Interesse erfordert und der Wesensgehalt der Selbstverwaltung nicht berührt wird.³⁵ Eine Aufgabenzuweisung an die Landkreise soll die „Ausnahme von der Regelzuweisung“ bleiben und darf allein weder mit Verwaltungsvereinfachung noch einer Zuständigkeitskonzentration, der Leistungsfähigkeit der Gemeinden oder mit ökonomischen Erwägungen begründet werden.³⁶ Der Gesetzgeber darf danach den Gemeinden Aufgaben mit relevantem örtlichem Charakter nur aus übergeordneten Gründen des Gemeininteresses entziehen. Dies trifft insb. dann zu, wenn anders die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung nicht sicherzustellen wäre. Die Zuweisungsnorm in § 2 Abs. 1 LKrO muss damit deutlich eingeschränkter ausgelegt werden. Der Gesetzgeber hat in jedem Einzelfall zu überprüfen, ob Gemeinwohlinteressen das verfassungsrechtliche Aufgabenverteilungsprinzip überwiegen oder nicht.

55b) Eigenverantwortung. Die Selbstverwaltungsgarantie beinhaltet auch eine Handlungs- und Gestaltungsautonomie. Diese „Eigenverantwortung“ sichert den Gemeinden einen Beurteilungs- und Ermessensspielraum zu, der sie selbst über das Ob, Wann und Wie einer Aufgabenwahrnehmung entscheiden lässt. Ausgestaltet wird die Eigenverantwortung durch ein Bündel von Hoheitsrechten. Die Einwirkungsmöglichkeiten des Staates beschränken sich damit auf die Gesetzmäßigkeitskontrolle. Zu den Aufgaben in diesem Sinne zählen die weisungsfreien, nicht aber die weisungsgebundenen Angelegenheiten. Die Eigenverantwortung erfordert eine ehrenamtliche Mitwirkung. Dieser Aspekt wird als „Selbstverwaltung im politischen Sinne“ bezeichnet.

56c) Regelungsbefugnisse. Der Begriff „regeln“ umfasst neben den üblichen Formen des Verwaltungshandelns (Verwaltungsakte, öffentlich-rechtliche Verträge, Realakte) auch die Rechtsetzungsbefugnis durch den Erlass von Satzungen. Kommunale Satzungen können grundsätzlich nur weisungsfreie Angelegenheiten zum Inhalt haben. Sie werden vom Hauptorgan (Gemeinderat) erlassen, das zu diesem Zweck mit Rechtsetzungsbefugnissen ausgestattet worden ist (obwohl der Gemeinderat Exekutiv- und nicht Legislativorgan ist).

57d) Im „Rahmen der Gesetze“. Das Selbstverwaltungsrecht steht den Gemeinden „im Rahmen der Gesetze“ zu, wie sich aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ergibt. Als Gesetz i. S. v. Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG (und damit auch i. S. v. Art. 28 Abs. 2 GG) sind „alle vom Staat erlassenen Rechtsnormen anzusehen, die Außenwirkung gegenüber einer Kommune entfalten.³⁷ Dieser Gesetzesbegriff umfasst damit nicht nur die Bundes- und Landesgesetze im formellen Sinne, sondern auch Rechtsverordnungen³⁸ und andere vom Staat erlassene Rechtsnormen (soweit sie auf einer hinreichenden gesetzlichen Ermächtigung beruhen – z. B. ein Raumordnungsprogramm) sowie das Gewohnheitsrecht (z. B. örtliche Kirchenbaulasten). Der Gesetzesvorbehalt nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG (i. S. d. Art. 20 Abs. 3 GG) bezieht sich auf die Aufgabenallzuständigkeit, das Recht zur eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung und auf die Regelungskompetenz. Solche einschränkenden Gesetze dürfen aber den Wesensgehalt (Kernbereich) der kommunalen Selbstverwaltung nicht angreifen. Von einem Angriff muss dann gesprochen werden, wenn durch eine gesetzliche Regelung die Struktur oder der Typ der betreffenden Selbstverwaltungsangelegenheit verändert oder – insgesamt gesehen – die kommunale Selbstverwaltung innerlich ausgehöhlt wird.³⁹

58Bei der Bestimmung des Kernbereichs sollte ursprünglich der geschichtlichen Entwicklung und den besonderen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung Rechnung getragen werden. In der Rechtsprechung des BVerfG⁴⁰ tritt allerdings die Verweisung auf die geschichtliche Entwicklung in den Hintergrund. Stattdessen wird zunehmend das Verhältnismäßigkeitsprinzip in den Vordergrund gerückt.⁴¹ Dabei wird überprüft, ob der jeweilige Eingriff in die Selbstverwaltung, gemessen am Ziel des Gesetzgebers, gerechtfertigt erscheint oder zu weit geht. Eingriffe, die zeitlich und sachlich begrenzt und durch das übergeordnete öffentliche Wohl erforderlich geworden sind, greifen den Wesensgehalt der kommunalen Selbstverwaltung grundsätzlich noch nicht an.⁴²

59Außerhalb des Kernbereichs kann der Gesetzgeber das Selbstverwaltungsrecht regeln und näher ausgestalten. Diese Ausgestaltung muss durch „überörtliche Interessen von höherem Gewicht“⁴³ erforderlich geworden sein. Insoweit hat der Gesetzgeber eine Einschätzungsprärogative.⁴⁴ Die Ausgestaltung muss allerdings auf das notwendige Maß begrenzt sein, der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und das Willkürverbot sind zu beachten. Will der Gesetzgeber den Gemeinden eine Aufgabe als Weisungs- oder Pflichtaufgabe neu übertragen, gelten dieselben Grundsätze.⁴⁵

3.Die Finanzgarantie

60Der Staat darf die finanzielle Basis der Gemeinden und Gemeindeverbände nicht so schmälern, dass ihre Aufgabenerfüllung gefährdet ist. Da die Regelung der Kommunalfinanzen grundsätzlich in die Zuständigkeit der Länder fällt, ergibt sich aber aus Art. 28 Abs. 2 GG kein Anspruch der Kommunen gegen den Bund auf eine entsprechende Finanzausstattung. Ob die Finanzgarantie eine „angemessene Finanzausstattung“ umfasst oder nur eine Mindestausstattung gewährleistet, hat auch die Ergänzung des Art. 28 Abs. 2 GG durch Gesetz v. 27. Oktober 1994 nicht grundsätzlich geklärt. Die Finanzausstattung muss aber mindestens so beschaffen sein, dass die Kommunen neben den Pflichtaufgaben auch freiwillige Aufgaben wahrnehmen können.

IV.Die Gemeindehoheit und ihre zulässige Einschränkung
1.Gebietshoheit

61Mit „Gebietshoheit“ bezeichnet man den räumlichen Geltungsbereich, in dem eine Gemeinde gesetzlich verliehene Hoheitsrechte ausüben darf. Streng genommen stellt die Gebietshoheit kein eigenes Hoheitsrecht dar, sondern den Inbegriff aller gemeindlicher Hoheitsrechte (Gemeindehoheit). Der Gebietshoheit unterliegen alle natürlichen und juristischen Personen, die sich im Gemeindegebiet aufhalten (Einwohner und Fremde), dort Liegenschaften besitzen, ein Gewerbe betreiben oder dort ihren Sitz haben (Territorialprinzip). Die Gebietshoheit sichert nicht den Gebietsbestand ab. Gebietsänderungen sind daher aus Gründen des öffentlichen Wohls und sogar gegen den Willen der betroffenen Gemeinde möglich. Über ihr Gebiet hinaus besitzt eine Gemeinde keine Hoheitsrechte. Eine Gemeinde kann aber mit Zustimmung der Belegenheitsgemeinde eine öffentliche Einrichtung auf fremder Gemarkung errichten, betreiben und für ihre eigenen Einwohner eine hoheitliche Benutzungsordnung erlassen.⁴⁶ Die Hoheitsrechte der Belegenheitsgemeinde (z. B. Planungshoheit) werden dadurch nicht berührt. Der Abschluss einer entsprechenden öffentlich-rechtlichen Vereinbarung empfiehlt sich, ist aber rechtlich gesehen nicht notwendig.

2.Personalhoheit

62Die Personalhoheit ist das Recht, die zur ordnungsgemäßen Erfüllung der Aufgaben benötigten Beamten und sonstige Beschäftigte auszuwählen, anzustellen, zu befördern und zu entlassen. Die Personalhoheit umfasst damit grundsätzlich auch die Möglichkeit, Zahl und Vergütung der Mitarbeiter zu bestimmen und die Disziplinargewalt auszuüben. Die damit verbundene Gestaltungsfreiheit wird allerdings nicht nur durch das Verfassungsrecht (z. B. Art. 3 und 33 GG), sondern vor allem im öffentlich-rechtlichen Anstellungsverhältnis durch eine Vielzahl von gesetzlichen Regelungen eingeschränkt. Solche Regelungen finden sich im Beamten­, Besoldungs- und Disziplinarrecht, in der GemO (§§ 56 bis 58) sowie im Arbeits- und im Personalvertretungsrecht. Weitere Einschränkungen ergeben sich – etwa mit Blick auf die Freizügigkeit – aus dem Unionsrecht.

63Als „unantastbar“ müssen aber wohl folgende Bereiche in der Zuständigkeit der Gemeinde verbleiben:

– Dienstherrnfähigkeit,

– Personalauswahl,

– Entscheidung über die Anzahl der Planstellen.

64Im privatrechtlichen Anstellungsbereich haben sich vor allem die größeren Gemeinden den kommunalen arbeitsrechtlichen Vereinigungen (KAV) angeschlossen. An die vom Spitzenverband dieser Vereinigungen (VKA) ausgehandelten arbeitsrechtlichen Bestimmungen (TVöD) sind dann die Mitgliedsgemeinden gebunden. Soweit diese Tarifverträge für allgemeinverbindlich erklärt worden sind, gilt der normative Teil des für verbindlich erklärten Vertrags auch für nicht tarifgebundene Arbeitsverhältnisse. Im öffentlichen Dienst ist es üblich geworden, dass auch nicht tarifgebundene Kommunen im Arbeitsvertrag vereinbaren, dass der Tarifvertrag allgemein oder teilweise gelten soll.

3.Organisationshoheit

65Zu der Organisationshoheit gehört in erster Linie das Recht auf Eigenbildung der Organe und auf Regelung der inneren Gemeindeorganisation (Zuständigkeitsordnung, Geschäftsverteilung, Sachausstattung, Bildung von Ausschüssen, Einrichtungen und Dienststellen). Zur Organisationshoheit gehört auch die Entscheidung über die Ausgliederung bestimmter Einrichtungen sowie die Wahlfreiheit bei der Ausgestaltung der Organisationsform (öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich) sowie die Aufgabenübertragung auf gemeinsam geführte Verbände (z. B. Zweckverbände). Teilweise wird dieses Recht als „Kooperationsrecht“ bezeichnet und damit als eigenständiges Hoheitsrecht geführt.⁴⁷ Der Kernbereich der Organisationshoheit verbietet Regelungen, die eine eigenständige organisatorische Gestaltungsfähigkeit der Kommunen verhindern würde. Der Gesetzgeber hat daher den Kommunen eine Mitverantwortung für die organisatorische Bewältigung ihrer Aufgaben einzuräumen. Die Verpflichtung, eine Gleichstellungsbeauftragte zu beschäftigen, greift in diesen Kernbereich noch nicht ein, da sie noch einen hinreichenden organisatorischen Spielraum offen lässt.⁴⁸ In ihrer Ausprägung als Kooperationshoheit beinhaltet sie die Möglichkeit, zusammen mit anderen Kommunen einzelne Aufgaben gemeinschaftlich zu erledigen (z. B. die Bildung von Zweckverbänden⁴⁹).⁵⁰ Im äußeren Organisationsbereich (Gemeindeverfassung, Gemeindewahlen usw.) besitzen die Gemeinden keine Kompetenz.

4.Planungshoheit

66Die Planungshoheit ist das Recht, alle im Gemeindebereich anfallenden örtlichen planungsfähigen Aufgaben eigenverantwortlich im Rahmen der Zuständigkeit wahrzunehmen sowie an höherstufigen Planungsvorgängen angemessen beteiligt zu werden, sofern die Gemeinde dadurch berührt wird. Die Planung als Hoheitsrecht bezieht sich nicht auf alle kommunalen Planungen. Sie wird im Allgemeinen beschränkt auf die raumbedeutsamen Planungen und damit auf das Recht, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke im Gemeindegebiet verbindlich zu ordnen und zu gestalten. Zur Planungshoheit gehört einerseits der Abwehranspruch gegen Baumaßnahmen, die den planerischen Festsetzungen widersprechen (z. B. planwidrige Genehmigungen der Baugenehmigungsbehörde⁵¹). Andererseits sind die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung und der Landesplanung (§ 1 Abs. 4 BauGB i. V. m. § 6 ROG) anzupassen.

67Inwieweit die Planungshoheit zum unantastbaren Kernbereich kommunaler Selbstverwaltung gehört, ist umstritten.⁵² Die Planungshoheit ist aber stets dann berührt, wenn die beeinträchtigte Planung der Gemeinde hinreichend konkret ist.⁵³ Die Planungshoheit ist einfachgesetzlich im Baugesetzbuch verankert. Für die in § 37 BauGB abschließend aufgezählten Fachplanungen von überörtlicher Bedeutung gelten allerdings die dort angegebenen Vorschriften des Baugesetzbuches nicht,⁵⁴ wenn die Gemeinde beteiligt wird. Diese Planungen sind „privilegiert“. Eine Bindung an Bebauungspläne entfällt damit in diesem Bereich insoweit, als die Privilegierung die im entsprechenden Fachplanungsgesetz umschriebene Aufgabenstellung und Zweckbestimmung nicht überschreitet. Die Bindung an den Flächennutzungsplan bleibt aber bestehen, sofern dieser Plan in gegenseitiger Anpassung entstanden ist.

68Trotzdem muss aber die gemeindliche Planungshoheit auch bei den Fachplanungen abwägungsrechtlich berücksichtigt werden, sofern von der Gemeinde eine hinreichend bestimmte Planung vorliegt und diese nachhaltig gestört wird⁵⁵ oder die Fachplanung wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren gemeindlichen Planung entzieht.⁵⁶ Als „hinreichend bestimmt“ ist eine Planung dann zu werten, wenn neben dem Aufstellungsbeschluss auch bereits der Auslegungsbeschluss gefasst worden ist. Die Gemeinden besitzen insoweit klagefähige Rechte.⁵⁷ Dabei ist aber zu beachten, dass ein allgemeiner (und damit unzulässiger) Eingriff in die kommunale Planungshoheit dann nicht vorliegt, wenn gesetzlich fundierte Planungen die Planungshoheit einzelner Gemeinden in klar abgegrenzten Gebieten einschränkt. Eine solche Sonderbelastung ist dann zulässig, wenn sie durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht getragen wird.⁵⁸

69Solche Einschränkungen der gemeindlichen Planungshoheit sind zulässig für Ziele der Raumordnung und Landesplanung.⁵⁹ Dazu gehören vor allem die Raumordnungspläne nach § 8 ROG sowie die Entwicklungs- und Regionalpläne nach § 9 ROG und dem Landesplanungsgesetz.

5.Finanzhoheit

70Zur Finanzhoheit gehören eine eigenverantwortliche Einnahme- und Ausgabepolitik sowie die Vermögensverwaltung im Rahmen einer geordneten Haushaltsführung. Den Gemeinden steht es dabei frei, in welchem Ausmaß sie die ihr zur Verfügung stehenden Steuerquellen ausschöpfen.⁶⁰ Die Grundsätze der Einnahmebeschaffung nach § 78 Abs. 2 GemO sind damit nur bedingt anwendbar. Die Finanzhoheit verdichtet sich zur Finanzautonomie, wenn die Berechtigung verknüpft ist, die Finanzwirtschaft durch das Etatrecht, das Steuerfindungsrecht oder durch Abgabensatzungen ausgestalten zu dürfen.

71Die Finanzhoheit enthält einen Anspruch auf eine finanzielle Mindestausstattung (Art. 73 Abs. 1 LV), schützt aber nicht gegen die Auferlegung neuer finanzieller Lasten. Maßgeblich für Qualität und Umfang der kommunalen Finanzausstattung ist dabei das Konnexitätsprinzip, wonach die Finanzausstattung durch den Aufgabenbestand bestimmt wird (Art. 104a Abs. 1 GG). Gesetzliche Bestimmungen dürfen in die Finanzhoheit eingreifen, um zeitlich begrenzte konjunkturpolitische Maßnahmen zu regeln oder die Steuererhebung zu bestimmen. Zum Kernbereich der Finanzhoheit gehören dagegen das Etatrecht mit der Ausgabenhoheit und das Recht auf eigenverantwortliche Vermögensverwaltung. Die Einsetzung eines Spar- oder Staatskommissars über längere Zeit hinweg würde ebenfalls den Kernbereich der Finanzhoheit angreifen.

6.Satzungshoheit

72Die Rechtsetzungs- oder Satzungshoheit (Autonomie) wird nach h. M. ebenfalls den Hoheitsrechten zugerechnet. Satzungen sollen ganz allgemein die Selbstverwaltungseinheiten instand setzen, ihre Aufgaben auch durch den Erlass abstrakt-genereller Anordnungen wirksam erfüllen zu können. Rechtsetzung muss aber grundsätzlich als ein staatliches Monopol angesehen werden. Es ist daher zweifelhaft, ob es sich hier um ein originäres, dem Selbstverwaltungsrecht innewohnendes Hoheitsrecht oder nur um eine staatliche Verleihung handelt. Das BVerfG hat auch bis heute noch nicht entschieden, in welchem Umfang diese Befugnis zum Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung gehört. Aber selbst wenn Art. 28 Abs. 2 GG keine unmittelbare Autonomieverleihung beinhaltet, wäre der Landesgesetzgeber wegen der in diesem Artikel enthaltenen „Regelungsbefugnis“ verpflichtet, den Kommunen das Satzungsrecht zuzugestehen.

73Satzungen gelten als Instrument einer dezentralisierten Rechtsetzung. Sie unterliegen nicht den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG, wohl aber dem allgemeinen Gesetzgebungsvorbehalt. Rechtsvorschriften dürfen damit das Satzungsrecht begrenzen.

V.Delegation gemeindlicher Hoheitsrechte

74Werden gemeindliche Aufgaben auf andere Personen des öffentlichen Rechts übertragen, müssen i. d. R. auch die notwendigen Hoheitsrechte übertragen werden (Delegation).

Solche Kompetenzverlagerungen berühren die Gebietshoheit und damit die Organisationsgewalt des Staates. Sie setzen daher eine gesetzliche Ermächtigung (z. B. GKZ, SchG oder § 59 GemO) und die Einhaltung bestimmter Formvorschriften voraus. Dabei wird gefordert, eine Vereinbarung in öffentlich-rechtlicher Form abzuschließen, sie von der Aufsichtsbehörde genehmigen und öffentlich bekannt machen zu lassen.

75Die Zuständigkeitsübertragung kann in der Form

– einer echten Delegation erfolgen (Übertragung erfolgt im gegenseitigen Einvernehmen),

– oder unecht delegiert werden (gegen den Willen der betroffenen Gemeinden – z. B. die zwangsweise Bildung eines Zweckverbandes oder die Kompetenz-Kompetenz der Landkreise nach § 2 Abs. 2 LKrO).

VI.Rechtsschutz der kommunalen Selbstverwaltung
1.Rechtsschutz auf europäischer Ebene

76Der Europäische Gerichtshof muss vom Anwendungsvorrang des Unionsrechts ausgehen und kann daher nicht das Unionsrecht am Maßstab des nationalen Rechts überprüfen. Eine Berufung auf europarechtlich anerkannte bzw. nunmehr in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRCh) verbürgten Grundrechte ist den Kommunen ebenfalls verwehrt, da sie auch auf europäischer Ebene nicht als Grundrechtsträger gelten. Eine Verfassungsbeschwerde gegenüber unionsrechtlichen Vorgaben ist daher nur begrenzt und mittelbar durch eine verfassungsrechtliche Überprüfung der vom Bund erlassenen Umsetzungs- oder Ausführungsgesetze durch das BVerfG möglich.

2.Schutz durch das Bundesverfassungsgericht

77Der Bund ist über Art. 28 Abs. 3 GG verpflichtet, die Einhaltung von Art. 28 Abs. 1 und Abs. 2 GG durch die Länder zu gewährleisten. Auch deshalb ist den Gemeinden und Gemeindeverbänden über Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG i. V. m. § 91 und § 13 Nr. 8a BVerfGG das Recht auf kommunale Verfassungsbeschwerde eingeräumt. Ihrem Wesen nach entspricht die kommunale Verfassungsbeschwerde eher einer abstrakten Normenkontrolle. Das BVerfG hält die Zulässigkeitsvoraussetzung des § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG (Vorrang der Fachgerichte bzw. Subsidiarität des Verfassungsrechtsweges) auch bei den kommunalen Verfassungsbeschwerden für zwingend.⁶¹ Einen solchen Vorrang der Fachgerichte eröffnet z. B. bei untergesetzlichen Rechtsnormen § 47 VwGO.

78Die Erhebung der kommunalen Verfassungsbeschwerde ist an die Jahresfrist des § 93 Abs. 2 BVerfGG gebunden. Sie kann gegen ein Gesetz des Bundes oder der Länder erhoben werden, das die Kommune selbst, gegenwärtig (also nicht nur zukünftig) und unmittelbar (also ohne Konkretisierung durch eine weitere Rechtsnorm) in ihren Selbstverwaltungsrechten verletzt.⁶²

79Gesetze in diesem Sinne sind alle vom Staat erlassenen Rechtsnormen, die Außenwirkungen gegen Gemeinden entfalten.⁶³ In Ländern, die den Rechtsweg zum Landesverfassungsgericht (in Baden-Württemberg gem. Art. 76 LV an den Verfassungsgerichtshof in Stuttgart) eröffnet haben, kann eine solche Verfassungsbeschwerde nur gegen Bundesgesetze erhoben werden (Subsidiaritätsklausel). Dies ergibt sich so ausdrücklich aus dem Wortlaut von Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG. Die Subsidiaritätsklausel reicht aber selbst nur so weit, wie der Rechtsweg zum Landesverfassungsgericht bezüglich des zur Überprüfung gestellten Gegenstands reicht. Da in Baden-Württemberg nur ­formelle Gesetze (Parlamentsgesetze) der Normenkontrolle des Art. 76 LV unterstellt werden können, bleibt gegen unterparlamentsgesetzliche Rechtsnormen, wie insb. Rechtsverordnungen, grundsätzlich die Möglichkeit der kommunalen Verfassungsbeschwerde an das BVerfG eröffnet.⁶⁴ Beschwerdeberechtigt sind nur die Kommunen selbst, nicht aber einzelne Organe oder Organteile. Die Erhebung der kommunalen Verfassungsbeschwerde setzt im Innenverhältnis jedoch einen entsprechenden Beschluss des Hauptorgans voraus. Von den Ländern erlassene weitergehende Selbstverwaltungsgarantien unterliegen allerdings dieser Gewährleistung nicht. Strittig ist, ob mit der kommunalen Verfassungsbeschwerde nur eine Verletzung des Art. 28 Abs. 2 GG oder auch anderer Normen des Grundgesetzes gerügt werden kann. Nach wohl h. M. müsste dies jedenfalls dann möglich sein, wenn diese Grundgesetzbestimmungen ihrem Inhalte nach das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mitbestimmen (z. B. die finanzverfassungsrechtlichen Bestimmungen des Grundgesetzes).

3.Normenkontrolle vor dem Verfassungsgerichtshof

80Art. 76 LV eröffnet den Gemeinden und Gemeindeverbänden die Möglichkeit, beim Staatsgerichtshof ein kommunales Normenkontrollverfahren einzuleiten mit der Behauptung, ein formelles Landesgesetz würde eine Vorschrift der Art. 71 bis 75 verletzen.⁶⁵ Für „untergesetzliche“ Rechtsvorschriften – d. h. solche, die wie Rechtsverordnungen im Rang unterhalb des Parlamentsgesetzes stehen, – ist im Unterschied zur kommunalen Verfassungsbeschwerde gegen Bundesgesetze diese Möglichkeit nicht gegeben.⁶⁶ Wie gezeigt, bleibt dann aber die Möglichkeit bestehen, das BVerfG anzurufen, weil die Subsidiariätsanordnung in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG dann nicht (mehr) greift.⁶⁷

4.Andere Rechtsbehelfe

81Insbesondere die gegen Maßnahmen der Rechtsaufsichtsbehörden möglichen Rechtsbehelfe sollen hier noch Erwähnung finden, da einer solchen Maßnahme im Verhältnis von Aufsichtsbehörde zur beaufsichtigten Kommune Außenwirkung zukommt. Es handelt sich um einen Verwaltungsakt i. S. v. § 35 Satz 1 LVwVfG. Dementsprechend gilt, dass die Kommunen – d. h. die betroffene Gemeinde – nach § 125 GemO Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage entsprechend den Bestimmungen der Verwaltungsgerichtsordnung einlegen kann.

§ 3Rechtsstellung der Gemeinden im öffentlichen Recht
I.Stellung der Gemeinden im Staatsaufbau

82Art. 28 GG garantiert die „Einrichtung Gemeinde“ als Teil des Staatsaufbaus. In Art. 69 LV wird diese Garantie durch die Aussage ergänzt, dass die Verwaltung neben der Regierung und den ihr unterstellten Behörden auch von den Trägern der Selbstverwaltung ausgeübt wird. § 1 Abs. 1 GemO greift diese Aussage auf. Die Gemeinden werden hier als „Grundlage und Glied des demokratischen Staates“ bezeichnet.

83Dies bedeutet, dass

– der demokratische Staat auf den Gemeinden aufbaut (Grundlage) und

– die Gemeinden nicht isoliert neben dem Staat stehen, sondern als Träger eines Teils der öffentlichen Verwaltung integrierte Bestandteile des Staates sind (Glied).

II.Arten der Gemeinden

84Kommunalverfassungsrechtlich gesehen gibt es keine unterschiedlichen Arten von Gemeinden. Nach § 5 Abs. 2 GemO ist es zwar möglich, Gemeinden die Bezeichnung „Stadt“ zu verleihen, diese Bezeichnung hat aber keine rechtlichen Auswirkungen. Sie soll lediglich die Gemeinden herausheben, die nach Einwohnerzahl (Anhaltspunkt: mindestens 10 000 Einwohner, der Hauptanteil dieser Einwohner muss auf ein im Wesentlichen geschlossenes Siedlungsgebiet entfallen), Siedlungsform sowie den wirtschaftlichen und kulturellen Verhältnissen städtisches Gepräge haben. Unterschiede zwischen den Gemeinden sind in Bezug auf die Struktur, die Einwohnerzahl und die Funktionen feststellbar.

85Diese Unterschiede werden meistens in vier Klassifikationen zusammengefasst:

– soziologisch nach den Strukturunterschieden: Wohn- oder Industriegemeinde, städtische oder ländliche Gemeinde, Fremdenverkehrsgemeinde oder Kurort,

– statistisch nach der Einwohnerzahl, wobei bis 20 000 Einwohnern von Kleinstädten und sonstige Gemeinden, bis 100 000 Einwohnern von Mittelstädten und ab 100 000 Einwohnern von Großstädten die Rede ist,

– funktional nach der zentralörtlichen Bedeutung: Klein-, Unter-, Mittel- und Oberzentren, wobei die Festlegung im Regionalplan (Klein- und Unterzentren) bzw. im Landesentwicklungsplan erfolgt,

– rechtlich nach den Zuständigkeitsunterschieden: Stadtkreise, Große Kreisstädte und die übrigen kreisangehörigen Gemeinden. Stadtkreise sind Städte, die keinem Landkreis angehören, sondern selbstständig neben den Kreisen stehen. Neben dem gemeindlichen Wirkungskreis erfüllen sie auch die Aufgaben der unteren Verwaltungsbehörde und des Landkreises als Selbstverwaltungskörperschaft. Städte können auf ihren Antrag durch Gesetz zu Stadtkreisen erhoben werden. Obwohl rechtlich keine Mindesteinwohnerzahl gefordert wird, werden faktisch doch mindestens 100 000 Einwohner verlangt. In Baden-Württemberg gibt es folgende Stadtkreise: Stuttgart, Mannheim, Karlsruhe; Freiburg, Heidelberg, Heilbronn, Pforzheim, Ulm und Baden-Baden. Große Kreisstädte sind kreisangehörige Gemeinden, denen ein Großteil der Zuständigkeit der unteren Verwaltungsbehörde übertragen worden ist (Negativabgrenzung über die Zuständigkeit s. § 19 LVG). Auf ihren Antrag können Gemeinden mit mehr als 20 000 Einwohnern durch die Landesregierung zur „Großen Kreisstadt“ erklärt werden. Diese Erklärung muss im Gesetzblatt bekannt gegeben werden. Rechtsaufsichtsbehörden der Stadtkreise und Großen Kreisstädte sind die Regierungspräsidien. Die Bürgermeister dieser Gemeinden führen die Amtsbezeichnung „Oberbürgermeister“. Weiterhin ist das Rechnungsprüfungsamt eine Pflichteinrichtung. Stadtkreise müssen darüber hinaus noch Beigeordnete bestellen. „Stadtkreis“ oder „Große Kreisstadt“ ist kein Bestandteil des Namens, sondern nur eine Zuständigkeitsbezeichnung.

III.Rechtsnatur der Gemeinden

86Die Gemeinden sind Gebietskörperschaften. Dies bedeutet:

– Sie sind Körperschaften des öffentlichen Rechts und weisen damit folgende Merkmale auf:

– Rechtsfähigkeit,

– mitgliedschaftliche Organisation (Verband),

– Durchführung staatlicher (und als Gemeinde natürlich auch kommunaler) Aufgaben unter Anwendung hoheitlicher Mittel (z. B. Zwang),

– Beaufsichtigung durch den Staat.

– Ihre Tätigkeit wickelt sich innerhalb eines fest umrissenen Gebiets ab. Daraus folgt, dass

– jeder (physische und juristische Personen oder die Eigentümer von Sachgütern), der sich auf dem betreffenden Gebiet befindet, den Herrschaftsrechten (Hoheitsrechten) der Körperschaft unterliegt und

– die Aufgabenzuständigkeit räumlich, aber nicht sachlich begrenzt ist (Aufgabenallzuständigkeit).

– Ihr Hauptorgan wird unmittelbar durch die Gebietsbewohner (Bürger) gewählt.

87Im Gegensatz zu den Gebietskörperschaften stellen Personalkörperschaften auf persönliche Eigenschaften (z. B. Beruf) oder auf gleiche Aufgabengebiete (z. B. Unfallversicherungsverbände oder Zweckverbände) ab.

88Körperschaften des öffentlichen Rechts können nur durch einen staatlichen Hoheitsakt entstehen, verändert oder aufgelöst werden. Daher bedarf z. B. die Veränderung von Gemeindegrenzen (Gebietsänderungen) in jedem Fall der staatlichen Mitwirkung (durch Erlass eines Gesetzes oder Erteilung einer Genehmigung). Anstalten unterscheiden sich von Körperschaften dadurch, dass sie nicht über Mitglieder, sondern allenfalls über Benutzer verfügen. Anstalten fehlt also die verbandsmäßige Struktur, welche die Körperschaften auszeichnet.

§ 4Rechtsstellung der Gemeinden im privaten Recht
I.Allgemeines

89Die Gemeinden besitzen im Privatrechtsverkehr – von wenigen Ausnahmen abgesehen – dieselbe Rechtsstellung wie die übrigen juristischen Personen. Diese Rechtsstellung setzt sich aus der Rechtsfähigkeit, der Geschäftsfähigkeit, der Partei- und Beteiligtenfähigkeit und der zivilrechtlichen Delikts- und Haftungsfähigkeit zusammen.

II.Rechtsfähigkeit (Persönlichkeits- und Vermögensrechte)
1.Persönlichkeitsrechte

90a) Übersicht über die Persönlichkeitsrechte. Zu den Persönlichkeitsrechten gehört primär das Namensrecht. Obwohl die Gemeindesymbole wie Wappen und Flagge eher Ausdruck der Hoheitsrechte sind, werden sie zweckmäßigerweise ebenfalls den Persönlichkeitsrechten zugeordnet.

91b) Namensrecht. – aa) Name und Bezeichnung. Jede Gemeinde führt einen Namen als amtliche Identifikationsbezeichnung. Als amtlicher Name gilt der in dem vom Statistischen Landesamt Baden-Württemberg herausgegebenen amtlichen Gemeindeverzeichnis aufgeführte Name. Dieser Name ist entweder historischen Ursprungs oder wurde vom Hauptorgan der Gemeinde mit Zustimmung des Regierungspräsidiums beschlossen.

92Der amtliche Gemeindename setzt sich zusammen aus dem eigentlichen Gemeindenamen und den sonstigen Namensbestandteilen (Zusätzen). Die sonstigen Namensbestandteile dienen zur Bestimmung der geographischen Lage oder zur Unterscheidung von gleichlautenden Gemeindenamen. Die sonstigen (überkommenen) Bezeichnungen oder Zusatzbezeichnungen sind entweder historisch bedingt oder werden vom Gemeinderat mit der Mehrheit von drei Vierteln der Stimmen aller Mitglieder bestimmt bzw. geändert, wobei dies der Genehmigung des Innenministeriums bedarf.

93Hauptsächlich trifft dies auf die amtliche Bezeichnung „Bad“ zu. Streng genommen gehören die Bezeichnungen nicht zu den Namensbestandteilen. Im amtlichen Gemeindeverzeichnis und im Sprachgebrauch werden sie aber dem Gemeindenamen hinzugefügt. Damit unterliegen diese Bezeichnungen ebenfalls dem Namensschutz. Im Übrigen wird die Bezeichnung „Bad“ grundsätzlich erst nach der Anerkennung der Artbezeichnung „Heilbad“ nach § 11 des Kurortegesetzes verliehen.

94Keine Namensbestandteile i. S. d. § 5 GemO und damit auch nicht geschützt sind jedoch die sonstigen Bezeichnungen (wie Heilbad, Erholungsort oder Luftkurort, Stadt, Kreisstadt oder Universitätsstadt, Heuss-Stadt oder Schiller-Stadt, ehemals freie Reichsstadt) und die sonstigen Zusätze (z. B. Werbezusätze).

95Die rechtstechnischen Begriffe wie Große Kreisstadt oder Stadtkreis sind ebenfalls keine Namensbestandteile i. S. d. § 5 GemO.

96bb) Namensänderung. Die erstmalige Festsetzung oder die Änderung eines Gemeindenamens auf Antrag der betroffenen Gemeinde bedarf der Zustimmung des Regierungspräsidiums. Da es sich hier nicht um einen Aufsichtsakt, sondern um einen rechtsbegründenden staatlichen Organisationsakt (Kondominialakt) handelt, besitzen die Gemeinden keinen Rechtsanspruch auf Zustimmung. Vor der endgültigen Beschlussfassung über die Namensänderung eines Ortsteils haben die Gemeinden die in § 2 Abs. 3 DVO GemO erwähnten Behörden anzuhören.

Die Gemeinden sind nicht verpflichtet, Dritten gegenüber die durch eine Namensänderung entstehenden Kosten zu ersetzen. Dies wird damit begründet, dass

– Schadensersatzansprüche entfallen, da der gesetzlich vorgesehene Hoheitsakt der Namensänderung keine haftungsbegründende Schadenszufügung ist,

– die Anpassung der Kopfbögen, Stempel usw. an den geänderten Namen nicht im Auftrag der Gemeinde erfolgt, sondern als eigenes Geschäft wahrgenommen wird und

– es einen allein auf dem Prinzip der Veranlassung beruhenden Erstattungsanspruch des allgemeinen Verwaltungsrechts nicht gibt.⁶⁸

97Das Namensrecht der Gemeinden unterliegt dem Schutz der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, gehört aber nicht zum unantastbaren Kernbereich. Eine Namensänderung gegen den Willen der beteiligten Gemeinde ist daher aus Gründen des öffentlichen Wohls durch eine gesetzliche Regelung möglich.⁶⁹

98cc) Benennung von Ortsteilen und Straßen. Sofern hierfür ein öffentliches Bedürfnis besteht, können bewohnte Gemeindeteile (Ortsteile) einen Namen erhalten. Eine Mitwirkung des Staates ist dabei nicht erforderlich. Diese Benennung ist öffentlich bekannt zu machen, der Rechtsaufsichtsbehörde anzuzeigen und den am Vorverfahren beteiligten Stellen mitzuteilen (§ 2 Abs. 2 bis 4 DVO GemO). Die Gemeinde besitzt das Recht, in der gleichen Weise auch Außengehöfte zu benennen.⁷⁰

99Die dem öffentlichen Verkehr dienenden Straßen, Wege, Plätze und Brücken können von den Gemeinden ebenfalls benannt werden. Gleichlautende Benennungen innerhalb derselben Gemeinde sind unzulässig; die Namen lebender Persönlichkeiten sollen nicht zur Namensgebung herangezogen werden.

Die Benennung einer Gemeindestraße durch den Gemeinderat ist ein adressatenloser dinglicher Verwaltungsakt, der nicht besonders vollzogen werden muss.⁷¹ Bei der Änderung des Straßennamens sollen die entsprechenden Interessen der Anwohner im Rahmen der Entscheidung Berücksichtigung finden.⁷²

100dd) Namensschutz. Der Namensschutz umfasst den Schutz vor einer missbräuchlichen (ungenehmigten) Verwendung und – falls der Name verwendet wird – den Anspruch auf eine vollständige und richtige Zitierung einschließlich der sonstigen Namensbestandteile und der Zusatzbezeichnung „Bad“.⁷³ Ein Anspruch auf eine positive Leistung ist damit aber nicht verbunden; vor allem kann daraus kein Anspruch auf eine tatsächliche Benennung abgeleitet werden.⁷⁴

101Will ein Dritter den Gemeindenamen oder das Gemeindewappen führen oder verwenden, ist dafür die Genehmigung der Gemeinde erforderlich. Die Erteilung einer solchen Genehmigung kann aufgrund des Gleichheitsgrundsatzes möglicherweise Ansprüche anderer Personen oder Organisationen nach sich ziehen. Deshalb sollten solche Genehmigungen zurückhaltend erteilt werden.

102Wird der Gemeindename im Privatrechtsverkehr unbefugt gebraucht, kann die Gemeinde die Beseitigung dieser Beeinträchtigung und/oder die Unterlassung verlangen (§ 12 BGB). Unbefugt ist ein Gebrauch dann, wenn der Anschein einer amtlichen Benutzung entstehen kann. Zulässig ist der Namensgebrauch dann, wenn er genehmigt ist oder auf die örtliche Lage des Unternehmens bzw. auf den Herstellungsort, die Herkunft oder das Verbreitungsgebiet hinweist oder adjektivisch verwendet wird (Beispiel: Heidenheimer Neue Presse, Waldstetter Bank, Stettener Brotwasser, Stuttgarter Biere usw.).⁷⁵ Es darf jedenfalls nicht unerlaubt der Eindruck erweckt wird, dass die genannte Gemeinde „in irgendwelchen Beziehungen zu dem Unternehmen stehe, es unterstütze, fördere, wesentlich beteiligt sei“ und damit versucht wird, Beziehungen zu einer Gemeinde zu unterstellen, die zu einer Verwechslungsgefahr (offizieller Anstrich!) führen können (Beispiel: Stadttheater, Stadtapotheke).

103Wird ein Gemeindename im Rahmen öffentlich-rechtlich geregelter Aufgaben oder Pflichten benutzt (z. B. bei Wegweisern an Straßen), sind eventuelle Namensstreitigkeiten öffentlich-rechtlicher Natur.⁷⁶ Da es für diese Streitigkeiten keine speziellen Rechtsgrundlagen gibt, ist im öffentlich-rechtlichen Bereich § 12 BGB analog anzuwenden. Streitigkeiten ergeben sich in erster Linie aus dem Gebrauch eines nichtamtlichen oder unvollständigen Gemeindenamens (z. B. Weglassen von regionalen Unterscheidungsmerkmalen oder der Zusatzbezeichnung „Bad“).

104Für die Beurteilung, ob ein Anspruch auf die richtige und vollständige Namenszitierung durchsetzbar ist, sind im öffentlichen Bereich kollidierende Interessen gegeneinander abzuwägen. Ein Zurücktreten des Interesses der Gemeinde an der Verwendung ihres Namens in der amtlichen Form kann ausnahmsweise dann geboten sein, wenn dies betriebliche Erfordernisse gebieten. So dürfen z. B. überholte Gemeindenamen auf Wegweisern verwendet werden, bis in den Straßenkarten und Autoatlanten die neuen Namen aufgenommen worden sind. Auch darf auf solche Namenszusätze verzichtet werden, die zur Kennzeichnung nicht unbedingt erforderlich sind und deren Nennung den Namen zu umfangreich und damit zu schwerfällig macht. Dies gilt z. B. für Doppelnamen oder Zusätze auf Straßenwegweisern oder Bahnhofbezeichnungen.⁷⁷

105b) Wappen und Flagge. Die Gemeinden dürfen Wappen führen. Vom Wappenrecht abhängig ist das Flaggenrecht. Die Flaggenfarben sollen den Wappenfarben entsprechen; die Flagge darf nicht mehr als zwei Farben haben (§ 3 Abs. 2 DVO GemO).

106Die Rechtsaufsichtsbehörde kann der Gemeinde auf Antrag das Recht auf ein neues Wappen und eine neue Flagge verleihen.

107Ortsteile (und damit auch Ortschaften im Rahmen der eingeführten Ortschaftsverfassung) dürfen keine eigenen Wappen offiziell gebrauchen. Dies gilt auch dann, wenn es sich um früher selbstständige Gemeinden handelt.⁷⁸

108Mit der Auflösung einer Gemeinde geht das Wappen als Persönlichkeitsrecht unter. Dagegen erwirbt die neue Gemeinde im Wege der Gesamtrechtsnachfolge das Wappenrecht als Immaterialgüterrecht (Urheberrecht) mit der Wirkung, dass sie für die Verwertung und Sicherung des Wappens zuständig ist.

109Für den Schutz des Gemeindewappens gelten im Wesentlichen die gleichen Bestimmungen wie für das Namensrecht. Allerdings ist die Gefahr der Verwechslung und Irreführung besonders groß, wenn das Gemeindewappen von Parteien, Wählervereinigungen oder Privatpersonen für Werbezwecke verwendet wird. Da die Gemeinden vor allem bei den Wahlen zur Neutralität verpflichtet sind, sollte keine entsprechende Genehmigung erteilt werden.

110Die Wappenverwendung durch Vereine oder die Geschenk- und Andenkenindustrie ist ebenfalls genehmigungspflichtig. Bei der Genehmigung ist zu beachten, dass der Gleichbehandlungsgrundsatz Ansprüche weiterer Personen oder Organisationen auf Erteilung der Genehmigung nach sich ziehen könnte.

111Das unbefugte Benutzen von Gemeindewappen gilt nach § 8 LOWiG als Ordnungswidrigkeit, die mit einer Geldbuße in Höhe von fünf bis eintausend Euro geahndet werden kann (§ 17 Abs. 1 OWiG). Lediglich Tageszeitungen dürfen das Gemeindewappen im Kopf der Zeitung auch ohne Zustimmung der Gemeinde verwenden. Werden Wappen oder Flaggen im geschäftlichen Verkehr zur Kennzeichnung von Waren oder Dienstleistungen benutzt, ist der besondere Bußgeldtatbestand des § 145 Abs. 1 Nr. 1 und 3 Markengesetz erfüllt.

112Die Gemeinden dürfen – auch auf dem Dienstsiegel – nur einheitliche Wappen verwenden. Falls sie kein eigenes Wappen besitzen, führen sie auf dem Dienstsiegel das kleine Landeswappen mit der Bezeichnung und dem Namen der Gemeinde als Umschrift.

113Die Dienstflagge (Flagge in den Gemeindefarben mit zusätzlichem Gemeindewappen) darf nur an öffentlichen Gebäuden gezeigt werden; die einfache Gemeindeflagge dagegen kann jeder Gemeindeeinwohner hissen.

2.Vermögensrechte

114In vermögensrechtlicher Hinsicht sind die Gemeinden den Privatpersonen grundsätzlich gleichgestellt. Allerdings sind die Gemeinden nicht testierfähig, da sie nicht untergehen können. Aus demselben Grund ist ein Insolvenzverfahren über das Vermögen einer Gemeinde unzulässig (§ 12 InsO i. V. m. § 45 AGGVG). Zwangsvollstreckung und die Bestellung dinglicher Rechte ist nur mit Zustimmung der Rechtsaufsichtsbehörde möglich (§§ 127 und 87 Abs. 6 GemO).

3.Grundrechtsschutz

115Nach Art. 19 Abs. 3 GG gelten die Grundrechte auch für die juristischen Personen, soweit sie auf diese anwendbar sind. Bei Grundrechtsverletzungen sind daher auch diese Personen nicht auf die Instanzgerichte angewiesen, sondern können Verfassungsbeschwerde einlegen. Dies gilt aber nicht ohne Weiteres auch für die Körperschaften des öffentlichen Rechts. Die Grundrechte berühren das Verhältnis des Einzelnen zur öffentlichen Gewalt. Sie können daher nicht zugleich eine Sicherungsfunktion für die hoheitlichen Gewaltträger haben. Dies ergibt sich auch daraus, dass diese juristischen Personen die Grundrechte gewährleisten müssen, insoweit also nicht zugleich Träger dieser Rechte sein können.⁷⁹ Deshalb unterliegen die Gemeinden und Gemeindeverbände dann nicht dem Grundrechtsschutz, wenn sie öffentliche Aufgaben wahrnehmen.⁸⁰ Diese Grundsätze gelten auch für juristische Personen des Privatrechts, wenn der Gegenstand ihres Unternehmens ausschließlich Aufgaben öffentlicher Daseinsvorsorge umfasst und ihre Anteile mittelbar oder unmittelbar in der Hand eines Hoheitsträgers liegen.⁸¹ Gestützt wird diese Auffassung auf Art. 1 Abs. 3 GG (keine Flucht ins Privatrecht – Verwaltungsprivatrecht). Nach einem – allerdings sehr umstrittenen – Urteil des BVerfG gilt dies auch für gemischt-wirtschaftliche Unternehmen, deren Anteile sich überwiegend in öffentlicher Hand befinden.⁸² Auch für die rein fiskalische Tätigkeit können die Gemeinden z. B. den Grundrechtsschutz für das Eigentum aus Art. 14 GG nicht geltend machen.⁸³ Zweifelsfrei können sich damit die Gemeinden nur auf die grundrechtsähnlichen Rechte der Art. 101 Abs. 2 Satz 2 und Art. 103 Abs. 1 GG berufen.

III.Geschäftsfähigkeit

116Die Gemeinden können innerhalb ihrer Verbandskompetenz sowohl auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts als auch des Privatrechts Willenserklärungen entgegennehmen oder abgeben. Zuständig dafür ist der Bürgermeister oder sein Stellvertreter (unbeschränkte Vertretungsmacht) bzw. ein nach § 53 GemO Beauftragter oder Bevollmächtigter (beschränkte Vertretungsmacht). Die Geschäftsfähigkeit wird teilweise durch zusätzliche Vorschriften (§ 54 GemO) oder staatliche Mitwirkungsrechte (§ 117 GemO) eingeschränkt.

IV.Partei- und Beteiligtenfähigkeit

117Die Gemeinden können vor den Zivil- und Verwaltungsgerichten klagen (Aktivlegitimation) und verklagt werden (Passivlegitimation). Die Gemeinden gelten dabei als einheitliche Rechtsträger; einzelne Teile der Gemeinde (z. B. Ortschaften oder Eigenbetriebe) können der Gemeinde nicht als Prozessgegner gegenüberstehen (In-Sich-Prozess). Diese Teile besitzen weder eine eigene Parteifähigkeit im Zivilrechtsstreit noch die eigene Beteiligtenfähigkeit im Verwaltungsgerichtsverfahren.

V.Delikts- und Haftungsfähigkeit

118Die Gemeinden besitzen als juristische Personen keine strafrechtliche Deliktsfähigkeit, aber eine sehr weitgehende zivilrechtliche Haftungsfähigkeit. Das Haftungsrecht richtet sich nach dem allgemeinen System des Staatshaftungsrechts.

119Zunächst einmal haften sie für unerlaubte Handlungen ihrer Organe (§§ 89, 31 BGB). Voraussetzung dafür ist, dass die Vertreter im Rahmen der kommunalen Verbandskompetenz und in amtlicher Eigenschaft gehandelt haben.

120Für andere Personen (Verrichtungs- oder Erfüllungsgehilfen), die eine deliktische Handlung begehen, haften die Gemeinden nach § 831 BGB. Hier ist die Exkulpation möglich. Für schuldhaft begangene Forderungsverletzungen (Vertragshaftung) der Erfüllungsgehilfen ist § 278 BGB Haftungsgrundlage, während für Verletzungen der Verkehrssicherungspflicht die §§ 823 ff. BGB Zurechnungsnormen darstellen.

121Sofern Mitarbeiter der Gemeinden oder die Mitglieder der Gemeinderäte öffentlich-rechtlich handeln und dabei schuldhaft eine Amtspflicht verletzen, haften die Gemeinden nach § 839 BGB i. V. m. Art. 34 GG.

122Die verschuldensunabhängige Gefährdungshaftung (z. B. nach dem Haftpflichtgesetz) orientiert sich an dem Verursacherprinzip.

§ 5Der Wirkungskreis der Gemeinden
I.Die Aufgabenbereiche der Gemeinden

123Von der historischen Entwicklung her lässt sich die Tätigkeit der Gemeinden in zwei Aufgabenbereiche einteilen: den kommunalen und den staatlichen Aufgabenkreis.

124Dieser Aufgabendualismus hat seinen Ursprung im 19. Jahrhundert. Damals entstand die Lehre von folgenden Wirkungskreisen auf Gemeindeebene:

– einem vom Staat übertragenen Wirkungskreis (den sog. Auftragsangelegenheiten) und

– einem aus der kommunalen Selbstverwaltung abgeleiteten eigenen Wirkungskreis (Selbstverwaltungsaufgaben).

125Zum übertragenen Wirkungskreis gehörten die gemeindefremden, aus verwaltungstechnischen Gründen aber den Gemeinden zugeordneten Aufgaben. Diese Aufgaben wurden im Auftrag und unter Überwachung des Staates durchgeführt. Der ausführende Beamte hatte sich nur der vorgesetzten Staatsbehörde, nicht aber der Gemeindevertretung zu verantworten.

126Zum eigenen Wirkungskreis zählten zum einen die Aufgaben, welche die Gemeinden nach freier Entscheidung ausführen oder nicht ausführen konnten. Dazu kamen noch die Aufgaben, deren Erfüllung Pflicht war. Bei der letzteren Gruppe besaßen die Gemeinden nur in der Art und Weise der Erledigung einen Ermessensspielraum, die Entscheidung über das „Ob“ der Durchführung lag dagegen beim Gesetzgeber.

127Der 1948 entstandene „Weinheimer Entwurf“ einer Deutschen Gemeindeordnung verließ diesen Aufgabendualismus und führte stattdessen eine monistische Aufgabenstruktur ein. Hierbei wurde von dem Grundgedanken ausgegangen, dass die Gemeinden in ihrem Gebiet die ausschließlichen und eigenverantwortlichen Träger der öffentlichen Verwaltung sind (Einheit der Verwaltung auf Gemeindeebene). Damit entfällt die Unterscheidung in staatliche und kommunale Aufgaben, es gibt lediglich noch eine Untergliederung in weisungsfreie (früher: Selbstverwaltungsangelegenheiten) und weisungsgebundene Gemeindeaufgaben. Die Gemeindeordnung für Baden-Württemberg hat – im Gegensatz zu Gemeindeordnungen der Bundesländer Bayern, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und Saarland – diese Auffassung übernommen und das monistische Aufgabensystem eingeführt (§ 2 i. V. m. § 130 GemO). Damit wurde zugleich einem Auftrag der Landesverfassung entsprochen, nach dem die Selbstverwaltungsbehörden gleichberechtigte Verwaltungsträger neben der Regierung und den ihr unterstellten Behörden sein sollen (Art. 69 LV). Die Gemeinden sind daher (vgl. auch Art. 71 Abs. 2 LV) in ihrem Gebiet grundsätzlich die Träger aller öffentlichen Aufgaben. Dieser Grundsatz darf nur durchbrochen werden, wenn es im öffentlichen Interesse geboten und gesetzlich bestimmt ist.

128Aufgrund dieser Auffassung werden die Gemeinden in Baden-Württemberg nicht mehr als Quasistaatsbehörden, sondern nur noch als Gemeindebehörden tätig. Dies hat zur Folge, dass die fachaufsichtliche Weisungsbefugnis des Staates (bezüglich der Weisungsaufgaben) nicht mehr generell unbeschränkt ist, sondern durch Gesetz bestimmt werden muss. Außerdem ergibt sich daraus das Recht der Gemeinden, bei fehlenden Weisungen die Aufgaben nach eigenem Ermessen erledigen zu dürfen. Bei den weisungsfreien Angelegenheiten unterliegen die Gemeinden lediglich der Rechtsaufsicht.

129Der Wirkungskreis der Gemeinden selbst ergibt sich aus den verfassungsrechtlichen Grundsätzen der Allzuständigkeit (Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 71 LV), aus den allgemeinen Umschreibungen der §§ 1, 2 und 10 GemO sowie aus einzelgesetzlichen Bestimmungen bei den Pflichtaufgaben (s. dazu auch Rn. 134 ff.).

II.Der Rechtscharakter der kommunalen Aufgaben
1.Aufgabenstruktur

130Entsprechend der monistischen Aufgabenstruktur werden in Baden-Württemberg die gemeindlichen Aufgaben in weisungsfreie und weisungsgebundene Aufgaben eingeteilt. Die weisungsfreien Aufgaben werden darüber hinaus noch in freiwillige und in Pflichtaufgaben untergliedert. Auch die Aufgaben der Großen Kreisstädte und Stadtkreise als untere Verwaltungsbehörde gehören zu diesem Katalog. Hier handelt es sich um Weisungsaufgaben, für die ein gesetzlich bestimmtes unbeschränktes Weisungsrecht besteht (§ 25 Abs. 3 LVG).

2.Freiwillige Aufgaben

131Die freiwilligen Aufgaben orientieren sich an der Eigenverantwortung: die Gemeinden entscheiden hier, ob sie überhaupt tätig werden und wie sie ggf. die Aufgabe erfüllen wollen (Entschließungs- und Handlungsermessen).

132Die freiwilligen Aufgaben sind insb. im Bereich der Daseinsvorsorge anzutreffen wie z. B.

– Wissenschaft, Forschung, Kulturpflege (Museen, Ausstellungen, Archive, Theater und Konzerte, Musikschulen, Volkshochschule, Büchereien, Heimatpflege),

– Städtepartnerschaften im In- oder Ausland,

– Soziale Sicherung (Jugendhäuser, Altenbetreuung, Altenheime),

– Gesundheit (Sozialstationen, Beratungen),

– Sport (Sportplätze, Sporthallen, Bäder, Sportförderung),

– Erholungseinrichtungen (Park- und Gartenanlagen, Wanderwege, Trimmpfade, Kinderspielplätze),

– Einrichtungen für den ruhenden Verkehr,

– sonstige öffentliche Einrichtungen (Gemeinschaftshäuser, Bedürfnisanstalten, Bodenwaagen, Märkte, Schlacht- und Viehhöfe),

– Förderung der Land- und Forstwirtschaft (Flurbereinigung, Wirtschaftswege),

– Förderung von Wirtschaft und Verkehr (Fremdenverkehr, Wirtschaftsförderung, Förderung des Nahverkehrs, Parkeinrichtungen),

– Versorgungseinrichtungen (Elektrizität, Gas, Wasser, Fernwärme),

– Verkehrsunternehmen (öffentlicher Personennahverkehr, Flugplätze, Hafenanlagen),

– Unternehmen der Wirtschaftsförderung (Stadthallen, Messehallen) und

– Kur- und Badebetriebe.

133Der tatsächliche Aufgabenkatalog richtet sich nach der Größe, der Verwaltungs- und Finanzkraft und dem Charakter der Gemeinde. Welche dieser Einrichtungen im Einzelfall den örtlichen Bedürfnissen entsprechen und dem Wohl der Einwohner dienen, bestimmt die Gemeinde nach eigenem Ermessen. Dabei ist sie jedoch an den Rahmen der Gesetze gebunden. So darf sie freiwillige Aufgaben nur innerhalb der Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit (§ 10 Abs. 2 GemO) und unter Beachtung der Schranken gegenüber der Privatwirtschaft (§ 102 GemO) übernehmen. Außerdem muss die dauernde Erfüllung der Pflichtaufgaben gesichert sein, ehe die Gemeinde sich freiwilligen Aufgaben zuwenden darf (sachlicher, nicht unbedingt auch zeitlicher Vorrang der weisungsfreien Pflichtaufgaben).

3.Weisungsfreie Pflichtaufgaben

134Die Gemeinden müssen aufgrund einer gesetzlichen Verpflichtung bestimmte Aufgaben in jedem Fall oder auch nur im Bedarfsfall (bedingte Pflichtaufgaben) erfüllen. Eine materielle Privatisierung solcher Aufgaben scheidet damit grundsätzlich aus. Das Gesetz kann jedoch zur Einschaltung Privater in die Aufgabenerfüllung ermächtigen (z. B. § 16 KrW-/AbfG). Das „Ob“ der Aufgabenerfüllung hat hier der Gesetzgeber geregelt, die Gemeinden besitzen aber einen Gestaltungsspielraum hinsichtlich des „Wie“ der Durchführung.

135Pflichtaufgaben können nur mit Hilfe konkreter gesetzlicher Bestimmungen übertragen werden (§ 2 Abs. 2 GemO); dadurch entstehende finanzielle Mehrbelastungen sind auszugleichen. Die Übertragung durch Rechtsverordnung ist lediglich über eine bundesgesetzliche Ermächtigung zulässig (§ 129 Abs. 4 GemO).

Die bedingten Pflichtaufgaben haben keinen zeitlichen Vorrang vor den freiwilligen Aufgaben. Teilweise handelt es sich hier sogar um subsidiäre Aufgaben, die von den Gemeinden erst dann erfüllt werden müssen, wenn Dritte nicht tätig werden. Dritte können die Erfüllung einer Pflichtaufgabe nur durchsetzen, wenn ihnen gesetzlich ein individueller Anspruch eingeräumt worden ist.⁸⁴

136Der Katalog der Pflichtaufgaben nimmt an Zahl und Bedeutung zu. Beispiele dafür sind:

– Verwaltungseinrichtungen,

– Feuerschutz,

– Schulen und Schulsportanlagen,

– Soziale Sicherung (Sozialhilfe, Jugendhilfe einschließlich Kindergärten),

– Bau- und Wohnungswesen (Bauleitplanung und Wohnungsbauförderung, Straßenbaulast, Straßenbeleuchtung und Straßenreinigung, Wasserbau),

– Öffentliche Einrichtungen (Abwasserbeseitigung, Bestattungswesen, Förderung der Tierzucht, Fleischbeschau) und

– Unterbringung Obdachloser.

4.Weisungsaufgaben

137Die Weisungsaufgaben sind ein Bestandteil des gemeindlichen Wirkungskreises. Dabei handelt es sich aber nicht um Selbstverwaltungsaufgaben herkömmlicher Art. Diese Aufgaben gehören vielmehr zu dem Tätigkeitskatalog, der außerhalb der institutionell geschützten Selbstverwaltungsgarantie liegt, jedoch noch von den Gemeinden in ihrer Eigenschaft als Träger der kommunalen Selbstverwaltung wahrgenommen wird.

138Bei diesen Aufgaben unterliegen die Gemeinden sowohl hinsichtlich der Frage der Übernahme als auch der Durchführung der Weisung des Staates (Gesetz- und Zweckmäßigkeitskontrolle). Da aber nach der monistischen Wirkungskreislehre die Gemeinden auch in diesem Bereich eigene Aufgaben erledigen, besitzt der Staat grundsätzlich kein generelles, sondern nur ein punktuelles (partielles) Weisungsrecht. Der Umfang dieses Weisungsrechts muss in dem Gesetz, das die Aufgabe überträgt, bestimmt werden (Art. 75 Abs. 2 LV, § 2 Abs. 3 GemO). In der Regel wird es dabei unbeschränkt eingeräumt. Wird das Land durch ein Bundesgesetz ermächtigt, den Gemeinden über eine Rechtsverordnung Weisungsaufgaben aufzuerlegen, kann das Weisungsrecht in dieser Rechtsverordnung geregelt werden (§ 129 Abs. 4 GemO); ein förmliches Gesetz ist dann nicht erforderlich. Übt der Staat das Weisungsrecht nicht aus, können die Gemeinden nach eigenem Ermessen handeln.

139Für die Erledigung der Weisungsaufgaben ist grundsätzlich der Bürgermeister zuständig (§ 44 Abs. 3 GemO). Gesetzlich können andere Bestimmungen getroffen werden (z. B. fällt die Bildung von Wahlausschüssen bei Bundes- und Landtagswahlen in die Zuständigkeit des Gemeinderats). Der Gemeinderat besitzt jedoch über das Etatrecht und das allgemeine Kontrollrecht (§ 24 Abs. 1 GemO) ein gewisses Mitwirkungsrecht auch bei der Erledigung der Weisungsaufgaben.

140Für Schadensersatzansprüche aus der Erfüllung von Weisungsaufgaben haftet die Gemeinde. Ein Ausgleichsanspruch steht ihr nur dann zu, wenn der Schaden aufgrund einer fehlerhaft erteilten Weisung entstand (§ 129 Abs. 5 GemO). Über Widersprüche gegen Verwaltungsakte im Bereich der Weisungsaufgaben entscheiden (auch bezüglich der Zweckmäßigkeit) die Aufsichtsbehörden (Umkehrschluss aus § 73 VwGO i. V. m. § 7 Abs. 1 AGVwGO).

141Folgende Tätigkeitsbereiche gehören z. B. zu den Weisungsaufgaben:

– Ortspolizeibehörde,

– Ortsbehörde für das Versicherungswesen,

– Meldewesen und Statistik,

– Wahlen zum Europäischen Parlament, Bundestag und Landtag,

– untere Verwaltungsbehörde und Aufgaben der Ordnungsverwaltung,

– Personenstandswesen,

– Bußgeldstellen und

– Aufgaben nach dem Zweiten Teil des Bestattungsgesetzes.⁸⁵

5.Bundesauftragsangelegenheiten

142Nach Art. 85 Abs. 1 GG (a. F.) besaß der Bund das Recht, unmittelbar (wenn dies für den wirksamen Vollzug der materiellen Bestimmungen des Gesetzes notwendig erscheint) oder über die Länder auf die Gemeinden sog. Auftragsangelegenheiten zu übertragen. Der Bund besitzt hier ein uneingeschränktes Weisungsrecht, das über die Landesbehörden sicherzustellen ist (Art. 85 Abs. 3 GG und § 129 Abs. 3 GemO). Dieses Recht verstößt gegen die monistische Aufgabenstruktur. Da aber der Bund nicht verpflichtet werden kann, landesrechtliche Organisationsnormen strikt einzuhalten, ist dieser Verstoß zulässig. Im Rahmen der Föderalismusreform wurde durch eine Ergänzung des Art. 85 Abs. 1 GG bestimmt, dass der Bund keine Ermächtigung mehr besitzt, auf die Gemeinden durch gesetzliche Regelungen (neue) Aufgaben übertragen zu dürfen.

143Zu den Bundesauftragsangelegenheiten (alter Art) gehören noch:

– die Verteidigungsaufgaben (Zivilschutz, Unterhaltssicherung, Ausführung der Sicherstellungsgesetze, Wehrerfassung),

– Geldleistungsgesetze (BAföG, Wohngeld) und der

– Lastenausgleich.

§ 6Das Satzungsrecht
I.Grundlagen
1.Rechtsetzungshoheit

144Die Gemeinden besitzen aufgrund von Art. 28 Abs. 2 GG („regeln“) eine Rechtsetzungsbefugnis in allen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft. Diese Befugnis bedarf der näheren Ausgestaltung insb. durch Bestimmungen der Landesgesetzgebung.⁸⁶ Damit können die Gemeinden entsprechend den individuellen örtlichen Besonderheiten den Verwaltungsvollzug lenken sowie das gemeindliche Planungsrecht ausgestalten.

145Zu den örtlichen Rechtsquellen gehören primär die Satzungen und – wenngleich weniger bedeutsam – die Rechtsverordnungen. Daneben können die Gemeinden aber auch Anstaltsordnungen (evtl. auch in der Form einer Satzung) sowie inneradministrative Regelungen wie Geschäftsordnungen und Verwaltungsvorschriften erlassen.

146Diese Rechtsquellen und Regelungen bilden zusammen mit dem örtlichen Gewohnheitsrecht (Observanz), das es vor allem noch im Nachbar- und Wasserrecht gibt, das Ortsrecht.

147Das Satzungsrecht gehört zum Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung. Zahlreiche Einzelfälle basieren auf den allgemein gehaltenen Regelungen der Satzungen. Der grundsätzlichen Bedeutung wegen fällt der Erlass einer Satzung nach § 39 Abs. 2 Nr. 3 GemO in die Zuständigkeit des Gemeinderates und kann nicht auf Ausschüsse oder auf den Bürgermeister übertragen werden.

2.Begriff „Satzung“

148Mit „Satzung“ bezeichnet man

– Rechtsvorschriften, die

– von einer dem Staat eingegliederten juristischen Person des öffentlichen Rechts

– aufgrund einer gesetzlichen Ermächtigung (Autonomie)

– zur Regelung eigener Angelegenheiten

erlassen werden.

Satzungen regeln grundsätzlich keine Einzelfälle, sondern schaffen allgemeingültige Rechtssätze. Satzungen werden deshalb auch als „abstrakt-generelle Rechtsvorschriften“ bezeichnet (im Unterschied zum Verwaltungsakt als individuell-konkrete Anordnung).

149Die Allgemeingültigkeit der Regelung ist jedoch kein notwendiges Merkmal der Satzung. Vor allem der Bebauungsplan (§ 10 BauGB) kann sich zur Verfolgung eines Planungsziels (und nicht im Interesse eines Einzelnen) auf ein Grundstück beschränken.⁸⁷ Auch sind Satzungen, die aufgrund des zu regelnden Falls nur schwer generalisierend getroffen werden können, zulässig (z. B. eine Entschädigungssatzung zur Festsetzung der Aufwandsentschädigung eines bestimmten Ortsvorstehers.⁸⁸

Ob eine Satzung vorliegt, hängt nicht von der Bezeichnung, sondern vom Inhalt der Regelung und vom Verfahren ab.

3.Abgrenzung zu anderen Rechtsquellen

150Satzungen werden nicht von einem Organ der Gesetzgebung (Bundestag, Landtag), sondern vom Gemeinderat als Verwaltungsorgan beschlossen. Satzungen sind daher Rechtsnormen im materiellen Sinne (im Unterschied dazu: Gesetze im formellen Sinne).

Satzungen binden grundsätzlich nicht nur die Adressaten, sondern auch die erlassende Körperschaft und die Rechtsprechung. Damit gehören sie zu den Rechtsnormen mit materiell-rechtlichem Inhalt. Satzungen mit einem solchen Inhalt fordern ein bestimmtes Tun, Dulden oder Unterlassen. Sie stellen damit zugleich objektive Rechtsquellen dar. Daher widerspricht es dem Charakter der Satzungen, wenn in ihr nur inneradministrative Regelungen getroffen werden. Allerdings besitzen gewisse Organisationssatzungen wie die Hauptsatzung, die Betriebssatzung und Teile der Haushaltssatzung keinen Rechtssatzcharakter und entfalten deshalb lediglich eine interne Wirkung.⁸⁹ Die Satzungsautonomie gehört zum Selbstverwaltungsrecht und ist damit Ausdruck einer dezentralisierten Rechtsetzung. Sie unterliegt der Bindung an „Gesetz und Recht“ des Art. 20 Abs. 3 GG.

151Das gemeindliche Verordnungsrecht zielt demgegenüber auf eine Entlastung des Parlaments in seinen Rechtsetzungsaufgaben hin und ist somit dem Organisationsprinzip der Dekonzentration zuzurechnen. Das Verordnungsrecht unterliegt deshalb – im Unterschied zum Satzungsrecht – dem Bestimmtheits- und Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 GG und Art. 61 Abs. 1 LV.

4.Vorrang der Gesetze und anderer Rechtsnormen

152Das Satzungsrecht findet seine Grenzen in der Verbandszuständigkeit der Gemeinde, im staatlich gesetzten Recht und im Gewohnheitsrecht. Die Satzungsautonomie deckt sich insoweit mit dem Wirkungsbereich der Gemeinde; die Reichweite der Satzungen entspricht der Gebietshoheit. Zum staatlich gesetzten Recht gehören auch die Rechtsverordnungen des Staates. Satzungen bleiben also ohne Anwendung, wenn sie staatlicher Rechtsetzung oder dem Gewohnheitsrecht (nicht aber der Observanz) widersprechen (staatliches Recht bricht autonomes Recht). Weiterhin ist es nicht möglich, mit Hilfe von Satzungen gesetzliche Bestimmungen auszulegen (dies ist Aufgabe der Rechtsverordnung oder der Rechtsprechung) oder privates Recht zu regeln.

153Verstößt eine Satzung gegen Verordnungen oder unmittelbar anzuwendenden Richtlinien des europäischen Unionsrechts, ist sie ebenfalls nichtig. Der Anwendungsvorrang des Unionsrechts würde im Falle einer Kollision lediglich verbieten, eine solche Satzung anzuwenden, die betreffende Satzung bliebe aber gültig. Dies hätte zur Folge, dass die Satzung automatisch wieder wirksam wird, sobald das entgegenstehende Gemeinschaftsrecht seine Gültigkeit verliert.

Kreissatzungen stellen gegenüber den Gemeindesatzungen nur dann übergeordnetes Recht dar, wenn dies ausdrücklich gesetzlich bestimmt ist. Im Falle des § 2 Abs. 2 LKrO (Kompetenz-Kompetenz) werden daher die für entsprechende Einrichtungen der Gemeinden erlassenen Satzungen wirkungslos.

Satzungen eines Zweckverbandes haben wegen dem mit der Gründung des Zweckverbands verbundenen Kompetenzübergang Vorrang vor entsprechenden Gemeindesatzungen.⁹⁰

5.Ermächtigung (Vorbehalt des Gesetzes)

154Das Satzungsrecht ergibt sich nicht unmittelbar aus der kommunalen Selbstverwaltung bei den Pflichtaufgaben (s. dazu auch Rn. 134 ff.). Satzungen sind damit sekundäre Rechtsquellen. Deshalb dürfen sie dem staatlich gesetzten Recht nicht widersprechen und benötigen außerdem noch eine gesonderte Rechtsgrundlage (Satzungsermächtigung). Die GemO bringt deshalb in § 4 eine sog. Generalermächtigung. Diese Ermächtigung gilt allerdings nicht für den Bereich der Weisungsaufgaben. Hier ist eine Spezial- oder Einzelermächtigung notwendig (z. B. § 74 LBO für eine Satzung zur Regelung örtlicher Bauvorschriften). Weder die allgemeine noch die spezielle Ermächtigung muss die eng gefassten Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG erfüllen; es reicht, wenn die Ermächtigung erkennbar macht, welchen Gegenstand die gemeindliche Rechtsetzung regeln darf.

155Eingriffe in die Grundrechtssphäre (z. B. Beeinträchtigung des Rechts auf Freiheit oder Eigentum) erfordern auch im weisungsfreien Aufgabenbereich eine besondere Ermächtigung (Art. 58 LV). Diese ist in erster Linie erforderlich für Abgabensatzungen (§ 2 KAG), für das Steuerfindungsrecht und die Hundesteuer (§§ 2 sowie 9 Abs. 3 und 4 KAG), für den Anschluss- und Benutzungszwang (§ 11 GemO), für die Gemeindedienste (§ 10 Abs. 5 GemO) und für die Satzungsbewehrung (§ 142 GemO). Satzungen für Regelungen auf dem Gebiet des Privatrechts benötigen ebenfalls eine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung (z. B. § 28 NRG).

156Satzungen, die die Grenzen einer Ermächtigung überschreiten oder ohne die erforderliche Ermächtigung erlassen werden, sind ungültig (nichtig). Ein Zitiergebot für die Ermächtigung ist bei Satzungen (im Gegensatz zur Rechtsverordnung) nicht zwingend vorgeschrieben, wird aber in der Praxis aus Rechtssicherheitsgründen eingehalten.⁹¹

II.Geltungsbereich der Satzungen
1.Sachlicher Geltungsbereich

157Das Satzungsrecht beschränkt sich auf die Regelungen eigener, allgemeiner Angelegenheiten (sog. Verbandsprinzip). Sie dürfen also grundsätzlich keine Einzelfälle regeln. § 4 Abs. 1 GemO beschränkt die sachliche Zuständigkeit weiterhin auf die weisungsfreien Angelegenheiten. Außerdem gelten Satzungen grundsätzlich nur für das Gebiet des öffentlichen Rechts. Von diesen Grundsätzen kann aufgrund einer ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigung abgewichen werden (Spezialermächtigung).

2.Räumlicher Geltungsbereich

158Die Satzungen gelten grundsätzlich für das gesamte Gemeindegebiet gleichmäßig. Sachlich gerechtfertigte Beschränkungen auf Gebietsteile, auf den Einzugsbereich bestimmter Einrichtungen (z. B. nach § 13 Abs. 1 KAG) oder bestimmte Personengruppen sind zulässig. Die Beschränkung muss aber in der Satzung selbst geregelt sein und darf weder gegen das Willkürverbot noch das Gleichbehandlungsgebot verstoßen.

159Sollen Satzungen über das Gemeindegebiet hinaus wirken, erfordert dies eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung mit anderen (Nachbar-)Gemeinden nach den §§ 25 ff. GKZ.

Bei Grenzänderungen, die bewohnte Gebietsteile erfassen, gilt das bisherige Recht mit Ausnahme der Hauptsatzung solange weiter, bis durch Vereinbarung oder Verordnung (z. B. durch eine Erstreckungssatzung) eine andere Regelung getroffen wird. Eine solche Anpassung soll innerhalb einer angemessenen Übergangszeit erfolgen.⁹² Als „angemessen“ gilt ein Zeitraum von drei, höchstens aber von fünf Jahren.

3.Persönlicher Geltungsbereich

160Die Satzungen wenden sich nicht nur an die Gemeindeeinwohner und den gleichgestellten Personenkreis, sondern an jeden, der sich im Gebiet der Gemeinde aufhält und vom Satzungstatbestand erfasst wird (z. B. eine öffentliche Einrichtung benutzt). Aber auch hier kann der Geltungsbereich auf bestimmte Personengruppen beschränkt werden, sofern ein ausreichender sachlicher Grund vorliegt und nicht gegen das Gleichbehandlungsgebot verstoßen wird.

4.Zeitlicher Geltungsbereich

161a) Inkrafttreten. Aus rechtsstaatlichen Gründen treten Satzungen erst nach der öffentlichen Bekanntmachung in Kraft. Als Zeitpunkt für das Inkrafttreten gibt es drei Möglichkeiten (in der angegebenen Reihenfolge):

– gesetzlich bestimmter Zeitpunkt (z. B. Haushaltssatzung – § 79 Abs. 3 GemO),

– satzungsrechtlich bestimmter Zeitpunkt und

– am Tag nach der beendigten öffentlichen Bekanntmachung (§ 4 Abs. 3 GemO).

162b) Rückwirkung. Das rückwirkende Inkrafttreten von Satzungen ist generell möglich. Es müssen jedoch die von der Rechtsprechung allgemein aufgestellten Voraussetzungen für das rückwirkende Inkrafttreten von Rechtsnormen eingehalten werden.

Danach sind unechte (retrospektive) Rückwirkungen grundsätzlich zulässig. Soll aber die Satzung nachträglich einen abgeschlossenen, der Vergangenheit angehörenden Sachverhalt ändern, handelt es sich um eine echte (retroaktive) Rückwirkung, die nur möglich ist, wenn

– dies gesetzlich zugelassen ist (z. B. Änderung der Realsteuerhebesätze nach § 16 GewStG oder nach § 25 GrStG oder Erlass einer Nachtragssatzung nach § 82 GemO),

– es sich um begünstigende Regelungen handelt (z. B. Erhöhung der Entschädigung für ehrenamtliche Tätigkeit) oder

– bei belastenden Regelungen die Rechtssicherheit (Vertrauensschutz) nicht darunter leidet.

163Dies trifft bei belastenden Regelungen dann zu, wenn

– die Betroffenen mit einer Rückwirkung rechnen mussten oder

– eine unklare und verworrene, eine lückenhafte oder unbillige Regelung durch eine verfassungskonforme Bestimmung ersetzt wird oder

– den Betroffenen nur ein ganz unerheblicher Schaden zugefügt wird oder

– zwingende Gründe des Gemeinwohls dem Gebot der Rechtssicherheit übergeordnet sind und so eine Rückwirkungsanordnung rechtfertigen.⁹³

164Eine echte Rückwirkung kommt in erster Linie für den Ersatz von Abgabensatzungen in Frage, die aus formellen Gründen unwirksam geworden sind.⁹⁴ Allgemein gilt, dass die Rückwirkung von Abgabensatzungen voraussehbar, messbar, berechenbar und gerechtfertigt sein muss oder nur unbedeutende Auswirkungen haben darf.

165c) Außerkrafttreten. Satzungen gelten solange, bis sie außer Kraft gesetzt werden. Dies kann geschehen durch

– Zeitablauf (z. B. Haushaltssatzung oder Satzung über eine Veränderungssperre),

– förmliche Verfahren (z. B. Aufhebungs- oder Erstreckungssatzung),

– den Erlass neuer, entgegenstehender oder ranghöherer Normen oder

– den Wegfall des Sachverhalts (z. B. Hauptsatzung einer eingegliederten Gemeinde).

166Allgemein gilt, dass die Aufhebung von Satzungen, deren Inhalt nicht nur aus Gründen der Rechtskontrolle, sondern in Ausübung eines staatlichen Mitwirkungsrechts (Kondominium) genehmigungspflichtig war, ebenfalls genehmigungspflichtig ist (s. Rn. 1048). Das Gleiche gilt für Beschlüsse, die Satzungen aufheben (z. B. § 21 Abs. 5 GKZ).

III.Verfahren
1.Satzungsinitiative

167Das Initiativrecht besitzt sowohl der Gemeinderat als auch die Gemeindeverwaltung. Bei der Aufstellung der Entwürfe kann bezüglich der Formulierung auf Satzungsmuster zurückgegriffen werden, die i. d. R. von den kommunalen Spitzenverbänden oder der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) erarbeitet worden sind. Der Vorteil der Satzungsmuster besteht darin, dass sie bereits rechtlich überprüft worden sind und häufig Erläuterungen mitgeliefert werden. Spezielle Besonderheiten der einzelnen Gemeinden (z. B. Abgabensätze) können jederzeit in die Satzungsmuster eingefügt werden.

Ein Rechtsanspruch auf Erlass oder Änderung von Satzungen besteht i. d. R. nicht; Ausnahmen hiervon können sich allerdings aus dem Bauplanungsrecht ergeben.

2.Vorverfahren

168Für bestimmte Satzungen ist spezialgesetzlich ein Vorverfahren vorgeschrieben.

Solche Vorschriften können eine Auslegung des Entwurfs vorsehen (z. B. § 3 Abs. 2 BauGB – Bebauungspläne; § 74 LBO – Satzung über örtliche Bauvorschriften) oder eine Beteiligung der Bürger vorschreiben (§ 3 Abs. 1 BauGB – Bebauungspläne). Ein Verstoß gegen die Bestimmungen über ein Vorverfahren macht die Satzung nichtig.

Darüber hinaus gibt es Regelungen zur Mitwirkung und Beteiligung anderer Gremien, z. B. Vorberatung in den Ausschüssen nach den §§ 39 Abs. 4, 41 Abs. 1 GemO, Anhörung Ortschaftsrat nach § 70 Abs. 2 GemO, Anhörung Feuerwehrausschuss nach § 10 Abs. 4 FwG.

3.Satzungsaufbau

169Beim Satzungsaufbau gibt es allgemein keine Vorschriften über die Form und den Mindestinhalt (Ausnahmen: Abgabensatzung – § 2 Abs. 1 KAG; Haushaltssatzung – § 79 Abs. 2 GemO; Anschluss- und Benutzungszwang – § 8 DVO GemO; Gemeindedienste – § 10 Abs. 5 GemO; Verbandssatzung – § 6 GKZ).

Im Einzelnen empfiehlt sich am Beispiel einer Bekanntmachungssatzung folgender Aufbau:

Stadt/Gemeinde . . . . . . . . .	Landkreis . . . . . . . . .
Satzung über die Form der öffentlichen Bekanntmachungen vom . . . . . . . . .(Bekanntmachungssatzung)			Überschrift
Auf Grund von § 4 der Gemeindeordnung für Baden-Württemberg (GemO) in Verbindung mit § 1 der Verordnung zur Durchführung der Gemeindeordnung für Baden-Württemberg (DVO GemO) hat der Gemeinderat am . . . . . . . . . folgende Satzung beschlossen:			Einleitung
§ 1 Öffentliche Bekanntmachung
Öffentliche Bekanntmachungen werden durch Einrücken in das eigene Amtsblatt der Gemeinde . . . . . . . . . , . . . . . . . . . , (X-Dorf, „X-Dorfer Nachrichten“) durchgeführt. Als Tag der Bekanntmachung gilt der Erscheinungstag des Amtsblatts.			Regelungs­inhalt
§ 2 Inkrafttreten
(1) Diese Satzung tritt am Tag nach ihrer Bekanntmachung in Kraft. (2) Gleichzeitig tritt die Satzung über die Form der öffentlichen Bekannt­machung vom . . . . . . . . . außer Kraft.			Übergangs- und Schluß­bestim­mun­gen
Hinweis:
Eine etwaige Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften der Gemeindeordnung für Baden-Württemberg (GemO) oder aufgrund der GemO beim Zustandekommen dieser Satzung wird nach § 4 Abs. 4 GemO unbeachtlich, wenn sie nicht schriftlich oder elektronisch innerhalb eines Jahres seit der Bekanntmachung dieser Satzung gegenüber der Stadt/Gemeinde . . . . . . . . . geltend gemacht worden ist; der Sachverhalt, der die Verletzung begründen soll, ist zu bezeichnen. Dies gilt nicht, wenn die Vorschriften über die Öffentlichkeit der Sitzung, die Genehmigung oder die Bekanntmachung der Satzung verletzt worden sind.			Hinweis auf die Unbeacht­lich­keits­re­ge­lun­gen
. . . . . . . . ., . . . . . . . . . , (Ort) (Datum)	....................................... (Unterschrift Bürgermeister*in)		Ausfertigungs­vermerk

4.Regelungsinhalt

170Beim Erlass einer Satzung besitzt der Satzungsgeber einen weiten Ermessensspielraum, dessen Schranken durch die allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Einhaltung der Grundrechte – insb. dem im allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG enthaltenen Willkürverbot – bestimmt sind. Daraus ergibt sich, dass der Satzungsinhalt durch vernünftige, aus der Natur der Sache sich ergebende Sachgründe gerechtfertigt sein muss und nicht willkürlich sein darf. Nicht gefordert werden kann, dass der Satzungsgeber jeweils die zweckmäßigste oder vernünftigste Lösung trifft.⁹⁵

171Aus dem in Art. 20 Abs. 3 i. V. m. Art. 103 Abs. 2 GG verankerten Rechtsstaatsprinzip ergibt sich ferner, dass der Satzungsinhalt ausreichend bestimmt und aus sich heraus verständlich sein muss.⁹⁶ Dies erfordert, dass die Satzung die wesentlichen Punkte selbst regelt und deren Auslegung nicht der Verwaltung überlässt. Die Bestimmtheit verlangt auch, dass der Satzungspflichtige ohne weitere Hilfsmittel den Norminhalt erkennen kann.⁹⁷ Durch die Verwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen wird diese Anforderung erfüllt.⁹⁸ Weist eine Satzung einen eventuell vorgeschriebenen Mindestinhalt nicht auf, ist sie ungültig.⁹⁹

172Abgabensätze können fehlerfrei nur auf der Grundlage einer Globalrechnung (für Beiträge) bzw. einer ordnungsgemäßen Kalkulation (für Gebühren) festgesetzt werden.¹⁰⁰ Bei der Kalkulation selbst steht aber dem Satzungsgeber ein Prognosespielraum zu, der gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist.¹⁰¹ Abgabensätze, die nur zu einer geringfügigen Kostenüberdeckung führen, sind unbeachtlich (§ 2 Abs. 2 KAG).

173Da § 9 BauGB örtliche Bauvorschriften nicht als möglichen Bestandteil eines Bebauungsplans aufführt, können sie nicht als Festsetzungen in einen Bebauungsplan übernommen werden. Erfolgt dies trotzdem, handelt es sich um einen materiellen Fehler, der nach § 214 BauGB nicht heilbar ist.¹⁰² Nach § 74 Abs. 7 LBO können aber solche Bauvorschriften zeitgleich mit einem Bebauungsplan aufgestellt werden. Sie werden dann verfahrensmäßig wie die Festsetzungen des Bebauungsplans behandelt.

174Die wortgleiche Wiedergabe von Gesetzes- und Verordnungstexten in einer Satzung ist zulässig, da sie keinen eigenständigen rechtsnormativen Gehalt aufweist.¹⁰³ Im Sinne der Rechtssicherheit und Normenklarheit sollte hierauf dennoch nach Möglichkeit verzichtet werden.

175Beim Satzungserlass ist das aus dem Planungsrecht stammende Abwägungsgebot zu beachten (Satzungsermessen). Dazu gehört insb. die Pflicht

– zur sorgfältigen Ermittlung der „nach Lage der Dinge“ relevanten und satzungsbezogenen Fakten,

– zur unvoreingenommenen Abwägung der betroffenen Belange und

– zur Beachtung der Folge- und Rückwirkung auf das gemeindliche Willensbildungssystem und auf die gemeindlichen Ressourcen.¹⁰⁴

176Will der Satzungsgeber lediglich einzelne Teile (z. B. Wörter oder Zahlen) in einzelnen Bestimmungen einer Rechtsnorm ändern, kann er sich darauf beschränken, in der Änderungsnorm lediglich anzugeben, welche einzelne Wörter oder Zahlen durch neue Wörter oder Zahlen zu ersetzen sind. Es muss also die gesamte einzelne Bestimmung weder neu beschlossen noch erneut öffentlich bekannt gemacht werden.¹⁰⁵

5.Beschlussfassung

177Eine Satzung ist vom Gemeinderat in vollem Wortlaut zu beschließen. Dieses Recht kann nach § 39 Abs. 2 Nr. 3 GemO weder auf Ausschüsse noch auf den Bürgermeister übertragen werden. Die Beschlussfassung hat grundsätzlich öffentlich zu erfolgen. Die Vorberatung in Ausschüssen (nicht aber im Gemeinderat) kann öffentlich oder nichtöffentlich erfolgen, vgl. § 39 Abs. 5 Satz 2 GemO (n. F.).

178Bei der Abstimmung genügt grundsätzlich die einfache Mehrheit; nur für die Beschlussfassung der Haupt- und der Betriebssatzung ist die Mehrheit der Stimmen aller Mitglieder erforderlich. Bei Satzungsbeschlüssen über Bebauungspläne, Sanierungspläne und ggf. über ehrenamtliche Entschädigungen sind die Befangenheitsvorschriften zu beachten. Für die anderen Satzungsbeschlüsse ist hier entweder der Befreiungstatbestand des § 18 Abs. 3 GemO anzuwenden oder es fehlt der die Befangenheit auslösende unmittelbare Vor- oder Nachteil.

179Dem Erlass einer Satzung im Wege der Eilentscheidung stehen die Bestimmungen des § 43 Abs. 4 GemO entgegen. Aber auch rein theoretisch dürfte dies unzulässig sein, da sich das Eilentscheidungsrecht auf Einzelanordnungen bezieht und nicht auf abstrakt-generell Regelungen.¹⁰⁶

Eine Satzung kann auch durch die Rechtsaufsichtsbehörde im Wege der Ersatzvornahme erlassen werden. Hierbei handelt es sich dann ebenfalls um eine Rechtsnorm und nicht um einen Verwaltungsakt.¹⁰⁷

6.Ausfertigung

180Satzungen sind wie alle anderen Rechtsnormen (Art. 82 Abs. 1 GG; Art. 63 LV) aus Gründen des Rechtsstaatsprinzips (Art. 20 Abs. 3 GG) auszufertigen. Mit der Ausfertigung wird die Originalurkunde hergestellt, die Grundlage und Voraussetzung für die Verkündung ist. Zugleich wird damit bezeugt, dass

– der Satzungsinhalt mit dem Beschluss des zuständigen Organs übereinstimmt (Authentizität – Identitätsnachweis) und

– die für die Rechtswirksamkeit maßgeblichen Vorschriften beachtet worden sind (Legalität – Verfahrensnachweis).

Zugleich wird damit der Bekanntmachungsauftrag (Verkündungsauftrag) erteilt.

181Die Ausfertigung geschieht durch eine handschriftliche Unterzeichnung des Satzungstextes durch den Bürgermeister im Wege der Organzuständigkeit oder durch seinen Verhinderungsstellvertreter mit Angabe des Datums. Sie ist Grundlage und Voraussetzung für die öffentliche Bekanntmachung und hat zeitlich nach dem Gemeinderatsbeschluss und vor der öffentlichen Bekanntmachung zu erfolgen.¹⁰⁸ Da durch die Ausfertigung nicht das staatliche Genehmigungsverfahren beurkundet wird, kann sie vor oder nach der Genehmigung erfolgen. Weil sich im Genehmigungsverfahren aber nachträglich Änderungen der Satzung ergeben können, ist es allerdings zur Vermeidung nachträglicher Berichtigungen zweckmäßig, die erforderliche Ausfertigung bis zum Abschluss des Genehmigungsverfahren zurückzustellen.¹⁰⁹

Soweit in der Satzung auf Pläne Bezug genommen wird, müssen diese entweder separat ausgefertigt werden oder in der Satzung so eindeutig bezeichnet sein, dass kein Zweifel an der Identität möglich ist.¹¹⁰ Damit ist also nicht erforderlich, sämtliche Bestandteile einer Satzung gesondert auszufertigen.

182Die Ausfertigung eines Bebauungsplans kann auch durch die Unterzeichnung der Niederschrift erfolgen, sofern diese den kompletten Satzungsbeschluss enthält und in ihr die Bestandteile des Bebauungsplans so bezeichnet sind, dass keine Zweifel an der Identität des Plans bestehen.¹¹¹

183Mängel bei der Ausfertigung fallen nicht unter die Unbeachtlichkeitsregelung (z. B. des § 4 Abs. 4 GemO); bei einem Ausfertigungsmangel ist nach der Nachholung der Ausfertigung die öffentliche Bekanntmachung zu wiederholen.¹¹²

7.Datierung

184Satzungen können nach dem Zeitpunkt der Beschlussfassung durch den Gemeinderat datiert werden. Alternativ ist aber auch sachgerecht und zulässig, eine Satzung mit dem Datum zu versehen, an dem sie unterzeichnet (ausgefertigt) wurde.¹¹³

8.Öffentliche Bekanntmachung (Verkündung)

185Wie alle Rechtsnormen bedürfen auch die Satzungen zum wirksam werden der Verkündung. Zwischen der Beschlussfassung und der Verkündung sollte aus Rechtssicherheitsgründen kein längerer Zeitraum als drei Monate liegen.

186Öffentliche Bekanntmachungen können seit dem 1. Dezember 2015 (Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften) auch im Internet rechtswirksam erfolgen.

187Nach § 1 DVO GemO sind deshalb neuerdings vier Formen der öffentlichen Bekanntmachung zulässig:

– Einrücken in das eigene Amtsblatt. Ein in der Gemeinde erscheinendes Mitteilungsblatt ist nur dann ein eigenes Amtsblatt, wenn die Gemeinde insgesamt (und damit auch für den redaktionellen Teil und den Umfang der Anzeigen) Herausgeber ist und für den amtlichen Inhalt allein verantwortlich zeichnet. Das Blatt muss nicht von der Gemeinde gedruckt und verlegt werden; weiterhin kann es auch nichtamtliche Mitteilungen und Anzeigen enthalten.¹¹⁴ Die tatsächliche Verbreitungszahl des Amtsblatts ist nicht entscheidend, ausschlaggebend ist vielmehr, dass jeder Betroffene die Möglichkeit hat, das Blatt zu beziehen.¹¹⁵

– Einrücken in eine bestimmte, regelmäßig erscheinende und in der Bekanntmachungssatzung namentlich angegebene Zeitung. Zeitungen in diesem Sinne sind alle periodisch erscheinenden Druckwerke, die aktuell und universell informieren und bei denen entweder eine kostenlose Vollverteilung, ein Abonnement oder die Möglichkeit des Einzelkaufs gesichert ist. Nach geänderter Auffassung in der Rechtsprechung¹¹⁶ können auch Anzeigenblätter als Bekanntmachungsorgane dienen, wenn die Verteilung an alle Haushalte gesichert ist. Die öffentliche Bekanntmachung muss sich vom redaktionellen Teil unterscheiden. Es empfiehlt sich deshalb, eine eigene Spalte „Amtliche Nachrichten der Gemeinde X“ in die Zeitung aufzunehmen.

– Bereitstellung im Internet

Hierbei sind nach § 1 Abs. 2 DVO GemO (n. F.) eine ganze Reihe von Vorgaben zu beachten. Die Internetadresse der Gemeinde muss in der Satzung konkret benannt werden. Ferner ist darauf hinzuweisen, dass die öffentlichen Bekanntmachungen an einer bestimmten Verwaltungsstelle der Gemeinde während der Sprechzeiten dauernd eingesehen werden können und als Ausdruck zu erhalten sind bzw. unter Angabe der Bezugsadresse zugesandt werden – jeweils gegen Kostenersatz. Öffentliche Bekanntmachungen per Internet müssen vom Nutzer bereits auf der Startseite der Gemeinde erkannt und ohne Nutzungsgebühren sowie ohne kostenpflichtige Lizenzen lesbar sein. Sie sind während der gesamten Geltungsdauer bereitzuhalten und insb. durch eine qualifizierte elektronische Signatur zu sichern.

– Anschlag (Aushang) an genau bestimmten Verkündungstafeln sowie gleichzeitiger Hinweis auf den Anschlag und den konkreten Anschlagsort durch

– Amtsblatt oder

– eine bestimmte, in der Bekanntmachungssatzung festgelegte Tageszeitung.

„Gleichzeitig“ erfolgt ein Hinweis dann, wenn ein enger zeitlicher Zusammenhang zwischen dem Hinweis und dem Aushang besteht. Eine Frist von einer Woche zwischen dem Hinweis und dem Aushang gilt noch als „gleichzeitig“.¹¹⁷

Diese Bekanntmachungsform ist nur in Gemeinden unter 5000 Einwohnern zulässig (§ 1 Abs. 1 Nr. 3 DVO GemO). Die Dauer des Aushangs beträgt nach erfolgtem (vollzogenem) Hinweis noch sieben volle Tage (§ 187 Abs. 1 BGB, aber keine Fristverlängerung nach § 193 BGB). Während dieser Zeit muss der Aushang jederzeit einsehbar sein.

188Zahlreiche Gemeinden haben aktuell schon ihre Satzungen unabhängig von der in ihrer Bekanntmachungssatzung festgelegten Form der öffentlichen Bekanntmachung zusätzlich auch im Internet bereitgestellt. Dies ist (auch weiterhin) möglich; die Anforderungen des § 1 Abs. 2 DVO GemO (n. F.) gelten hierfür nicht, sie finden erst dann Anwendung, wenn die Gemeinde die Bereitstellung im Internet als Bekanntmachungsform in ihrer Satzung festlegt.

189Die Bekanntmachungsart selbst wird in der Pflichtsatzung über die Form der öffentlichen Bekanntmachung bestimmt. Alternativformen sind nur dann zulässig, wenn klar und deutlich für jedermann erkennbar bestimmt wurde, wann welche Bekanntmachungsform angewendet wird. Auch kumulative Bekanntmachungsformen sowie unterschiedliche Bekanntmachungsarten in den einzelnen Ortsteilen sind zulässig.

190Die übrigen in der Gemeinde erscheinenden Tageszeitungen, die nicht als amtliches Bekanntmachungsorgan dienen, können nach § 4 Abs. 4 LPresseG verlangen, den amtlichen Text gleichzeitig wie das Bekanntmachungsorgan zur redaktionellen Verwertung zu erhalten. Als „amtlicher Text“ gelten alle öffentlichen Bekanntmachungen sowie sonstige von der Gemeinde allein herausgegebenen Mitteilungen. Eine analoge Regelung gilt für die in der Gemeinde erscheinenden Anzeigenblätter.¹¹⁸

191Bekannt gemacht werden muss der gesamte Satzungswortlaut, wie vom Gemeinderat beschlossen, einschließlich des wesentlichen Inhalts eventueller Genehmigungsvermerke119 und einem Hinweis auf die Ausfertigung. Lediglich bei Satzungen mit sehr umfangreichen Anlagen (z. B. Haushaltssatzung) oder kartographischen Darstellungen (z. B. Bebauungspläne) kann sondergesetzlich von dieser Vorschrift abgewichen werden (z. B. § 10 BauGB für Bebauungspläne). Die nicht veröffentlichten Teile der Satzung müssen dann während der ganzen Geltungsdauer zur kostenlosen Einsicht durch jedermann während der Sprechstunden öffentlich niedergelegt (§ 1 Abs. 3 Nr. 1 DVO GemO) und der wesentliche Inhalt dieser Teile in der Satzung umschrieben sein. Weiterhin muss im Satzungswortlaut auf diese „Ersatzbekanntmachung“ hingewiesen werden.

192Weitergehende Bestimmungen gelten für die Auslegung des Entwurfs der Bauleitpläne (§ 3 Abs. 2 BauGB). Die auszulegenden Unterlagen müssen „vollständig, sichtbar, griffbereit und als zusammengehörig erkennbar in dem vorgesehenen Raum zur Verfügung stehen“.¹²⁰ Die Einblicknahme erfordert damit eine freie Zugänglichkeit, sie muss ohne Mitwirkung der Beschäftigten der Gemeindeverwaltung möglich sein.¹²¹

193Für die Ersatzbekanntmachung des Haushaltsplans bringt § 81 Abs. 3 GemO eine Spezialregelung. Die Auslegungsdauer ist auf sieben Tage begrenzt, auf die Auslegung wird nicht in der Satzung, sondern im (ergänzenden) Bekanntmachungswortlaut hingewiesen. Die öffentliche Bekanntmachung ist erst mit dem Ablauf der Auslegungsfrist abgeschlossen.

194Die Bekanntmachung darf erst erfolgen, wenn das Beschlussverfahren abgeschlossen, eventuell erforderliche Genehmigungen erteilt und die Ausfertigung erfolgt ist. Bei nachträglicher Genehmigung oder Ausfertigung muss die Bekanntmachung wiederholt werden.

195Erscheint eine rechtzeitige Bekanntmachung in der satzungsrechtlich vorgeschriebenen Form nicht möglich, kann sie auf andere geeignete Weise durchgeführt werden (Notbekanntmachung). Die Bekanntmachung muss baldmöglichst ordnungsgemäß nachgeholt werden (§ 1 Abs. 3 DVO GemO).

9.Änderung und Aufhebung von Satzungen

196Unmittelbar kann eine Satzung grundsätzlich nur über eine Satzung selbst geändert oder aufgehoben werden. Für eine solche Aufhebungssatzung gelten dieselben Verfahrens- und Formvorschriften wie für den erstmaligen Erlass der Satzung.

Für mittelbare Änderungen oder Aufhebungen gelten die unter Rn. 165 gemachten Ausführungen.

IV.Bewehrung von Satzungen
1.Begriff „Bewehrung“

197Von „bewehrten Satzungen“ spricht man, wenn Bestimmungen beigefügt worden sind, durch die Zuwiderhandlungen gegen in der Satzung ausgesprochenen Gebote oder Verbote unter Strafe gestellt bzw. mit einer Geldbuße bedroht werden. Als „bewehrt“ gelten auch Satzungen, die zur Inanspruchnahme von Leistungen ermächtigen (z. B. Gemeindedienste) und zu deren Erzwingung Vollstreckungsmaßnahmen vorsehen.

198Nach § 142 GemO können bestimmte Satzungen mit Bußgeldern bewehrt werden. § 1 LVwVG ermöglicht weiterhin, Verwaltungsakte, die aufgrund von Satzungsbestimmungen erlassen worden sind, mit Mitteln des Verwaltungszwangs durchzusetzen.

2.Geldbußen nach dem Ordnungswidrigkeitenrecht

199Sofern eine Spezialermächtigung vorliegt, können bei fahrlässigen oder vorsätzlichen Verstößen gegen Satzungsbestimmungen Bußgelder nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten verhängt werden. Eine solche Spezialermächtigung bringt § 142 GemO für Satzungen über die Benutzung öffentlicher Einrichtungen, über die Leistung von Gemeindediensten und über den Anschluss- und Benutzungszwang.

Bei § 142 GemO handelt es sich allerdings um eine sog.„Blankettbußgeldvorschrift“. Die entsprechenden Satzungen müssen daher ausdrücklich und für einen bestimmten, überschaubaren Tatbestand konkret auf die Bußgeldvorschriften verweisen (z. B.: „Ordnungswidrig im Sinne von § 142 Abs. 1 Nr. 1 GemO handelt, wer entgegen der Bestimmung des § … dieser Satzung …“).¹²²

200Für solche Verstöße kann ein Verwarnungsgeld in Höhe von fünf bis fünfunddreißig Euro (§ 56 Abs. 1 OWiG) oder ein Bußgeld in Höhe von fünf bis eintausend Euro bzw. bei fahrlässigen Verstößen in Höhe von fünf bis fünfhundert Euro (§ 17 OWiG) erhoben werden. Sachlich zuständige Behörden für die Verfolgung und Ahndung dieser Ordnungswidrigkeiten sind alle Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften (§ 36 OWiG i. V. m. § 142 Abs. 3 GemO). Die Verwarnungs- und Bußgelder verbleiben in der Kasse der feststellenden Körperschaft (§ 2 LOWiG).

Bei Satzungen, die aufgrund einer besonderen Ermächtigung außerhalb der Gemeindeordnung erlassen worden sind, muss die Frage, ob Zuwiderhandlung gegen Satzungsbestimmungen ebenfalls als Ordnungswidrigkeiten behandelt werden können, in den ermächtigenden Gesetzen geregelt werden, vgl. z. B. § 5 KAG oder § 49 Abs. 3 BestG.

3.Mittel des Verwaltungszwangs

201Aufgrund einer Satzung ergangene bestandskräftige Verwaltungsakte (ausgenommen Beitrags- und Gebührenbescheide – diese werden nach § 13 ff. LVwVG durch Beitreibung vollstreckt) können mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden. Zwangsmittel sind nach § 19 LVwVG Zwangsgeld (nach § 23 LVwVG zwischen zehn und fünfzigtausend Euro), Ersatzvornahme und unmittelbarer Zwang.

202Für die Festsetzung der Art und der Höhe der Zwangsmittel gilt das Prinzip der Verhältnismäßigkeit. Das Zwangsgeld selbst ist schriftlich anzudrohen und darf wiederholt werden. Vollstreckungsbehörde ist die Behörde, welche den zugrunde liegenden Verwaltungsakt erlassen hat.

203Es ist umstritten, ob eine Verwaltungsvollstreckung auch ohne vorausgehenden Verwaltungsakt zulässig ist. Aus Rechtssicherheitsgründen empfiehlt es sich daher, trotz der damit verbundenen Verzögerung, Verwaltungsakte zu erlassen (z. B. Anordnung des Anschluss- und Benutzungszwangs), nach Möglichkeit die sofortige Vollziehung anzuordnen und dann erst den Verwaltungszwang anzuwenden.

V.Nachprüfung von Satzungen
1.Vorbeugende Rechtskontrolle

204a) Anzeige. Nach § 4 Abs. 3 GemO sind alle Satzungen nach der öffentlichen Bekanntmachung der Rechtsaufsichtsbehörde anzuzeigen. Zur Anzeige gehören ein Protokollauszug über die Beschlussfassung, der Satzungstext sowie ein Nachweis über die Ausfertigung und die erfolgte öffentliche Bekanntmachung.

205Die Rechtsaufsichtsbehörde überprüft die Satzung auf ihre Gesetzmäßigkeit. Dabei sind insb. zu kontrollieren

– die Frage der Ermächtigung,

– klare und eindeutige Festlegungen im Satzungstext,

– Beschlussfassung,

– Ausfertigung,

– öffentliche Bekanntmachung und

– Einhaltung von Spezialbestimmungen wie Vorverfahren, Mindestinhalt, Genehmigungsvorbehalte.

206Diese Punkte sind für die Gültigkeit einer Satzung ausschlaggebend. Ein Verstoß gegen die Anzeigepflicht hat auf die rechtliche Wirksamkeit einer Satzung keinen Einfluss; die Anzeige kann nachgeholt werden.

207b) Vorlage. Die Vorlage stellt eine Art „qualifizierte“ Anzeige dar. Dabei erfolgt im Unterschied zur Anzeige die Vorlage vor der öffentlichen Bekanntmachung und damit vor dem Inkrafttreten. Die öffentliche Bekanntmachung ist daher anschließend noch anzuzeigen. Vorlagepflichtig ist lediglich die Haushaltssatzung. Ein vorlagepflichtiger Beschluss darf erst vollzogen werden, wenn die Rechtsaufsichtsbehörde die Gesetzmäßigkeit bestätigt oder den Beschluss nicht innerhalb eines Monats beanstandet hat (§ 121 Abs. 2 GemO).

Ein Verstoß gegen die Vorlagepflicht hat ebenfalls keinen Einfluss auf die Wirksamkeit einer Satzung, die Satzung kann aber auch zu einem späteren Zeitpunkt noch beanstandet werden.

208c) Genehmigung. Satzungen im weisungsfreien Aufgabenbereich sind nur dann genehmigungspflichtig, wenn dies ausdrücklich vorgeschrieben ist. Solche Genehmigungsvorbehalte stehen z. B. in § 10 Abs. 2 BauGB (bestimmte Bebauungspläne) und in den §§ 86, 87 und 89 GemO (Bestandteile der Haushaltssatzung).

209Die Rechtsaufsichtsbehörden haben bei der Genehmigung von Satzungen im weisungsfreien Aufgabenbereich keinen Ermessensspielraum.¹²³ Diese Genehmigungen hängen damit nicht von Zweckmäßigkeits­, sondern nur von Gesetzmäßigkeitsüberlegungen ab.

210Die Genehmigungspflicht für Satzungen im Weisungsbereich oder im Bereich der staatlichen Organisationshoheit stellt dagegen ein staatliches Mitwirkungsrecht (Kondominium) dar und fällt damit nicht unter die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG. Die Gemeinde besitzt hier keinen Genehmigungsanspruch, sondern lediglich einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung. Daraus ergibt sich, dass die Rechtsaufsichtsbehörde in diesem Bereich auch die Zweckmäßigkeit einer Satzung überprüfen kann. Die Genehmigung ist ein wesentlicher Bestandteil des Satzungsverfahrens. Wird die Genehmigungspflicht nicht eingehalten oder die Genehmigung nicht erteilt, sind die davon betroffenen Satzungen unwirksam.

211Die Genehmigung im weisungsfreien Aufgabenbereich stellt einen Verwaltungsakt dar und muss ausdrücklich erklärt werden.¹²⁴ Eine stillschweigende Genehmigung ist damit nicht wirksam. Rechtsmängel der Satzung werden durch die Genehmigung nicht geheilt.

2.Gerichtliche Nachprüfung von Satzungen

212a) Nichtigkeit oder Teilnichtigkei. Rechtswidrige Satzungen sind grundsätzlich nichtig. Dieser Grundsatz wird allerdings durch die Unbeachtlichkeitsvorschriften der GemO und vor allem des Baugesetzbuches eingeschränkt. Nach der daraus entwickelten „abgestuften Fehlerfolgenregelung“ wird zwischen drei Gruppen von Rechtsverstößen unterschieden:

– unbeachtliche Fehler (wegen Unwesentlichkeit oder Fehlerbehebung),

– bedingt beachtliche Fehler, die durch Zeitablauf unbeachtlich werden und

– beachtliche Fehler, die von der Rechtsprechung zu berücksichtigen sind und zu einer Nichtigerklärung der Satzung führen.¹²⁵

213Unbeachtlich sind Fehler dann, wenn es sich um unwesentliche Verfahrensverstöße gegen Ordnungsvorschriften handelt, die auf den Satzungsinhalt keinen Einfluss haben. Ein fehlerhafter Satzungsaufbau (z. B. keine Bezeichnung als Satzung, keine Angabe der Ermächtigungsgrundlage, fehlendes Datum, fehlende Angabe des Beschlussorgans usw.) oder geringfügige redaktionelle Fehler gelten stets als unwesentlich. Werden Satzungen in einem mehrstufigen Beschlussverfahren erlassen (z. B. der Bebauungsplan), sind durch den Satzungsbeschluss die vorhergehenden Entscheidungen überholt und eventuell gemachte Fehler damit gegenstandslos.¹²⁶ Solche Mängel können grundsätzlich nur dann zur Rechtswidrigkeit eines sonst fehlerfrei zustande gekommenen Satzungsbeschlusses führen, wenn sich diese Mängel auf die Willensbildung des Gemeinderats noch auswirken konnten.¹²⁷

214Beachtliche bzw. bedingt beachtliche Fehler können formeller (fehlerhafte Beschlussfassung, fehlerhafte Ausfertigung oder Bekanntmachung, mangelnde Ermächtigung, fehlende Genehmigung) oder materieller Art (Kollision mit höherrangigem Recht, unklarer oder unmöglicher Inhalt, Abwägungsmängel) sein. Zweckmäßigkeitsfragen bleiben – sofern es sich nicht um Ermessensfehler handelt – unberücksichtigt.

Falls nur einzelne Bestimmungen rechtswidrig sind, tritt Teilnichtigkeit ein. Dies trifft nur dann nicht zu, wenn die betreffende Teilregelung mit den übrigen Satzungsbestimmungen in einem so engen Zusammenhang steht, dass sich wegen dieser Verflechtung eine Aufteilung in gültiges und ungültiges Recht verbietet.¹²⁸

215Teilnichtigkeit wird – in Anlehnung an § 139 BGB¹²⁹ – in der Regel dann angenommen, wenn „der Satzungsgeber die sonstigen Regelungen auch ohne den nichtigen Teil aufrechterhalten hätte.¹³⁰

216Da nicht die Satzung beschwert, sondern nur der auf ihr basierende Verwaltungsakt, kann die Rechtmäßigkeit von Satzungen gerichtlich nur in einem Normenkontrollverfahren nachgeprüft werden.

217b) Abstrakte (prinzipale) Normenkontrolle. Durch die abstrakte Normenkontrolle wird eine bereits wirksame Satzung auf ihre allgemeine Gültigkeit überprüft. Ein solches Verfahren kann jeder beantragen, der durch die Anwendung der Satzung einen Nachteil rechtlicher oder tatsächlicher Art erlitten hat oder in absehbarer Zeit mit einer solchen Benachteiligung rechnen muss (Nachteilerfordernis – § 47 VwGO). Organisationsnormen (z. B. Hauptsatzung oder wesentliche Teile der Haushaltssatzung) können daher grundsätzlich nicht der abstrakten Normenkontrolle unterstellt werden. Der Antrag kann innerhalb von einem Jahr nach der öffentlichen Bekanntmachung der Satzung gestellt werden (§ 47 Abs. 2 VwGO).

Ist die Benachteiligung (z. B. Erlass eines Abgabenbescheids) bereits eingetreten, kann mit einer abstrakten Normenkontrolle der gewünschte Zweck schwerlich erreicht werden, da durch dieses Verfahren die Frist für den Eintritt der Bestandskraft des Verwaltungsaktes nicht hinausgeschoben wird. Ein solcher Antrag wird i. d. R. sogar unzulässig sein, da der unanfechtbar gewordene Verwaltungsakt von der Entscheidung des VGH nicht mehr berührt werden kann. Damit fehlt es grundsätzlich an dem erforderlichen Rechtsschutzinteresse.

218Die Zuständigkeit für solche Verfahren liegt beim Oberverwaltungsgericht, in Baden-Württemberg also beim Verwaltungsgerichtshof; eine Revisionsinstanz gibt es nicht. Das Urteil (bzw. der Beschluss in Verfahren ohne mündliche Verhandlung) ist allgemein verbindlich. Hält das Gericht die Rechtsvorschrift für ungültig, ist das Urteil bzw. der Beschluss in der Form der öffentlichen Bekanntmachung der betreffenden Gemeinde zu veröffentlichen (§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Die entsprechende Satzung tritt dann rückwirkend außer Kraft.

Noch nicht bestandskräftig gewordene Verwaltungsakte, die von der für ungültig erklärten Satzung getragen worden sind, sind aufzuheben. Werden sie nicht aufgehoben, können sie Bestandskraft erhalten.

219c) Konkrete (inzidente) Normenkontrolle. Bei allen anhängigen Verwaltungsgerichtsverfahren überprüfen die Gerichte die Rechtmäßigkeit der Ausgangssatzung als Vorfrage (Inzidentprüfung). Da ein so zustande gekommenes Urteil allerdings nur zwischen den Parteien gilt, ist damit nicht automatisch die Ungültigkeit der Satzung verbunden. Die Gemeinden sind aber gehalten, aus dem Urteil entsprechende Konsequenzen zu ziehen.