Kitabı oxu: «Políticas públicas para el desarrollo municipal»
El Colegio Mexiquense, A.C.
Dr. César Camacho
Presidente
Dr. José Antonio Álvarez Lobato
Secretario General
Dr. Raymundo César Martínez García
Coordinador de Investigación
321
J
JP
JPT
Políticas públicas para el desarrollo municipal / Coord. Cristina Girardo.—
Zinacantepec, Estado de México: El Colegio Mexiquense, A. C., 2020.
171 p.: cuadros. (Quincentenario del Municipio Mexicano, 2) Incluye refererencias consultadas
ISBN 978-607-8509-68-3 (edición impresa)
ISBN 978-607-8509-75-1 (edición electrónica)
1. Políticas públicas y municipios. 2. Desarrollo municipal. 3. Municipios - Aspectos sociales y económicos. I. Girardo, Cristina, coord.
Edición y corrección: Trilce Piña Mendoza Diseño, formación, tipografía y cuidado de la edición: Luis Alberto Martínez López Ilustración de portada: Luis Alberto Martínez López
Primera edición 2020
D.R. © El Colegio Mexiquense, A. C.
Ex Hacienda Santa Cruz de los Patos s/n,
col. Cerro del Murciélago,
Zinacantepec 51350, México
MÉXICO
Página-e: www.cmq.edu.mx
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Hecho en México /Made in Mexico
ISBN 978-607-8509-68-3 (edición impresa) ISBN 978-607-8509-75-1 (edición electrónica)
Contenido
Presentación
Introducción: El municipio y las políticas públicas para impulsar el desarrollo local/territorial Cristina Girardo
I. Apuntes de trabajo sobre la tragedia municipal Mauricio Merino
II. Principios de gobernanza local en un mundo globalizado Alfonso X. Iracheta Cenecorta
III. Rasgos principales del enfoque del desarrollo económico territorial Francisco Alburquerque Llorens
IV. La política pública municipal en el marco del federalismo mexicano: la historia reciente y los riesgos en el actual proceso de cambio Rodolfo García del Castillo
V. Modelos criminales en Roma: el caso del barrio de Ostia Ilaria Meli
VI. Participación en la prestación de un servicio municipal: comité independiente de agua potable en Jiquipilco, México Javier Cruz Romero Arana y Cecilia Cadena-Inostroza
Presentación
Cinco siglos de historia han pasado y hoy lo conmemoramos porque conmemorar no es solamente hacer memoria en común, evocación que permite la retrospectiva y el recuento; es, también, ejercicio de reflexión y proyección, visión estratégica que se alimenta de enseñanzas, algunas dolorosas, pero todas aleccionadoras y fecundas. Oportunidad para repensar y, así, revalorar al muy mexicano municipio. Preludio a la acción que, conociendo de dónde se viene, traza el camino hacia dónde se quiere ir.
Tal fue el propósito del Segundo Congreso Internacional de Derecho Municipal, convocado por El Colegio Mexiquense a propósito del quincentenario de la fundación del primer municipio en la América continental; foro en el que, sin dogmatismos, en un clima de libertad, muy destacados conferencistas y ponentes, nacionales e internacionales, hicieron un diagnóstico acertado, fundado y crítico de la historia, del presente y devenir de esta comunidad política que es, al mismo tiempo, asamblea de iguales, gobierno doméstico y escuela de la democracia.
Intentemos retroceder en el tiempo y recrear la escena. En la selva de la ciénaga del Golfo del Anáhuac, el olor de la vegetación descomponía los intestinos, el calor provocaba que el viento ardiera, el color llenaba de verdes imposibles los ojos de los conquistadores. ¡Sobrenatural! Así fue el primer impacto que recibieron, poderoso como el temor que los impulsaba a avanzar hacia lo incógnito; con la improbable consciencia de estar adentrándose en el futuro. En ese entorno y con una síntesis de audacia, ambición y aventura, en una playa baldía, el 22 de abril de 1519, amparándose en la práctica legal llamada “poblamiento”, figura jurídica usada años antes en la península Ibérica para recuperar los territorios ocupados por los árabes, Hernando Cortés procedió a la apremiada fundación de la Villa Rica de la Vera Cruz, el primer ayuntamiento en tierra firme del septentrión.
Con este acto jurídico creador, dotó de fuerza legitimadora a la “Nueva España del Mar Océano”. Fue, en palabras del historiador Antonio García de León, un acto de extrema rebeldía, pero también de evidente agudeza jurídica y de genio político. Fue, lo entendemos así, acontecimiento histórico y momento fundacional. Punto de quiebre y de partida, agonía y alumbramiento, origen y destino.
Una vez elegido el cabildo por la tropa de soldados convertidos en vecinos de ocasión, Cortés dejó atrás su condición de subordinado de Diego Velázquez de Cuéllar y asumió las responsabilidades que le asignó el ayuntamiento de la villa como “Justicia Mayor, Alcalde y Capitán General de todos”. Ignoraba que, en ese tiempo, el imperio mexica tenía como su base de organización sociopolítica al Calpulli, estructura vecinal con autonomía, formada por un conjunto de familias con ascendencia compartida que poseían tierras y desarrollaban trabajo comunitario; un gobierno interno y una escuela de formación para jóvenes guerreros. Sociedad organizada y hegemónica que habría de derrumbarse en los siguientes meses para dar paso a la fusión de dos civilizaciones predestinadas a converger desde ángulos opuestos; una desde la épica y otra desde la tragedia, para formar, juntas, la simiente de la nueva nación mexicana.
Resultó paradójico: mientras en España, en Villalar, moría el gobierno comunal en los dominios del primer Habsburgo, en Veracruz nacía el municipio mexicano en los dominios del último tlatoani.
Estos hechos acreditan, pues, que el nuestro, como la Patria misma, es un municipio mestizo; que rescataba la fuertemente arraigada estructura social prehispánica, al tiempo que echaba mano de la experiencia del cabildo español que heredó una larga tradición que se remonta incluso a la república romana en cuyo seno había germinado la civitas moderna. La propia etimología del vocablo “municipio” lo sugiere pues proviene de las voces munus y capere, que juntas se refieren a la obligación que se imponía a los habitantes de los primeros centros urbanos a “hacerse cargo” de los gastos comunes, es decir, a contribuir a la cosa pública; tras de lo cual se les reconocía como individuos capaces de representarse ante la autoridad, portadores de derechos y aportadores de opiniones en la discusión de los asuntos generales. Iniciaba entonces la conversión del hombre libre en ciudadano y contribuyente.
En México, el decurso jurídico y político del municipio fue azaroso. En la Colonia los ayuntamientos recién instituidos se consolidaron en las ciudades y villas erigidas por y para los españoles, mientras que, en los cuatro mil pueblos de indios llamados “repúblicas”, se crearon concejos municipales para representarlos ante el gobierno novohispano; situación que la Constitución de Apatzingán de 1814 no se atrevió a alterar, estableciendo que en pueblos, villas y ciudades habría, respectivamente, gobernadores, repúblicas y ayuntamientos, mientras no se adoptara otro sistema.
Dilema propio de toda “sociedad fluctuante”, en la que pugnan, de un lado, el orden colonial que se niega a claudicar, y del otro, el surgido de la independencia que no atina a imponerse, tal oscilación llevó a que los textos constitucionales federalistas no regularan en forma explícita el orden municipal, probablemente en el afán de respetar la autonomía de los estados; en tanto que los centralistas sí tuvieron el acierto de preverlo en la ley fundamental, si bien sometiéndolo a los niveles superiores de gobierno.
Desde la Constitución de Cádiz, que previó la composición de los ayuntamientos, la forma de elegir a sus miembros y sus principales atribuciones; hasta el Reglamento Provisional del Imperio de 1822 que prescribía el papel que jugarían intendencias, diputaciones provinciales, ayuntamientos y alcaldías, pasando por la Constitución de Apatzingán que mantuvo el estado de cosas en tanto “la soberanía de la nación formaba el cuerpo de leyes que habrían de sustituir a las antiguas”, la figura municipal estuvo ausente en los primeros documentos constitucionales.
Tanto el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana como la primera Constitución Federal de octubre de 1824, dejaron a los estados organizar libremente su régimen interior, por lo que la organización del municipio se desplazó a las constituciones locales que continuaron remitiendo a la carta gaditana de 1812.
Las llamadas Siete Leyes Constitucionales de 1836 incluyeron la reglamentación de los municipios, al mencionarlos en la sexta de ellas, dedicada a la división de la república y al gobierno interior de los pueblos; determinando que los ayuntamientos, electos popularmente, tendrían el número de integrantes que les fuese asignado por la junta departamental respectiva, de acuerdo con el gobernador que conservaba un férreo control sobre éstas. Gobierno Interior de los Departamentos del 20 de marzo de 1837 y que, en su visión elitista, excluía de participar a la mayoría de la población.
La Constitución de 1857 no superó el viejo escrúpulo federalista, apunta Salvador Valencia, que al ponderar el campo de acción de los estados, renunció a normar la vida municipal, lo que derivó en que fueran las constituciones particulares las que se ocuparon de dividir los estados en distritos, como en Oaxaca; en cantones, como en Veracruz, o en partidos, como en Aguascalientes, circunscripciones todas éstas que usualmente se fraccionaron en municipalidades.
Tena Ramírez, por su parte, reseña y lamenta que no hubiese prosperado la adición propuesta por el diputado Castillo Velasco, que estimaba indispensable incluir un artículo que se refiriera al municipio, pues “la prosperidad de las municipalidades rebosará en los estados, y el bien de las partes hará el bien del conjunto de ellas”, por lo cual “no por ahorrar algunas palabras en el código general o por el temor de arreglar por medio de una base común algunos puntos de la administración de los estados”, debía privarse al ámbito local del rango constitucional.
De esta revisión somera, se desprende que el estatuto municipal fue uno de los temas que más opusieron a liberales y conservadores, federalistas y centralistas, republicanos y monárquicos, en la feroz guerra de ideas, como dijo Reyes Heroles, en que se debatieron a lo largo del siglo xix. Las diversas, y en no pocas ocasiones, contradictorias legislaciones que se sucedieron en el periodo, aunado al desempeño arbitrario y rapaz de los agentes enviados por el gobierno nacional, fuesen prefectos, intendentes o jefes políticos, habrían de abonar el terreno para la explosión masiva de las grandes reivindicaciones que imbricaron justicia social y municipio libre.
El 25 de diciembre de 1914, a impulso de Carranza, se aprobó precisamente una adición a la constitución del 57; se trataba de una de las llamadas “leyes preconstitucionales”, la cual anticipaba que los estados tendrían al municipio como la base de su división territorial y organización política, administrado por ayuntamientos de elección popular directa y sin ninguna autoridad intermedia entre ambos. De manera que fue casi 400 años después de la fundación del primer ayuntamiento que, al final, una Constitución del país, la del 17, lo regularía prolijamente.
De entonces a la fecha, se han aprobado 15 reformas o adiciones al artículo 115 destacando dos: la de 1983, que estableció los servicios públicos a cargo de los ayuntamientos, les cedió facultades de planeación y desarrollo urbano, potestades tributarias y el derecho de aprobar su propio presupuesto de egresos; y la de 1999, que lo reconoció como ámbito de gobierno, permitió la asociación entre municipios de estados distintos, introdujo el derecho de iniciativa en materia fiscal local y puso a las policías bajo el mando de los presidentes municipales.
Son 500 años los que han transcurrido. El municipio es hoy la organización política elemental, la más cercana a la gente; orden de gobierno colegiado y plural, sin muros de contención política, donde el pueblo participa en los asuntos que le afectan directamente. Espacio para la convivencia diaria, donde priman lo cercano y lo inmediato; ámbito en el que se defienden o vulneran los derechos esenciales de las personas; reflejo de la evolución o, al contrario, del retroceso de nuestras instituciones republicanas. Es aquí, en lo local, donde se encauza la Nación; donde adquiere densidad, vigor y humanidad. Sustento del Pacto federal, pilar del Estado y base de la integración del territorio patrio, de sus regiones y comunidades. Lugar desde el cual sucede y cobra sentido eso que nos cohesiona e identifica en la más grande diversidad: nuestra mexicanidad.
Las y los mexicanos vivimos en 2 458 municipios que son otros tantos espacios para vivir a plenitud la ciudadanía, condición que no se adquiere simplemente por cumplir la mayoría de edad legal, sino que entraña el ejercicio pleno de los derechos y la asunción cabal de las responsabilidades que a cada uno corresponden dentro de la colectividad. La política vívida, rebosante, empieza en los municipios, pero ahí no se agota pues trasciende a los estados; y es justamente esa política local, intensa y vigorosa, la que da consistencia y contenido, solidez y rumbo a la política nacional. Así lo vislumbró el constituyente Heriberto Jara quien advertía en los debates del 17 que “si queremos que los municipios sean importantes en México, deben tener autonomía política y autonomía económica”. La grandeza de esta Nación es igual a la suma de sus partes; el país empieza y termina en sus municipios.
Necesitamos un municipalismo que no fusione ni divida; uno que articule. La transformación del municipio es condición sine qua non para poner al día a nuestro régimen federal. Los ayuntamientos, depositarios de la soberanía merced al voto popular, deben contar con las capacidades políticas, financieras y organizativas para ejercer a plenitud sus facultades. Muchos son los rezagos y los pendientes, legislativos y ejecutivos. Para acometer los retos de la modernidad, al municipio se le debiera reconocer el derecho que tiene de iniciar leyes, como lo tiene previsto, por cierto, la Constitución mexiquense; ejercer sin límites su facultad reglamentaria y poder echar mano de mecanismos de control constitucional; asumir plenamente su papel como bastión de la seguridad pública, con policías que inspiren confianza; mejorar todavía más sus capacidades recaudatorias, especialmente las referentes a las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, para lo que se debe modernizar los catastros; poder cobrar el derecho por la prestación del servicio de alumbrado público; proporcionar servicios públicos de calidad que lleguen a toda la población; generar un ordenamiento territorial sustentable y un desarrollo urbano basado tanto en la accesibilidad como en la movilidad; introducir mecanismos de coordinación y concertación con las comunas vecinas y con las que eventualmente comparta el fenómeno de la conurbación; facilitar la vida de las personas mediante el uso de la tecnología y la innovación; actuar, sobre todo, con transparencia y rendir cuentas de su gestión ante la sociedad.
Heredero del calpulli nativo y del ayuntamiento peninsular, el municipio se mantiene como la más antigua y más robusta forma de organización política y social. Por eso, en el encuentro académico al que convocamos, participamos validos de las distintas herramientas que nos dan la reflexión sistemática, la duda metódica y la honestidad intelectual, pero todos haciendo profesión de fe municipalista; porque atender los problemas que aquejan a este gran país pluriétnico y pluricultural, es tarea que empieza en sus municipios.
En ese foro se intercambiaron impresiones sobre la historia del municipio y sus claroscuros; con argumentos depurados y propuestas visionarias, se discutió en qué materias es necesario legislar para que se siga consolidando como el eje articulador de la transformación nacional, y cómo aprovechar las facultades y medios ya disponibles para construir las políticas públicas necesarias para la consecución de objetivos concretos. Empresa confiada a estudiosos y especialistas, pero también a los hombres de acción y compromiso. Hombres con el ímpetu que los mexicanos exigen y que los mexiquenses conocen del gobernador Alfredo Del Mazo Maza, apoyador incondicional de este trascendental evento. Él conoce la realidad municipal desde su entraña pues sirvió a Huixquilucan y dejó en herencia, finanzas sanas, viabilidad económica y productiva, enmarcadas en un clima de entendimiento político y trabajo. Ahora, como titular del Ejecutivo estatal, promueve una perspectiva integral, competitiva e incluyente del desarrollo de la entidad, en la que los 125 municipios tienen un lugar preponderante. Los mexiquenses aprovechamos que hay timón y timonel.
Como los mayores logros y satisfacciones los da el trabajo en equipo, expreso mi más amplio reconocimiento a las instituciones que sumaron capacidades y esfuerzos para hacer realidad esta iniciativa. A la Universidad Nacional Autónoma de México y a la de Guanajuato. También a la influyente Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos y a la muy apreciada Asociación Internacional de Derecho Municipal que con gran generosidad participaron. A todos, El Colegio Mexiquense les extiende su fraternal gratitud. De todos es el mérito que nos permite producir y presentar esta gran obra en varios tomos, que hace honor al bien ganado prestigio del sello editorial de El Colegio, institución que refrenda con trabajos excepcionales como éste, su importancia como centro de investigación, enseñanza y divulgación de la cultura en ciencias sociales e historia, particularmente en desarrollo municipal.
Que el principal fruto de nuestros empeños, al celebrar la grandeza y potencial del municipio mexicano, sea su reivindicación como la piedra angular de esta Nación; como el resultante de una eclosión cultural que nos cambió para siempre y que no ha de terminar hasta que engendre una mejor sociedad: más libre, igualitaria, justa, pacífica y próspera. Donde se refrende la confianza en la tierra entrañable y en la gente cotidiana; donde tengamos un espacio común, la casa que nos cobije a todos, el escenario para la realización de cada uno, donde nos ganemos, como quisieron los padres fundadores, día a día, un pedazo de felicidad.
César Camacho
Presidente de El Colegio Mexiquense
Introducción
El municipio y las políticas públicas para impulsar el desarrollo local/territorial
Cristina Girardo *
Durante los días 10, 11 y 12 de abril de 2019 se realizó en toluca, Estado de México, el II Congreso Internacional de Derecho Municipal, con motivo del quincentenario del municipio mexicano, el cual fue organizado por El Colegio Mexiquense, la universidad de Guanajuato, la universidad nacional autónoma de México (Instituto de Investigaciones Jurídicas), la red de Investigadores en Gobiernos locales Mexicanos (Iglom) y la asociación Internacional de Derecho Municipal (Aidem), con el objetivo de reflexionar y discutir en torno a estudios sobre el municipio desde una visión transdisciplinar y multidimensional.
Las investigaciones que profundizan en aspectos teóricos del municipio, y analizan los logros y desafíos que experimentan las políticas públicas llevadas a cabo en estos espacios territoriales ocuparon, cabe señalar, un lugar destacado en este acto. Con base en los trabajos presentados se decidió invitar a sus ponentes y a otros destacados investigadores a que escribieran artículos que permitieran seguir discutiendo los resultados obtenidos. De esta manera, se pretendió explicar la significación de los gobiernos locales en un mundo globalizado con el fin de fortalecer y enriquecer la reflexión en torno a un actor esencial, como lo es el municipio, en la escena internacional y local.
Aun cuando el municipio es un espacio donde vive gran parte de la población mundial, encontrar las soluciones pertinentes para mejorar las condiciones y calidad de vida de los ciudadanos es un aspecto que aqueja hoy a sus gobernantes. las situaciones que enfrentan y las respuestas que deban hallarse abren perspectivas que obligan a reconocer y consolidar nuevos roles y actores para la gestión local, se trate del Estado, el sector privado, la economía social y solidaria, las organizaciones de la sociedad civil o la comunidad. todos son invocados para diseñar procesos de intervención que incluyan como eje central el desarrollo local/territorial, ya que, como nos señala subirats (2016: 10): “sólo en la cotidianidad del territorio compartido puede encontrar la base para articular su capacidad de respuesta”.
En el ámbito global, en estas últimas tres décadas, han acaecido acontecimientos como la globalización, la desterritorialización y reterritorialización de las actividades económicas y de las personas, la revolución digital, la financiarización de la economía, las transformaciones en el mercado de trabajo, el problema del medio ambiente, los cambios de valores, la reconfiguración de las ciudades y el nuevo panorama urbano-metropolitano, entre muchos más. Todos estos cambios apelaron a la capacidad de las economías, las instituciones y actores sociales para adaptarse a las nuevas circunstancias, y se expresaron en el ámbito espacial territorial en transformaciones y resignificación de nuevos actores e instituciones. Asimismo, nos alerta de que no estamos ante un simple desajuste del actual modelo de funcionamiento, sino más bien ante una fase de transición hacia modos diferentes de funcionamiento de la economía y la sociedad (revalorización de otros actores e instituciones, así como de distintas formas asociativas y modalidades para plantear las políticas públicas). los espacios locales no serán ajenos a estos cambios y las dificultades que arrastran desde hace tiempo deberán ser afrontadas por medio de nuevas agendas. Ante nuevos interrogantes debemos generar nuevas respuestas para resolver cuestiones municipales.
En México, las asimetrías territoriales siguen siendo relevantes. Por un lado, encontramos algunos municipios con un significativo crecimiento económico, pero con fuertes rezagos sociales, y por otra parte, existen municipios en donde ni el crecimiento económico ni el desarrollo en sentido amplio favoreció a sus pobladores. Además, la esfera de la política local se ha convertido en un territorio en disputa con la delincuencia organizada; persisten obstáculos legales y de tipo estructural que condicionan la agenda de actividades implementada hasta nuestros días, las funciones tradicionales que los municipios realizaban (asfaltado, alumbrado, limpieza de calles, etc.) han sido paulatinamente reemplazadas por agendas locales más complejas (Girardo, 2018). Como respuesta, empiezan a surgir —al menos en los espacios académicos especializados en desarrollo municipal/local/territorial— propuestas de un “nuevo municipalismo”, donde los conceptos de red, asociacionismo municipal y revalorización de lo próximo invitan a reflexionar sobre nuevas maneras de gobernar estos espacios. Se trata, pues, de adaptarse al cambio de época y paradigmas para responder a las nuevas necesidades y demandas de la ciudadanía.
Los trabajos presentados en esta parte del libro plantean el desafío de resignificar las formas de armar una nueva agenda y de gobernar de las instituciones locales. Las viejas maneras de centrar la atención en la existencia de una autoridad indiscutida y sus tradicionales modos de gobernar y, por otro lado, los ámbitos segmentados en los que se dividían los poderes públicos, negaban la colaboración y competencia con otros actores o instituciones locales. actualmente, el futuro del municipio obliga a entender estos nuevos desafíos y articular actores e intereses presentes en estos espacios.
La creciente demanda social por instaurar políticas públicas más inclusivas y más efectivas impulsa a observar el territorio municipal como un espacio en el que se integra una complejidad de relaciones políticas, sociales, económicas, culturales y ambientales; como un espacio de lucha formal y cíclica donde se debaten intereses políticos y administrativos cuyo afán es que este sea asociado con procesos flexibles organizativos que se destaquen por una o múltiples identidades que lo cohesionan y lo consolidan.
Con el objetivo de avanzar en esta dirección, se exponen aquí los estudios de distintos investigadores que han sido reelaborados para la presentación de este volumen. En primer lugar, Mauricio Merino, en “apuntes de trabajo sobre la tragedia municipal”, plantea, de manera rigurosa, los problemas en los que el municipio mexicano se quedó atrapado en estos años y las debilidades de su organización y, por otra parte, focalizando un radio más amplio, señala la conformación del Estado en su conjunto y su repercusión en estos espacios. Asimismo, revisa los lugares comunes de la visión municipal que ha prevalecido en México, expone las debilidades que aquejan a esta visión tradicional y, si bien el objetivo del autor no es encontrar soluciones, sí expone en su trabajo algunas ideas que no solo dan orden a su propia investigación, sino que también nos facilitan algunas lecciones para seguir reflexionando.
Posteriormente, Alfonso Iracheta nos presenta el texto “Principios de gobernanza local en un mundo globalizado”. reconoce en su trabajo el liderazgo ejercido por los gobiernos locales para organizar, promover y gestionar acciones que permitan elevar los niveles de desarrollo de la sociedad. Para ello, reflexiona en torno a una serie de principios torales que deben rescatarse para alcanzar una gobernanza democrática, poniendo al centro el papel de las autoridades locales como verdaderos agentes de desarrollo.
Damos continuidad a esta parte del libro con el trabajo de Francisco alburquerque, “rasgos principales del enfoque del desarrollo económico territorial”, donde reitera, por una parte, la importancia conceptual entre desarrollo municipal y desarrollo territorial, y por otra, destaca la distinción que debe realizarse entre los conceptos de crecimiento económico y desarrollo. Señala, además, la relevancia de establecer una visión amplia de desarrollo territorial que considere la cadena productiva, la tecnología, la calificación de los recursos humanos, los recursos ambientales, los bienes y servicios ecosistémicos, el sistema financiero y la organización territorial de la producción. Se detiene, igualmente, en el concepto de competitividad sistémica e incursiona en el enfoque interactivo de la innovación. Finalmente, estudia las políticas activas de empleo, dedicando la última parte al análisis de la actual crisis estructural y los escenarios de futuro para el desarrollo territorial.
El texto de Rodolfo García del Castillo, “la política pública municipal en el marco del federalismo mexicano: la historia reciente y los riesgos en el actual proceso de cambio”, profundiza aún más en las causas que dificultan el funcionamiento de los municipios en el marco del modelo federal mexicano, para lo cual analiza el proceso de las políticas, la delimitación de los modelos de federalismo, y los movimientos pendulares entre descentralización y recentralización a lo largo de tres periodos (1989-1999; 2000-2012 y 2012-2018) que nos permiten observar la complejidad y peculiaridad del sistema en su conjunto. El autor no escatima en presentar algunos desafíos que, en la actualidad, deben afrontar los municipios en México bajo el gobierno de la llamada cuarta transformación (4t), no a modo de realizar evaluaciones, sino como una oportunidad para abrir el debate sobre el federalismo, las relaciones intergubernamentales y el papel que deben asumir los estados y municipios, y para pensar las políticas públicas locales bajo nuevas premisas.
Continúa la investigación presentada por Ilaria Meli, “Modelos criminales en roma: el caso del barrio de ostia”, un sobresaliente caso de estudio para Italia, pero también en el ámbito internacional, sobre todo para México, con el fin de tomarlo en cuenta como ejemplo para aplicar enfoques de prevención ante la situación de violencia que aqueja a sus espacios municipales. La autora revisa cómo y qué factores legales permitieron a las organizaciones mafiosas de Italia actuar no solo en sus regiones de origen, sino también fuera de sus territorios tradicionales consolidándose cada vez más, incluso, formando nuevas mafias, no vinculadas con las históricas. Así, la autora se propone analizar un caso de suceso de una de estas mafias autóctonas en el barrio de ostia (roma, Italia). No escatima en considerar a ostia como un verdadero laboratorio criminal, donde la mafia y sus grupos criminales experimentan prácticas de convivencia y colaboración entre clanes sin necesidad de confrontarse, sino en realidad repartiendo los espacios de acción. Este es un interesante trabajo que permite entender cómo el crimen organizado controla los territorios en los municipios, no solo gobernando con amenazas e intimidaciones, sino mediante un consenso que crece a medida que el Estado no da respuesta a las necesidades de la población.
Cierra este libro el texto de Javier Cruz romero arana y Cecilia Cadena Inostroza, “Participación en la prestación de un servicio municipal: comité independiente de agua potable en Jiquipilco, México”, acotado a un estudio de caso específico, en un municipio del estado de México. Para ello, con base en el marco analítico de la gobernanza, los autores analizan si la administración del servicio de agua potable, por parte de un comité independiente jurídicamente informal, beneficia o perjudica las características de eficiencia del servicio en el municipio de Jiquipilco. Describe y examina el funcionamiento administrativo, atribuciones, problemáticas, beneficios y prejuicios de dicho comité con el objetivo de conocer las características de eficiencia ante la informalidad jurídica, con base en un gobierno de interacciones entre actores gubernamentales y no gubernamentales.
Reflexiones sobre el texto
Políticas públicas para el desarrollo municipal es una obra que reúne capítulos de investigación y reflexiones en torno a problemas que aquejan a los municipios, un actor cada vez más destacado en México y en el ámbito internacional. al respecto, los autores participantes han dejado plasmadas sus contribuciones, las cuales pueden servir de guía tanto para investigaciones futuras como para hacedores de políticas públicas orientadas a estos espacios.
El eje transversal de los estudios aquí expuestos consistió, precisamente, en la revisión de los autores tanto de propuestas teóricas como empíricas, en las que destacan temas como la gobernanza de base territorial, los retos de la urbanización y de la hiperurbanización, la participación ciudadana, la transparencia y rendición de cuentas, que conforman un enfoque integral, capaz de superar los enfoques sectoriales y alcanzar un enfoque inclusivo de los sistemas productivos locales, los ecosistemas medioambientales, culturales, políticos y sociales. Esto refleja, en gran medida, el interés común de poner en la agenda del debate académico y de políticas públicas el tema del municipio: sus potenciales, su anclaje territorial y sus retos como guía para un desarrollo integral y sustentable.
Cabe destacar que, en las últimas décadas, las políticas públicas en México han estado sujetas a presiones derivadas de las mismas características operativas del federalismo. Queda expresado en este libro cómo aún persisten problemas estructurales —en el diseño institucional— que limitan poder alcanzar las aspiraciones demandadas por los ciudadanos. Y aunque las reformas constitucionales hayan intentado atender estas carencias, definiendo funciones y competencias, como se asevera en algunos de los capítulos aquí presentados, solo se han conseguido logros en un conjunto acotado de municipios sin constituirse en una tendencia generalizada, una situación agravada por problemas relevantes de corrupción, deuda y aumento de la presencia del crimen organizado.
La llegada en México de un nuevo partido político al poder en 2018 evidenció la crisis que venía sosteniendo el viejo sistema de partido, lo que causó, tal vez, muchas expectativas que pueden diluirse en propuestas demasiado centralizadoras y decisiones ambiciosas sin estrategias de implementación rigurosas. Un ejemplo es la figura de los Delegados de Programas de Desarrollo y las modalidades de asignación de los recursos de programas sociales, como también otorgarle al ejecutivo atribuciones que van en desmedro de una política que fortalezca las capacidades locales, la distribución de recursos y un reparto equilibrado del poder. Si bien no es tiempo aún de realizar evaluaciones, se abren nuevas interrogantes que permiten reflexionar sobre las estrategias implementadas y aportar desde la academia investigaciones que den cuenta de las contribuciones que se van obteniendo y ayuden a mejorar el rumbo de las políticas públicas en lo local. algunos autores, como los de esta obra, proponen considerar los organismos intermunicipales como instancias técnico-administrativas innovadoras capaces de aportar conocimientos e innovaciones que permitan un mejor manejo de las finanzas y las políticas públicas.
En el mismo sentido, pero en otro trabajo, lejos de parecernos ajeno, nos ha mostrado un aspecto sobresaliente y urgente para nuestros territorios: entender cómo el crimen organizado disputa los espacios territoriales, mediante modalidades de convivencia y colaboración para alcanzar el predominio en los espacios y dividirse los sectores de actividad. Si bien el trabajo presentado nos relató una experiencia en un municipio en Italia, nos deja sobresalientes lecciones sobre cómo podemos analizar atentamente en México esta reterritorialización y extensión del crimen organizado, y comprender cómo estos grupos van ejerciendo poder en las ciudades, y cómo por medio de la intimidación y la amenaza, pueden incluso llegar a compensar carencias de la intervención del Estado, y ocasionar procesos de consensos, difíciles luego para ser combatidos con violencia sin afectar a la población. La investigación realiza un relato que invita a pensar si las estrategias de combate al narcotráfico implementadas en los municipios en México es la adecuada o se deben considerar nuevas maneras de entender la política de seguridad.
Por todo lo expuesto, se espera compartir ideas y continuar las investigaciones y debates con investigadores, alumnos, funcionarios que gestionan las políticas públicas y ciudadanos para mejorar, ampliar o reafirmar, desde un espíritu crítico, estrategias que preocupan al municipio y a las instituciones involucradas en estos espacios locales. Esto significa interpretar las políticas públicas como resultado de la concertación entre el sistema político y el sistema social, manifestado en múltiples interacciones innovadoras que concilien el sentido político y el sentido de la convivencia social.
Fuentes consultadas
Bibliografía
Girardo, Cristina (2018), La gestión municipal. Teoría y práctica ante los nuevos contextos, Toluca, El Colegio Mexiquense.
Subirats, Joan (2016), El poder de lo próximo: las virtudes del municipalismo, Barcelona, Catarata.
* Profesora Investigadora de El Colegio Mexiquense, a. C., doctora en Estudios latinoamericanos por la Facultad de Ciencias Políticas y sociales de la unam. cgirardo@cmq.edu.mx
Apuntes de trabajo sobre la tragedia municipal
Mauricio Merino*
I
* Profesor Investigador Titular del cide, coordinador del Programa Nacional de Investigación para el Combate a la Corrupción y Rendición de Cuentas del Conacyt y presidente del Consejo de Nosotrxs. mauricio.merino@cide.edu.
Introducción
Creo que es el momento ideal, por los cambios políticos que vive México desde 2018, para plantear una tesis que se ha discutido en distintos circuitos académicos (y también sociales): la necesidad de una nueva agenda de investigación del municipalismo mexicano que armonice con la realidad que hoy vivimos y con un análisis más fino sobre las oportunidades que abre esta etapa histórica que nos rodea.1
La hipótesis que pongo a consideración de mis colegas —y que ha motivado la escritura de un libro que podría titular La tragedia municipal— es que el municipalismo mexicano está anclado en una idea del municipio que ya no corresponde con la realidad. Por tanto, los temas fundamentales que desafían a ese orden de gobierno no están siendo abordados con suficiente amplitud ni precisión. Dicho de otro modo, la agenda de investigación gira sobre las probabilidades de éxito y los obstáculos que enfrentan las reformas de 1983 y 1999 del artículo 115 constitucional, en vez de discutir si el marco constitucional y sus consecuencias jurídicas, políticas y administrativas corresponden con la situación actual.
Este planteamiento no debe malinterpretarse como un llamado a emprender una nueva reforma de ese texto constitucional. Es un asunto mucho más complejo: i) el marco jurídico del municipio mexicano no se ciñe a uno de los artículos de la Constitución, sino al entramado completo que regula la conformación del Estado en su conjunto, es decir, reformar al municipio exigiría, entre otras cosas, repensar y rediseñar el federalismo mexicano; ii) los problemas que han acumulado los gobiernos locales no responden solamente al orden municipal (como trataré de describir más adelante), sino que obedecen a las debilidades de la organización y de la conformación del Estado, a su impotencia para afrontar los problemas públicos más relevantes, y iii) los desafíos que enfrenta el gobierno municipal no pueden resolverse dentro de su estrecho ámbito de acción. De modo que, si bien sostengo que la agenda de investigación municipal debe escapar de los límites planteados por aquellas reformas constitucionales, no afirmo que la solución consista en solamente modificar la norma superior.
En este texto planteo el problema que me interesa discutir, pero no las soluciones. No obstante, para abordarlo sugiero, en primer lugar, una revisión crítica de los lugares comunes de la visión municipal que ha prevalecido en México durante mucho tiempo (tema tratado en el inciso siguiente); luego, ofrezco algunos datos —no exhaustivos— sobre las debilidades que han puesto en jaque esa visión tradicional y, por tanto, reclaman investigaciones de otra índole y, finalmente, propongo tres ideas generales para ordenar mi investigación y trazar el desarrollo posterior de estos apuntes.
Sobre la visión romántica del municipio mexicano
Los resultados de la aspiración por un municipio eficaz y democrático son, por decir lo menos, infructuosos. Estamos lejos de consolidar, incluso, diseñar instituciones municipales exitosas. Por el contrario, los gobiernos locales han sucumbido ante las mudanzas demográficas de las tres últimas décadas, la recomposición del régimen de partidos que trajo consigo la etapa de la transición democrática, y la expansión de la violencia en el territorio nacional. Lo que hemos visto no ha sido el florecimiento de las comunidades locales, sino una creciente separación entre los gobiernos y los gobernados, estos últimos motivados por el desencanto que ha provocado el mal desempeño de aquellos.
Los que tratamos estos temas tenemos que reconocer nuestra desatención al desencanto de los gobernados y sus consecuencias, entre ellas, la obstinada confusión entre el concepto de municipio y gobierno, o municipio y comunidad que comparten un territorio acotado: municipio/ayuntamiento y municipio/pueblo/sociedad, como si fueran una y la misma cosa. Este defecto del proceso de investigación, sumado a los tres puntos señalados antes (mudanza demográfica, régimen de partidos y violencia) nos han derrotado a lo largo de los años. Hoy, frente a los problemas que agobian al país, tenemos un municipio disfuncional y una agenda de trabajo equivocada.
Tuvimos alguna vez la idea romántica de que los municipios (y también los gobiernos municipales) eran pequeños pueblos predominantemente rurales, homogéneos, desiguales socialmente, pero armonizados culturalmente, y con una vocación productiva más o menos estable. Pensábamos en un gobierno municipal capaz de subsidiar actividades —que suplieran y aventajaran a los gobiernos estatales y acompañaran al gobierno federal— que acercaran a la gente y los líderes políticos de la comunidad. Creíamos que podrían construir consensos entre sí, que tendrían poca influencia de los partidos políticos —o por lo menos una influencia sometida a la lógica del consenso comunitario—, y que contarían con mucha participación de los vecinos en torno a causas compartidas.
Hoy México es un país en el que esta idea romántica del municipio tiene poco que ver con nuestra realidad. Tenemos, en efecto, 2 458 municipios,2 69% de ellos es predominantemente rural porque tiene una población menor de 25 000 habitantes;3 sin embargo, estos casi 70 —de cada 100 municipios— con menos de 25 000 habitantes tienen también mayor número de personas en situación de pobreza4 y menores oportunidades de crecimiento.5 La mudanza demográfica de México propició que ocurrieran, simultáneamente, dos fenómenos que han desafiado a las administraciones públicas en el país. Si consideramos los datos del Coneval, en las 59 zonas metropolitanas que agrupan a 367 municipios conviven simultáneamente con una enorme dispersión rural de más de 125 000 comunidades por todo el territorio, con menos de 2 500 habitantes.6
No son fenómenos que se contraponen, sino que se retroalimentan: mientras se concentra más población en las metrópolis, en las zonas rurales la población se dispersa; y mientras más se combate la pobreza en los cinturones metropolitanos, más se incrementan los desafíos y los costos para combatir la pobreza en las zonas rurales marginadas.7
De acuerdo con el Coneval, en 2015, 144 de los 367 municipios que integran las 59 zonas metropolitanas tuvieron más de 50% de su población en situación de pobreza. Por cierto, entre los estados que tienen este problema están el Estado de México, Puebla, Tlaxcala y Veracruz, cuyos rasgos coinciden, precisamente, con la característica señalada antes, es decir, pobreza acumulada en ambos lados del continuo demográfico.8
Nada de esto corresponde con la visión romántica del municipio mexicano ni tampoco con la lógica que motivó las reformas del artículo 115 constitucional. Si el objetivo fue impulsar municipios capaces de garantizar una mejor calidad de vida a sus habitantes, con servicios públicos más eficaces, una planeación del desarrollo urbano y un mejor uso presupuestal, con los primeros datos mencionados basta para contradecir esa mirada. Lo que quiero subrayar es que dadas esas circunstancias, los medios institucionales que tiene hoy el municipio son insuficientes tanto para afrontar los grandes problemas de las zonas metropolitanas, como para lidiar con los problemas específicos de las pequeñas comunidades dispersas. Por ello, tenemos que hacernos cargo de esos problemas.
Por otra parte, es importante señalar que no hay muchos medios para afrontar la pobreza que tienen los municipios, pues la mayoría no solo tienen habitantes pobres, sino que son municipios pobres. Por tanto, con objeto de resolver los problemas fiscales y presupuestarios de los gobiernos locales, se ha ampliado la agenda de investigación con base en el marco constitucional.
Los municipios no cuentan con recursos suficientes para encarar la totalidad de atribuciones que tienen, no solo en la Constitución sino también en las leyes federales y locales. Las reglas de funcionamiento de la mayoría de los municipios —como de la mayor parte del Estado mexicano— están más relacionadas con el establecimiento de un piso de negociación política que con la idea de hacer cumplir la ley. Para que el panorama de la precariedad normativa de los gobiernos municipales adquiera toda su dimensión, debemos señalar que, según la Auditoría Superior de la Federación, solo 53% de los municipios tiene bando de policía y buen gobierno, y solo 37% tiene reglamento interior; solo una quinta parte (19%) tiene obras públicas, y 12.7% cuenta con evaluación y planeación, o participación ciudadana. No hablo de la calidad de los reglamentos, sino únicamente de su existencia, pues el resto ni siquiera tiene esas reglas básicas.9 No obstante, reitero, seguimos obstinados en dotar de formalidad a los reglamentos existentes, en vez de documentar las regulaciones no escritas que efectivamente determinan el funcionamiento de las administraciones y de la política local. Ciegos de la realidad, persistimos en negarla y validamos la visión romántica del municipio.
Además, se ha demostrado reiteradamente que carecen de capacidad financiera y que adolecen de pereza fiscal para incrementar sus propios ingresos en los términos que señala la Constitución. No obstante, a la luz de las normas, aunque los municipios hicieran el mayor de los esfuerzos, fiscalmente la mayoría no tendría de dónde obtener los ingresos suficientes para cumplir sus obligaciones principales, y mucho menos para cumplir aquellas que se han añadido con agendas superpuestas desde los estados y la federación.10 Como consecuencia, los municipios no solo carecen de recursos, sino que además son deudores de la banca;11 en los últimos 10 años la deuda de esos gobiernos pasó de 17 265.6 mdp en el primer trimestre de 2008 a 51 111.5 mdp el año pasado (cefp , 2018: 3). Cabe mencionar que aproximadamente la mitad de la deuda se concentra en unos cuantos municipios.12
No hay manera de afrontar esas limitaciones fiscales y presupuestarias, sobre todo si consideramos que hay municipios que ya superan deudas de mil millones de pesos: Tijuana, Guadalajara, Monterrey, Hermosillo, León, Cancún, Mexicali, Zapopan.13 Las deudas serán impagables si se continúa con el sistema de coordinación fiscal actual y el modelo de política económica diseñado en los años ochenta para sufragar los gastos de los municipios. Por otra parte, hay que considerar que los municipios más endeudados son también los que tienen mayor riqueza fiscal: aunque están ahogados por el alud de atribuciones que se les exigen y por la incapacidad de obtener recursos suficientes para enfrentarlos, eventualmente estos municipios podrían afrontar mejor sus desafíos.14
Desde otro panorama, es importante observar que México ha enfrentado gravísimas dificultades de seguridad.15 La mayoría de los argumentos que se presentaron para la creación de la Guardia Nacional se basaron en la crítica a las policías locales. Se culpa a los municipios y a los Estados de su incapacidad para conservar la paz en el país. Si el presidente Andrés Manuel López Obrador no hubiera ganado las elecciones —con una ventaja tan amplia—, probablemente el debate sería por el costo político de las elecciones más violentas de la historia. Es un dato que se ha olvidado, pero hubo candidatos a las presidencias municipales que fueron asesinados, en el mejor de los casos, amenazados o que renunciaron a sus cargos por presiones del poder fáctico del crimen organizado.16 Todos sabemos —sin que tenga los datos al escribir estos apuntes y sin que pueda afirmarlo con evidencia empírica— que una buena parte del territorio mexicano no está gobernada por el Estado mexicano, sino por grupos criminales, directamente, o por medio de instituciones municipales que son leales por haberse establecido con candidaturas financiadas con recursos ilícitos, o bien, que fueron sometidos, incapaces de enfrentar, a los sicarios y a los jefes de territorio del crimen organizado en el país.17
Por ningún tema hasta ahora discutido —la mudanza demográfica, el marco normativo, las capacidades institucionales, los recursos financieros o la inseguridad— hay razones suficientes para validar la visión actual del municipio en el marco constitucional, y sobre la que ha girado la agenda de investigación municipal durante casi cuatro décadas. Es claro, a reserva de presentar más evidencia y resultados más concluyentes en un libro, que es inútil seguir porfiando en esa ruta.
Más allá de las reformas constitucionales del siglo xx
¿Cómo podemos considerar que, con este esbozo de problemas públicos que enfrentamos, se pueda mantener una idea romántica del municipio? ¿Cómo podemos creer que nuestra agenda de investigación municipal actual sea coherente?
Necesitamos poner los pies en la realidad. La agenda necesaria tiene poco que ver con las reformas de 1983 y 1999: ese municipio de zonas urbanas pero ordenadas, de zonas metropolitanas como ciudades controlables con servicios e infraestructura creciente que incrementaría sus ingresos con el pago del predial, derechos, aprovechamientos y productos —especialmente los derivados del agua—, capaz de potenciar sus vocaciones productivas y de hacer una planeación urbana ordenada, y capaz de garantizar una visión de largo aliento. Municipios con sistemas de participación ciudadana cada vez más eficaces, como se imaginó en aquella época, complementarios de una sólida representación plural de los partidos, de construir consensos y de situarse en el espacio urbano como el espacio natural del desarrollo municipal.
No obstante, en vez de eso, subrayo, se agregaron obligaciones a los municipios, no solo por la vía jurídica, sino también por la vía de la transferencia de fondos federales, de las aportaciones y las participaciones, y también de los proyectos directos financiados con recursos de la banca.18
Hay tesis, abundantes por fortuna, que prueban cómo el crecimiento de transferencias de recursos a los municipios19 se vinculó con la ampliación de la agenda municipal. Los municipios acabaron tratando de hacer casi todo sin poder hacer casi nada, tal como dice el refrán: “El que mucho abarca poco aprieta”. En lugar de concentrarse en las funciones principales que la Constitución les otorgó, ampliaron esa agenda, y aunque lo hicieron con más recursos —duplicados gracias a la entrada de los nuevos mecanismos de coordinación fiscal—, de cualquier manera fueron insuficientes para afrontar los desafíos que se habían impuesto ellos mismos.
Esa es la situación que tiene hoy la agenda municipal y a la cual se debe responder con mucha objetividad. A esto, añádase todavía el envejecimiento de la población y la nueva composición social de las familias: ya no se puede seguir gobernando lo local como si las familias fueran tradicionales. El cambio exige políticas distintas de vivienda, tratamiento de residuos y movilidad física en los espacios territoriales. No se puede actuar como si no hubiera que proteger a las víctimas de violencia, producto de la descomposición urbana y del abandono territorial. Las obligaciones que hoy desafían a lo local no responden a diseños normativos del pasado sino a desafíos concretos.
Hay que considerar también el problema del medio ambiente20 con todas sus secuelas, y la forma en que tenemos que administrar los recursos públicos echando mano de nuevas tecnologías, nuevas formas de comunicación y nuevas formas de trabajo. No solo el realizado por la administración pública, pues en una economía, como el territorio nacional, responde al control del Estado mexicano en su conjunto. Téngase presente que 57.6% de la economía mexicana es informal21 y que casi todos los que pertenecen a esa categoría trabajan en zonas urbanas, en puestos ambulantes, vendiendo objetos a granel, ofreciendo servicios, pues la calle es su lugar de trabajo. Nada de eso puede ser ajeno a los gobiernos de las ciudades. 22
Cierro esta invitación a rediseñar la agenda de municipalismo mexicano con una ilusión personal, poniendo énfasis en el enfoque que a mí me encantaría que se adoptara, no me refiero a los temas, sino a los ejes con los cuales se podrían encontrar consensos y rediseñar las líneas de investigación y de incidencia.
En primer lugar: las personas, los seres humanos. Hemos abandonado la idea del ser humano que vive en un espacio, en un tiempo, y en unas circunstancias concretas. Se han preferido discusiones abstractas sobre ayuntamientos, cabildos, regidores y normas. Absurdamente se nos ha olvidado que la clave del gobierno municipal está en los seres humanos que componen cada una de las unidades territoriales en las que todos convivimos. Ruego que no se considere esta afirmación como obvia ni trivial, pues si se pensara en los seres humanos con problemas concretos, con dificultades inmediatas, y no solo planes, programas presupuestarios, estructuras orgánicas y parafernalia burocrática, seguramente podríamos darnos a la tarea de evaluar, por ejemplo, si el dinero que se le entrega a los municipios y la forma en que se hace, efectivamente corresponde, o no, con esas necesidades sociales, con esas necesidades humanas.
Me encantaría que la agenda municipal dejara de estar tan concentrada en el reparto del poder político y en la idea de los partidos: en cómo se van a representar y cómo van a multiplicar sus espacios de poder o cómo será la disputa de esos espacios con el gobierno en turno. Para decirlo con toda claridad, no se trata de fortalecer al municipio para fortalecer a la clase política local, sino de fortalecer la convivencia, y con ello, dar un respiro a una sociedad desencantada, resentida y excluida, con muy pocas satisfacciones en el lugar donde reside.
Creo que es necesario trabajar por la simplificación, por la sencillez, por la forma más fácil de administrar lo complejo. Hemos cometido un error añadiendo complejidad a la vida municipal, cuando lo que se necesita es sencillez. Esta es una obligación de nuestra comunidad de investigación: hacer fácil lo difícil. Por supuesto, necesitamos transparencia, rendición de cuentas, gestión presupuestaria, profesionalización, uso de tecnologías para resolver problemas actuales. No de la manera en que lo estamos haciendo y mucho menos cargando sobre el municipio nuevas obligaciones administrativas imposibles de cumplir. Necesitamos simplificar lo complejo y esta es una de las más importantes obligaciones de la investigación sobre gestión municipal.
Por último, me encantaría que nos sentáramos a pensar tranquilamente—reconozco que no tengo el método preciso— el rediseño institucional del municipio. ¿Por qué soy poco optimista en este último punto? Porque los municipios han servido para fortalecer el régimen de partidos en México. Desde que se establecieron los regidores de minorías, de representación proporcional, se permitió a los partidos ensanchar sus espacios por todo el territorio nacional; los que no tenían militancia en zonas específicas se vieron obligados a tenerla, y empezaron a tener voz, dinero, representantes políticos, poder y capacidad de confrontar a los líderes habituales. Con ello, crecieron los partidos, entre otras razones, por esa representación y por el dinero que les proporcionó el Estado. Como dije antes, no solo han crecido esas organizaciones de la mano del diseño del régimen político, sino que desafortunadamente también han crecido los grupos que se dedican a las actividades ilícitas y quienes han encontrado en alcaldes, regidores y funcionarios municipales, una vía para influir y para limpiar su imagen. En un trazo: si los grupos criminales europeos salieron a la luz pública por medio de las empresas, en México los criminales eligieron la representación política.
No será fácil enfrentar a esos poderosísimos grupos: partidos políticos y organizaciones criminales. Sin embargo, no podemos seguir ignorando su existencia y limitarnos a su mención. El desafío es reconocer esos obstáculos y enfrentar la tarea del rediseño institucional del municipio mexicano. De lo contrario, únicamente se le seguirá culpando de todos los males de la república, que es el culpable del deterioro ambiental, de la inseguridad, de la deuda pública, de la falta de servicios y de la corrupción. Por tanto, nos espera una tarea tan larga como apasionante. Que así sea.
Fuentes consultadas
Documentos electrónicos
Auditoría Superior de la Federación (asf) (2015), Diagnóstico del desarrollo institucional municipa l, Ciudad de México, Cámara de Diputados, documento pdf disponible en: <http://200.23.8.25/ASF/descarga/DocDIMcompleto_ant.pdf>(consulta: 20/11/2017).
Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (cefp) (2018) , Deuda Pública de los Municipios de México al Primer Trimestre de 2018, Cámara de Diputados, LXIII Legislatura, 6 de julio de 2018, documento pdf disponible en: <http://www.cefp.gob.mx/publicaciones/documento/2018/cefp0212018.pdf> (consulta: 03/04/2019).
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) (2017),“CONEVAL da a conocer la información de la medición de la pobreza municipal 2015”, Comunicado de prensa número 013, Dirección de Información y Comunicación Social, Ciudad de México, 7 de diciembre de 2017, documento disponible en: <https://www.coneval.org.mx/SalaPrensa/Comunicadosprensa/Documents/COMUNICADO-013-Medicion-Pobreza-Municipal-2015.pdf> (consulta: 27/08/2018).
Herrera Gómez Vladimir y Sandra Oralia Maya Hernández (2017), Diagnóstico de las haciendas públicas locales en México, Ciudad de México, Instituto Belisario Domínguez, LXIII Legislatura, Senado de la República, documento disponible en: <http://bibliodigitalibd.senado.gob.mx/bitstream/handle/123456789/3900/haciendas160118.pdf?sequence=1&isAllowed=y> (consulta: 30/05/2018).
Instituto Mexicano de la Competitividad, A. C. (Imco) (2018), Índi ce de Información Presupuestal Municipal, novena edición, Ciudad de México, Imco, s/p, documento disponible en: <https://Imco.org.mx/temas/indice-informacion-presupuestal-municipal/> (consulta: 10/10/2018).
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi)(2018a), Encuesta Nacional de Victimización y Percepción Sobre Seguridad Pública (ENVIP) 2018, documento pdf disponible en: <https://www.inegi.org.mx/contenidos/saladeprensa/bole-tines/2018/EstSegPub/envipe2018_09.pdf> (consulta: 15/11/2018).
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) (2018b), “Estadísticas a propósito del día mundial del medio ambiente, (5 de junio)” , Comunicado de prensa número 260/18, 4 de junio de 2018, documento pdf disponible en:<https://www.inegi.org.mx/contenidos/saladeprensa/aproposito/2018/ambiente2018Nal.pdf> (consulta: 06/10/2018).
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) (2019), División territorial, documento disponible en: <http://cuentame.inegi.org.mx/territorio/division/default.aspx?tema=T> (consulta: 22/02/2019).
Merino, Mauricio (2012), El futuro que no tuvimos, México, Planeta.
México ¿cómo vamos? (2018), Semáforo Nacional. Generación de empleos formales, 2018, documento disponible en: <http://www.mexicocomovamos.mx/?s=seccion&id=98> (consulta: 07/12/2018).
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Pulido Gómez, Amalia (2018), “Candidatos y violencia criminal”, Nexo s, 1 de julio de 2018, documento html disponible en: <https://www.nexos.com.mx/?p=38373.> (consulta: 08/01/2019).
Solís, Vanesa (2018), “Elecciones 2018, las más mortíferas. Dejan 152 políticos asesinados”, El Sol de México, 30 de diciembre de 2018, documento html disponible en: <https://www.elsoldemexico.com.mx/mexico/politica/elecciones-2018-las-mas-mortiferas.-dejan-152-politicos-asesinados-2838635.html> (consulta: 08/01/2019).
Notas
1 En otro lugar he sugerido que México ha vivido tres etapas en su evolución política reciente, luego del régimen autoritario: la primera de liberalización política, desde la reforma electoral de 1977; la segunda, conocida como la transición democrática, desde 1988; la tercera, la etapa del desencanto, a partir del año 2003. A todas luces, hoy vivimos una cuarta que, a juicio del gobierno mexicano, podría denominarse como la Cuarta Transformación aunque, objetivamente, todavía resulte imposible nombrarla por sus características definitivas ( Cfr. Merino, 2012).
2 Instituto Nacional de Estadística y Geografía (2019).
3 El 69% de los municipios son fundamentalmente rurales, ya que tienen una población menor a 25 000 habitantes; 23.2% comprende entre 25 001 y 100 000 personas; 6.2% entre 100 001 y 500 000, y 1.5% tiene más de 500 000 habitantes (Auditoría Superior de la Federación, 2015: 20).
4 “Una persona se encuentra en situación de pobreza cuando tiene al menos una carencia social (en los indicadores de rezago educativo, acceso a servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos en la vivienda y acceso a la alimentación) y si su ingreso es insuficiente para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias” (Coneval, 2017: 2).
5 “En 2010, 72.5% de los municipios en México tienen un nivel de desarrollo inferior al promedio mundial del inh (0.690). En términos regionales, únicamente 5.5% de los municipios igualan o superan el valor del inh de Europa y Asia Central (0.766). En contraste, 36 municipios (1.5%) experimentan condiciones de desarrollo iguales o inferiores a las del promedio del África Subsahariana (0.468). Sin embargo, destaca que el 88.3% de los municipios en México aún no supera el nivel de América Latina y el Caribe (0.736)” (pnud, 2014: 20).
6 “La distribución territorial de la pobreza en el ámbito municipal permite identificar tres zonas de aglomeración de municipios con bajos porcentajes de población en situación de pobreza: el noroeste (Sonora), noreste (Coahuila-Nuevo León) y la zona Centro Sur, Centro Norte y Occidente. Por otro lado, el conjunto de municipios con altos porcentajes de población en situación de pobreza se observa en la región Sur-Sureste (Chiapas-Oaxaca-Puebla-Veracruz)”. (Coneval, 2017: 5).
7 “En los municipios que conforman las zonas metropolitanas del país, el porcentaje de pobreza extrema no superó el 30%. Sin embargo, porcentajes superiores de 20% se registran en los municipios urbanos de los estados de Chiapas, México, Oaxaca, Puebla y Veracruz” (Coneval, 2017: 6).
8 “En el país hay 59 zonas metropolitanas que agrupan a 367 municipios. De ellos, 144 (39% del total) tuvieron más de 50% de su población en situación de pobreza en 2015. La mayoría de estos municipios pertenecen a los estados de México, Puebla, Tlaxcala y Veracruz”. (Coneval, 2017: 6).
9 El 53.0% de los municipios del país disponen de un Bando de Policía y Buen Gobierno; 63.8% de los municipios que presentan un grado de rezago social muy bajo tienen esta reglamentación, mientras que solo existe en 31.0% de los municipios rezago muy alto. En relación con el Reglamento interior del Ayuntamientos, únicamente se dispone de este ordenamiento en 37.5% de los municipios [Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2013] (Auditoría Superior de la Federación, 2015: 74 y 75).
Principal reglamentación existente en los municipios
| Rubro | Porcentaje |
| Planeación y/o evaluación | 12% |
| Participación ciudadana | 12.7% |
| Obras públicas | 19.4% |
| Reglamento Interior del Ayuntamiento | 37.5% |
| Bando de policía y buen gobierno | 53% |
Fuente: Auditoría Superior de la Federación (2015: 75).
10 Aconsejo revisar los trabajos de Oliver Meza sobre el tema, en www.cide.edu. Por otra parte, puede verse que entre más alto es el grado de rezago social de los municipios son menores sus ingresos provenientes de sus recursos propios. En el año 2012, los recursos propios promedio por municipio de acuerdo con el rezago social fue, en millones de pesos: rezago social muy alto (1.1); rezago social alto (1.1); rezago social medio (2.4); rezago social bajo (7.4) y rezago social muy bajo (84.6) (Auditoría Superior de la Federación, 2015: 27).
11 “El saldo de las obligaciones financieras de los municipios por tipo de acreedor se distribuye como sigue: 24 mil 471.5 mdp (47.9 por ciento) provienen de la banca múltiple; 22 mil 943.2 mdp (44.9 por ciento) de la banca de desarrollo; un mil 422.5 mdp (2.8 por ciento) de emisiones bursátiles; y 2 mil 274.4 mdp (4.4 por ciento) se originan en otros conceptos como fideicomisos” (cefp , 2018: 3).
12 “25 municipios concentran el 52% de la deuda municipal, es decir, 23 mil 879.2 millones de pesos (Imco, 2018).
13 Los municipios cuya deuda supera los mil millones de pesos al periodo de referencia (primer trimestre del 2018) son Tijuana, Baja California; Guadalajara, Jalisco; Monterrey, Nuevo León; Hermosillo, Sonora; León, Guanajuato; Benito Juárez, Quintana Roo; Mexicali, Baja California; y Zapopan, Jalisco (cefp , 2018: 3).
14 En términos per cápita, los municipios con mayor endeudamiento, por arriba de los 2 000 pesos, son los siguientes: Cozumel, Quintana Roo (4 327.7 pesos por persona); Agua Prieta, Sonora (3 353.0 pesos); Solidaridad, Quintana Roo (3 123.3 pesos); Puerto Peñasco, Sonora (3 026.0 pesos); Nogales, Sonora (2 192.1 pesos); Guaymas, Sonora (2 137.5 pesos); Hermosillo, Sonora (2 058.0 pesos) y Playas de Rosarito, Baja California (2 018.3 pesos) (cefp , 2018: 3).
15 “La ENVIPE estima 25.4 millones de víctimas de 18 años y más en el país durante 2017, lo cual representa una tasa de prevalencia delictiva de 29,746 víctimas por cada cien mil habitantes durante 2017, cifra estadísticamente superior a la estimada en 2016 que fue de 28,788” (Inegi, 2018a: 1).
16 Vanessa Solís, “Elecciones 2018, las más mortíferas. Dejan 152 políticos asesinados”, El Sol de México, 30 de diciembre de 2018. <https://www.elsoldemexico.com.mx/mexico/politica/elecciones-2018-las-mas-mortiferas.-dejan-152-politicos-asesinados-2838635.html>.
17 Amalia Pulido Gómez, “Candidatos y violencia criminal”, Nexo s, 1 de julio de 2018. <https://www.nexos.com.mx/?p=38373>.
18 “El gasto federalizado son las transferencias que realiza la Federación a los gobiernos locales, las cuales representan su principal fuente de financiamiento para el cumplimiento de sus obligaciones de gasto. Dichas transferencias se componen de los conceptos siguientes: a. Ramo 28 Participaciones de los estados, municipios y Distrito Federal en ingresos federales (Participaciones Federales); b. Ramo 33 Aportaciones Federales y Ramo 25 Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos; c. Ramo 23 Provisiones Salariales y Económicas (Fondos del gasto federalizado); d. Gasto transferido mediante convenios con las dependencias del Gobierno Federal, y e. Recursos para Protección Social en Salud del programa Seguro Popular” (Herrera y Maya, 2017: 30).
19 “Para el periodo de análisis (2000-2016) los ingresos totales netos de las entidades federativas presentan una marcada tendencia creciente en términos reales al pasar de 841,019.0 mdp en el año 2000 a un billón 824,215.9 mdp en 2016 con un crecimiento promedio anual real de 5.0%” (Herrera y Maya, 2017: 56).
20 “Para 2016, los costos por agotamiento y degradación ambiental fueron equivalentes a 4.6% del pib. De ellos, los relacionados con el control y manejo de los residuos sólidos urbanos representaron el 0.3%” (Inegi, 2018b: 1).
21 “La economía informal absorbió más de la mitad (57.6 por ciento) de la población ocupada en México, y generó el 22.6 por ciento del pib del país, en tanto que el 77.4 por ciento del pib fue producido en el sector formal, dando al 43.3 por ciento de la población económicamente activa durante 2016”(México ¿cómo vamos?, 2018).
22 “La desagregación de la economía informal por sector de actividad económica muestra que el sector comercio tuvo la mayor participación en 2016, con el 31.3 por ciento del total, en segundo lugar, estuvo la construcción con el 13.8 por ciento, en tercer lugar se encontraban las actividades agropecuarias con 12.5 puntos porcentuales, el cuarto lugar lo ocuparon las industrias manufactureras con el 12.2 puntos” (México ¿cómo vamos?, 2018).
Principios de gobernanza local en un mundo globalizado*
Alfonso X. Iracheta Cenecorta**
II
* Este texto es una versión ampliada de la publicada originalmente en: Pascual, J. M., Fernández, A. y Pascual, J. (eds.) (2008), Los gobiernos locales en la construcción del futuro de los países: Gobernanza Urbana y Desarrollo Regional, Sevilla, Dirección General de Administración Local Consejería de Gobernación, Junta de Andalucía.
** Arquitecto, MPhil en Planeación Urbana y PhD en Estudios Regionales. Actualmente es profesor e investigador, así como coordinador del Programa de Estudios Urbanos y Ambientales de El Colegio Mexiquense, A. C. Director general del Centro Eure. Consultor de la Fundación Friedrich Ebert. Correo-e: axic@cmq.edu.mx, axicorta@gmail.com.
Introducción
Cuando se propone que los gobiernos locales son los organizadores colectivos del desarrollo humano en las ciudades, se está aludiendo a una función poco desarrollada en la administración pública: el gobierno local como líder de los esfuerzos de la comunidad; el gobierno local como promotor/gestor de mejores condiciones de vida para la población.
El gobierno local —municipal— como líder real, es decir, reconocido por su comunidad para organizar, promover y gestionar acciones que permitan elevar los niveles de desarrollo de la sociedad, implica, en primer lugar, tomar en cuenta que el proceso para acceder al poder y la forma en que se actúa desde el gobierno tienen bases democráticas, en el sentido de que cuentan con un amplio reconocimiento y legitimidad por parte de los actores sociales locales y que el sostenimiento en el poder se debe fundar en el “buen gobierno”.
Si se considera que la responsabilidad y orientación esencial del gobierno local es el desarrollo (en el sentido de proceso) para que la comunidad eleve de manera sistemática y permanente sus capacidades y calidad de vida; para que los beneficios de dicho desarrollo se distribuyan de manera justa y equilibrada entre los miembros de una comunidad, y para que la relación entre sociedad y naturaleza/territorio sea lo más equilibrada posible y cercana a la sustentabilidad, se reconocerá, entonces, que dicho gobierno debe cumplir con ciertos principios de orden político, entre los que destacan:
La gobernanza como modelo sociopolítico.1
La política que va más allá del gobierno y los partidos políticos para incluir a la sociedad.
La democracia representativa y participativa como elemento consustancial de la gobernanza.
La participación social como un valor.
La vida urbana como proyecto comunitario.
De esto trata este breve texto: ofrecer una reflexión sobre estos principios que se deben rescatar para dar pasos más firmes a favor de una gobernanza democrática que tenga en las autoridades locales verdaderos agentes de desarrollo.
Cinco revoluciones que están cambiando las formas de vida y el gobierno en el mundo
Globalización de los mercados y las economías
Las sociedades nacionales enfrentan retos monumentales cuando intentan armonizar los procesos de invasión de los mercados mundiales con las estructuras económicas locales y tradicionales.
La apertura comercial en casi todos los países y la reducción de barreras arancelarias han dejado en claro que los grandes actores con mayor capacidad de decisión sobre políticas de desarrollo dentro de las naciones no son siempre sus gobiernos, sino los organismos financieros multilaterales, las grandes empresas trasnacionales e, inclusive, los personajes que dominan la economía.
Si partimos de la premisa de que la mayor parte (en calidad y en cantidad) de los intercambios económicos acontecen en las ciudades, y que entre estas predominan las metrópolis o regiones urbanas, es dable suponer que las figuras principales que dominan los sectores de la economía globalizada se interesan cada día más por lo que ocurre en estas ciudades, ya que son las arenas para la acumulación y la productividad. En consecuencia, las estructuras socioespaciales, las condiciones de gobierno local, la calidad de vida y la oferta de servicios, se convierten en elementos estratégicos de decisión para ubicar o no inversiones que provienen de espacios externos a la ciudad.
Si las metrópolis y las regiones urbanas se conforman por municipios (o equivalentes), como jurisdicciones político-administrativas con amplia autonomía y libertad de acción, debería suponerse que, siendo parte de un todo mayor —la metrópoli—, serán capaces de crear acuerdos interpares para promover el desarrollo y la inversión en la metrópoli. Es decir, que cooperarán.
La realidad, en buena parte de los países y regiones, es que los gobiernos locales compiten entre sí para atraer inversiones y empleo porque no se alcanza a percibir con claridad el significado que tiene el todo (la metrópoli) en relación con cada uno de sus elementos territoriales (los municipios). El papel de la realpolitik es fundamental porque los atavismos de los partidos políticos se traducen en aislamiento y competencia, independientemente que compartan entre ellos partes de un todo integrado, ya sea en términos sociales, económicos, territoriales y ambientales, mas no institucionales.
Desde otra perspectiva, es claro que las actividades productivas modernas y más competitivas se asientan en las grandes ciudades, lo que provoca procesos de convivencia —en ocasiones productiva y en otras de explotación— en relación con las actividades económicas tradicionales. Surge lo que nos adelantó Milton Santos (1990) desde la década de 1980, esto es, la coexistencia de dos grandes circuitos económicos: el moderno de alta tecnología y globalizado con el tradicional de baja productividad y pobre tecnología. En los países subdesarrollados o emergentes, la tendencia a la acumulación en el sector moderno a costa, aunque sea parcialmente, del sector tradicional es parte del modelo socioeconómico.
La multitud de servicios urbanos de baja renta y productividad permiten un incremento en la renta de quienes los reciben, como es el caso de los servicios domésticos, de mantenimiento, comercio informal, entre otros, que son proveídos por trabajadores informales y de baja capacitación a las familias y empresas con mayor capacidad de acumulación.
Cuando más de la mitad del empleo generado anualmente en las grandes ciudades del mundo subdesarrollado es de origen informal (carece de los beneficios sociales y laborales básicos, no paga impuestos y ocupa espacios públicos en las ciudades, entre otras características), tiende a profundizarse la brecha entre ambos circuitos de la economía urbana.
El resultado, desde la óptica territorial, es una ciudad que, por una parte, permite la sobreposición de ambos circuitos como condición para que la economía funcione; es decir, comparten espacios en las áreas de la ciudad donde radican los grupos de medio y alto ingreso y en las zonas de concentración de las actividades productivas modernas, pero, por otro lado, existe la separación espacial de los sitios habitacionales, con lo cual la urbe se fractura, ya que segrega por estrato de ingreso a los grupos sociales en barrios, colonias y distritos precarios claramente identificables, y también porque la sociedad y el gobierno suelen no atender las necesidades socioespaciales de estos sectores tradicionales y de baja renta, pues los escasos recursos públicos se dirigen a elevar la competitividad urbana como base para atraer más recursos e inversiones al conjunto de sectores “modernos”.
El papel del gobierno local resulta, entonces, central. Los gobiernos locales deben comprometerse con el desarrollo integrado con base en el principio de que una ciudad menos desigual y fracturada es más productiva y más competitiva y, especialmente, menos injusta socialmente.
¿Cómo compensar las acciones de los gobiernos orientadas, por una parte, a otorgar facilidades a las inversiones “modernas” y, por la otra, a promover la economía globalizada, con las necesidades de los sectores que, siendo mayoritarios, han sido relegados de las oportunidades del desarrollo? Es esta la pregunta central para un gobierno local que debe orientarse a alcanzar el liderazgo en la promoción del desarrollo integrado por encima de solo proveer servicios básicos urbanos.
Pulsuz fraqment bitdi.
