Kitabı oxu: «Правовое регулирование финансирования образовательных и научных организаций: вопросы теории и практики. Монография»

ВВЕДЕНИЕ

Государственно-политические и социально-экономические преобразования России оказали существенное влияние на отечественное образование, позволив реализовать академическую автономию высших учебных заведений, обеспечить многообразие образовательных учреждений и вариативность образовательных программ, развитие многонациональной российской школы и негосударственного сектора образования. Эти процессы получили свое отражение и закрепление в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации».

Развитие образовательных учреждений и системы образования в целом происходит под большим влиянием государственной политики в социальной сфере. При этом одним из приоритетных направлений государственной политики является инновационное развитие РФ. В рамках инновационного развития заложен такой важный принцип, как организация партнерских отношений между государством, представителями частного сектора экономики (представителями бизнеса), научными и образовательными организациями. В этой связи главная задача современной российской образовательной политики – обеспечение современного качества высшего образования на основе сохранения его фундаментальности и соответствия актуальным и перспективным потребностям личности, общества и государства.

Представляется верным, что для четкого функционирования системы образования она должна развиваться в соответствии с принципами, заложенными в основу инновационной экономики. Очевидно, что в переходный период своего развития страна должна разрешить назревшие социальные и экономические проблемы не за счет экономии на общеобразовательных расходах.

Цель модернизации образования состоит в создании механизма устойчивого развития системы образования, для достижения которой в первую очередь будут решаться следующие приоритетные взаимосвязанные задачи:

– обеспечение государственных гарантий доступности и равных возможностей получения полноценного образования;

– достижение нового современного качества дошкольного, общего и профессионального образования;

– формирование в системе образования нормативно-правовых и организационно-экономических механизмов привлечения и использования как бюджетных, так и внебюджетных ресурсов;

– повышение профессионализма работников образования и усиление их государственной и общественной поддержки;

– развитие образования как открытой государственно-общественной системы на основе распределения ответственности между субъектами образовательной политики и повышения роли всех участников образовательного процесса.

В свою очередь, организационная структура образовательных организаций высшего образования в настоящее время подвергается трансформации ввиду того, что изменилась структура финансирования. Финансирование приобрело многоканальный характер. Сегодня учреждения высшего образования не могут более оставаться в условиях внутренней замкнутости и самодостаточности. Государство должно вернуться в сектор высшего образования с целью повышения инвестиционной привлекательности учреждений, повышения качества образовательного продукта путем наделения учреждений высшего образования правом полного распоряжения денежными средствами, полученными от внебюджетных источников.

Основным направлением преобразований в сфере образования и науки на сегодняшний день должны стать создание условий для сокращения разрыва между всей системой образования и научной деятельности и потребностями экономики. Решение этой проблемы видится отчасти в грамотном финансировании сферы образования и науки как фундамента дальнейшего процветания любого государства, что неоднократно подчеркивалось многими учеными-философами древности и нашими современниками.

В этой связи актуальное значение приобретает исследование вопросов финансирования образования и науки в России, так как образовательные организации и учреждения науки выполняют важную социальную функцию государства.

По сути, финансирование – это обеспечение денежными ресурсами текущих затрат и капитальных вложений за счет собственных средств предприятия, государства, привлеченных, заемных и других средств¹.

Именно поэтому организация эффективного механизма финансирования сферы образования и науки как фундамента дальнейшего инновационного развития России в соответствии с обозначенными приоритетами является актуальной и значимой задачей.

Глава I
ПРАВОВОЙ СТАТУС ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ И НАУЧНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ КАК СУБЪЕКТОВ ФИНАНСОВЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

§ 1. Финансово-правовое регулирование организаций в сфере образования и науки

Учреждение как организационно-правовая форма характеризуется специфическими чертами. В.И. Даль следующим образом определял учреждение: «самое дело, как, например, благотворительные учреждения, больницы и богадельни т. д.»².

Прообразом первых учреждений по праву считаются жреческие коллегии³. Помимо жреческих коллегий к публичным организованностям Рима можно отнести муниципии – городские общины, которым предоставлялась хозяйственная самостоятельность императором и которые признавались субъектами права⁴. Начиная с Германского уложения 1896 г. учреждения стали признаваться законодательно и в законах большинства государств была предусмотрена возможность их формирования.

Первые учреждения создавались с целью удовлетворения жизненно важных потребностей человека. Например, во второй половине XII в. в Англии был основан первый университет – Оксфордский, а в 1229 г. второй – Кембриджский. Старейшими университетами считаются: шотландские – Сент-Андрусе (основан в 1411 г.) и Глазго (основан в 1451 г.), Парижский университет (Сорбонна, вторая половина XIII в.). В России первый университет был основан в Петербурге (1722–1766 гг.), а в 1755 г. по инициативе М.В. Ломоносова создан Московский государственный университет⁵.

И.А. Ильин следующим образом охарактеризовал учреждение: «Кто-нибудь (физическое лицо или корпорация) объявляет в письменной форме, что он с согласия государственной власти назначает такое-то жертвуемое им имущество для служения интересам людей и что управлять им будут определенные люди. Лица эти берут на себя обязанность и полномочия управлять и заведовать пожертвованным имуществом, но не в свою пользу, а для служения той цели, которая была указана учредителем…»⁶.

Активно учреждения стали развиваться с середины XIX – начала XX в., получив законодательное закрепление. Основное направление их деятельности – это сферы образования, здравоохранения, социальной защиты и культуры.

Если обратиться к отечественному законодательству, то можно заметить, что первый кодифицированный ГК РСФСР 1922 г.⁷ выделял среди юридических лиц учреждения, которые могут как таковые приобретать права по имуществу, вступать в обязательства, искать и отвечать в суде (ст. 13). Помимо прочего, в ст. 15 ГК РСФСР перечислены частные учреждения: больницы, музеи, научные учреждения, публичные библиотеки, которые могли быть основаны с разрешения органов власти. Но, несмотря на законодательное закрепление, частные учреждения так и не получили дальнейшего развития.

Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 27.09.1926 г. «О хозяйственных операциях учреждений, состоящих на государственном бюджете» признано за государственными бюджетными учреждениями, имеющими самостоятельную смету, руководители которых являлись распорядителями кредитов всех степеней, право выступать в гражданском обороте от своего имени. Государственные бюджетные учреждения отвечали бюджетными ассигнованиями и своими специальными средствами (доходы, не учитываемые в бюджете) по заключенным сделкам.

В последующем ГК РСФСР 1964 г.⁸ в ст. 24 закрепил правовое положение государственных бюджетных учреждений. По своим обязательствам бюджетное учреждение отвечало только денежными средствами, находящимися у него на текущих счетах, и в пределах сметы. К государственным учреждениям законодателем отнесены учреждения просвещения, управленческие организации, вузы и техникумы, учреждения культуры, суд и т. д., т. е. те учреждения, которые существовали на основе сметно-бюджетного финансирования.

Л.К. Воронова представила следующее определение бюджетного учреждения, характеризуя его сметный режим финансирования, «сущность которого состоит в том, что государственные учреждения, не имеющие доходов от своей деятельности, которые могли бы обеспечить их нормальное функционирование, на свои расходы получают денежные средства из бюджета на основе смет. Они называются бюджетными»⁹.

К вопросу финансов учреждений, их роли обращалась Д.А. Бекерская, отмечая определенную самостоятельность финансов отраслей учреждений, организаций непроизводственной сферы, специфичность в формировании финансовых ресурсов и учете их использования, делая вывод о необходимости выделения «финансов учреждений, организаций непроизводственной сферы в отдельную самостоятельную группу и включения их как составной части в финансовую систему СССР»¹⁰.

В современном законодательстве нашей страны понятие учреждение появляется в п. 1 ст. 120 ГК РФ¹¹ и рассматривается как некоммерческая организация, созданная для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Б.В. Россинский в понятие «организация» включает «объединение юридических лиц любой численности, возглавляемое своими органами, имеющее обособленное имущество, созданное для производства материальных и духовных ценностей, а также для реализации иных потребностей его членов»¹².

В финансовом праве также представлено определение организации Д.В. Винницким¹³, который рассматривает организацию как социальное явление, как состояние или свойство субъекта и объекта, как процесс или совокупность осуществляемых мероприятий для решения определенных задач.

Руководствуясь положениями общей теории права и, в частности, утверждением С.С. Алексеева относительно того, что субъект должен обладать двумя признаками – социальным и юридическим¹⁴, можно говорить, что они присущи учреждению как субъекту финансового права.

Правовой статус учреждений, включая их финансово-правовое положение, позволяет говорить о том, что учреждения следует разграничивать по некоторым основаниям. Так, Н.И. Химичева отмечает: «Для современных условий характерно многообразие форм собственности, на основе которых функционирует данное звено финансовой системы»¹⁵.

Следуя этому утверждению, можно выделить три вида учреждений:

– государственные учреждение, включающее учреждения, созданные государством и субъектом Федерации;

– муниципальные учреждения;

– частные учреждения, созданные гражданином или юридическим лицом.

В теории предлагается также следующая классификация: государственные и муниципальные бюджетные учреждения, частные учреждения и автономные учреждения, создаваемые государством или муниципальным образованием¹⁶.

В законодательстве сравнительно недавно стали использоваться такие категории, как частные и бюджетные учреждения (ст. 120 ГК РФ, ст. 9, 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ (далее – Закон о некоммерческих организациях)¹⁷). Под частным учреждением понимается некоммерческая организация, созданная собственником (гражданином или юридическим лицом) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Однако область нашего исследования ориентирована на изучение и исследование не частноправовых, а публично-правовых особенностей учреждений, в связи с чем вернемся к правовому положению государственных учреждений, на которые возложено выполнение решения части публичных задач и предоставление большого числа публичных услуг.

И.Н. Барциц указывает, что «в России нет свойственного западному менталитету предубеждения против государства: что частное, то – хорошо; что государственное, то – плохо. Россия – страна «государственной» политической культуры, а не «культуры гражданского общества»¹⁸.

В новых экономических реалиях нашего государства очевидны проблемы, присущие такой системе, которые отрицательно влияют на развитие учреждений. Это проявляется в следующем: забюрократизированный аппарат управления, ограниченность в средствах учреждений и, как следствие, недостаток роста качества предоставляемых услуг.

В свою очередь, для государственных учреждений характерны общие признаки: решение общественных задач; деятельность направлена на созидание социальных ценностей; оказание социально значимых услуг неограниченному кругу лиц; право оперативного управления имуществом, вверенным учреждениям; сметно-бюджетного финансирование бюджетных учреждений и финансирование автономных учреждений.

Б.В. Россинский в зависимости от вида выполняемой социально-культурной или административно-политической деятельности выделяет учреждения:

– здравоохранения (поликлиники, больницы, амбулаторные, медицинские консультации и др.);

– образования (школы, гимназии, лицеи, детские сады, курсы, колледжи, институты, университеты и др.);

– культуры (дома и дворцы культуры, дома творчества, театры, кинотеатры, филармонии, концертные залы, библиотеки, музеи, выставки и др.);

– науки (научно-исследовательские институты, лаборатории, научные центры, экспериментальные и испытательные полигоны, опытные производства, научные станции и др.);

– иностранных дел (посольства, консульства, торговые представительства и др.);

– другие виды учреждений¹⁹.

В то же время Е.Г. Писарева²⁰ подвергает критическому анализу представленную классификацию и утверждает, что учреждения следует классифицировать исходя из их функциональной принадлежности. При этом она выделяет 4 группы учреждений:

– государственные учреждения, оказывающие от имени государства определенные социальные и иные услуги физическим и юридическим лицам;

– государственные учреждения, осуществляющие от имени государства функции управления и контроля в определенных сферах жизнедеятельности;

– правоохранительные государственные учреждения;

– учреждения Министерства обороны РФ, исходя из «первостепенного значения функций обороны страны во все времена»²¹.

Представляется возможным согласиться с приведенной классификацией автора, хотя бы в части выделения в отдельную группу такого учреждения, как Министерство обороны РФ, поскольку ученый, говоря о третьей группе учреждений, относит к ней правоохранительные государственные учреждения, т. е. органы, на которые возложено в соответствии с законодательством осуществление контрольных и надзорных полномочий, функций охраны объектов и государственной собственности, борьбы с преступностью и т. п. Предполагается, что полномочия в сфере охраны правопорядка и обороны имеют множество схожих аспектов, различно лишь то, на что направлен их функционал.

Также следует отметить, что в российской науке не раз высказывались предложения о принятии федерального закона, посвященного регулированию правового положения государственных и муниципальных учреждений²².

Поддерживая высказанную позицию, отметим, что принятие Федерального закона о правовом статусе государственных и муниципальных учреждений должно заключать в себе нормы межотраслевого характера и включать положения общего характера (категориальный аппарат, принципы деятельности учреждений, виды и полномочия учреждений) и частного (порядок распоряжения имуществом, условия финансирования учреждений, доходы и расходы учреждений, условия осуществления ими деятельности и т. п.).

В п. 2 ст. 120 ГК РФ закрепляет, что государственное или муниципальное учреждение может быть автономным, бюджетным и казенным учреждением.

В свою очередь, автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (ст. 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях» от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ²³ (далее Закон об автономных учреждениях)).

Бюджетным считается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях).

Казенное учреждение – это государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (ст. 6 БК РФ).

Бюджетные учреждения с точки зрения экономической науки представляют собой организации, созданные органами государственной власти всех уровней для оказания услуг с целью удовлетворения социально-культурных потребностей населения, расходы по предоставлению которых обеспечиваются собственником этих учреждений, т. е. их основная деятельность финансируется из средств бюджета²⁴.

Можно выделить несколько признаков, отграничивающих бюджетные учреждения от иных видов организаций:

1) по составу учредителей: учредителями бюджетных учреждений могут быть органы государственной власти и местного самоуправления;

2) по целевой принадлежности: в основе заложено осуществление функций некоммерческого характера в различных сферах – управленческой, научной, образовательной, социальной и культурной;

3) по источникам финансирования: бюджетное учреждение финансируется за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов бюджетной системы РФ и дополнительных источников обеспечения финансовой деятельности учреждений;

4) по распределительным отношениям: в бюджетных учреждениях отношения такого порядка имеют низкую степень развития.

Относительно недавние законодательные преобразования в сфере регулирования вопросов финансирования бюджетных учреждений привели к тому, что сеть бюджетных учреждений была реорганизована. Однако реорганизация учреждений не предполагала их полнейшей ликвидации, а наоборот, проводимая бюджетная реформа преследовала совершенно иные цели, касающиеся финансирования и плавного перехода от управления бюджетными расходами в сторону управления результатами, полученными в ходе произведенных затрат. Цель реформы еще заключалась в том, чтобы на основе реорганизации бюджетных учреждений сделать их деятельность более направленной и результативной при выполнения государственного заказа в рассматриваемой сфере.

В ходе реорганизации часть бюджетных учреждений были преобразованы в автономные учреждения и автономные некоммерческие организации²⁵, что стало новым этапом развития науки финансового права, приобретшей в ходе такой реформы новые виды и формы субъектов – участников финансовых правоотношений.

Возможно согласиться с позицией, высказанной Н.С. Волковой, относящей к числу вероятных критериев преобразования бюджетных учреждений в иные (автономные) учреждения, прежде всего экономический, означающий, что преобразованы могут быть только те учреждения, которые имеют достаточно высокую долю средств внебюджетных поступлений; социальный критерий, означающий невозможность преобразования организаций, чья деятельность является единственно возможным инструментом обеспечения доступа граждан к отдельным видам социальных услуг; а также географический критерий, поскольку не могут быть преобразованы учреждения, которые являются единственным источником получения услуг для граждан, проживающих в малонаселенных, труднодоступных и иных подобных местностях²⁶.

Преобразование бюджетных учреждений несло в себе еще один аспект – защиту интересов работников бюджетных учреждений от сокращения численности штатного состава учреждения.

В отличие от бюджетного учреждения, автономное финансируется за счет средств, получаемых от оказания услуг на основании задания учредителя, в этой связи финансирование такой деятельности возможно из средств государственных внебюджетных фондов, включая, например, получение субсидий и субвенций, а также иных источников, прямо не запрещенных законом. Более того, доходы такого учреждения являются их исключительной собственностью.

Автономное учреждение вправе распоряжаться своим имуществом самостоятельно, за исключением того имущества, которое вверено ему собственником или приобретено за счет средств целевого назначения в ходе своей деятельности самим учреждением. Ответственность по обязательствам автономное учреждение несет лишь своим собственным имуществом.

Таким образом, реформирование деятельности учреждений было направлено, в том числе, на расширение их прав и обязанностей, а это, в свою очередь, влечет к повышению ответственности учреждений за результаты оказываемых ими услуг перед обществом.

В то же время учреждение пользуется правами юридического лица и является таковым. Само юридическое лицо, прежде всего, представляет собой организационное единство и характеризуется наличием управленческих связей. В трудах ученых-правоведов до сих пор нет единства относительно происхождения юридического лица, что не могло не отразиться на развитии теорий «субъекты финансового права». Так, по мнению В.А. Захарова, к числу наиболее древних юридических лиц можно отнести частные корпорации Древнего Рима²⁷.

Как писал С.Н. Братусь: «Наиболее глубокая и обоснованная концепция юридического лица – государственного органа – была предложена А.В. Венедиктовым»²⁸.

Исторически так сложилось, что в юридической науке разных стран вопросы юридического лица становились предметом исследования цивилистики. По заявлению И.П. Грешникова, институт юридического лица имеет общеправовое, межотраслевое практическое значение для всех отношений с участием организаций²⁹.

Свое видение автор представляет, основываясь на теории, согласно которой юридическое лицо как явление возникло задолго до появления коммерческих организаций и «будет существовать и тогда, когда необходимость в торговом обороте в современном его виде отпадет»³⁰. Согласно теории И.П. Грешникова понятие «юридического лицо» возникло в конце XI в. в г. Болонье (Северная Италия), где была создана первая юридическая школа, ставшая первоисточником европейского права. Студенты со всех стран Европы, обучавшиеся в Болонье, объединялись и нанимали себе учителя, который комментировал им древние римские тексты. Такие студенческие объединения стали товариществами, в состав которых входил профессор и его ученики³¹.

Если опираться на представленную историческую предпосылку возникновения юридических лиц, то можно говорить о том, что причины возникновения юридического лица не всегда носили предпринимательскую «жилку». Из этого следует, что рассматриваемая категория представляет интерес не только для ученых-цивилистов, но и представителей других отраслей права, в том числе публичного.

Например, западными исследователями высказывается мнение о том, что юридическое лицо, как и физическое, имеет конституционное право на жизнь, которое не может быть прекращено³².

В работе О.Е. Кутафина «Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица» отмечается: «Вопросы участия Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и их органов, а также общественных и религиозных организаций в гражданских правоотношениях неоднократно анализировались в нашей правовой литературе, но главным образом с позиции гражданского права»³³. Анализируя вопросы юридического лица с позиций норм конституционного права, О.Е. Кутафин писал, «если в гражданском праве классификация юридических лиц ведется с одних позиций, то в конституционном праве она может основываться совсем на других критериях, являющихся особенно важными для конституционного права, скажем, муниципальных органов без учета их статуса как юридических лиц»³⁴.

По утверждению В.Е. Чиркина, в современных условиях российская (а в целом и мировая) юридическая наука встала перед новой проблемой правового несоответствия: общие понятия юридического лица (а оно есть только в гражданских кодексах) не подходят ко многим конкретным разновидностям³⁵.

Предложения о юридических лицах особого типа вызвало появление нового термина «юридическое лицо публичного права», первые упоминания о которых можно найти в работах Г.Ф. Шершеневича, заявлявшего, что на первом месте среди юридических лиц публичного права находится государство – казна³⁶. Автор писал, что государство, будучи лицом публичного права, участвует в гражданском обороте, несет имущественную ответственность как казна. Продолжает исследования в этой области М.И. Кулагин, который подразделял юридических лиц на две категории: юридические лица частного права и юридические лица публичного права, отмечая, что деятельность последних регулируется нормами как частного, так и публичного права. По определению, представленному М.И. Кулагиным, «юридическое лицо публичного права имеет государственно-властные полномочия, ему присущи особый порядок назначения управляющих, которые являются носителями государственной воли, а также публичные права и обязанности»³⁷.

Также О.М. Олейник, используя это понятие в современной юридической литературе на примере Немецкого федерального банка, отмечала, что такие юридические лица характеризуются следующими признаками:

«– открытость и доступность информации о деятельности данного субъекта, разумеется с известными пределами, установленными законодательно;

– подконтрольность и подотчетность данного субъекта органам представительной власти;

– контролируемое в форме предварительного, а не последующего судебного контроля финансирование деятельности этого субъекта;

– наделение данного субъекта обязанностями, выполнение которых необходимо для достижения целей общества»³⁸.

Следует отметить, что данное понятие употреблялось применительно к Центральному банку РФ, выполняющему публичные функции и обладающему принципиальными отличиями от других юридических лиц по порядку управления, а также по организационно-правовой форме и вещным правам на находящееся в его ведении имущество, которые носят особый характер³⁹.

Следует констатировать, что в отечественной правовой доктрине мы реже используем термин «юридическое лицо публичного права», однако специалисты за рубежом применяют его гораздо чаще, особенно в административном праве. Так, по утверждению Ф. Тернье в понятие «публичные лица» следует включать «юридические лица публичного права», мотивируя это тем, что не все «публичные лица» могут быть или являются юридическими лицами публичного права, а также не всегда создаются государством, ими могут быть и другие организации⁴⁰.

Некоторые авторы предлагают рассматривать данную категорию следующим образом: «Юридическое лицо публичного права – это признанное публичной властью в этом качестве материальное и публично-правовое некоммерческое образование, выступающее в правоотношениях в различных организационно-правовых формах в целях общего блага путем законного применения публичной власти, сотрудничества с ней, давления на нее, имеющее назначение, другие идентифицирующие признаки, обладающее имуществом, имеющее права и обязанности и несущее ответственность за свои правовые акты и действия⁴¹.

Рассмотрев предлагаемые в доктрине виды публичных субъектов права, можно перейти к вопросу о финансово-правовом статусе образовательных и научных учреждений.

Само по себе образование представляет собой процесс развития, саморазвития и воспитания личности, связанный с овладением социально значимым опытом человечества в различных сферах деятельности. Задачи образования – знать, понимать, уметь, участвовать в творческой деятельности, иметь сложившееся эмоционально-ценностное отношение к миру.

Так, общепризнанная роль образования в экономическом и социальном развитии предопределяет сферу этой деятельности и необходимость конституционного закрепления права на образование, провозглашенного в ст. 43 Конституции РФ, в соответствии с которой государство гарантирует общедоступное и бесплатное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование, а также право каждого на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении.

Следует констатировать, что в начале 90-х гг. XX-столетия социальная сфера в нашем государстве пережила сложные времена, связанные с недостаточным финансированием учреждений. Проводимые социально-экономические реформы в конце XX в. в России активизировали законодательные процессы в разных сферах общественной жизни, в том числе, социальной и, в частности, образовательной сфере.

На сегодняшний день, всю сферу образовательной деятельности можно охарактеризовать как комплексную отрасль законодательства, поскольку правовое регулирование статуса учреждений в сфере образования осуществляется нормами различных отраслей права: конституционного, гражданского, административного, финансового и иных.

Организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования считается Федеральная программа развития образования, утвержденная Федеральным законом от 10.04.2000 г. № 51-ФЗ⁴² и Федеральная целевая программа развития образования на 2011–2015 гг., утвержденная постановлением Правительства РФ от 07.02.2011 г. № 61⁴³, Федеральная целевая программа развития образования на 2016–2020 гг., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 27.12.2014 № 2765-р⁴⁴.

Право на образование закреплено также в важнейших международно-правовых актах. В ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. говорится, что образование должно быть направлено на полное развитие личности и осознание ее достоинства, оно должно укреплять уважение к правам человека и основным свободам, способствовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми нациями и всеми расовыми, этническими и религиозными группами.

Вопросы образования до недавнего времени регулировались положениями следующих нормативных актов: Законом РФ «Об образовании» от 10.07.1992 г. № 3266-I⁴⁵ и Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22.08.1996 г. № 125-ФЗ⁴⁶.

Основным актом, регулирующим отношения в области образования в настоящее время, является Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ (далее – Закон об образовании)⁴⁷.

Тенденцией последних лет стало усиление позиций вузов как основных поставщиков научной продукции. Согласно Стратегии развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года (утверждена Межведомственной комиссией по научно-инновационной политике, протокол от 15.02.2006 г. № 1) указывается на необходимость активного привлечения педагогических работников вузов, имеющих ученую степень, к научной работе.

Представляется, что в настоящее время важнейшей задачей правового регулирования является стимулирование деятельности по развитию образования и содействия научным разработкам.

Однако, возвращаясь к вопросу о статусе учреждений, отметим, что по мнению М.Ю. Тихомирова, выделение учреждений из ряда других юридических лиц возможно «только при одновременном наличии у организации двух характеризующих ее признаков: отсутствие цели извлечения прибыли в качестве основной цели деятельности; а также отсутствие права распределять полученную от предпринимательской деятельности прибыль между участниками»⁴⁸.

Некоммерческую организацию отличает сознательно сконструированная система внутриорганизационных отношений и комплекс организационных средств для целенаправленного воздействия на социальную сферу.

Недостаточность бюджетного финансирования в таких сферах, как культура, образование и здравоохранение в значительной мере компенсирована доходами, получаемыми этими учреждениями от предпринимательской деятельности. Согласно п. 2 ст. 24 Закона о некоммерческих организациях предусматривает, что некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она была создана.

Зарубежный опыт демонстрирует, что запрет на распределение полученной прибыли между участниками юридического лица является одним из действенных способов отсечения некоммерческих организаций от бизнес-сообщества⁴⁹.

Так, если по общему правилу, учреждению запрещено отчуждать или иным образом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете, то специальное законодательство делает определенные исключения из этого правила, касающиеся, например, права образовательных организаций высшего образования вносить денежные средства, оборудование и иное имущество, находящееся в их оперативном управлении в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ и складочные капиталы хозяйственных партнерств в порядке, установленном гражданским законодательством Российской Федерации (п. 3 ст. 103 Закона об образовании). Здесь хоть и идет речь о целевом использовании имущества, но, тем не менее, законодатель предоставляет организации определенное право распоряжения им.

Отметим, что реформы затронули бюджетную сферу, как только произошел переход России на рыночную экономику, что находило соответствующее отражение в провозглашаемых Президентом РФ посланиях и принимаемом законодательстве. Г.Б. Поляк обращал внимание на то, что «действовавший в течение многих десятилетий механизм управления общественными финансами был создан и приспособлен для централизованного управления экономическими и социальными процессами в стране. Изменение политического строя и экономических основ в государстве, новые задачи, стоящие перед бюджетной системой, четко высветили недостатки действующего механизма управления общественными финансами»⁵⁰.

По замечанию М.П. Петрова, «реформирование статуса государственных (муниципальных) учреждений давно стало насущной потребностью, продиктованной не только экономическими причинами, но и необходимостью более гибкого взаимодействия учредителя – государства с отраслевыми объектами всего социально-культурного комплекса»⁵¹.

В ходе проводимых реформ в странах Восточной Европы и России возросла роль объединений граждан социального назначения, которых по различным данным насчитывается от 100 до 400 тыс.⁵² Представляет интерес то обстоятельство, что доля негосударственных образовательных учреждений среди таких организаций высока.

История развития учебных заведений свидетельствует о существовании тенденции, заключающейся в том, что по сравнению с другими социальными институтами, образовательные учреждения в меньшей мере подвергались изменениям, связанным с отдельными историческими событиями.

Отчасти, к числу факторов, оказавших влияние на стабильность в образовательном секторе, можно отнести государственную политику в сфере образования.

Так, в ст. 3 Закона об образовании закреплены основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования:

1) признание приоритетности образования;

2) обеспечение права каждого человека на образование, недопустимость дискриминации в сфере образования;

3) гуманистический характер образования, приоритет жизни и здоровья человека, прав и свобод личности, свободного развития личности, воспитание взаимоуважения, трудолюбия, гражданственности, патриотизма, ответственности, правовой культуры, бережного отношения к природе и окружающей среде, рационального природопользования;

4) единство образовательного пространства на территории Российской Федерации, защита и развитие этнокультурных особенностей и традиций народов Российской Федерации в условиях многонационального государства;

5) создание благоприятных условий для интеграции системы образования Российской Федерации с системами образования других государств на равноправной и взаимовыгодной основе;

6) светский характер образования в государственных, муниципальных организациях, осуществляющих образовательную деятельность;

7) свобода выбора получения образования согласно склонностям и потребностям человека, создание условий для самореализации каждого человека, свободное развитие его способностей, включая предоставление права выбора форм получения образования, форм обучения, организации, осуществляющей образовательную деятельность, направленности образования в пределах, предоставленных системой образования, а также предоставление педагогическим работникам свободы в выборе форм обучения, методов обучения и воспитания;

8) обеспечение права на образование в течение всей жизни в соответствии с потребностями личности, адаптивность системы образования к уровню подготовки, особенностям развития, способностям и интересам человека;

9) автономия образовательных организаций, академические права и свободы педагогических работников и обучающихся, предусмотренные настоящим федеральным законом, информационная открытость и публичная отчетность образовательных организаций;

10) демократический характер управления образованием, обеспечение прав педагогических работников, обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся на участие в управлении образовательными организациями;

11) недопустимость ограничения или устранения конкуренции в сфере образования;

12) сочетание государственного и договорного регулирования отношений в сфере образования.

Вместе с тем, самого понятия «государственная политика» в сфере образования законодатель не установил. Так, В.И. Шкатулла представил следующее определение государственной политики в сфере образования: «как деятельность государства (в лице его органов) по обеспечению функционирования и развития системы образования»⁵³. Нам видится, что данное определение не позволяет в полной мере охарактеризовать специфику образовательной сферы.

Отталкиваясь от принципов построения государственной политики в сфере образования, предлагается рассматривать государственную политику в сфере образования (образовательную политику) как гарантированную Конституцией Российской Федерации и регламентированную нормами действующего российского законодательства, реализуемую специально уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления, направленную на развитие всей системы образования, единства образовательного пространства, приоритетность права на образование, свободу выбора образовательного учреждения, относительную самостоятельность образовательных организаций, встроенных в структуру образовательной сферы, недопустимость ограничения или установления конкуренции в сфере образования, основанную на демократическом характере управления образованием.

Представляется целесообразным внести поправки в ст. 2 Закона об образовании (Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе) в части дополнения соответствующего пункта 1.1. определением государственной политики в сфере образования (образовательной политики), указанного выше.

Также основной целью образовательной политики, как нам представляется, должно стать повышение уровня образования населения государства, качества образовательного процесса и его доступности для всех.

Общеизвестно, что на сегодняшний день Российская Федерация находится в стадии реформирования системы образования и в целом научной среды. Этот процесс затрагивает все сферы и этапы образовательной деятельности. Ключевым моментом в процессе осуществления реформы системы образования стало принятие нового Закона об образовании.

В связи с введением в действие Закона об образовании изменения затронули регулирование подготовки и научных кадров высшей квалификации в докторантурах образовательных и научных организаций.

Реформирование всей системы образования затронуло не только российское государство, но и все европейское общество, когда в середине 70-х гг. XX столетия было создано единое европейское пространство высшего образования в связи с принятием Советом министров ЕС Резолюции о первой программе сотрудничества в сфере образования.

18.09.1988 г. была принята Всеобщая хартия университетов (The Magna Charta of University)⁵⁴, а 11.04.1997 г. Организацией объединенных наций по вопросам образования, науки и культуры в Лиссабоне была принята «Конвенция о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе» (ETS N 165)⁵⁵. Данной Конвенцией помимо регламентации вопросов признания дипломов и квалификаций, был учрежден Комитет Конвенции о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе как орган, обеспечивающий реализацию положений Конвенции (ст. X 2).

Европейская сеть национальных информационных центров по вопросам академического признания и мобильности (Сеть ЕНИК), созданная на основе Решений, принятых 09.06.1994 г. Комитетом министров Совета Европы и 18.06.1994 г. Региональным комитетом ЮНЕСКО, для Европы была признана механизмом реализации Конвенции.

25.05.1998 г. в Сорбонне (г. Париж, Франция) министрами европейских государств была подписана «Декларация о гармонизации архитектуры европейской системы высшего образования», которой было одобрено создание общей системы, нацеленной на улучшение внешнего признания и облегчения мобильности учащихся, также как и на расширение возможностей их трудоустройства.

Активное начало процесса европейской интеграции в сфере образования было связано с принятием 19.06.1999 г. на конференции министров образования 29 европейских государств декларации под названием «Зона европейского высшего образования», более известную как «Болонская декларация»⁵⁶.

Болонская декларация определила первоочередные цели создания Зоны европейского высшего образования и продвижения европейской системы высшего образования по всему миру.

В числе основных документов, отражающих Болонский процесс, можно также назвать:

– Коммюнике Совещания европейских министров, ответственных за высшее образование «К европейскому пространству высшего образования» (Прага, 19.05.2001 г.)⁵⁷

– Заключительный доклад рабочей группы Сетей ENIС/NARIC «Решение вопросов признания в болонском процессе» (Страсбург – Бухарест, 2001 г.)⁵⁸;

– Гетеборская декларация студентов (Гетеборг, Швеция, 25.03.2001 г.)⁵⁹;

– Формирование будущего – совместный документ конференции европейских высших учебных заведений и образовательных организаций (г. Саламанка, 29–30.03.2001 г.)⁶⁰ и др.

Как отмечается, «в последние годы вузы нашей страны столкнулись с необходимостью перехода на Болонскую систему образования, основной целью которой является сближение и гармонизация систем высшего образования всех европейских государств с целью создания единого образовательного пространства. Однако педагогическая общественность страны разделилась на сторонников и противников Болонского процесса. Так, приверженцы утверждают, что с его внедрением повысится конкурентоспособность отечественного образования, облегчится процесс признания российских дипломов в странах Европы. Их оппоненты говорят об узкой специализации образования, сокращении времени обучения»⁶¹.

Тем не менее, несмотря на противоположные точки зрения относительно Болонского процесса, начало интеграции системы высшего и послевузовского профессионального образования РФ в мировую систему высшего образования было положено с присоединением России к Болонской декларации в июне 2003 г. на Берлинской конференции министров образования стран Европы.

Здесь следует согласиться с позицией Л.А. Петручак, которая отмечает: «Сегодня высшее юридическое образование, как и все высшее образование, находится в стадии модернизации, которая проходит под влиянием глобализационных процессов»⁶². Автором подчеркивается, что «главная задача высшего профессионального образования, …видится в реализации инновационного образовательного процесса, направленного на обеспечение такой подготовки выпускников вузов, которая бы обеспечила наиболее эффективное решение стоящих перед ними профессиональных задач не только за счет передачи им арсенала теоретических знаний, умений и профессиональных навыков, актуальных в периодах обучения, но и за счет привития способности в реальном времени актуализировать свои знания в соответствии с происходящими в обществе динамическими изменениями»⁶³.

В соответствии со ст. 2 Закона о науке научная (научно-исследовательская) деятельность – деятельность, направленная на получение и применение новых знаний, в том числе:

– фундаментальных научных исследований – экспериментальная или теоретическая деятельность, направленная на получение новых знаний об основных закономерностях строения, функционирования и развития человека, общества, окружающей среды;

– прикладных научных исследований – исследований, направленных преимущественно на применение новых знаний для достижения практических целей и решения конкретных задач;

– поисковых научных исследований – исследований, направленных на получение новых знаний в целях их последующего практического применения (ориентированные научные исследования) и (или) на применение новых знаний (прикладные научные исследования) и проводимые путем выполнения научно-исследовательских работ.

Научно-техническая деятельность – деятельность, направленная на получение, применение новых знаний для решения технологических, инженерных, экономических, социальных, гуманитарных и иных проблем, обеспечения функционирования науки, техники и производства как единой системы.

В отличие от проблем, которые возникли при рассмотрении вопроса о государственной политике в сфере образования, Закон о науке в той же ст. 2 раскрывает понятие государственной научно-технической политики, под которой понимается составная часть социально-экономической политики, выражающая отношение государства к научной и научно-технической деятельности, определяет цели, направления, формы деятельности органов государственной власти Российской Федерации в области науки, техники и реализации достижений науки и техники.

Следовательно, наука представляет собой социальный институт со своей инфраструктурой, финансовое обеспечение которой основывается на его целевой ориентации (ст. 15 Закона о науке). Так, например, фундаментальные научные исследования преимущественно финансируются за счет средств федерального бюджета. В свою очередь, органы государственной власти субъектов РФ вправе финансировать осуществление региональных научных, научно-технических и инновационных программ и проектов, включая право создавать государственные научные организации субъектов РФ.

Закон об образовании в п. 1 ст. 5 дает определение научной организации, под которой понимается юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, общественное объединение научных работников, осуществляющих в качестве основной деятельности научную и (или) научно-техническую деятельность.

В условиях постоянного увеличения промышленно развитых стран все большую роль играет их инновационное развитие. В этой связи одним из главных преимуществ государств, регионов или отдельных взятых организаций и предприятий становится их инновационная активность, обеспечивающая быстрый технологический рост в экономике путем интенсивного использования интеллектуального капитала, который формируется за счет технологических знаний, патентов, научно-технической продукции, регламентированной авторским правом на разработки высоких технологий и других нематериальных активов.

Таким образом, можно говорить о переходе от неоклассической рыночной экономики к инновационной, где основополагающее значение имеют темпы инновационного развития, и как следствие – рост производства высокотехнологичной продукции, что свидетельствует об успехах государств в данной области. В настоящее время все страны, включая не только высокоразвитые, но и развивающиеся, в том числе и Российская Федерация, осуществляют специальную инновационную политику для повышения своей конкурентоспособности на мировом рынке.

§ 2. Технологические платформы и образовательные кластеры как инструменты осуществления инновационной деятельности образовательными и научными организациями

Инновационная деятельность является одним из приоритетов российской государственной политики в условиях современного этапа развития рыночных отношений, что закреплено в следующих государственных стратегических документах:

Концепция долгосрочного социально-экономического развития на период до 2020 года⁶⁴;

– Энергетическая стратегия России на период до 2030 года;

– Программа модернизации российской электроэнергетики – 2020;

– Стратегия инновационного развития России – 2020⁶⁵.

На обеспечение этих задач направлена деятельность Президентской Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России и Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям.

Согласно этим документам, в рамках повышения национальной конкурентоспособности, развития науки, инновационной деятельности и технологий предполагается осуществление тесного взаимодействия в инновационной сфере государственных научных и образовательных организаций и бизнеса.

Одним из инструментов такого взаимодействия могут стать так называемые «технологические платформы», главной целью которых является реализация национальных приоритетов научно-технологического развития.

Технологические платформы (далее – «ТП») – термин, предложенный Евросоюзом в 2002 г. как действенный инструмент научно-технологического развития Евросоюза. Сегодня европейские ТП являются механизмом формирования научно-технических приоритетов. Отличительной особенностью ТП является их непосредственная направленность на практическую реализацию научных достижений средним и малым бизнесом⁶⁶. ТП создаются путем объединения интеллектуальных и финансовых ресурсов самого Евросоюза и крупнейших европейских промышленных производителей с целью осуществления научных исследований, необходимых современному промышленному производству.

История развития ТП в Евросоюзе сравнительно небольшая. Первая европейская ТП по аэронавтике была образована в 2001 г. Тем не менее, на сегодняшний день накоплен значительный опыт деятельности европейских технологических платформ, который в целом показал эффективность и результативность сотрудничества науки, бизнеса и государства. В настоящее время работают более 36 европейских ТП, покрывающих наиболее важные технологические секторы Европы⁶⁷.

В Российской Федерации разработана стратегия инновационного развития с применением, в том числе, и этого инструмента реализации научно-технического развития.

В данной стратегии определено, ТП в России – это коммуникационный инструмент, направленный на активизацию усилий по созданию перспективных коммерческих технологий, новых продуктов и услуг, привлечение дополнительных ресурсов для проведения исследований и разработок на основе участия всех заинтересованных сторон (бизнеса, науки, государства, гражданского общества), совершенствование нормативно-правовой базы в области научно-технологического и инновационного развития⁶⁸ (п. 2 Порядка формирования перечня технологических платформ, утвержденного решением Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям от 03.08.2010 г., протокол № 4).

ТП можно рассматривать как инструмент содействия инновационному развитию российской экономики, работающий на базе партнерских отношений государства, бизнеса и научного сообщества, учитывающий интересы различных сторон по конкретным отраслевым направлениям.

Важно отметить, что по результатам работы Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России Президент Российской Федерации дал ряд конкретных поручений (Приказ Президента от 04.01.2010 г. № 22), нацеленных на стимулирование инновационной активности компаний с государственным участием, в том числе:

– разработка требований к программам инновационного развития компаний с государственным участием, увеличение расходов на исследовательские работы и модернизацию технологий;

– инициация разработки среднесрочных и долгосрочных программных мер инновационного развития при подготовке инвестиционных программ;

– участие компаний в создании и функционировании ТП.

Во исполнение поручений Президента Российской Федерации Правительственной комиссией по высоким технологиям и инновациям под председательством Председателя Правительства Российской Федерации Протоколом № 4 от 03.08.2010 г. был утвержден ряд документов:

– рекомендации по разработке программ инновационного развития акционерных обществ с государственным участием, государственных корпораций и федеральных государственных унитарных предприятий;

– перечень акционерных обществ с государственным участием, государственных корпораций и федеральных государственных унитарных предприятий, разрабатывающих программы инновационного развития;

– порядок формирования ТП⁶⁹.

Решениями Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям от 01.04.2011 г. (протокол № 2), от 05.07.2011 г. (протокол № 3), решением президиума Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям от 21.02.2012 г. (протокол № 2) был утвержден перечень ТП. Он включает в себя 30 платформ в таких приоритетных направлениях, как: медицинские и биотехнологии, ядерные и радиационные технологии, энергетика, технологии транспорта, электроника и машиностроение, добыча природных ресурсов и нефте-газопереработка, технологии металлургии и новые материалы, экологическое развитие. Таким образом, распределение платформ по тематикам довольно обширное и охватывает значительную часть высокотехнологичных отраслей.

Необходимо отметить, что постепенно ТП начинают играть все большую роль в формировании научно-технической и инновационной политике России, что находит свое отражение и закрепление в нормативных правовых актах федерального уровня.

Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» предусматривает развитие инструментов стимулирования взаимодействия научных, образовательных организаций и бизнеса в инновационной сфере, в том числе путем формирования технологических платформ в целях обеспечения взаимодействия бизнеса и науки по определению и развитию перспективных направлений технологического развития⁷⁰.

В Распоряжении Правительства Российской Федерации от 18.11.2011 г. № 2074-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа на период до 2020 года» основные экономические цели тесно связаны с деятельностью ТП⁷¹.

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на период 2014–2015 годов также отводит существенную роль ТП в процессе экономического развития России. В соответствии с документом ТП должны способствовать улучшению взаимодействия между бизнесом и сектором образования и науки и, в конечном итоге, в более долгосрочной перспективе – повышению эффективности и конкурентоспособности производства. Предусматривается, что ТП станут коммуникационным механизмом между государством, бизнесом, наукой и образованием, сформируют приоритеты инновационного развития соответствующих отраслей промышленности, через формирование системы государственной поддержки, учитывающей их стратегические программы исследований⁷².

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 г. № 594 «О Президентской программе повышения квалификации инженерных кадров на 2012–2014 годы» ТП привлекаются к оценке соответствия представленных программ повышения квалификации и формированию банк программ повышения квалификации⁷³.

В Указе Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № г. 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» сказано, что государственные программы Российской Федерации должны быть увязаны с приоритетными технологическими платформами⁷⁴.

Большое внимание созданию ТП уделено в Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 08.12.2011 г. № 2227-р.

Преимущество ТП заключается в том, что они выступают инструментом содействия инновационному развитию российской экономики, работающим на базе партнерских отношений государства, бизнеса и научного сообщества и учитывающим их интересы. Перечень ТП включает в себя 30 платформ. В свою очередь, распределение платформ по направлениям довольно обширное и охватывает значительную часть высокотехнологичных отраслей. Каждая платформа характеризуется наличием организаций-координаторов, руководящих деятельностью технологической платформы, большинство из которых прямо или косвенно управляются государством (например, такие госкорпорации, как Роснано и Росатом). Следует отметить, что государство является непосредственным инициатором создания технологических платформ, оказывает поддержку кооперации участников и финансирует инновации и разработки.

Следовательно, ТП представляет собой опосредованный, косвенный механизм участия государства через данный инструмент в осуществлении государственно-частного партнерства

По сути, ТП является добровольной, самофинансируемой, самоуправляемой организацией. Создание ТП, в первую очередь, направлено на:

– объединение усилий наиболее значимых и заинтересованных сторон (государства, бизнеса, науки), т. е. расширение бизнес – научной кооперации, включая международную, поиск лучших партнеров для решения стоящих перед Технологической платформой задач;

– обеспечение выработки и реализации долгосрочных (стратегических) приоритетов в масштабах определенных секторов экономики;

– технологическую модернизацию в наиболее перспективных для развития экономики направлениях за счет развития государственно-частного партнерства;

– привлечение финансовых средств из различных источников, как государственных, так и негосударственных ресурсов, в инновационную сферу;

– консолидацию ресурсов на приоритетных направлениях инновационного развития.

Таким образом, Правительство Российской Федерации в лице Комиссии по высоким технологиям и инновациям принимает решение об утверждении перечня ТП на основании представленных Рабочей группой предложений.

Общее руководство и координацию работы по формированию перечня ТП осуществляет Рабочая группа по развитию частно-государственного партнерства в инновационной сфере под председательством заместителя Министра экономического развития РФ. В состав рабочей группы входят представители Аппарата Правительства РФ, заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, а также представители заинтересованных государственных финансовых институтов развития, научных организаций и высших учебных заведений, эксперты.

Организационное и методическое обеспечение деятельности Рабочей группы осуществляет Министерство экономического развития Российской Федерации.

Информационно-аналитическое обеспечение деятельности Рабочей группы в части координации работы по формированию перечня ТП осуществляет Министерство образования и науки Российской Федерации.

Высшим руководящим органом ТП является Бюро, которое состоит из руководителей высшего звена, ведущих участников ТП. В его состав входит Координатор, который руководит деятельностью ТП между заседаниями Бюро. Также Бюро избирает Председателя (Сопредседателей), его Заместителя (Заместителей) и, соответственно, Координатора, определяет формы и методы руководства ТП.

Для обеспечения текущего руководства Координатор формирует Дирекцию, в состав которой входят специалисты по основным направлениям деятельности платформы. Кроме того, формируется Наблюдательный и Научно-технический Советы. Наблюдательный Совет – орган, в который входят государственные деятели, представители государственных организаций, министерств и ведомств, госкорпораций, институтов развития и др. Научно-технический Совет – орган, состоящий из ведущих специалистов по направлениям деятельности, и являющийся связующим звеном между платформой и научным сообществом.

Координатор ТП ежегодно в срок до 1 февраля представляет в Рабочую группу письменный отчет о выполнении проекта реализации ТП, с планом действий на ближайший год, включая конкретные результаты, достигнутые за отчетный период и анализ реализации плана действий за отчетный период.

Важное отличие российского варианта ТП от европейского заключается в наличии организаций-координаторов у каждой платформы. В Европе отдельных «координаторов» у платформ нет. В России же существуют организации, координирующие сразу несколько платформ и, наоборот, у одной платформы может быть несколько координаторов. Всего по результатам отбора сформировалось около 40 организаций-координаторов. Следует отметить, что среди них большую часть составляют государственные корпорации (Роснано, Росатом, Ростехнологии), а также различные организации с участием государственного капитала и, соответственно, находящиеся под контролем государства. Следовательно, можно говорить о направляющей роли не столько частного, сколько государственного капитала.

В европейской модели главная роль в функционировании платформы отводится промышленным предприятиям и частному бизнесу. Евросоюз при этом является лишь координатором взаимодействия между участниками платформы.

В России же платформы призваны решать немного отличные от европейских задачи. В этой связи главенствующая роль в платформах отведена государству. Оно является непосредственным инициатором создания платформ наряду с другими участниками и условий для кооперации участников, а также напрямую финансирует разработки и инновации.

Особо следует подчеркнуть, что в отношении платформ, включенных в перечень, какой-либо прямой финансовой поддержки или специальных преференций для их участников не устанавливается. Предполагается, что основные выгоды как для экономики в целом, так и для участников таких платформ будут связаны с поддержкой инноваций, с совершенствованием регулирования, обеспечением условий для создания и распространения передовых технологий, формированием новых научно производственных комплексов и т. д.

Однако, некоторые высокорисковые или долгосрочные научно-исследовательские работы будут частично финансироваться государством из соответствующего бюджета. Предполагается, что отдельные проекты будут финансироваться через целевые программы Правительства РФ.

Основным источником финансирования ТП на стадии их формирования и развития являются Федеральные целевые программы (далее – ФЦП) развития высоких технологий. ФЦП представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области научно-технологического и экономического развития Российской Федерации.

В рамках ФЦП формируются соответствующие научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (НИОКР) по приоритетным направлениям, на которые будет выделяться финансирование. Впоследствии, когда наладятся механизмы взаимодействия науки и бизнеса, основная роль в финансировании платформ будет передана частному капиталу.

Планируется создание не только российских, но и международных технологических платформ, что позволит существенно стимулировать развитие международного сотрудничества, и привлечение ведущих мировых научных центров к развитию отечественной инновационной промышленности путем расширенного обмена знаниями и технологиями.

Важно отметить, что деятельность ТП будет финансироваться как за счет государственных ресурсов, т. е. за счет бюджетных средств, так и за счет частного капитала. Когда же будет налажен механизм взаимодействия науки и бизнеса, основная роль в финансировании платформ будет передана частному капиталу. Однако на данный момент порядок и условия предоставления денежных средств из соответствующего бюджета технологическим платформам подробно не урегулирован. Предполагается, что государственное финансирование будет осуществляться за счет федеральных бюджетных целевых программ, реализация которых будет осуществляться на условиях государственно-частного партнерства. Учитывая то, что деятельность ТП будет финансироваться за счет бюджетных средств на первоначальном этапе, встает вопрос о порядке осуществления финансового контроля за их использованием, в первую очередь государственного финансового контроля.

Следует констатировать недостаточность правового регулирования финансового контроля за деятельностью ТП и, как следствие, сложность и недостаточная урегулированность процедуры привлечения участников ТП к ответственности за нецелевое использование выделенных им средств или имущества. Следовательно, порядок осуществления государственного финансового контроля за деятельностью ТП не регламентирован, за исключением порядка предоставления отчета о выполнении проекта реализации технологической платформы, который координатор технологической платформы ежегодно в срок до 1 февраля представляет в Рабочую группу по развитию частно-государственного партнерства в инновационной сфере.

Более того, нормативно не определен порядок создания самой ТП. В Порядке формирования Перечня технологических платформ, утвержденном протоколом № 4 Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям от 03.08.2010 г., указаны задачи и принципы формирования ТП. Также имеется указание на обязательное определение организации – координатора, которая осуществляет организационное, информационное обеспечение взаимодействия участников технологических платформ. Таким образом, реальное участие юридического лица в деятельности ТП, а также организационно-правовую форму ТП в целом, определить затруднительно.

Вместе с тем, практика пошла по иному пути. Ряд ТП в целях оформления своей деятельности, создали объединения юридических лиц, участвующих в деятельности ТП в форме автономных некоммерческих организаций (Национальная программная платформа), или в форме некоммерческих партнерств (Национальная космическая технологическая платформа, ТП «Моделирование и технологии эксплуатации высокотехнологичных систем»). Другие ТП созданы путем подписания меморандумов без образования юридических лиц (Национальная суперкомпьютерная технологическая платформа, Технологическая платформа «Авиационная мобильность и авиационные технологии»).

По нашему мнению, в целях создания единого и эффективного механизма управления за деятельностью ТП ее участникам необходимо создавать объединения юридических лиц. При этом наиболее удобной формой в данном случае является организационно-правовая форма некоммерческого партнерства, поскольку в соответствии с Законом о некоммерческих организациях только в рамках этой формы могут объединяться как коммерческие, так и некоммерческие организации. Автономная некоммерческая организация является не самым удачным способом объединения, поскольку в соответствии со статьей 10 указанного федерального закона она не имеет членства, и, следовательно, определить круг организаций, вовлеченных в ее деятельность, а также пределы такого участия, достаточно затруднительно.

В этой связи, необходимо нормативно закрепить организационно-правовую форму создания ТП, что позволит четко определить права и обязанности ее участников, а также долю их участия в ТП.

Помимо указанного выше, создание ТП на сегодняшний день носит зачастую административный характер. Организациями – координаторами выступают либо государственные учреждения (например: ГОУ ВПО «Сибирский государственный медицинский университет Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию», ФГУ Российский научный центр «Курчатовский институт» и др.), либо юридические лица с государственным участием (например: государственные корпорации «Росатом» и «Ростехнологии», федеральные государственные унитарные предприятия, открытые акционерные общества с существенной долей акций, принадлежащих государству).

Более того, Минэкономразвития подготовлены «Методические материалы по разработке плана по участию акционерного общества с государственным участием, государственной корпорации, федерального государственного унитарного предприятия, реализующего программу инновационного развития, в деятельности технологических платформ по приоритетным для компании направлениям технологического развития на 2012 г.»⁷⁵.

Положительным аспектом является привлечение юридических лиц с государственным участием к процессу инновационного развития. В то же время следует обратить внимание на необходимость вовлечения в деятельность ТП организаций, представляющих частный бизнес.

Стимулировать участие частного бизнеса в деятельности ТП можно лишь предоставлением определенных выгод от такого участия.

Во-первых, это налоговые льготы, предоставляемые активным участникам ТП. Однако, в отношении платформ, включенных в перечень, каких-либо специальных преференций для их участников не устанавливается. Из этого можно сделать вывод о том, что особого порядка налогообложения их участников не предполагается.

Во-вторых, это возможности реализовывать инновации, созданные в результате деятельности ТП. В связи с этим предполагается, что основные выгоды как для экономики в целом, так и для участников таких платформ будут связаны с поддержкой инноваций, с совершенствованием регулирования, обеспечением условий для создания и распространения передовых технологий, формированием новых научно производственных комплексов и т. д.

Учитывая все вышесказанное, можно сделать вывод о том, что ТП являются специфическими участниками финансовых правоотношений, осуществляющими финансовую деятельность.

В свою очередь, определение и нормативно-правовое закрепление механизмов стимулирования участия частного капитала в деятельности ТП на сегодняшний день является одной из приоритетных задач инновационной политики государства, направленной на экономическое развитие.

Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что необходимо принять нормативно-правовой акт, регламентирующий общие правила деятельности ТП, их функции, цели и задачи, что позволит осуществить их единообразное правовое регулирование, так как отсутствие единства условий и принципов их деятельности, а также ответственности за недостижение стоящих перед ними целей, не позволяет говорить об общей природе их организационно-правовой формы и не делает их привлекательными для частного бизнеса.

Еще одним нововведением российского законодательства стало использование и, в частности, в сфере образования и науки, термина кластер⁷⁶.

Кластер (англ. – cluster) – группа каких-либо объектов, выделяемых в большой их совокупности по тому или иному общему для этой группы признаку⁷⁷.

Кластер – компактная группа связанных друг с другом атомов, молекул или ионов, которая обладает свойствами, отличными от свойств составляющих ее элементов⁷⁸.

В классическом определении М. Портера «кластер – это сконцентрированные по географическому признаку группы взаимосвязанных компаний, специализированных поставщиков, поставщиков услуг, фирм в соответствующих отраслях, а также связанных с их деятельностью организаций в определенных областях, конкурирующих, но вместе с тем и ведущих совместную работу»⁷⁹.

С точки зрения системного подхода кластер можно рассматривать «как совокупность субъектов хозяйственной деятельности взаимосвязанных различных отраслей, объединенных в единую организационную структуру, элементы которой находятся во взаимосвязи и взаимозависимости, совместно функционируют с определенной целью»⁸⁰.

В Концепции кластерной политики РФ до 2020 г. отмечается, что «кластер – сконцентрированная на определенной территории группа взаимосвязанных и взаимодополняющих друг друга хозяйствующих субъектов, научно-исследовательских и образовательных организаций, которые находятся в отношениях функциональной зависимости в процессе производства и реализации товаров и услуг в определенной сфере».

Е.М. Терешина и В.М. Володина представляют авторское определение понятия «кластер», ориентируясь на сетевой подход: «Кластер – это сетевая группа в основном независимых, географически соседствующих, в большинстве своем неформально взаимосвязанных и взаимодополняющих друг друга организаций, гибко и оперативно действующих на принципах кооперации, конкуренции и сетевых взаимоотношениях в родственных отраслях, повышающих уровень своей конкурентоспособности и экономической активности территории»⁸¹.

Т.В. Цихан выделяет три вида кластеров:

– территориальный – регионально ограниченные формы экономической активности внутри родственных секторов, обычно привязанные к тем или иным научным учреждениям;

– производственно-сбытовой – вертикальные производственные цепочки, узко определенные секторы, в которых смежные этапы производственного процесса образуют ядро кластера;

– отраслевой – отрасли промышленности, определенные на высоком уровне агрегации или совокупности секторов на еще более высоком уровне агрегации⁸².

В российском законодательстве определение рассматриваемой категории представлено в Федеральном законе «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» от 22.07.2005 г. № 116-ФЗ⁸³ (далее – Закон об особых экономических зонах), который содержит понятие кластера как совокупности особых экономических зон одного типа или нескольких типов, которая определяется Правительством Российской Федерации, и управление которой осуществляется одной управляющей компанией.

Создание образовательного кластера обусловлено общими и специальными задачами.

К числу общих задач можно отнести: повышение конкурентоспособности каждого участника объединения; инновационное развитие; повышение экономического потенциала территории. Специальными задачами можно назвать: привлечение дополнительного финансирования образовательного процесса; установка современного оборудования аудиторий и оснащение лабораторий и мастерских; расширение аудиторного фонда; возможность прохождения практик студентами на действующих предприятиях с современными технологиями и оборудованием; возможность трудоустройства выпускников.

В свою очередь, функционирование образовательных кластеров направлено на решение также таких перспективных задач, как:

– повышение качества и эффективности образовательного процесса;

– обеспечение непрерывной и многоуровневой подготовки кадров в различных отраслях;

– соответствие образовательных учреждений запросам государства, общества, предприятий, частных потребителей образовательных услуг;

– создание условий для реализации исследовательских проектов в области образования, промышленности;

– расширение возможностей получения гражданами желаемого уровня образования, профессии, квалификации в соответствии с потребностями региона;

– налаживание долгосрочных взаимоотношений с органами власти для решения проблем в области образования, науки и другой деятельности.

Создание образовательных кластеров возможно при условии следования определенным принципам их построения:

– принцип регионального районирования с учетом образовательного потенциала;

– принцип лидерства и руководящей роли органа государственной власти соответствующего уровня;

– принцип взаимосвязи как основа сплоченности участников друг от друга на основе общих интересов;

– принцип специализации за счет делегирования полномочий и разделения ответственности за различные аспекты деятельности кластера;

– принцип сфокусированности на четкой постановке целей и задач.

Некоторыми авторами⁸⁴ предлагается классифицировать образовательные кластеры по нескольким основаниям:

1) по характеру связей в рамках направления экономической деятельности: вертикально-ориентированные, горизонтально-ориентированные и смешанные;

2) по степени концентрации: отраслевые и межотраслевые;

3) по принадлежности и масштабу решаемых задач: федеральный, региональный и муниципальный;

4) по степени участия в инновациях: самостоятельно генерирующий инновации, использующий инновации и не участвующий в инновациях;

5) по количеству участников: крупные, средние и мелкие;

6) по составу участников: образование-наука; образование-наука-бизнес; образование-наука-бизнес-власть;

7) по характеру деятельности: научно-образовательный, образовательно-промышленный, научно-образовательный-промышленный.

Представляется необходимым выделить цели создания образовательного кластера, которые, по нашему мнению, сводятся к следующему:

– повышение качества и эффективности образовательного процесса;

– подготовка высококвалифицированных кадров по рабочим специальностям, специалистов среднего звена и высшей квалификации в различных сферах жизнедеятельности;

– создание программ и проектов образовательного характера, активизация научных исследований и инновационной деятельности, а также обеспечение условий и возможностей для их реализации;

– проведение научных исследований по приоритетным направлениям развития образования и науки.

Исходя из поставленных целей, можно вывести следующие принципы создания образовательного кластера:

– единство образовательного, научного и инновационного процессов во взаимосвязи с социально-экономической сферой;

– инновационная направленность деятельности от проведения фундаментальных научных исследований;

– организационное, учебно-методическое, научно-исследовательское и информационно-техническое взаимодействие между различными подразделениями образовательного кластера;

– равенство и учет их интересов всех подразделений образовательного кластера.

Можно назвать несколько функций, выполняемых кластерами:

– экономическая, направленная на формирование благоприятной сферы образовательных услуг;

– социальная, ориентированная на создание гарантий для выпускников профессиональных учреждений;

– правовая, суть которой сводится к формированию соответствующей правовой базы в сфере партнерских взаимоотношений;

– информационная – функция, отвечающая за продвижение образовательных технологий на рынке образовательных услуг.

Следует обратить внимание, что образовательный кластер явление хотя и сравнительно новое и малоизученное, но, тем не менее, занявшее прочное место в российской правовой науке.

Несмотря на то, что образовательные кластеры обладают высокой степенью риска и неопределенностью некоторых результатов деятельности, при преодолении этих барьеров новые интеграционные образования смогут способствовать повышению качества российского образовательного процесса и конкурентоспособности вуза на рынке образовательных услуг путем развития как фундаментальной, так и прикладной науки и в целом социально-экономическому росту и благосостоянию российского государства.

В заключении можно сформулировать определение, как отмечено выше, относительно новой дефиниции, как образовательный кластер, который возможно понимать как сеть взаимосвязанных между собой общими целями деятельности и взаимодополняющих друг друга учреждений профессионального образования, объединенных по отраслевому признаку, оперативно действующих на принципах сотрудничества, конкуренции и сетевых взаимоотношениях в общих отраслях, в рамках реализации государственной политики в сфере образования.

§ 3. Реализация механизма государственно-частного партнерства в образовательной и научной сферах

В последние годы стало очевидным, что обеспечение высоких и устойчивых темпов развития любого региона, достижение стратегических целей государственной власти невозможно без заинтересованного партнерства государственных и муниципальных органов власти с представителями частного бизнеса. Это становится актуальным и для системы образования и научной сферы в целом, особенно с учетом специфики финансирования данных областей, ведь стратегии и программы, ориентирующиеся только на использование бюджетных средств, не всегда позволяют органам власти осуществлять масштабные, стратегические проекты, лежащие в основе высокой конкурентоспособности страны. С учетом сказанного, во всем мире признана альтернатива подобному способу финансирования в виде создания государственно-частного партнерства.

В рамках российской правовой системы также можно выделить такой механизм, как Государственно-частное партнерство (далее – ГЧП).

Термин «ГЧП» является устоявшимся и переводится с английского «public-privatepartnership». В данной трактовке под термином «государство» понимаются федеральные (национальные), региональные и муниципальные учреждения, а также культурные, образовательные, академические и прочие учреждения общественного сектора.

ГЧП в мировой практике понимается двояко. Во-первых, как система отношений государства и бизнеса, которая используется в качестве инструмента национального экономического и социального развития. Во-вторых, как конкретные проекты, реализуемые государством совместно с частными инвесторами на объектах государственной и муниципальной собственности.

В отсутствие законодательного определения этой дефиниции, в учебной литературе сформулировано определение государственно-частного партнерства как институционального и организационного альянса между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей. ГЧП применяется в том случае, когда государство заинтересовано в частных инвестициях при сохранении своей собственности на объект.

Можно представить и другие определения ГЧП. Наиболее общее дается Всемирным банком: «ГЧП – это соглашения между публичной и частной сторонами по поводу производства и оказания инфраструктурных услуг, заключаемые с целью привлечения дополнительных инвестиций, и что еще более важно как средство повышения эффективности бюджетного финансирования»⁸⁵.

В США ГЧП понимается как «закрепленное в договорной форме соглашение между государством и частной компанией, позволяющее последней в согласованной форме участвовать в государственной собственности и исполнять функции, традиционно лежащие в сфере ответственности публичной власти»⁸⁶.

В Зеленой книге ЕС «Государственно-частное партнерство и законодательство сообщества по государственным контрактам и концессиям», опубликованной в 2004 г., несмотря на применение самого термина, его понятие не раскрывается. В общем плане под ним рассматриваются формы кооперации между общественными властями и бизнесом, которые служат цели обеспечения финансирования, строительства, модернизации, управления, эксплуатации инфраструктуры или оказания услуг⁸⁷.

В Ирландии под ГЧП понимается «сотрудничество государственного и частного секторов в целях реализации конкретного проекта или оказания населению услуг социального характера, обязанность предоставления которых возлагается на государственный сектор⁸⁸.

Отмечается важность для частных компаний иметь понимание того, что же такое государственно-частное партнерство. Так, компания PriceWaterhouseCoopers и CMSCameronMcKenna определяют ГЧП как любую сделку, «структура которой предполагает совместную работу государственного и частного сектора для достижения общей цели»⁸⁹.

Для того чтобы лучше понять определенное явление, в частности ГЧП, необходимо уяснить этапы его развития. Так, в эпоху Древнего Рима муниципы (municipal – аналог современных муниципалитетов) практиковали передачу в управление частным лицам объектов античной инфраструктуры: почтовых станций, портов, водоводов, рынков, бань и пр.

Во Франции и Великобритании с XVI в. власти старались привлекать частных предпринимателей для развития за счет последних, но под контролем государства, экономическую деятельность, которая обеспечивала, первоначально, предоставление транспортных и коммунальных услуг гражданам.

Во Франции первая концессия в области общественной инфраструктуры была предоставлена Адаму де Крапонну для постройки канала в долине Кро у города Салон-де-Прованс (1552 г.). Также концессия активно использовалась при строительстве мостов.

В Англии же государственные концессии выдавались частным компаниям еще в XVII–XVIII вв. Маячные службы в Англии и Уэльсе действовали на принципах партнерства государства и бизнеса.

Позднее, в XIX в., называвшемся «золотым веком» концессии, с помощью концессиональных механизмов были построены железнодорожные сети, крупнейшие судоходные каналы и другие инфраструктурные комплексы. Наиболее известными концессиональными проектами были признаны: Суэцкий канал (1855 г.), Эйфелева башня в Париже (1887–1889 гг.).

Во второй половине XIX в. на основе ГЧП в России были также построены железные дороги.

Уже к середине XX в. роль инфраструктурных концессий в мировом хозяйстве значительно сократилась. Так, например, Венесуэла стала первым государством, которое отказалось от традиционной концессии. В 1948 г. в дополнение к роялти в Венесуэле в концессии ввели налог на прибыль концессионера, что привело к появлению так называемых «модернизированных» концессий⁹⁰.

В настоящее время ГЧП применяется в развитых странах, таких как: Австрия, Дания, Австралия, Израиль, Финляндия, Испания, Португалия, Бельгия, Греция, Южная Корея, Ирландия, Сингапур. Наметилась тенденция, что на первом месте по числу использования ГЧП находится отрасль, связанная со строительством и реконструкцией автодорог, а затем, с весьма значительным отрывом, следуют такие отрасли, как здравоохранение, образование, водоснабжение и канализация.

В странах с переходной экономикой (Болгария, Чехия, Венгрия, Хорватия, Польша, Румыния, Украина, страны Балтии) ГЧП используется, прежде всего, для развития транспортной инфраструктуры.

В развивающихся странах (Индия, Бразилия, Чили, Мексика) на первом месте по количеству ГЧП находятся автодороги, водоочистные сооружения, тюрьмы.

В США ГЧП получило распространение преимущественно на муниципальном уровне. По данным NationalCouncilforPublic-PrivatePartnership, в США из 65 видов деятельности муниципальных властей, обычный город использует коммерческие фирмы при использовании 23 видов деятельности. Напротив, в Великобритании ежегодно заключается до 80 новых соглашений о партнерстве, на принципах ГЧП реализуется до 15 % контрактов между бизнесом и государством, число реализуемых проектов ГЧП превысило 1000. По данным британского правительства, такие проекты обеспечивают 17 % экономии для бюджета страны. По конфессиональной схеме реализован самый крупный в мире транспортно-инфраструктурный проект – строительство и эксплуатация тоннеля через пролив Ла-Манш, потребовавший 15 млн. долларов инвестиций.

В 1992 г. с целью развития эффективных общественных услуг высокого качества в Великобритании была основана «Частная финансовая инициатива» (PFI). Под эгидой PFI были созданы такие успешные проекты, как: общественная библиотека в г. Борн-мут, школы в Бриджпорте и Дорсете, здания полиции в Илкестоне и др.

Во Франции существуют ГЧП, включающие в себя деятельность «Сообществ смешанной экономики» (SEM). Законодательные основы SEM восходят к 1966 и 1983 гг. Суть этого сообщества сводится к тому, что государственный сектор и местные власти, в частности, согласно законодательству, должны иметь большую долю в составе активов SEM и таким образом играть превалирующую роль в управлении ими.

В Германии идея ГЧП была очень рано принята в проектах кооперативного строительства, первые из которых появились к середине XIX в. Начиная со второй половины 80-х гг. XX столетия, ГЧП в Германии становится особенно важным.

В России ГЧП стало применяться относительно недавно и в основном при строительстве дорог, аэропортов, систем водоснабжения и водоотведения, теплоснабжения. В планах реализация проектов в рамках ГЧП в сфере социальной инфраструктуры.

Развитие форм, моделей и механизмов ГЧП, а также практическая организация работы требуют формирования специальной законодательной базы.

Единственным специальным источником является Федеральный закон «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ⁹¹. В 2006 г. в России впервые на региональном уровне законодательным собранием Санкт-Петербурга был принят Закон «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» от 25.12.2006 г. № 627–100⁹², в п. 1.1. ст. 4 которого было представлено определение ГЧП как взаимовыгодного сотрудничества Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом, либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных.

В Республике Калмыкия с 01.01.2009 г. вступил в силу Закон «О государственно-частном партнерстве в Республике Калмыкия»⁹³. В Республике Дагестан действует Закон Республики Дагестан «Об участии Республики Дагестан в государственно-частном партнерстве» от 01.02.2008 г. № 5⁹⁴.

Минэкономразвития России был выдвинут проект Федерального закона «О государственно-частном партнерстве», в п. 1 ст. 2 которого было предложено следующее понятие ГЧП – это долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров, направленное на реализацию проектов государственно-частного партнерства, в целях достижения задач социально-экономического развития публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством разделения рисков и привлечения частных ресурсов.

Проект Федерального закона преследовал цель – достижение задач социально-экономического развития публично-правовых образований, повышение уровня доступности и качества товаров, работ, услуг, предоставление которых вытекает из функций и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, повышение бюджетной эффективности, привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации путем объединения ресурсов и компетенций публичного и частного партнеров для инвестирования и реализации проектов в различных сферах экономики.

Законопроект предусматривал возможность передачи в собственность частному партнеру земельных участков, иных объектов недвижимого и движимого имущества, необходимых для реализации соглашения, и, наоборот, передачи частным партнерам прав собственности на объект соглашения публичному партнеру. В свою очередь, частный партнер должен был выполнять следующие функции: проектирование, финансирование, строительство, реконструкцию, модернизацию, эксплуатацию, техническое обслуживание.

Предполагался отбор частных партнеров по конкурсу, за исключением случаев, когда объект соглашения о ГЧП либо земельный участок, на котором будет размещен этот объект, находятся во владении, пользовании или собственности частного партнера. Публичным же партнерам гарантировалась возможность осуществления контроля за деятельностью частных партнеров и ходом реализации проектов.

Однако, поскольку закон так и не был принят, в настоящее время используется терминология, представленная в доктрине, что позволяет охарактеризовать сущность такого правового механизма, как ГЧП.

В частности, было предложено правовое понятие ГЧП как юридически закрепленной формы взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями, в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности⁹⁵.

Представленные определения основаны на следующих принципах:

– равенство интересов сторон;

– стабильность контракта и одновременно возможность его изменения;

– ответственность за исполнение условий контракта;