Kitabı oxu: «Sozialstaat Österreich (1945–2020)»

1. Sozialstaat Österreich im „Goldenen Zeitalter“ (1945–1985)
1.1. Von den Anfängen zum „Siegeszug“: Die Entwicklung des Sozialstaates bis 1985

Die Anfänge des österreichischen Sozialstaates datieren ebenso wie die in Deutschland aus dem ausgehenden 19. Jahrhundert. Am Beginn der Entwicklung steht in den 1860er Jahren die Einführung der Armenfürsorge in den Kronländern und Gemeinden der Habsburgermonarchie. Zwei Jahrzehnte später wurden in der österreichischen Reichshälfte der Monarchie zum einen verschiedene Arbeitsschutzregelungen (elfstündiger Höchstarbeitstag in Fabriken, Schutzmaßnahmen für Kinder, Jugendliche und Frauen) beschlossen, zum anderen die Sozialversicherung mit den Zweigen der Unfall- und Krankenversicherung (1887/1888) etabliert. Beides kann als Antwort auf die so genannte Arbeiterfrage betrachtet werden, die im Zuge der fortschreitenden Industrialisierung virulent wurde (siehe Tálos 1982; Hofmeister 1981). Während die Armenfürsorge lange Zeit ein sehr weitmaschiges und kümmerliches soziales Netz für Bedürftige bildete, erfuhr die Sozialversicherung noch in der Monarchie mit der Einführung der Pensionsversicherung für Privatangestellte (1907) einen weiteren Ausbau. Mit der Schaffung der Sozialversicherung wurde in der Monarchie der Grundstein für die Tradition einer an Erwerbsarbeit gebundenen sozialen Sicherung gelegt.

Der Erste Weltkrieg bedeutete eine Zäsur. Mit Kriegsausbruch wurde der Arbeitsschutz gelockert und der Arbeitsmarkt militarisiert. Das kriegsinduzierte soziale Massenelend führte gegen Kriegsende zu selektiven Verbesserungen im Bereich der Kranken- und Unfallversicherung sowie zu ersten staatlichen Eingriffen im Wohnungswesen. Bedeutsam war die Schaffung des k.k. Ministeriums für soziale Fürsorge im Jahr 1917, aus dem später das Staatsamt bzw. ab 1920 das Bundesministerium für soziale Verwaltung hervorging. Es war eines der ersten Sozialministerien weltweit, das über umfangreiche Kompetenzen in praktisch allen Bereichen staatlicher Sozialpolitik verfügte (Obinger 2018, 2020).

Nach dem Zusammenbruch der Monarchie erfolgte unter veränderten politisch-institutionellen Rahmenbedingungen ein Quantensprung in der Sozialpolitik. Zunächst stand die soziale Kriegsfolgenbewältigung im Vordergrund. Das Invalidenentschädigungsgesetz (1919) und das Invalideneinstellungsgesetz (1920) zielten auf die Unterstützung und Wiedereingliederung der ca. 250.000 Kriegsinvaliden und Hinterbliebenen (Pawlowsky/ Wendelin 2015). Noch im November 1918 wurde im Kontext der Demobilisierung und der Abwicklung der Rüstungsindustrie eine provisorische Arbeitslosenfürsorge geschaffen, die 1920 schließlich durch eine gesetzlich geregelte Arbeitslosenversicherung ersetzt wurde. Weitere sozialpolitische Meilensteine waren die Einführung des Acht-Stunden-Tages, die Einführung von Betriebsräten und Kollektivverträgen, die Schaffung eines Arbeiterurlaubs und der Krankenversicherung der Staatsbediensteten, Verbesserungen im Arbeitsrecht und die Errichtung von Arbeiterkammern. Der Ausbau in den 1920er Jahren betraf die Angestelltenversicherung (1926) und die Einbeziehung der Land- und Forstarbeiter in die Sozialversicherung (1927). Die Alterssicherung für Arbeiter wurde zwar 1927 gesetzlich verankert, trat jedoch aus finanziellen Gründen nicht in Kraft. Nach der Annexion Österreichs durch den Nationalsozialismus galten mit dem Inkrafttreten der deutschen Reichsversicherungsordnung deren Bestimmungen über die Alterssicherung ab 1.1.1939 auch für österreichische Arbeiter.

An der beschriebenen Entwicklung ist die Berufsgruppenorientierung und -fragmentierung der österreichischen Sozialversicherung seit ihren Anfängen ersichtlich.

Kam es bereits während des Ersten Weltkrieges zu einzelnen Rückschlägen, so verstärkt noch während der Diktaturen 1933 bis 1938 und 1938 bis 1945 (siehe Tálos 2000b; 2013). Unter demokratischen Bedingungen hielt sich der von den bürgerlichen Regierungen und den Unternehmerverbänden in den 1920er/Beginn der 1930er Jahre forcierte sozialpolitische Abbau realiter noch in Grenzen. Dies änderte sich während des Austrofaschismus, mehr noch des Nationalsozialismus. Im Kontext massiver wirtschaftlicher Probleme und eines hohen Niveaus der Arbeitslosigkeit beschritten die Regierungen Dollfuss und Schuschnigg den Weg weitreichender Leistungskürzungen, da höhere Zuschüsse zu den Sozialversicherungseinrichtungen aus dem Budget und höhere Beiträge der Unternehmen dezidiert ausgeschlossen wurden. Kürzungen betrafen alle einschlägigen Sozialversicherungsbereiche und übertrafen alle bis dahin getroffenen restriktiven Maßnahmen. Sie beliefen sich beispielsweise in der Pensionsversicherung der Angestellten (differenziert nach Dienstjahren) bis auf 22%. Die Freien Gewerkschaften und die betriebliche Interessenvertretung wurden ausgeschaltet, kollektivvertragliche und gesetzliche Bestimmungen in den Betrieben nicht eingehalten. Das soziale Fiasko des Austrofaschismus hatte die Hoffnungen auf Alternativen befördert: „Brot und Arbeit“ lautete eine bekannte Losung der illegalen Nationalsozialisten.

Mit den ab März 1938 ergriffenen Maßnahmen zur sozialpolitischen Angleichung Österreichs an den deutschen Nationalsozialismus hatten die inhaltlichen Konturen staatlicher Sozialpolitik in Österreich neuerlich merkbare und einschneidende Veränderungen erfahren. Diese bewegten sich zum Teil in Richtung des bereits durch den Austrofaschismus eingeschlagenen und 1933 bis 1938 realisierten Weges. Beispiele dafür sind die gänzliche Ausschaltung der außerbetrieblichen und betrieblichen Interessenorganisierung der Arbeiterschaft und der Betriebsräte sowie der traditionellen Formen gesellschaftlicher Konfliktaustragung. Die Veränderungen in der Zeit des Nationalsozialismus gingen darüber hinaus, was am Arbeitsrecht, an der Arbeitseinsatz- und Lohnpolitik, vor allem aber an der rassistisch und eugenisch begründeten Ausgrenzungs- und Diskriminierungspolitik deutlich erkennbar ist, die bis hin zum Massenmord reichte. Bei der Übertragung der im Nationalsozialismus geltenden sozialpolitischen Normen auf Österreich kamen auch alte Traditionen der deutschen Sozialpolitik, so vor allem in der Sozialversicherung (z.B. Alterssicherung der Arbeiter), zum Tragen. Diese waren vom Nationalsozialismus nach 1933 weitgehend unverändert fortgeschrieben worden. Auch die pronatalistisch motivierte völkische Familienpolitik (z.B. Ehestandsdarlehen, Kindergeld) wurde auf die „Ostmark“ übertragen.

Die staatliche Sozialpolitik bildete vom ausgehenden 19. Jahrhundert bis 1945 einen wesentlichen Angelpunkt divergierender gesellschaftspolitischer Optionen. Ihr Entwicklungsprozess ist von konfligierenden politischen und gesellschaftlichen Interessen wie deren Kräfteverhältnisse bestimmt. Dies zeigt sich an Schüben, Stagnationen und Brüchen im Entwicklungsverlauf. Im Vergleich dazu weist die Sozialpolitik in der Zweiten Republik zumindest bis in die 1980er Jahre hinein keine vergleichbaren Diskontinuitäten auf (siehe Tálos/Wörister 1994, 33 ff.).

Dass der Ausbau des österreichischen Sozialstaates nach 1945 im Wesentlichen erst in den 1950er Jahren in Gang kam, hing nicht nur mit dem prekären ökonomischen Kontext in den Nachkriegsjahren zusammen. Nach Kriegsende ging es vor allem darum, die reichsrechtlichen, ab 1939 in Kraft getretenen Regelungen durch österreichisches Recht zu ersetzen. Die „Austrifizierung“ wurde im sozialpolitischen Bereich schrittweise vollzogen. Alternativen zur Tradition einer erwerbsarbeitsbezogenen Sozialversicherung wurden zwar in der Nachkriegszeit – mit Blick auf den strukturellen Umbau der Sozialversicherung in anderen europäischen Ländern wie Großbritannien und Schweden – von der Sozialdemokratie unter dem Schlagwort „Volksversicherung“ ansatzweise thematisiert, jedoch realiter nicht ernsthaft verfolgt.

Die staatlichen Aktivitäten im Bereich der sozialen Sicherung kreisten vorerst zum einen um Fragen der Fürsorge für die Opfer des Krieges und des Faschismus. Das Invalideneinstellungsgesetz (1946) und das Kriegsopferversorgungsgesetz (1949) knüpften an die Gesetzgebung der Ersten Republik an (Obinger/Grawe 2020). Die Versorgung der Opfer politischer Verfolgung wurde mit den Opferfürsorgegesetzen 1945 bzw. 1947 geregelt, wobei der Empfängerkreis zunächst eng gezogen war. Das Gewicht dieser Programme ist daran ablesbar, dass vom Sozialbudget des Bundes im Jahr 1950 40% für die Kriegsgeschädigtenfürsorge aufgewendet worden waren. Zum anderen ging es um konkrete Probleme wie die Erhaltung des Niveaus verschiedener Leistungen durch Anpassungen an die Preis- und Lohnentwicklung, die Reetablierung der Organisation der Sozialversicherung mit ihrer Selbstverwaltungsstruktur und die Bewältigung von Finanzierungsproblemen.

Im Anschluss an die wirtschaftliche Wiederaufbauphase zu Beginn der 1950er Jahre lässt sich ein bemerkenswerter Ausbau in allen relevanten Sozialpolitikbereichen konstatieren. Die Erweiterung des Arbeitsschutzes ist vor allem an Maßnahmen wie der Verkürzung der Arbeitszeit ersichtlich. Nach der Verkürzung der Wochenarbeitszeit auf dem Weg eines Generalkollektivvertrages (von 48 auf 45 Stunden im Jahr 1959) erfolgte mit dem Arbeitszeitgesetz aus 1969 die etappenweise Einführung der 40-Stunden-Woche bis zum Jahr 1975. Die Jahresarbeitszeit wurde durch eine schrittweise Verlängerung des Urlaubsanspruches von zwei (in der Nachkriegszeit) auf vier Wochen (1976) reduziert. Mit der Verlängerung des Urlaubes sollte zugleich die traditionelle Ungleichstellung von Arbeiter/innen beseitigt werden. Dem dienten Schritte wie die Einführung der Entgeltfortzahlung (1974) und die Abfertigung für Arbeiter/innen (1979). Während das Individual arbeitsrecht auf dem Weg von Einzelmaßnahmen (wie beispielsweise Arbeitszeitregelungen) ausgestaltet wurde, folgte eine umfassendere Regelung des kollektiven Arbeitsrechtes mit dem Arbeitsverfassungsgesetz aus 1973. Dieses beinhaltet vor allem auch erweiterte Mitbestimmungsmöglichkeiten der Arbeitnehmer/innenschaft. Ende der 1970er Jahre wurden erste Ansätze einer Geschlechtergleichstellungspolitik in Form der Gleichbehandlung in der Entlohnung realisiert (siehe z. B. Tálos/Falkner 1992; Rosenberger 2006).

Ausgeprägter noch als im Arbeitsrecht zeigen sich im Bereich der sozialen Sicherung beachtliche Expansionstendenzen. Neben Regelungen betreffend Organisation und Finanzierung bildeten die personelle Reichweite und der Umfang sowie das Niveau der Leistungen Kernpunkte der Maßnahmen in der Sozialversicherung seit den 1950er Jahren. Als Basisgesetz dafür fungierte das 1955 beschlossene Allgemeine Sozialversicherungsgesetz (ASVG), mit dem auch die Bemühungen um eine „Austrifizierung“ der Sozialpolitik zu einem Abschluss kamen. Zugleich wurden damit erste Schritte zur Vereinheitlichung des Sozialversicherungsrechts von Arbeiter/innen und Angestellten unternommen. Das ASVG wurde mit seinen zahlreichen Novellierungen in der Folgezeit zum „Leitgesetz“ und Rahmensetzer für die Entwicklung der Sozialversicherung der Zweiten Republik insgesamt.

Die Ausweitung des Versichertenkreises ist in den Nachkriegsjahrzehnten in erster Linie auf die Ausdehnung der Pflichtversicherung durch Inklusion breiter Teile der selbständig Erwerbstätigen zurückzuführen.

Der Ausbau ist vor allem auch am Leistungssystem ersichtlich: Leistungen wurden an die wirtschaftliche Entwicklung angepasst, einzelne Leistungen verbessert und neue eingeführt (siehe Tálos/Wörister 1998; Badelt/Österle 1998). Einen bedeutenden Schritt diesbezüglich stellt die Einführung der Rentendynamik Mitte der 1960er Jahre dar. Kernpunkt dabei ist die Sicherung der Kaufkraft durch Anpassung der Leistungen an die allgemeine Einkommensentwicklung und Inflation. Die Richtsätze der mit dem ASVG 1955 eingeführten neuen Leistung der Ausgleichszulage wurden laufend und zum Teil außerordentlich angehoben. Diese stellt eine bedarfsabhängige Mindestleistung für Pensionsberechtigte und damit die einzige Geldleistung in der Sozialversicherung dar, die der Sicherung eines Existenzminimums dienen sollte.

Zahlreiche Leistungen erfuhren Veränderungen im Sinne der Betroffenen: Die Anstaltspflege wurde als gesetzliche Mindestleistung eingeführt, der Wochengeldanspruch erhöht und verlängert, die Anspruchsdauer beim Kranken- und Arbeitslosengeld verlängert, der Unfallversicherungsschutz über den Arbeitsunfall hinaus ausgedehnt und die Liste der Berufskrankheiten erweitert. Zur Witwenpension gab es Zuschläge. Nicht zuletzt erfolgte eine Erhöhung des Grundbetrages ebenso wie der Steigerungsbeträge in der Pensionsversicherung.

Beispiele für die Erweiterung des Leistungsspektrums sind auch die Rehabilitation im Gesundheitssystem, Gesundenuntersuchungen und Jugenduntersuchungen, die Anrechnung von Schul- und Studienzeiten in der Pensionsversicherung, die Unfallversicherung für Studierende, die vorzeitige Alterspension bei Arbeitslosigkeit und langer Versicherungsdauer sowie die Rentensonderzahlungen (13. und 14. Rente). Die Expansion in personeller und sachlicher Hinsicht hatte zusammen mit demografischen Faktoren wie der zunehmenden Lebenserwartung zur Konsequenz, dass die Sozialausgaben einen beträchtlichen Anstieg verzeichneten (siehe Grafik 1.3. unten).

Der Neuordnung der „Armen“-Fürsorgepolitik in den 1970er Jahren in Form von Länder-Sozialhilfegesetzen lag ein breiteres Verständnis sozialer Fürsorge zugrunde. Neben dem traditionellen Aspekt der Sicherung eines materiellen Existenzminimums, wofür nach wie vor die im 19. Jahrhundert konstituierten Prinzipien der Subsidiarität, d.h. der Nachrangigkeit staatlicher Hilfe, sowie der Individualisierung von Problemlagen maßgeblich waren, sollte die Sozialhilfe auch auf bisher nicht berücksichtigte soziale Probleme abgestellt werden. Konkreten Niederschlag fand dieses Verständnis in einem erweiterten Leistungsspektrum, umfassend die Hilfe zur Sicherung des Lebensbedarfes (Geld- und Sachleistungen), die Hilfe in besonderen Lebenslagen (Überbrückung außerordentlicher Notsituationen) sowie soziale Dienste für alte, kranke oder behinderte Menschen (siehe Pfeil 2000; Dimmel 2003; Melinz 2003).

Als Ergänzung zu den traditionellen arbeitsmarktbezogenen Instrumenten der Budget- und Wirtschaftspolitik wurde 1968 die aktive Arbeitsmarktpolitik eingeführt. Ihre Aktivitäten beziehen sich in erster Linie auf die Anpassung der Arbeitskräfte an Bedarf und Nachfrage sowie die Mobilisierung von Arbeitskräften – reichend von Information, Vermittlung bis zu diversen finanziellen Förderungen und Beihilfen.

Eine enorme Ausweitung in den Nachkriegsjahrzehnten erfuhr der Bereich familienrelevanter Leistungen (siehe Münz 1984; Wrohlich 2003; Mayrbäurl 2004). Das Spektrum umfasst eine breite Palette – reichend von den Kinder- bzw. Familienbeihilfen, vom Wochen- und Karenzurlaubsgeld, von Mutterbeihilfen, von Kinderzuschüssen in der Pensionsversicherung, vom Familienzuschlag in der Arbeitslosenversicherung bzw. Familienzulagen bis hin zu steuerlichen Familienförderungen (Kinderabsetzbetrag, Alleinverdiener- und Alleinerzieherabsetzbetrag).

Mit dieser Expansion auf allen relevanten sozialpolitischen Dimensionen lag Österreich im Trend der sozialstaatlichen Entwicklung in den entwickelten westlichen Demokratien. Grafik 1.1. zeigt für 18 Länder die Entwicklung des Deckungsgrads von vier Sozialschutzsystemen (soziale Sicherung gegen Arbeitslosigkeit, Krankheit und Unfall sowie Alterssicherung) zwischen 1947 und 1980. Praktisch überall wurden in den Nachkriegsjahrzehnten immer mehr Personen in die sozialen Sicherungssysteme einbezogen. Gleichzeitig wurden die Sozialleistungen angehoben. Grafik 1.2. zeigt die Entwicklung der Nettolohnersatzraten für diese vier Programme im internationalen Vergleich. Sie geben am Beispiel eines durchschnittlichen Industriearbeiters den Anteil des Nettoeinkommens an, der im Risikofall durch soziale Transferleistungen ersetzt wird. Auch hier zeigt der Trend klar in Richtung Ausbau. Insgesamt ist der Sozialstaat in der gesamten westlichen Welt nach 1945 generöser und inklusiver geworden.

Grafik 1.1. Die Entwicklung des Deckungsgrads von vier sozialpolitischen Programmen, 1947–1980

Datenbasis: Social Policy Indicators Database – Social Insurance Entitlements Dataset (www.sofi.su.se/spin), Variablen: ucovratl, scovratl, pcovratp, acovratl. Anmerkungen: 5-Jahresintervalle.

Grafik 1.2. Die Entwicklung der Lohnersatzraten in vier Programmen, 1947–1980

Datenbasis: Social Policy Indicators Database – Social Insurance Entitlements Dataset (www.sofi.su.se/spin), Variablen: uz4ind, az4ind, sz4ind, px2indst. Anmerkungen: 5-Jahresintervalle. In einigen Ländern sind die Lohnersatzraten verschiedener Programme weitgehend identisch, sodass weniger als vier Linien dargestellt bzw. sichtbar sind.

1.2. Zum wirtschaftlichen und politischen Kontext sozialstaatlicher Expansion nach 1945

Abgesehen von den beträchtlichen wirtschaftlichen und sozialen Problemen in den unmittelbaren Nachkriegsjahren erfolgte der Ausbau des Sozialstaates in einem gleichermaßen begünstigenden ökonomischen wie auch politischen Umfeld. Die österreichische Wirtschaft wuchs seit den 1950er Jahren rasch und bis in die 1970er Jahre hinein stetig, die Reallöhne und die Pro-Kopf-Einkommen sind kräftig gestiegen (Tabelle 1.1.).

Tabelle 1.1. Einkommens- und Produktivitätsentwicklung (durchschnittliche Zuwachsraten in %)

¹ BIP real je Erwerbstätigen; OECD Economic Outlook Database.

² Brutto-Pro-Kopf-Einkommen der Arbeitnehmer/Verbraucherpreisindex; Wifo Datenbank.

³ Reallohnwachstum minus Produktivitätswachstum; Jahresdurchschnitt; nicht um terms of trade bereinigt.

⁴ Löhne und Gehälter der Arbeitnehmer/innen, brutto; Wifo Datenbank; ESVG 1995.

⁵ Löhne und Gehälter pro Arbeitnehmer/in, netto, real; Wifo Datenbank; ESVG 1995.

⁶ Arbeiternettotariflohnindex verknüpft mit Tariflohnindex 1966; jeweils Dezember; Wifo Datenbank.

⁷ Verbraucherpreisindex, jährlich; Wifo Datenbank.

Das hohe Wirtschaftswachstum resultierte maßgeblich aus dem wirtschaftlichen Wiederaufbau. Einen wichtigen Beitrag dazu leistete die Verstaatlichte Industrie, die ihrerseits eine Folge des Zweiten Weltkrieges war. 1946 und 1947 wurden große Teile der Grund- und Schwerindustrie, fast der gesamte Kohle- und Metallbergbau, drei Banken, die Energieversorgungsunternehmen und die Donauschifffahrt in öffentliches Eigentum überführt. Durch die Verstaatlichung von ca. 70 Unternehmen entstand einer der größten öffentlichen Unternehmenssektoren in der westlichen Welt (siehe z.B. Butschek 2004, 113). Als ab Mitte der 1970er Jahre der Nachkriegsboom zu Ende ging, wurde dieser Sektor zu arbeitsmarktpolitischen Zwecken (labour hoarding) eingesetzt, was jedoch unter den veränderten wirtschaftlichen Rahmenbedingungen in den 1980er Jahren zur massiven Krise der Verstaatlichten Industrie beitrug.

Wies die Arbeitsmarktsituation in den 1950er Jahren noch ein hohes Niveau der Erwerbslosigkeit auf – mit Raten von zum Teil weit über 5% (1950 bis 1956) (siehe Wirtschafts- und Sozialstatistisches Handbuch 1945– 1969, 276), so verfügte Österreich von Beginn der 1960er Jahre bis Beginn der 1980er Jahre über Vollbeschäftigung mit Erwerbslosenraten von weniger als 3%. In der ersten Hälfte der 1970er Jahre sank die Erwerbslosigkeit sogar auf 2% bzw. darunter. Ungeachtet rückläufiger Beschäftigtenzahlen bei den selbständig Erwerbstätigen, insbesondere im Bereich der Landund Forstwirtschaft, stieg die Gesamtzahl der Beschäftigten in den 1950er Jahren leicht, sank in den 1960er Jahren und stieg erneut während der 1970er Jahre.

In dem gegenständlichen Zeitraum ist das so genannte „Normalarbeitsverhältnis“, das heißt ein vollzeitiges, kontinuierliches, arbeits- und sozialrechtlich erfasstes Beschäftigungsverhältnis, nicht nur die Norm am Erwerbsarbeitsmarkt, sondern auch der Referenzpunkt für sozialstaatliche Sicherung. Letzteres ist ablesbar am ASVG 1955, wonach zur Sicherung des Lebensstandards im Alter 45 Beitragsjahre erforderlich waren. Atypische Beschäftigungsformen spielten in Österreich lange Zeit keine Rolle. Erste Debatten über die Regelung von Teilzeit- und Leiharbeit sind für die 1970er Jahre konstatierbar.

Die demografische Entwicklung ist nach 1945 langfristig durch drei Trends gekennzeichnet: Erstens kam es zur Zunahme der österreichischen Bevölkerung insgesamt. Betrug diese in der Ersten Republik (1923) 6,5 Mio., 1951 6,9 Mio., so 1981 schon über 7,5 Mio. (siehe Faßmann 1997, 41). Zweitens ist die Entwicklung im gegenständlichen Zeitraum noch durch moderate Verschiebungen in den quantitativen Anteilen der Altersgruppen geprägt: Kamen im Jahr 1951 auf 100 Personen im erwerbsfähigen Alter (15–60 Jahre) ca. 37 Kinder und ca. 25 über 60-Jährige, so zeichnen sich in der Folgezeit gegensätzliche Trends bei diesen beiden Altersgruppen ab. Ein Jahrzehnt später fiel die Relation bei den Kindern auf 32, während sie bei den über 60-Jährigen auf 32 anstieg. Drittens ist langfristig eine steigende Lebenserwartung zu konstatieren. Lag diese 1949/51 für Männer bei der Geburt bei 61,9 Jahren, so 1980/82 bei 69,23. Bei Frauen betrug die Lebenserwartung 1949/51 erst 66,97 Jahre, dann 1980/82 bereits 76, 37 Jahre (Statistik Austria, Lebenserwartung für ausgewählte Altersjahre 1868/71 bis 2010/12 und 1951 bis 2018).

Die Sozialstaatsexpansion in den Nachkriegsjahrzehnten ist nicht nur auf dem Hintergrund günstiger ökonomischer Rahmenbedingungen zu sehen. Auch auf der politischen Ebene zeichnen sich im Vergleich mit der Ersten Republik merkbare Veränderungen ab. Nach der Wiedereinführung der rechtsstaatlich-parlamentarischen Demokratie im Jahr 1945 (auf Basis der Verfassung von 1929) waren die folgenden Jahrzehnte in politischer Hinsicht vor allem durch eine spezifische Konstellation auf Ebene der Regierung, der Parteien und der Verbände geprägt. In der Parteienlandschaft dominierte langjährig das Duopol von ÖVP und SPÖ (siehe z.B. Müller 2006) – mit einem hohen Konzentrationsgrad bei den Wahlen, mit einem im internationalen Vergleich ausnehmend hohen Organisa -tionsgrad (Mitglieder) und mit der Vorherrschaft in Parlament und Regierung. Das Ende der annähernd 20 Jahre andauernden Großen Koalition bis Mitte der 1960er Jahre bedeutete nicht, dass damit auch die Zusammenarbeit zwischen den Großparteien in der Zeit der Alleinregierungen (ÖVP: 1966–1970, SPÖ: 1970–1983) endete. Bei allen fortdauernden Unterschieden in den gesellschaftspolitischen Optionen und Strategien bestand in den Nachkriegsjahrzehnten eine weitgehende Übereinstimmung hinsichtlich der aktiven Rolle des Staates bei der Steuerung der ökonomischen und sozialen Entwicklung. Die Einbeziehung der selbständig Erwerbstätigen in die Sozialversicherung hat darüber hinaus zum Abbau traditioneller Frontstellungen gegen die Sozialpolitik à la Erste Republik beigetragen. Nicht zuletzt spielte die Sozialpolitik für die politische Legitimation der Parteien eine zunehmend größere Rolle. Sozialpolitik wurde zur Wahlpolitik.

Während der Zweiten Republik kam es zur Herausbildung eines weitläufigen Netzwerkes von Beziehungen zwischen den Interessenorganisationen sowie zwischen diesen und der Regierung – bekannt als „Sozialpartnerschaft“ bzw. „Austrokorporatismus“ (siehe Karlhofer/Tálos 1999; Tálos/Hinterseer 2019). Dieses Netzwerk bildete den Rahmen für Interessenakkordierung und zugleich für die international herausragende Form der Beteiligung der Interessenorganisationen an politischen Entscheidungsprozessen. Es fundierte auf dem erst für die Zweite Republik konstatierbaren Grundkonsens über gesamtwirtschaftliche Ziele: Wirtschaftsund Beschäftigungswachstum, Preis- und Währungsstabilität. In engem Zusammenhang damit stand der Konsens im Bereich der Sozialpolitik: Wirtschaftswachstum und Vollbeschäftigung als Basis für die Sicherung und den Ausbau der Sozialpolitik. Diesem Selbstverständnis entsprachen Kompromissstrategien auf Ebene der Parteien und Interessenorganisationen, die in vielfach praktizierten politischen „Tauschakten“, vor allem im Bereich der Wirtschafts- und Sozialpolitik, ihren Niederschlag fanden. Interessenkonflikte und zum Teil heftige Auseinandersetzungen waren damit keineswegs ausgeschlossen. Es ging dabei allerdings lange Zeit nicht bzw. weniger um eine grundsätzliche Infragestellung der Ausrichtung des Sozialstaates überhaupt, als vielmehr um die konkrete Ausgestaltung arbeits- und sozialrechtlicher Regelungen, deren Entwicklungstempo, deren Reichweite und finanzielle Implikationen. Diesbezüglich differente Positionen zwischen Parteien und Interessenorganisationen verhinderten politische Lösungen nicht. Der sozialpolitische Entscheidungsprozess war weitaus durch Kompromisse, zum Teil durch Junktimierungen z. B. mit wirtschaftspolitischen Maßnahmen, und zeitliche Verschiebungen von Lösungen, zum kleineren Teil durch Alleingänge der jeweils allein regierenden Partei geprägt.

1.3. Das Profil des österreichischen Sozialstaates

Das allgemeine Profil des österreichischen Sozialstaates nach 1945 ist im Wesentlichen von fünf Bereichen bestimmt:

– die soziale Sicherung mit ihren beiden „Netzen“ Sozialversicherung und Sozialhilfe,

– die Regelungen der Arbeitsbedingungen und Arbeitsbeziehungen (d.h. das Arbeitsrecht),

– die aktive Arbeitsmarktpolitik,

– der Komplex familienrelevanter Leistungen und

– die Versorgungssysteme.

In kompetenzrechtlicher Hinsicht gibt es eine Teilung zwischen Bund und Ländern. Ersterem kommt dabei traditionell allerdings ein merkbar größeres Gewicht zu – ablesbar an den Zuständigkeiten für die Kranken-, Unfall-, Arbeitslosen- und Pensionsversicherung, die Entschädigungssysteme sowie den überwiegenden Teil des Arbeitsrechts. Nur die Sozialhilfe fällt in die Kompetenz der Länder und Gemeinden. Der Bund hat diesbezüglich die Kompetenz zur Grundsatzgesetzgebung. Die familienrelevanten Leistungen werden in erster Linie vom Bund, daneben auch von den Ländern gewährleistet.

Die nähere Ausgestaltung des österreichischen Sozialstaates ist an folgenden Zielsetzungen und Prinzipien orientiert:

– Zugang zum Leistungssystem sozialer Sicherung über Erwerbsarbeit und Ehe:

Die Einbindung in den Erwerbsarbeitsmarkt bzw. die Anbindung an eine Erwerbstätigkeit gilt seit den Anfängen im ausgehenden 19. Jahrhundert als zentrale Voraussetzung für den Zugang zu Leistungen der Sozialversicherung. Das damit angepeilte Ziel ist es, Erwerbstätige gegen die mit dem Eintreten sozialer Risiken und Lebenslagen wie Krankheit, Unfall, Alter und Arbeitslosigkeit verbundenen Konsequenzen, vor allem des Entfalls von Erwerbseinkommen, abzusichern. Durch die Anbindung an Erwerbsarbeit bleibt ein Teil der Bevölkerung von einer eigenständigen sozialen Sicherung ausgeschlossen: Frauen, die familiäre Arbeit leisten und nicht berufstätig sind, sind ebenso wie Kinder nur mittelbar als „Mitversicherte“ und „Hinterbliebene“ in die Sozialversicherung integriert. Dies bedeutet, dass der soziale Schutz nichterwerbstätiger Frauen sehr wesentlich von der Stabilität der Ehe abhing bzw. zum Teil heute noch immer abhängt. Zugleich sind andere Formen des Zusammenlebens im Hinblick auf die soziale Absicherung (z.B. in der Pensionsversicherung) mit der Ehe (noch) nicht insgesamt gleichgestellt. Nur in Teilbereichen sozialstaatlicher Leistungen (Familienbeihilfen, Gesundenuntersuchungen, Pflegegeld) wird die gesamte Wohnbevölkerung erfasst. Durch Möglichkeiten der freiwilligen Versicherung ist das System der Sozialversicherung teilweise für alle offen (de facto vor allem in der Krankenversicherung).

– Äquivalenzprinzip und Lebensstandardsicherung:

Mit der Erwerbsarbeitsorientierung korreliert das Prinzip der Äquivalenzrelation zwischen der Höhe sowie Dauer der Beitragsleistung und der Höhe der Sozialleistungen. Dieses Prinzip dominiert bei Geldleistungen in der Krankenversicherung, beim Arbeitslosengeld und der Notstandshilfe sowie bei Alterspensionen. Deren bestimmendes Ziel ist die materielle Statussicherung. Die Sozialversicherung als dominante Form sozialstaatlicher materieller Absicherung reproduziert dabei die Einkommensungleichheiten (siehe z. B. Wetzel 2003) und die unterschiedliche Dauer der Arbeitsbiografien von Erwerbstätigen – und damit insbesondere die geschlechterdifferierende ökonomische und soziale Ungleichheit. Die durchschnittlich ungleichen Versorgungsniveaus von Männern und Frauen sind Beispiel dafür. Ausgenommen hiervon sind im Wesentlichen nur Sachleistungen (z.B. medizinische Versorgung), die Familienbeihilfen sowie (seit 1993) das Pflegegeld. Daneben wurde auch das Karenzgeld, obwohl es sich dabei eigentlich um eine Versicherungsleistung handelte, pauschal ausgezahlt. Ungleiche Niveaus der finanziellen Sozialleistungen resultieren über die Einkommensungleichheit hinaus aus den für verschiedene Gruppen lange Zeit bestehenden unterschiedlichen Regelungen (siehe Steiner/Wörister 1990). Im Unterschied zu den skandinavischen Ländernhatte die Idee einer materiellen Grundsicherung in Form von Mindeststandards (Grundpension, Mindestleistungen, feste Grundbeträge) in Österreich für die Gestaltung der Sozialversicherung auch nach 1945 wenig Gewicht. Statussicherung zielte in der Pensionsversicherung auf Lebensstandardsicherung. Darüber hinaus gibt es innerhalb dieser ansatzweise eine Grundsicherung, die so genannte Ausgleichszulage, mit welcher sehr niedrige Pensionen, d.h. also bei Notlage, auf einen gewissen Richtsatz angehoben werden.

– Berufsgruppenspezifische Fragmentierung:

Seit ihren Anfängen in der Monarchie variiert die soziale Sicherung nach Berufsgruppen. Dies war bzw. ist ablesbar an eigenen Sozialschutzsystemen und arbeitsrechtlichen Normierungen für Angestellte und Arbeiter (mit Sonderregelungen für den Bergbau), Landwirte, Selbständige und den öffentlichen Dienst. Damit gingen unterschiedliche Sozialleistungen, Schutzrechte und Finanzierungsmodi einher. Diese berufsgruppenbezogenen Unterschiede sind zwar im Laufe der Zeit verringert, aber nicht gänzlich eingeebnet worden.

– Subsidiarität staatlicher Hilfe:

Staatliche Hilfeleistung im Falle individueller Notlage – organisiert im Rahmen der Fürsorge- bzw. Sozialhilfepolitik (siehe Pfeil 2000; Dimmel 2003) – sollte nur dann in Anspruch genommen werden können, wenn es für die Hilfesuchenden keine anderen Möglichkeiten der Sicherung des Unterhalts gibt. Anders gesagt: Sozialhilfe ist nachrangig gegenüber dem Einsatz der eigenen Arbeitskraft, eigenen oder familiären materiellen Ressourcen sowie bestehenden gesetzlichen Leistungsansprüchen. Die Berücksichtigung familiärer Ressourcen, hier vor allem des Partnereinkommens, führte unter anderem dazu, dass insbesondere Frauen – etwa bei Arbeitslosigkeit, Invalidität und im Alter – in hohem Ausmaß auf den Unterhalt durch den Partner angewiesen sind.

– Schutz der Lohnabhängigen im Arbeits- und Produktionsprozess:

Der traditionelle Schutzgedanke, der Schutz der unter kapitalistischen Produktions- und Arbeitsverhältnissen strukturell ökonomisch Schwächeren, ist im Lauf der Entwicklung der Sozialversicherung zunehmend von der Option staatlich geregelter Risikenvorsorge für alle Erwerbstätigen und ihre Familien überlagert worden. Dieser Schutzgedanke ist nach 1945 allerdings weiterhin eine der Grundlagen für die Regelung der Arbeitsbedingungen und Arbeitsbeziehungen.

– Versorgungsprinzip:

Unabhängig von eigener Beitragsleistung und Erwerbsarbeitszeiten kommt dieses ursprünglich auf Staatsbürger beschränkte Prinzip bei Schädigungen in Zusammenhang mit einer staatlich auferlegten Pflicht (z.B. Präsenzdienst, Impfpflicht bzw. Impfempfehlung) oder staatlichen Versagens (z.B. Verbrechensopfer, Opfer von Gewalt in Heimen) zur Anwendung. Es findet sich in den Kriegsopfergesetzen, dem Heeresentschädigungsgesetz, dem Verbrechensopfergesetz, dem Impfschadengesetz und zuletzt dem Heimopferrentengesetz aus 2017.

Während die drei ersten Zielvorstellungen und Gestaltungsprinzipien dominant die Sozialversicherung, das Subsidiaritätsprinzip die Sozialhilfe und das Schutzprinzip den Komplex arbeitsrechtlicher Regelungen fundieren, prägt das Versorgungsprinzip die Palette der einzelnen Entschädigungssysteme.

Mit diesem Profil an Zielsetzungen und Gestaltungsprinzipien zählt der österreichische Sozialstaat, vor allem dessen System der Sozialversicherung und der Familienpolitik, zu den konservativen Wohlfahrtsstaatsregimen (siehe Esping-Andersen 1990; Manow 2019): Die Leistungen sind in erster Linie an Erwerbsarbeit gebunden, sie sind berufsgruppenspezifisch organisiert und differenziert gestaltet. Sie dienen im Wesentlichen dem Statuserhalt bzw. der Kompensation des Erwerbseinkommens im Fall des Eintretens der Risiken Krankheit, Unfall, Arbeitslosigkeit und Alter.

Die Finanzierung der Leistungen des ASVG erfolgt überwiegend aus Beiträgen der Versicherten und ihrer Arbeitgeber, in der Pensionsversicherung seit der Zweiten Republik auch aus staatlichen Zuschüssen. Subsidiär zu den Leistungen der Sozialversicherung steht die Sozialhilfe. Die traditionelle Familienkonstellation mit ihrer geschlechterdifferierenden Arbeitsteilung spiegelt sich in der mittelbaren Einbindung von Familienmitgliedern in Teile des Systems sozialer Sicherung.

1.4. Ausgestaltung der Sozialpolitikbereiche
1.4.1. Sozialversicherung

Gesetzliche Normen

Die Sozialversicherung regelt die Kranken-, Unfall- und Pensionsversicherung. Der Sachverhalt, dass die Inklusion in sozialstaatliche Leistungssysteme entlang von Berufsgruppen erfolgte, spiegelt sich in den einschlägigen berufsgruppenspezifischen Gesetzen wider:

– das Allgemeine Sozialversicherungsgesetz ist bezogen auf die Kranken-, Unfall- und Pensionsversicherung für Arbeiter/innen, Angestellte, freie Dienstnehmer/innen und Lehrlinge;

– das Beamten-Kranken- und Unfallversicherungsgesetz enthält Regelungen betreffend diese beiden Risiken und galt für Dienstnehmer/innen in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis;

– das Gewerbliche Sozialversicherungsgesetz regelte die Kranken- und Pensionsversicherung für selbständig Erwerbstätige und Neue Selbständige;

– das Sozialversicherungsgesetz der freiberuflich selbständig Erwerbstätigen war auf deren Pensionsversicherung bezogen;

– das Bauern-Sozialversicherungsgesetz normierte die Kranken-, Unfallund Pensionsversicherung der im land- und forstwirtschaftlichen Bereich Erwerbstätigen und

– das Notar-Versicherungsgesetz die Pensionsversicherung dieser Erwerbsgruppe.

Diese institutionelle Struktur wurde durch das Sozialversicherungsorganisationsgesetz aus 2018 geändert (siehe dazu unten 2.4.3.).

Die soziale Sicherung im Fall der Arbeitslosigkeit ist traditionell durch ein eigenes Gesetz geregelt und wird durch das AMS vollzogen.

Programme

Die Krankenversicherung umfasst Sach- und Geldleistungen: Zu ersteren zählen Leistungen wie die Anstaltspflege/Krankenhausbehandlung, die ärztliche Behandlung (mit einem zwischen den Berufsgruppen unterschiedlichen System von Selbstbehalten), Arzneien, Heilbehelfe und Hilfsmittel (z.B. Brillen, Rollstühle), Zahnbehandlung und Zahnersatz sowie Kuren. Kernpunkt der Geldleistung ist der Ersatz des krankheitsbedingten Entfalls des Erwerbseinkommens (durch Entgeltfortzahlung/Krankengeld) – mit lange Zeit zwischen Arbeitern und Angestellten variierender Dauer. Weitere Geldleistungen sind das Wochengeld für Mütter (acht Wochen vor und nach der Geburt) sowie der Bestattungskosten-Beitrag (im Fall der Bedürftigkeit der Hinterbliebenen). Gesetzgebung und Vollziehung im Gesundheitssystem obliegt dem Bund, die Ausführungsgesetzgebung ist Aufgabe der einzelnen Bundesländer (siehe Tálos/Wörister 1994, 142 ff.; Gottweis/Braumadl 2006, 759 ff.).

Die Unfallversicherung, deren Leistungen auf die Behandlung und Versorgung von Opfern eines Arbeitsunfalls oder einer Berufserkrankung ausgerichtet sind, gewährleistet ebenso Geldleistungen (Rente) wie Sachleistungen (Unfallheilbehandlung und Maßnahmen der Rehabilitation).

Die Arbeitslosenversicherung stellt die zentrale, nicht die einzige Versorgungsinstitution bei Vorliegen dieses Risikos dar. Der Bezug von Arbeitslosengeld bzw. Notstandshilfe (als Anschlussleistung) ist an bestimmte Voraussetzungen geknüpft. Beim Arbeitslosengeld waren bis Ende der 1990er Jahre als Mindestanwartschaftszeit beim erstmaligen Bezug 52 Versicherungswochen in der Rahmenfrist von zwei Jahren, bei unter 25-Jährigen 26 Wochen innerhalb der letzten zwölf Monate vorgesehen. Dieses Erfordernis verringerte sich bei einer weiteren Inanspruchnahme. Die Dauer des Geldbezuges variierte je nach Versicherungszeit zwischen 20 bis 52 Wochen. Die Höhe des Arbeitslosengeldes erfuhr im gegenständlichen Zeitraum einige Veränderungen. Es betrug Ende der 1990er Jahre 58% des letzten Nettolohns. Für den Fall, dass das Arbeitslosengeld unter dem Sozialhilferichtsatz lag, wurde der Differenzbetrag von den Sozialhilfeträgern erstattet. Die Arbeitslosenversicherung kennt in Österreich keinen Mindeststandard, sehr wohl aber eine Anschlussleistung an das Arbeitslosengeld, die sog. Notstandshilfe. Diese ist bis heute an materielle Bedürftigkeit gebunden. Über das Arbeitslosengeld und die Notstandshilfe hinaus sind noch weitere Geldleistungen bei spezifischen Anlassfällen und Problemlagen vorgesehen. So gab es bei Teilnahme an Schulungsmaßnahmen der Arbeitsmarktverwaltung eine Beihilfe zur Deckung des Lebensunterhalts. Die Sonderunterstützung stellt eine Art Vorruhestandsleistung dar. Zu den einschlägigen Sozialleistungen zählen zudem die Sozialhilfe (Länder/Gemeinden) und familienpolitische Leistungen (Familienlastenausgleichsfonds).

Die Alterssicherung wird durch das System der Pensionsversicherung für annähernd alle Erwerbstätigen und das System der Beamtenversorgung gewährleistet. Dabei lassen sich verschiedene Formen unterscheiden: neben der normalen Alterspension gab es bis in die 2000er Jahre vorzeitige Alterspensionen nach verschiedenen Anlassfällen (wegen langer Versicherungsdauer, wegen Arbeitslosigkeit, wegen geminderter Arbeitsfähigkeit, die Gleitpension). Das Alterssicherungssystem weist – vor allem bedingt durch die Berufsgruppenorientierung – eine beträchtliche Differenzierung hinsichtlich der Anspruchsvoraussetzungen und der Leistungsgestaltung auf. Die Erwerbsarbeitsorientierung und das Äquivalenzprinzip spiegeln sich im Niveau der Leistungen: Dieses bemisst sich nach Versicherungsdauer (Zeiten der Pflichtversicherung, der freiwilligen Versicherung, Ersatzzeiten wie die Zeit des Bezugs von Arbeitslosengeld, des Präsenzdienstes, der Kindererziehung) und den Erwerbseinkommen im Bemessungszeitraum, nicht zuletzt auch nach dem Pensionsantrittsalter. Die Entwicklung des Systems der Alterssicherung in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts beinhaltete neben diversen Leistungsverbesserungen auch wiederholte Änderungen betreffend Leistungsdauer und Festlegung des Bemessungszeitraums. So wurde beispielsweise letzterer von 60 Beitragsmonaten (bis 1984) auf 180 Monate (1987) bzw. auf die so genannten besten 15 Jahre (1993) erweitert. Das Maximum von 80% der Bemessungsgrundlage konnte in den 1990er Jahren nach 40 Versicherungsjahren und bei einem Pensionsantritt mit 60 Jahren (Frauen) bzw. 65 Jahren (Männer) erreicht werden. Die letzte „Reform“ vor Antritt der ÖVP-FPÖ-Regierung, die Pensionsreform aus 1997, brachte neuerliche Änderungen: so erste Ansätze einer Harmonisierung der Bemessungszeiträume zwischen Pensionsversicherung und Beamtenversorgung sowie die Kürzung der Leistungen bei Inanspruchnahme einer „Frühpension“ (bis maximal 10 Prozentpunkte). Einen einschneidenden Umbau des Pensionssystems realisierte die erste Schwarz-Blaue-Regierung in den Jahren 2003/04 (siehe näher dazu Obinger/Tálos 2006, 89 ff.; Wöss 2020; 2.4.1. i.d.B.).

Verwaltung durch Selbstverwaltung

Die Durchführung der Sozialversicherung oblag den zuständigen Versicherungsträgern. Deren Zahl betrug Ende der 1990er Jahre insgesamt 28, davon 19 Krankenkassen und 9 Versicherungsanstalten (Tabelle 1.2.). Den weitreichendsten Schritt zur Reduktion der traditionellen Palette von Sozialversicherungsinstitutionen brachte die Schwarz/Türkis-Blaue-Regierung im Jahr 2018.

Tabelle 1.2. Die österreichische Sozialversicherung

Quelle: Soziale Sicherheit 7/8 (1999), 597.

Als Dachverband fungierte der Hauptverband der Sozialversicherungsträger, dem die Wahrnehmung der allgemeinen Interessen der Sozialversicherung und die Vertretung dieser Träger in gemeinsamen Angelegenheiten zukam. Seit den Anfängen der Sozialversicherung im ausgehenden 19. Jahrhundert gilt in organisatorischer Hinsicht das Prinzip der Selbstverwaltung. Die Vertreter der Versicherten wurden im Unterschied zu Deutschland in Österreich nicht gewählt, sondern im Zeitraum von 1947 bis 1999 von den gesetzlichen Interessenvertretungen, den Kammern, entsandt – wobei traditionell in den meisten Organen die Zahl der Arbeitnehmervertreter/innen überwog. Am Beispiel des Hauptverbandes aufgezeigt: bis 1999 war die Vorstandskonferenz aus siebzehn Vertretern der Dienstnehmer und zehn der Dienstgeber, der Verbandsvorstand aus sechs bzw. vier, das Präsidium aus zwei bzw. einem Vertreter zusammengesetzt. Nur in der Kontrollversammlung gab es mit sieben Vertretern eine Mehrheit der Dienstgeber (gegenüber vier der Dienstnehmer).

Die Verwaltung wurde näherhin von folgenden Organen wahrgenommen: der Hauptversammlung (beim Hauptverband: Verbandskonferenz), dem Vorstand als geschäftsführendem Organ, der Kontrollversammlung sowie von Ausschüssen. Durch eine Reform der Organisationsstruktur mit der 52. ASVG-Novelle (in Kraft 1994) sollte dem Ziel einer verstärkten Versichertennähe Rechnung getragen werden – und zwar mit einer verbesserten Abgrenzung von Geschäftsführung und Kontrollorgan, mit einer deutlichen Verringerung der Zahl der Versicherungsvertreter in den Entscheidungsgremien (von 2701 auf 1017) und mit der Einbindung von Vertretern der Pensionisten und Menschen mit Behinderung (auf dem Weg von Beiräten). Der Hauptverband bestand nunmehr aus vier Organen: der Verbandskonferenz, dem Verbandsvorstand, dem Verbandspräsidium und der Kontrollversammlung. Auf Grund der dem Präsidium bzw. dem Präsidenten übertragenen Aufgaben wurde das Verbandspräsidium organisatorisch verselbständigt. Als Organe der einzelnen Sozialversicherungsträger fungierten die Generalversammlung, der Vorstand, die Kontrollversammlung und Ausschüsse. Einschneidende Veränderungen erfuhr diese Organisationsstruktur der Sozialversicherung unter beiden ÖVP-FPÖ-Regierungen.

Finanzierung

Die Finanzierung erfolgt aus verschiedenen Quellen: Die Aufwendungen der Sozialhilfe werden aus den steuerlichen Einnahmen der Länder und Gemeinden, die der aktiven Arbeitsmarktpolitik in erster Linie aus den Arbeitslosenversicherungsbeiträgen gedeckt. Die Finanzierung der familienpolitischen Leistungen erfolgt zum Großteil durch so genannte Dienstgeberbeiträge (als Prozentsatz der Lohnsumme), die Leistungen der Pensions- und Krankenversicherung in erster Linie durch Versichertenbeiträge, so genannte Arbeitnehmer- und Dienstgeberbeiträge. Seit der Einführung der Sozialversicherung im späten 19. Jahrhundert bildet die Lohnsumme die Basis für die Dienstgeberbeiträge. Es handelt sich dabei also um einen Lohnkostenbestandteil und nicht um eine zusätzliche Leistung der Unternehmen für die Beschäftigten. Der Bund trägt erst seit der Zweiten Republik maßgeblich zur Finanzierung der Pensionsversicherung bei. Es besteht diesbezüglich eine gesetzliche Verpflichtung.

Die Form der Finanzierung ist die des Umlageverfahrens: die laufenden Ausgaben einer Periode werden durch die laufenden Einnahmen aus derselben Periode gedeckt. Diese Einnahmen werden in erster Linie aus Beiträgen der Versicherten aufgebracht, die damit wieder Ansprüche auf eine zukünftige Altersversorgung erwerben. Die derart institutionalisierten Generationenverhältnisse werden meist mit dem Begriff „Generationenvertrag“ bezeichnet:

„Dieser fiktive Vertrag besteht darin, dass sich die erwerbstätige Generation zur Zahlung der Leistungen an die in Pension befindliche Generation verpflichtet unter der Annahme, dass sie selbst, wenn sie das Pensionsalter erreicht hat, von der dann erwerbstätigen Generation die Leistungen in gleicher Weise finanziert erhält …

Alle eingehenden Beiträge werden im Wesentlichen sofort wieder ausgegeben. Wie man sieht, kann dieses System nur funktionieren, wenn die erwerbstätige Generation in der Lage ist, die Pensionen für die Leistungsempfänger zu finanzieren. Offensichtlich ist diese Art der Finanzierung stark von der Altersstruktur der Bevölkerung abhängig …

Ändert sich die Altersstruktur in Richtung einer Überalterung der Bevölkerung, dann geht dies bei einer Finanzierung der Pensionsversicherung nach dem Umlageverfahren zu Lasten der Erwerbstätigen“ (Wolff 1989, 120).

Dieser „Generationenvertrag“ stellt einen Umverteilungszusammenhang zwischen dem überwiegenden Teil der erwerbstätigen und ehemals erwerbstätigen Personen dar. Gegenstand dieses Generationenverhältnisses (siehe Kaufmann 1997, 19 ff.) ist ein intergenerationaler Ausgleich. Ein intragenerationaler Ausgleich wird damit nicht bewirkt.

Der „Generationenvertrag“ fußt traditionell auf einem hohen Maß an Beschäftigung sowie auf der Akzeptanz der Bereitstellung der notwendigen finanziellen Ressourcen für die Sozialleistungen durch Beiträge der versicherten Erwerbstätigen und ihrer Arbeitgeber, zum kleineren Teil auch durch Zuschüsse aus dem staatlichen Budget. Die Sicherung des Generationenzusammenhalts ist damit an Bedingungen geknüpft, die in den Nachkriegsjahrzehnten weitgehend gegeben waren.

1.4.2. Armenfürsorge – Sozialhilfe

Ebenso wie die Sozialversicherung und das Arbeitsrecht bewegte sich die Armenfürsorge nach 1945 in jenen Bahnen, die im ausgehenden 19. Jahrhundert grundgelegt wurden. Das Reichsheimatgesetz aus 1863, das in den nachfolgenden Landesgesetzen näher konkretisiert wurde, steckte die formalen und inhaltlichen Konturen der Armenfürsorgepolitik ab – nämlich die Einbettung in die Zuständigkeit der Länder und Gemeinden bei Orientierung am Subsidiaritäts- und Individualisierungsprinzip.

Mit dem „Anschluss“ Österreichs an das Deutsche Reich im Jahr 1938 traten an Stelle der österreichischen die deutschen fürsorgerechtlichen Vorschriften. Diese blieben nach 1945 bis zur Neugestaltung der einzelnen Rechtsgebiete als österreichische Rechtsvorschriften in vorläufiger Geltung. Bis 1948 nahm der Bund seine nach der Verfassung von 1920 vorgesehene Grundsatzkompetenz nicht wahr. Die reichsdeutschen Fürsorgevorschriften traten als Bundesgesetz außer Kraft und die Bundesländer erlangten wieder Gesetzgebungskompetenz. Diese wurde von den Bundesländern nach 1948 nur in der Weise genutzt, dass sie die reichsdeutschen Vorschriften als Landesgesetze übernahmen.

Seitens des zuständigen Innenministeriums wurden in den 1950er/ 1960er Jahren Entwürfe für ein „Fürsorgegrundgesetz“ vorgelegt, die auf Widerstand bei den Bundesländern stießen. Auch zwischen den Bundesländern gab es in wichtigen Punkten (wie Vereinheitlichung der Richtsätze, Verhältnis zwischen privaten und staatlichen Institutionen) keine Einigung. Letztlich verzichtete der Bund 1968 auf die Erlassung eines Bundesgrundsatzgesetzes über die öffentliche Fürsorge. Den Ländern wurde empfohlen, neue Ländergesetze ohne Rücksicht auf ein Bundesgrundsatzgesetz zu erlassen.

Seitens der Sozialhilfereferenten der Landesregierungen wurde nunmehr ein „Musterentwurf“ erarbeitet, ohne dass damit die unterschiedlichen Positionen in bestimmten Fragen beseitigt werden konnten. Die einzelnen Bundesländer verabschiedeten zwischen 1971 und 1976 ihre jeweiligen Landessozialhilfegesetze. Diese unterschieden sich teilweise hinsichtlich der organisatorischen Ausgestaltung, im Leistungskatalog, in der Finanzierungsverteilung (zwischen Land und Gemeinden) oder in Punkten wie der Regelung der Zumutbarkeit des eigenen Arbeitskräfteeinsatzes.

Die Landesgesetze gingen über den traditionellen Hilferahmen des Armenwesens hinaus und beinhalten drei Leistungsbereiche (siehe Dimmel 2003, 125 ff.): 1) Hilfe zur Sicherung des Lebensbedarfes (mit Rechtsanspruch) – mit Geld- bzw. Richtsatzleistungen, Hilfen für Wohnen, Krankenhilfe; 2) Hilfe in besonderen Lebenslagen (ohne Rechtsanspruch) – mit Hilfen zur Überbrückung außergewöhnlicher Notlagen, von Unglücksfällen, zur Schaffung und Adaptierung von Wohnraum; 3) Soziale Dienste (kein Rechtsanspruch) – mit Hauskrankenpflege, Hilfe zur Weiterführung des Haushaltes, Familienbeihilfen und Beratungsdienste. Bereits im Fürsorgerecht vorhandene Leistungen wurden damit mit einem Rechtsanspruch ausgestattet: Für „Hilfen zur Sicherung des Lebensbedarfes“ wurde ein individueller Rechtsanspruch eingeräumt. Anderseits enthalten die Gesetze unterschiedliche Regelungen von Sanktionen im Fall der „Arbeitsunwilligkeit“. Deutlich wird der Unterschied zur Sozialversicherung an folgender Feststellung in den Landtagsdebatten: Es „müssen Grundwerte wie Hilfe zur Selbsthilfe, Eigenverantwortung und Subsidiarität wieder Bestimmungsfaktoren für eine tragfähige, auch mittel- und langfristig finanzierbare Sozialpolitik werden“ (Antalovsky u.a. 1988, 61).

1.4.3. Arbeitsrecht

Die in der Zweiten Republik beschlossenen Regelungen der Arbeitsbedingungen und Arbeitsbeziehungen bewegten sich zum einen vor allem in dem in der Ersten Republik abgesteckten Rahmen (siehe Tálos 1995). Zum anderen lassen sie sich nach zwei Dimensionen differenzieren: dem Individualarbeitsrecht mit Arbeitsvertragsrecht und Arbeitnehmerschutz sowie dem kollektiven Arbeitsrecht mit der Arbeitsverfassung. Die nach 1945 beschlossenen Veränderungen betrafen unter anderem die Arbeitszeit, und zwar sowohl die Wochen- als auch die Jahresarbeitszeit: Nach der Verkürzung der Wochenarbeitszeit auf dem Weg eines Generalkollektivvertrages (von 48 auf 45 Stunden im Jahr 1959) kam es mit dem Arbeitszeitgesetz aus 1969 zur etappenweisen Einführung der 40-Stunden-Woche bis zum Jahr 1975. Die Jahresarbeitszeit wurde durch eine schrittweise Verlängerung des Urlaubsanspruches von zwei auf fünf Wochen reduziert. Mit der Verlängerung des Urlaubs war in den 1970er Jahren neben dem traditionellen Schutzmotiv eine spezifische Option verbunden: die Beseitigung der Ungleichstellung von Arbeitern und Angestellten. Eingeschränkt realisiert wurde diese Option in weiteren Maßnahmen wie der Einführung der Entgeltfortzahlung und der Abfindung für Arbeiter. Mit dem Gesetz über die Gleichbehandlung von Mann und Frau in der Entlohnung erfolgte in Österreich im Jahr 1979 vergleichsweise relativ spät ein erster und noch eng begrenzter Schritt in Richtung Gleichbehandlung von Frauen in der Arbeitswelt.

Während das Individualarbeitsrecht in einer Reihe von Einzelmaßnahmen ausgestaltet wurde, ist das kollektive Arbeitsrecht im Wesentlichen im Arbeitsverfassungsgesetz aus 1973 konzentriert. Neben der Regelung der Kollektivverträge, Betriebsvereinbarungen usw. ist die Mitbestimmung der Arbeitnehmerschaft im Betrieb ein wesentlicher Gegenstand dieses Gesetzes.

1.4.4. Aktive Arbeitsmarktpolitik

Die aktive Arbeitsmarktpolitik stellt ein relativ spät eingeführtes Politikfeld dar. Die Übereinstimmung darüber, dass staatliche Politik zur Steuerung des Arbeitsmarktes beitragen sollte, zeigte sich seit den 1950er Jahren im breiten Konsens über das Ziel der Sicherung der Vollbeschäftigung. Vor dem Hintergrund der weitgehenden Ausschöpfung des Arbeitskräftepotenzials in den 1960er Jahren kam es zur Verabschiedung von zwei einschlägigen Gesetzen: 1968 des Arbeitsmarktförderungsgesetzes und 1969 des Berufsausbildungsgesetzes. Mit der aktiven Arbeitsmarktpolitik als Ergänzung zu den traditionellen Steuerungsinstrumenten der Budgetund Wirtschaftspolitik sollte ein doppeltes Ziel erreicht werden, „nämlich den einzelnen zu unterstützen und das Wirtschaftswachstum zu fördern“ (Arbeitsmarktpolitisches Konzept 1978, 12). Der Erreichung dieses Zieles dienten die Information über den Arbeitsmarkt, die finanzielle Förderung der Um-, Nach- und Weiterschulung und der Lehrberufsausbildung, Beihilfen zur Förderung der Mobilität und finanzielle Maßnahmen zur Beschaffung von Arbeitsplätzen. In den Jahren der Vollbeschäftigung bildete vorerst die Anpassung der Arbeitslosen an die Arbeitskräftenachfrage und deren Mobilisierung den diesbezüglichen Schwerpunkt.

Unter den veränderten Arbeitsmarktbedingungen ab Mitte der 1970er Jahre und insbesondere im Kontext steigender Arbeitslosigkeit ab den 1980er Jahren erfuhr die aktive Arbeitsmarktpolitik eine beträchtliche Ausweitung (siehe Aktive Arbeitsmarktpolitik 2012; Lechner u.a. 2017, 11; Atzmüller 2009; Tálos 1987, 151 ff.; Rathgeb 2018). Diese reichte von einer Verstärkung der Arbeitsmarktinformation und des Arbeitsmarktservices über die Ausweitung der Förderinstrumente (z.B. Darlehen, Zinszuschüsse) hin zu Maßnahmen zugunsten spezifischer „Problemgruppen“ auf dem Arbeitsmarkt. Mit der 9. Novelle des Arbeitsmarktförderungsgesetzes im Jahr 1983 wurde die Basis für die darauf bezogene experimentelle Arbeitsmarktpolitik geschaffen. Zu deren Kernelementen zählen die Fördermöglichkeit für Selbstverwaltete Betriebe, für auf Selbsthilfe gegründete und auf Gemeinnützigkeit gerichtete Einrichtungen, für Einrichtungen oder Personen, die arbeitsmarktpolitische Entwicklungsarbeit, Beratung und Betreuung leisten. Eines der bekanntesten Instrumente stellte die arbeitsbeschaffende Maßnahme für Langzeitarbeitslose im Rahmen der Aktion 8.000 dar, die per Erlass vom 30.11.1983 eingeführt wurde. Weiters sei auf Umschulungsund Qualifizierungsmaßnahmen im Rahmen des Frauenförderungs- und Jugendbeschäftigungsprogramms verwiesen (siehe Tálos/Kittel 2001, 136 ff.).

Das für aktive Arbeitsmarktpolitik in Österreich verausgabte Finanzierungsvolumen hat mit dem Ende der Vollbeschäftigungssituation und dem Anstieg der Arbeitslosigkeit in den Bereichen Arbeitsmarktservice, Förderung der beruflichen Mobilität, Arbeitsbeschaffung, Lehrausbildung und Berufsvorbereitung eine beträchtliche Ausweitung erfahren. Vielfach erfolgte eine Verdoppelung der Ausgaben (Tálos 1987, 152).

1.4.5. Familienrelevante Leistungen

Der in den Nachkriegsjahrzehnten beträchtlich ausgeweitete Komplex familienrelevanter Leistungen (Wrohlich 2003; Mayrbäurl 2004) beinhaltet eine große Palette von Förderungen, reichend von der Kinder- bzw. Familienbeihilfe, vom Wochen- und Karenzurlaubsgeld, von Mutterbeihilfen, von Kinderzuschüssen in der Pensionsversicherung, vom Familienzuschlag in der Arbeitslosenversicherung bzw. Familienzulagen bis hin zu steuerlichen Familienförderungen (Kinderabsetzbetrag, Alleinverdiener- und Alleinerzieherabsetzbetrag). Die österreichische Familienpolitik fokussierte damit prioritär auf Geldleistungen. Viel weniger wurde für Infrastruktur- und Sachleistungen (wie z. B. Kindergärten) aufgewendet. Die Familienförderung betrug im Jahr 2000 ca. 10% der Sozialausgaben insgesamt. Sie wird hauptsächlich vom Bund (mit ca. zwei Drittel) sowie den Ländern und den Sozialversicherungsträgern getragen (siehe z.B. Mayrbäurl 2004, 99). Für die Leistungen des Bundes stellt der 1955 eingeführte Familienlastenausgleichsfonds (FLAF) das wichtigste Instrument dar. Finanziert wird dieser zu mehr als zwei Dritteln aus Dienstgeberbeiträgen. Diese betrugen 4,5% der Bruttolohnsumme (in den 1990er Jahren).

1.4.6. Versorgungssysteme

Vom System der Sozialversicherung mit seiner Orientierung an Erwerbstätigen (und deren Familien), der Finanzierung in erster Linie aus Beiträgen und der Organisation in Form der Selbstverwaltung unterscheiden sich die in der Zweiten Republik nach Vorbild des Invalidenentschädigungs gesetzes von 1919 etablierten Versorgungssysteme in mehrfacher Hinsicht: Sie werden in Staatsverwaltung geführt, aus öffentlichen Mitteln finanziert und sind auf österreichische Staatsbürger beschränkt. Im Wesentlichen handelt es sich dabei um Kriegsopferversorgung, die Heeresversorgung, die Opferfürsorge und die Versorgung von Verbrechensopfern (siehe dazu 60 Jahre Kriegsopferversorgung in Österreich, 1979; Tomandl 1979, 2019; Kern 2008; Sozialstaat Österreich 2018; Sozialleistungen im Überblick 2019).

Die lange Zeit bedeutendste Versorgungsleistung stellt die Kriegsopferversorgung dar. Diese bezieht sich auf Gesundheitsschädigungen, die Österreicher/innen als Folge der Kriegsdienstleistung oder der militärischen Besetzung Österreichs erlitten, und auf die daraus resultierende Minderung der Erwerbsfähigkeit. Die Leistungen umfassen eine Beschädigtenrente und Zulagen. Die Beschädigtenrente ist einkommensunabhängig. Ihre Höhe hängt vom Ausmaß der Minderung der Erwerbsfähigkeit und dem Alter ab. Darüber hinaus sind für Schwer- und Schwerstbeschädigte diverse Zulagen und Beihilfen (z.B. Pflege-, Alters- und Erschwerniszulage) vorgesehen. Im Fall der Zulagen werden das Einkommen des Betroffenen und ein Teil des Einkommens des Partners/der Partnerin angerechnet. Die Kriegsopferversorgung sieht zudem Hinterbliebenenleistungen (Witwen- und Waisenrente, Sterbegeld, Elternteilrente) vor. Von der Kriegsopferversorgung und den damit eng verbundenen Wiedereingliederungsmaßnahmen (Invalideneinstellungsgesetz 1946) für Kriegsgeschädigte (z. B. Beschäftigungsquoten) gingen wichtige Impulse für die Langzeitpflege (Pflegegeld) und die moderne Behindertenpolitik aus (Obinger/Grawe 2020).

Die besondere Bedeutung der Kriegsopferversorgung zeigte sich nicht nur am anfänglichen Mittelaufwand (1950: 40% der Sozialausgaben des Bundes), sondern auch an der großen Zahl von Leistungsempfänger/innen: 1950 bezogen 510.474 Personen oder fast acht Prozent der Bevölkerung entsprechende Leistungen. In den nachfolgenden Jahrzehnten reduzierte sich diese Zahl durch Tod der Empfänger oder Verlust der Anspruchsberechtigung (Waisen) deutlich (1979: 201.560) (Bundesministerium für Soziale Verwaltung 1979, 47). Mit Stand Jänner 2019 gab es 2.348 Bezieher/innen einer Beschädigtenrente.

Ziel der Leistung der Heeresversorgung (seit 2015 Heeresentschädigung) ist es, Gesundheitsschädigungen auszugleichen, die Staatsbürger in Erfüllung ihrer Wehrpflicht oder als freiwillige Präsenzdiener, als Zeitsoldaten oder im Milizdienst erlitten haben. Die Leistungen umfassen Renten (bei mindestens 25% Minderung der Erwerbsfähigkeit) und eine Palette einkommensunabhängiger Zusatzleistungen sowie Hinterbliebenenrenten. Am Stichtag 1. Jänner 2017 betrug die Zahl der Versorgungsberechtigten 1.808 Personen (siehe Sozialstaat Österreich 2018).

Eine Ergänzung des Spektrums der Leistungen des Versorgungssystems brachte die 1972 eingeführte Versorgung von Verbrechensopfern (Verbrechensopferentschädigung). Damit ist Opfern von Verbrechen (und ihren Hinterbliebenen) ein eigener Versorgungsanspruch eingeräumt, der sowohl auf Gesundheitsschädigungen als auch (einkommensproportional) auf Einkommensausfälle bezogen ist. Als Leistungen sind sowohl der Ersatz des Verdienst- und Unterhaltsentganges, die Heilfürsorge als auch Rehabilitationsmaßnahmen vorgesehen. Im Jänner 2019 gab es 204 Leistungsbezieher/innen.

Das Ziel des 1945 provisorisch und 1947 neu geregelten Opferfürsorgegesetzes sind die Entschädigungen für Personen, die im Zweiten Weltkrieg beim Kampf für ein freies, demokratisches Österreich Schaden genommen haben oder in der Zeit vom 6. März 1933 bis zum 9. Mai 1945 politisch verfolgt worden waren. Die Leistungen bestehen neben diversen Begünstigungen in einer Opferrente, die für verfolgungsbedingte Gesundheitsschäden gebührt, und eine Unterhaltsrente, die der Sicherung des Lebensunterhalts dient und einkommensabhängig ist. Darüber hinaus sind ebenso wie bei den anderen Leistungen Hinterbliebenenversorgungsleistungen vorgesehen. Im Jänner 2019 bezogen 917 Personen derartige Leistungen (Sozialleistungen im Überblick 2019).

1.5. Sozialstaat für alle: Der Versichertenkreis wird größer

Einer der Kernpunkte der Sozialstaatsentwicklung im 20. Jahrhundert ist die Ausweitung des Versichertenkreises der Sozialversicherung. Im Unterschied zur Ersten Republik resultierte die Erweiterung nach 1945 in erster Linie aus der personellen Ausdehnung der Pflichtversicherung in allen Sozialversicherungszweigen (siehe Grafik 1.1.). Dabei folgte diese Ausweitung der traditionellen Orientierung der österreichischen Sozialversicherung an Erwerbstätigen: Die in der gewerblichen Wirtschaft selbständig Erwerbstätigen wurden ebenso wie die Bauern und freiberuflich Selbständigen (Ärzte, Apotheker, Dentisten, Tierärzte) in einem sukzessiven Prozess von den 1950er bis in die 1970er Jahre, teilweise nicht ohne Widerstände,¹ in die Versicherungszweige der Kranken-, Unfall- und Pensionsversicherung einbezogen. Damit war die Zielvorstellung einer Sozialversicherung für alle (bezahlt) arbeitenden Menschen – von wenigen Ausnahmen (wie Prostituierten und geringfügig Beschäftigten) abgesehen – weitgehend realisiert. Seit den 1970er Jahren sind zudem auch Schüler und Studierende unfallversichert. Für die Pensionsversicherung wurde die Möglichkeit einer begünstigten Weiter- und Selbstversicherung geschaffen. Zugleich mit der Ausweitung der Direktversicherten stieg die Zahl der durch die Sozialversicherung indirekt Erfassten (Familienangehörige ohne eigenständigen Versicherungsschutz, anspruchsberechtigte Hinterbliebene). Durch die Einbeziehung von Familienangehörigen, von Pensionsbeziehern, von Arbeitslosen und Bezieher/innen von Sozialhilfeleistungen erreichte die Krankenversicherung (im Sachleistungsbereich) das Niveau einer Volksversicherung (Tabelle 1.3.). Diese beachtliche Expansion der personellen Reichweite wird durch das Faktum untermauert, dass im Jahr 1890 erst 6,8%, im Jahr 1930 bereits 60% der Bevölkerung krankenversichert waren.

Tabelle 1.3. Geschützte Personen in der Krankenversicherung*

* Diese Statistik ist fallbezogen und berücksichtigt mehrfache Versicherungsverhältnisse einer Person nicht. Andererseits sind Personen, die bei den Krankenfürsorgeanstalten versichert sind, darin nicht erfasst.

Quelle: Jahresbericht 1955/1956. Hauptverband der österreichischen Sozialversicherungsträger, 12; Jahrbuch der österreichischen Sozialversicherung für das Jahr 1962, 7; Jahrbuch der österreichischen Sozialversicherung für das Jahr 1970, 12; Sozialstatistische Daten 1977, Wien 1977, 162; Handbuch der österreichischen Sozialversicherung für das Jahr 1979, I. Teil, 13.

Ungeachtet des Rückgangs der selbständig Erwerbstätigen, vor allem in der Land- und Forstwirtschaft, ist auch die Zahl der Pensionsversicherten im gegenständlichen Zeitraum von 2,65 auf 2,81 Millionen gestiegen, was einem Anteil von ca. 86% der Beschäftigten insgesamt entsprach.

1.6. Sozialstaatliche Expansion: nicht zum Nulltarif

Die sozialstaatliche Expansion in personeller und sachlicher Hinsicht fand in beträchtlich wachsenden Einnahmen und Ausgaben ebenso wie im Anstieg der Sozialleistungsquote ihren Niederschlag. Auf inflationsbereinigter Basis (Bereinigung mittels BIP-Deflator) lagen die Ausgaben 1980 fast auf dem 16-fachen Niveau der Ausgaben von 1948 (Tabelle 1.4.).

Tabelle 1.4. Gebarung der österr. Sozialversicherung 1948–1980 (Angaben in Mio. ÖS)

Erklärung: (2) Gesamteinnahmen: Linke Spalte: natürliche Zahlen; rechte Spalte: deflationiert mittels BIP-Deflator (1948=100). (3) Gesamtausgaben: Linke Spalte: natürliche Zahlen; rechte Spalte: defla tioniert mittels BIP-Deflator und 1948 gleich 100 gesetzt.

Quelle: Jahrbuch der österreichischen Sozialversicherung für das Jahr 1962, Tabelle 59; Handbuch der österreichischen Sozialversicherung für das Jahr 1977, II. Teil, Tabelle 76; Handbuch der österreichischen Sozialversicherung für das Jahr 1979, II. Teil, Tabelle 77; Handbuch der österreichischen Sozialversicherung für das Jahr 1982, II. Teil, Tabelle 77; BIP-Deflator: Statistisches Handbuch der Republik Österreich 1978, 71, Statistisches Handbuch der Republik Österreich 1982, 255.

Die Steigerung der Einnahmen im gegenständlichen Zeitraum resultiert aus mehreren Quellen: dem Anstieg der Anzahl der Versicherten sowie deren steigenden Einkommen und damit wieder steigenden Einnahmen aus Beiträgen, nicht zuletzt aus der Erhöhung der Höchstbeitragsgrundlagen, Beitragssätze und staatlichen Zuschüsse.

Das Pro-Kopf-Einkommen verzeichnete beachtliche Zuwachsraten (siehe Tabelle 1.1.). Die Höchstbeitragsgrundlagen, das heißt jene Ein kommensgrenze, bis zu der Sozialversicherungsbeiträge entrichtet werden müssen, stiegen nominell für ASVG-Versicherte von ÖS 2.400 in der Krankenversicherung und ÖS 3.600 in der Unfall- und Pensionsversicherung im Jahr 1955 auf ÖS 14.500 bzw. ÖS 19.500 im Jahr 1980. Die Beitragssätze in der Pensionsversicherung wurden im gleichen Zeitraum von 12% (Arbeiter) bzw. 11% (Angestellte) auf 20,5% für Arbeiter ebenso wie für Angestellte im Jahr 1980 angehoben.

Der Anteil des Bundesbeitrags in Prozent der Gesamteinnahmen der Sozialversicherung lag nach Inkrafttreten des ASVG 1956 bei knapp über 10%, stieg in der Folgezeit bis auf 24,3% (1968) und sank auf ca. 15% im Jahr 1980.

Gleichermaßen wie bei den Einnahmen ist bei den Ausgaben der Sozialversicherung ein Anstieg zu verzeichnen, wobei die Aufwendungen für Pensionen den weitaus überwiegenden Teil ausmachen. Bemerkenswert im Vergleich von Einnahmen und Ausgaben ist, dass in der Expansionsphase des österreichischen Sozialstaats die Sozialversicherungseinrichtungen einen positiven Saldo aufweisen.

Nicht zuletzt zeigt sich die personelle und sachliche Expansion des Sozialstaates in einem massiven Anstieg der Sozialausgabenquote (Grafik 1.3.). Der Anteil der Sozialausgaben am BIP stieg von 16,0% (1955) auf 26,8 (1985), was einem Zuwachs von ca. 67 Prozent entspricht. Daneben reagiert die Sozialquote auf den Konjunkturverlauf, was z.B. den markanten Anstieg der Sozialausgaben Mitte der 1970er Jahre erklärt, als die erste Ölkrise zu einer Rezession führte.

Wie rasant dieser Anstieg war, ist aus der Entwicklung seit 1955 ersichtlich. Eine Untersuchung der Entwicklung der Sozialquote für den Zeitraum 1955–1977 durch das Wirtschaftsforschungsinstitut kam zum Schluss:

„Innerhalb des Zeitraumes von 22 Jahren sind die laufenden Sozialausgaben auf mehr als das Elffache gestiegen, was einer jährlichen durchschnittlichen Wachstumsrate von 11,7% entspricht. Demgegenüber wuchs das Brutto-Inlandsprodukt im Durchschnitt um 9,5% pro Jahr. Die Sozialausgaben wuchsen somit um knapp ein Viertel rascher als die gesamte Wirtschaft“ (Busch 1979, 382).

Der rasante Zuwachs bei den Sozialausgaben war jedoch kein österreichisches Spezifikum. Grafik 1.4. zeigt für 18 westliche Länder die Entwicklung der Sozialausgabenquote nach ILO-Definition zwischen 1950 und 1980.

Grafik 1.3. Sozialquote 1955–1985 (Sozialausgaben in % des BIP)

Quelle: WIFO Monatsberichte 8/1979, 382 und 6/1988, 357.

Grafik 1.4. Sozialquote 1950–1980 (Sozialausgaben in % des BIP) in 18 Ländern

Quelle: ILO: The Cost of Social Security (verschiedene Ausgaben).

Auffällig ist jedoch, dass Österreich zur internationalen Spitzengruppe gehörte. 1950 lag Österreich bei den Sozialausgaben hinter Deutschland an zweiter Stelle und nahm in den 1960er Jahren sogar vorübergehend den Spitzenplatz ein. Dies war dem höheren Ausbaugrad des Sozialstaats als Folge seiner vergleichsweise frühen Institutionalisierung und dem Schubeffekt der Weltkriege auf die Sozialausgaben geschuldet (Obinger/Schmitt 2018). Erst in den 1970er Jahren wurde Österreich von einigen nordeuropäischen Ländern überholt.