Kitabı oxu: «La lección nórdica: Trayectorias de desarrollo en Noruega, Suecia y Finlandia»

CAPÍTULO I

Estado, petróleo y fondo soberano:

el cuento de la Cenicienta en Noruega

Eszter Wirth

Introducción

NORUEGA ES considerada la Cenicienta de los países escandinavos. Solo comenzó a existir como país independiente a partir de 1905 tras la disolución de la Unión Sueco-Noruega. Por aquel entonces era un país conservador liderado por una aristocracia donde, hacia fines del siglo XIX, la pobreza llevó a muchos a buscar mejores oportunidades al otro lado del Atlántico. La modernización comenzó con la llegada del Partido Laborista al gobierno, en 1935, pero fue interrumpida por la Segunda Guerra Mundial y la ocupación nazi. Durante el cuarto de siglo correspondiente a la posguerra el país empezó a llevar a cabo reformas en la línea de los otros partidos socialdemócratas escandinavos, aunque con un retardo temporal, y experimentó cierta modernización de su estructura productiva a favor de la industria manufacturera.

Sin embargo, el mar guardaba más sorpresas para la población noruega. Tan solo unos años antes de la escalada de los precios del petróleo se descubrió oro negro en el subsuelo marino noruego, que permitió a este país pequeño beneficiarse de las rentas procedentes de la exportación de dicha materia prima durante las siguientes cinco décadas, superando a sus vecinos nórdicos en términos de ingreso por persona.

En el siglo XXI, Noruega ha ocupado sucesivamente la primera posición en el Informe del Desarrollo Humano del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2019) y se ha encontrado en el top five del World Happiness Report. Además, el país ha tenido unos indicadores macroeconómicos envidiables durante los últimos 30 años, con altas tasas de crecimiento del PIB, bajas tasas de desempleo, inflación controlada, cuentas públicas saneadas y posición de acreedor neto frente al resto del mundo. Ciertamente, aquello es un cuadro económico muy distante al de otros países productores de hidrocarburos.

Este capítulo se encarga de repasar las transformaciones de la estructura productiva de Noruega y el establecimiento del Estado de bienestar a partir de la posguerra. De entre todos los factores explicativos del exitoso caso noruego, se estudian fundamentalmente dos: la política industrial noruega orientada a crear encadenamientos productivos con el sector de hidrocarburos y la política fiscal, centrada en el fondo soberano petrolero.

1. Posguerra y reconstrucción: 1945-1950

Noruega fue liberada de la ocupación nazi por el Ejército Rojo a finales de 1944 y celebró sus primeras elecciones generales en octubre de 1945, que fueron ganadas de forma contundente por el Partido Laborista. Sus miembros tuvieron que enfrentarse a una economía empobrecida, carente de capital, de bienes de consumo y con enormes presiones inflacionarias (Hodne, 1975).

Los políticos y funcionarios que se encargaban de dirigir la reconstrucción estaban profundamente influenciados por las enseñanzas económicas de la llamada Escuela de Oslo, liderada por Ragnar Frisch, profesor en la Universidad de Oslo y receptor del primer Premio Nobel de Economía (junto al holandés Jan Tinbergen) en 1969, por sus modelos dinámicos para explicar los procesos económicos. Frisch y sus discípulos eran muy escépticos respecto de la capacidad de las fuerzas del mercado para distribuir los recursos debido a la tendencia hacia la inestabilidad de una economía liberal, como quedó reflejado en las altas tasas de paro y pobreza de los años 30, causadas por la crisis de 1929. Por tanto, defendían la planificación estatal indicativa para generar un uso más eficiente de los recursos y creación de bienestar, mediante el empleo de regulaciones y una política industrial selectiva.2 El enfoque de dicha escuela ejerció una influencia considerable sobre la política económica hasta mediados de los 1980s, cuando empezó a emerger una visión más liberal.

Durante los primeros años de la posguerra, el gobierno sometió la economía a un férreo control y planificación, que fue mal vista por parte de la burguesía, temerosa de la instauración del socialismo de corte soviético, sobre todo porque el propio Partido Laborista no ocultaba su admiración por la URSS, que había liberado al país de la Alemania nazi y había conseguido un desarrollo industrial reseñable (Lange & Pharo, 1991). No obstante, se trató de una política temporal para permitir que la economía retornase a una senda de crecimiento, especialmente diseñada para mitigar la hiperinflación, vigilar las escasas reservas internacionales y guiar al empresariado noruego.

Pero la planificación y el proteccionismo comenzaron a suavizarse con la llegada del Plan Marshall. El país escandinavo recibió un total de 425 millones de dólares estadounidenses hasta 1955, cuya mayoría eran donaciones (Hodne, 1983). La ayuda se canalizó al gobierno, que dio autorización al sector privado a pagar en dólares por las importaciones procedentes de EE.UU. A cambio de esta cuantiosa ayuda, las autoridades debían llevar a cabo un proceso paulatino de apertura comercial, en parte reduciendo las barreras arancelarias y no arancelarias (Frøland, 2004). El Plan Marshall permitió a las empresas noruegas tener acceso a tractores, camiones, maquinaria y equipos norteamericanos, destinados a incrementar la productividad, acelerar la reconstrucción y modernizar el tejido productivo.

Los controles económicos directos fueron desmantelados progresivamente entre 1950 y 1952: la inflación dejó de combatirse desde 1949, el sistema de racionamiento se abolió en 1952, los subsidios destinados a los productores de alimentos se recortaron en 1950 y los tipos de interés fijados por el Banco Central sufrieron un aumento. A partir de entonces los gobiernos recurrieron a instrumentos de regulación económica indirectos e informales, como los impuestos, el coeficiente de reservas bancarias, el tipo de descuento del Banco Central de Noruega (Norges Bank) o la banca pública.

2. Crecimiento y cambio estructural: 1950-1970

Una vez recuperado el crecimiento económico y finalizada la política de planificación económica, el país nórdico entró en una fase de expansión continua, creciendo a una tasa anual del 8,3% en términos nominales, un 3,7% en términos reales y un 3,2% en términos per cápita durante 1950-70. Aquello fue inferior al ritmo de crecimiento de Suecia y Dinamarca y por debajo de la media de Europa Occidental. En efecto, la riqueza estuvo por debajo de la de los vecinos escandinavos hasta finales de los 1970s. Sin embargo, en ningún año se dio un crecimiento negativo, por lo que los economistas se olvidaron de los ciclos económicos y “aseveraron que sus conocimientos de planificación macroeconómica habían eliminado para siempre los ciclos económicos y los desplomes, del mismo modo que la medicina había erradicado calamidades como la polio o la viruela” (Hodne, 1983: 180, traducción propia).

2.1. Nuevos sectores líderes

Los objetivos de los gobiernos laboristas que gobernaron sucesivamente entre 1945 y 1965 fueron: i) mantener un crecimiento económico alto y estable, ii) estabilizar los precios, iii) conseguir el pleno empleo en el mercado laboral y iv) una distribución más equitativa de la renta, que supuso la continuación del desarrollo del Estado de bienestar y la extensión de la sociedad del consumo. Sin embargo, para conseguir un crecimiento sostenido era necesario crear sectores con alta productividad, más allá de las áreas en las que el país se había especializado y donde se anclaban sus ventajas comparativas (agricultura, pesca, silvicultura y transporte marítimo). Era preciso movilizar recursos hacia industrias de mayor productividad y el medio para conseguirlo era incrementando la inversión, en gran parte financiada por el sector público. De hecho, Noruega fue uno de los países europeos con unas tasas de inversión récord, medidas a través de la formación bruta de capital fijo (FBKF), representando entre el 25 y 30% del PIB durante las dos décadas, más altos que los de Suecia y Dinamarca (SSB, 1978) (ver gráfico I.1).

El sector primario perdió sostenidamente peso en la economía noruega, pues su contribución al PIB bajó del 14% al 6% entre 1950 y 70. Los sectores más dinámicos en las dos décadas fueron la construcción de vivienda y la metalurgia —estrechamente vinculada a la hidroelectricidad y a los astilleros— y desde los 60 comenzó la pujanza de los servicios, tanto públicos como privados. El primer programa que inició el gobierno tras la guerra fue un proceso de electrificación con capital público y la ayuda del Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo, para que toda la población tuviese acceso a la electricidad. Las cascadas profundas de los ríos que desembocan en el Mar del Norte permitieron el desarrollo de la explotación de la electricidad hidroeléctrica a partir del inicio del siglo XX, pero este proceso se intensificó especialmente entre 1950 y 1980, con el fin de suministrar una energía renovable, limpia, flexible y muy barata para los hogares y facilitar el proceso de industrialización del país (Ministerio de Petróleo y Energía, 2015).

Las cascadas de los ríos caudalosos gracias a un clima húmedo permitieron el desarrollo de la industria hidroeléctrica. A finales del siglo XIX el capital extranjero, inmerso en la segunda revolución industrial, vio oportunidades de negocio en la generación de hidroelectricidad en los ríos noruegos y empezó a adquirir cascadas a los campesinos locales, pues la ley existente permitía la propiedad privada de ríos, cascadas y lagos. Ante la aceleración de la entrada de empresas foráneas y la independencia de Suecia en 1905, el nuevo gobierno deseó regular las entradas de capital y la propiedad extranjeras de recursos naturales hídricos. En 1906 se aprobó la ley que estableció que toda empresa extranjera debía primero solicitar a las autoridades noruegas la concesión del recurso natural antes de adquirirlo y su objetivo era evitar que los principales recursos hídricos noruegos acabasen en manos foráneas. Tras varios debates durante una década, en 1917 se aprobó la Ley Concesional, que estipuló que solo el Estado era propietario o usufructuario de estos recursos geográficos y solo el Rey podía otorgar concesiones para su explotación a empresas extranjeras, de acuerdo con las decisiones del Parlamento, y dichas concesiones eran temporales, de modo que las empresas estaban obligadas a devolver al Estado el recurso con todas sus infraestructuras cuando acabara la concesión. Tønne (1983) afirma que esta regla, denominada hjemfall, era única tanto a nivel nacional como mundial debido al control dado al Estado respecto a sus aguas. Además, las autoridades noruegas tenían derecho a obligar al capital extranjero a formar joint-ventures con capital nacional, con el objetivo de favorecer el transvase de tecnología y conocimiento. Esta ley de concesiones sirvió de base para la elaboración del sistema de licitación de los campos petroleros offshore casi medio siglo más tarde (Cappelen y Mjøset, 2009).

El foco estaba puesto en la industria metalúrgica, intensiva en energía, para sustituir las importaciones de hierro, acero y aluminio, ahorrar divisas, producir para la industria militar y promover el desarrollo regional (Wicken, 2007). El Estado se encargó del desarrollo de la fundición de aluminio y hierro, pues al igual que las plantas hidroeléctricas, requerían una inversión sustancial y un largo periodo para recuperar el capital invertido. Se consiguió un avance notable en la fabricación de aluminio, convirtiendo al país en el quinto productor y segundo exportador mundial de este bien a nivel global (Hodne, 1983). Otros sectores que se beneficiaron de la energía hidráulica fueron el del magnesio, ferroaleaciones, fertilizantes químicos y plásticos, de cuya producción se encargaba el sector privado.

A su vez, un sector que contribuyó a unos niveles elevadísimos de inversión, en torno al 15% de la FBKF total, y que gozó de financiación pública, fue el de la construcción de viviendas. En 1946, el Estado estableció Statens Husbanken, el “Banco Estatal para la Vivienda”, encargado de proveer hipotecas baratas a largo plazo para cooperativas y solicitantes individuales. Por otra parte, las autoridades llevaron a cabo un férreo control de precios tanto para los alquileres, como para la compraventa de casas, para evitar especulaciones. La demanda superó la oferta en la petición de hipotecas y había que ponerse en la cola, donde las familias con hijos tenían prioridad en detrimento de los solteros, considerados como “socialmente menos útiles” (Hodne, 1983: 243).

El transporte marítimo y la construcción de barcos fue uno de los sectores punteros del país desde los tiempos vikingos, dada su ubicación geográfica. Una vez terminado el conflicto armado, la flota mercante pudo faenar de nuevo y el sector del transporte marítimo representó una de las partidas más importantes de la balanza comercial, suponiendo un 30-35% de las exportaciones totales y un 10% del PIB entre 1955 y 1970 (OCDE, 1976). Su peso relativo comenzó a descender desde la segunda mitad de los 60 hasta sufrir una grave crisis en la primera mitad de los 70 debido a la competición de los países asiáticos y la crisis mundial que siguió la escalada de los precios del petróleo (Tenold, 2000).

En cuanto a la industria manufacturera, su peso se mantuvo en torno al 20-25% del PIB, aunque registró cierta caída entre 1950 y 1965, desde el 24% en 1950 al 22% en 1970 (Statistisk Sentralbyrå (SSB), el Instituto de Estadística de Noruega, 1978). A pesar de que el peso relativo del conjunto de manufacturas no haya experimentado un gran incremento durante 1950-70, sí se produjeron cambios en la composición de sus subsectores, siendo las industrias de maquinaria y equipo las más dinámicas. En efecto, el conjunto de maquinaria y equipo (maquinaria eléctrica, no eléctrica y equipo de transporte) incrementó su contribución al producto total del sector manufacturero partiendo de un modesto 13,4% hasta un 20% entre 1950-70, siendo los equipos de transporte los que mayor progreso alcanzaron, gracias sobre todo a la construcción de barcos. En cambio, subramas en las que Noruega tenía ventaja comparativa a lo largo de los siglos gracias a sus bosques frondosos, como las de muebles (su contribución al PIB permaneció en torno al 3% entre 1950-70), papelería (caída desde 13,1% a 8,1% entre 1950-70), peletería (caída desde el 1,2% a 0,3%) y goma (caída desde 1,1% a 0,7%), se estancaron o incluso quedaron rezagadas (SSB, 1978).

La transformación de la industria productiva noruega también se reflejó en la composición de las exportaciones en un contexto de liberalización del comercio internacional. Balassa (1969) caracterizó a Noruega como uno de los países más abiertos del mundo. Las exportaciones tradicionales, como el pescado o la pulpa y papel, perdieron peso en las exportaciones totales entre 1950 y 1970, bajando del 16,3% al 7,7% y del 23,3% al 12,3%, respectivamente (SSB, 1978). Por otra parte, la rama de metales incrementó su contribución (del 0,4% al 2,1%), al igual que los sectores de mayor contenido tecnológico, como la maquinaria (del 1% al 8,8%) y los equipos de transporte (del 4,4% al 14,4%). Al mismo tiempo, se observó que los pesos de las importaciones de metales (del 2,5% al 2,8% de las importaciones totales), maquinaria (del 8% al 17,5%) y equipo de transporte (del 15,1% al 18%) también sufrieron un aumento sustancial entre 1950 y 70, indicando la existencia del comercio intraindustrial, basado en la diferenciación de productos (SSB, 1978).

2.2. Construcción del Estado de bienestar

El desarrollo del Estado de bienestar en la época de la posguerra se manifestó en las siguientes áreas: i) la vivienda, ii) la educación, iii) la protección social, iv) los servicios sociales y v) la política regional. Ya hemos hablado sobre la política de vivienda liderada por Husbanken, destinada a suplir la escasez de viviendas, y la falta de crédito privado, y financiar la construcción de viviendas básicas a un precio razonable. Entre 1946-53 financió 110.000 viviendas; entre 1954-64, 170.000; entre 1965-70, 146.000 y entre 1971-80, 300.000 (Husbanken, 2020). La amplia mayoría de viviendas financiadas por este banco eran de propiedad o pertenecientes a cooperativas, puesto que los políticos noruegos consideraron que la vivienda de propiedad era una forma más digna de ocupación que el alquiler de una vivienda ajena (Stamsø, 2008; Tranøy, 2008).

Los gobiernos no solamente se empeñaron en incrementar el capital físico del país, sino también en invertir en capital humano. En 1969 se extendió la educación obligatoria a 9 años y antes, en 1947, se había establecido otro banco público, Statens Lånekasse, encargado de ofrecer crédito a estudiantes de educación terciaria que careciesen de colateral, lo que permitió el acceso a la educación superior de personas de grupos sociales que antes no se podían permitir estudiar. Se produjo una explosión en el número de matriculaciones en las facultades y centros de formación profesional: en 1950 solo había 7.481 universitarios, en 1960, 9.609; en 1965, 19.639 y en 1970, 30.165 (SSB, 1978). A principios de los 70 el gasto público en educación era del 5,9%, por encima de la media de países OCDE (Banco Mundial, 2020).

El periodo 1945-70 fue testigo de la universalización de los instrumentos de protección social. En 1938 se introdujo el subsidio de paro, en 1946 los subsidios por hijos —aunque hasta los 70 solo era por el segundo y sucesivos hijos, por el primero no se recibía—, en 1956 la prestación por baja laboral y las pensiones de jubilación se iban extendiendo a varios grupos de trabajadores. El Partido Laborista se preocupaba en principio por los intereses de los empleados, pero el Partido de los Agricultores (rebautizado como Partido del Centro), el Partido Liberal y el Partido Conservador abogaban por la universalización de las prestaciones, por lo que la extensión de la protección social nació de la negociación de todos los políticos e ideologías (Halvorsen y Stjernø, 2008). Consecuentemente, en 1957 se introdujo la pensión de jubilación para todos, en 1960 las pensiones por incapacidad y rehabilitación universales, en 1965 la prestación por maternidad y en 1967 se firmó la Ley del Plan Nacional de Pensiones. Más tarde, los subsidios de desempleo y enfermedad también se incorporaron dentro de este sistema, que se financió con la contribución de empleadores, empleados y el gobierno.

El Partido Laborista ya había deseado que el Estado tomara las riendas del sector sanitario cuando llegó al gobierno, en 1935, pero el estancamiento económico y la invasión nazi pospusieron las reformas deseadas hasta 1945. A partir de dicha fecha se estableció una serie de leyes con el fin de crear un sistema coordinado de servicios sanitarios en el marco del Estado de bienestar: atención dental en las escuelas (1947), enfermería general (1948), subsidio de enfermedad universal (1956), servicios médicos escolares (1957), cuidados de enfermería a domicilio (1959), rehabilitación ocupacional y por discapacidad (1960), cuidados de la salud mental y psiquiátricos (1961), el subsidio universal de la seguridad social (1966) u hospitales (1969). El tamaño del sector sanitario se multiplicó sustancialmente entre 1950 y 1976: su peso en el PIB pasó del 3,5% al 8%, el número de personal sanitario se dobló y en muchas comunas los hospitales y centros médicos se convirtieron en los principales generadores de empleo (Hubbard, 2006), por encima de la educación. Desde finales del siglo XIX hasta los años 1980s el sector sanitario estuvo gestionado por la administración central, a través del Directorio de Salud, integrado por expertos médicos. Sin embargo, en los 1970s se alzaron voces a favor de una descentralización y las leyes de 1982 y 1988 transfirieron la propiedad y responsabilidad administrativa de casi todos los servicios sanitarios que no requerían hospitalización a las comunas (municipios). Aquello logró consolidar un sistema público de salud que a la vez era descentralizado y de gestión comunal. No obstante, los 80 hospitales públicos están gestionados por la administración central de nuevo desde 2002.

La expansión del gasto sanitario público obedeció a varios factores demográficos y sociales (Hodne, 1983). En primer lugar, al envejecimiento paulatino de la población, con el consiguiente aumento de la demanda de servicios sanitarios: mientras que en 1930 la población mayor de 65 años solo representó el 8,7% de la población total, esa cifra fue del 11% en 1960, del 14,2% ya en 1980, 15,3% en 2000 y 17,3% en 2019 (Knoema, 2020). La esperanza de vida al nacer también aumentó progresivamente: pasó de 73,5 años en 1960 a 82,5 en 2017 (Banco Mundial, 2020). Por otra parte, el tamaño de las viviendas en las ciudades hizo difícil la convivencia de varias generaciones en el mismo hogar, por lo que los hijos ya no podían atender las necesidades de los mayores de la misma forma que en áreas rurales. Y la emancipación y masiva incorporación de la mujer al mercado laboral en los 1970s y 1980s dificultó el cuidado de los mayores.

Otro componente que merece la pena mencionar de las políticas públicas noruegas es el regionalismo y la apuesta por el mundo rural. La población mostraba una clara oposición a la urbanización descontrolada y a la despoblación del norte e interior del país. Como el Partido Laborista contaba con un importante número de votos en el mundo rural, no quería perder este apoyo y se dedicó a diseñar una política regional que recolectase tributos en las ciudades con mayor PIB per cápita, y los transfiriese al mundo rural en forma de escuelas, hospitales, exenciones fiscales y construcción de carreteras para conectar los municipios. También se pusieron trabas legales al establecimiento de negocios en áreas urbanas y se mantuvo la política proteccionista contra la importación de productos alimentarios y ganaderos. Fue una estrategia opuesta a la de Suecia, donde se apostó por la migración de la población hacia las urbes industriales del Sur para sacar provecho de las economías de escala asociadas a la urbanización (Halvorsen y Stjernø, 2008). Esta apuesta por una población esparcida se mantiene hasta hoy y es motivo de orgullo nacional.

Para poder financiar la política industrial, la banca pública, el Estado de bienestar y la política regional, el gobierno entendió que era necesario subir los ingresos públicos y se recurrió a un incremento de la progresividad del sistema tributario y al mantenimiento del pleno empleo. Se aumentaron los impuestos sobre personas físicas y empresas hasta los niveles registrados en Suecia y Dinamarca (OCDE, 1978). El resultado fue un incremento notable de los ingresos públicos, sobre todo entre 1960 y 1965, que lograron cubrir con creces el gasto público durante todo el periodo, de modo que se registraron superávits fiscales equivalentes al 7% del PIB entre 1950 y 1969 (SSB, 1978).

Las autoridades noruegas se empeñaron en mantener una política de racionamiento de crédito con unos tipos de interés fijos regulados y muy bajos, gestionados en gran medida por la banca estatal, como ya habíamos señalado en el caso de la vivienda y la educación superior. El porcentaje de créditos y préstamos concedidos por la banca estatal pasó del 25% en 1950 al 37% en 1970 y alcanzó su cénit en 1980 con casi el 50% (tabla I.1). Existía además el Banco de la Pesca (Fiskarbanken) para la modernización de la flota pesquera, y el Banco Industrial (Industrilbanken) para las manufacturas y la industria pesada. Los tipos de interés fueron fijados por el gobierno con el objetivo de que fueran los más bajos posibles. Lie y Thomassen (2016) enumeran las razones detrás de la férrea defensa del dinero barato en Noruega entre 1945-86: i) era un instrumento esencial para incentivar la inversión, la modernización económica del país y un crecimiento estable; ii) tenía un efecto redistributivo, y iii) permitía el acceso a la vivienda a amplias capas de la población. Gozó de una popularidad incuestionable entre la población, por lo que los gobiernos laboristas ni se plantearon retirarlo, incluso los partidos de centroderecha abogaron por mantenerlo. Fagerberg et al. (1990: 66) denominaron al régimen como “socialismo de crédito”, aunque desde principios de los años 70 emergieron algunas voces críticas con la política crediticia debido a sus ineficiencias. En primer lugar, este sistema de intereses regulados y cantidades prefijadas incentivó a los bancos a seleccionar a los clientes más solventes para maximizar la seguridad de poder recuperar lo prestado, o a aquellas personas u empresas que tenían fuertes lazos con el gobierno (Moene y Wallerstein, 1993). También se subrayó la regresividad del derecho a deducir todos los intereses pagados por las deudas de la base imponible, que beneficiaba sobre todo a las capas más pudientes, cuyas rentas se gravaban con tipos impositivos máximos casi del 70% (Lie y Thomassen, 2016). En todo caso, esta política de regulación financiera estimuló la inversión medida a través de la FBKF, que se situó entre el 25-30% del PIB entre 1950 y 1970 y alcanzó su cénit en los años 70 tras el descubrimiento de hidrocarburos (gráfico I.1).

Tabla I.1. Crédito según entidad bancaria, en %, 1950-1980

Fuente: Norges Bank.

Gráfico I.1. FBKF en % del PIB, 1950-2018

Fuente: SSB (1978) y Banco Mundial (2020).

3. Las primeras dos décadas convulsas tras el descubrimiento del petróleo

El modelo de acumulación de la posguerra, caracterizado por un crecimiento económico estable sin interrupciones, cuentas públicas saneadas y un cambio estructural a favor de la industria manufacturera de mayor valor añadido, empezó a tambalearse a inicios de los 70, tanto por factores exógenos a la economía noruega, como la caída del sistema de Bretton Woods y la crisis petrolera, como por factores endógenos, como el descubrimiento del petróleo y los fuertes estímulos económicos contracíclicos que puso en marcha el Partido Laborista.

3.1. La creación de Statoil

La exploración petrolera noruega es tardía. Todavía en los años cincuenta los geólogos eran escépticos respecto de la existencia de hidrocarburos en la costa noruega. Sin embargo, las expectativas de encontrar crudo en la costa del mar del Norte aumentaron tras el descubrimiento del yacimiento de Groningen en 1959 y los estudios que apuntaban a la existencia de reservas en el sur del Reino Unido. Por consiguiente, fue necesario sentar las bases de una legislación que regulase las actividades petroleras. Así, lo primero que se hizo fue fijar la soberanía del Estado noruego sobre las aguas del mar del Norte y crear un marco regulatorio para la exploración y explotación petrolera.

No obstante, la economía noruega carecía de conocimientos y medios para explorar y explotar hidrocarburos, por lo que era imprescindible involucrar al capital extranjero. Las primeras concesiones se otorgaron en un entorno internacional de precios bajos del crudo y la competencia de las autoridades británicas, que también precisaban atraer inversionistas para desarrollar su sector offshore. Por tanto, el marco internacional obligó a las autoridades gubernamentales a ofrecer condiciones favorables a las petroleras privadas para que llevasen a cabo su actividad con amplia libertad (Nelsen, 1992).

El descubrimiento del primer yacimiento comercialmente viable con petróleo de alta calidad en aguas noruegas no se produjo hasta diciembre de 1969, de la mano de Phillips, que recibió el nombre de Ekofisk. Su hallazgo fomentó el interés de las autoridades noruegas por la posible participación estatal en este sector prometedor. Entre 1969-71, con una coalición de partidos no laboristas (Partido Conservador, el Partido del Centro y el Partido Democristiano) todavía en el poder, tuvo lugar un debate sobre la participación nacional en la industria noruega. El gobierno defendió la creación de un holding estatal sin capacidad operativa, formado por varias empresas aliadas, teniendo un lugar destacado la empresa semipública Norsk Hydro, dedicada a la generación de energía hidroeléctrica. Los gobernantes eran reacios a arriesgar dinero público debido a la incertidumbre que rodeaba al sector naciente.

Las elecciones de 1971 fueron ganadas por el Partido Laborista, cuya idea era bien distinta: fundar una empresa petrolera estatal desde cero para ejercer control directo sobre el sector hidrocarburífero, pese al importante desembolso inicial y al riesgo. Consideraba que los rendimientos futuros serían sustanciales y que contribuiría no solamente a maximizar las rentas petroleras correspondientes al Estado, sino que sería una herramienta para apoyar al tejido empresarial local, crear un entorno laboral más seguro y contribuir al desarrollo tecnológico y diversificación sectorial.

El 14 de junio de 1972 fue fundada Den Norske Stats Oljeselskap A.S., más conocido por su nombre abreviado, Statoil, una empresa 100% pública, integrada verticalmente para controlar todas las fases del ciclo petrolero (upstream y downstream) y con capacidad operativa. En 1978, el Ministerio de Industria dejó de regular el sector y se fundó el Ministerio de Petróleo y Energía que, junto a Statoil y al Directorio Noruego de Petróleo (NPD), formarían el “modelo petrolero noruego” triangular, aspecto fundamental en el singular modelo petrolero noruego. Statoil se encargó, hasta la creación del State’s Direct Financial Interest y su privatización parcial el 2001, de la función comercial y de una parte importante de la producción y de la gestión. Por otro lado, el NPD posee hasta hoy en día una función puramente técnica y de asesoría, como la elaboración de datos sobre la actividad del sector, geología, ingeniería y recomendaciones al Ministerio en asuntos técnicos y sobre la regulación del ritmo de extracción y de otorgar licencias. Por último, el Ministerio de Petróleo y Energía asumió la tarea ejecutiva, poniendo en marcha las leyes aprobadas por el Parlamento, con el que trabaja conjuntamente para fijar los objetivos del sector o la organización y evaluación de las rondas de licitación. Estos tres organismos no solamente se coordinaron entre sí, sino con otros Ministerios, como el Ministerio de Medio Ambiente, el Ministerio de Asuntos Sociales, el Ministerio de Justicia o el Ministerio de Pesca.

3.2. Los convulsos años 70: la crisis petrolera y la fuerte política keynesiana

La escalada tan intensa de precios iniciada a finales de 1973 por la OPEP y la crisis económica así desencadenada en los países industrializados tuvo implicaciones positivas y negativas para el país escandinavo. Debido a su apertura comercial, Noruega fue golpeado por la recesión de los socios comerciales de la OCDE, especialmente el sector del transporte marino, los astilleros, la silvicultura y la industria manufacturera, los que más contribuyeron a las exportaciones. No hubo un incremento severo del desempleo, el PIB siguió creciendo tanto en términos nominales como reales, gracias a una importante política contracíclica del gobierno, pero sí se registraron tasas de inflación de dos dígitos, los superávits fiscales de los 60 se transformaron en déficits y la deuda exterior alcanzó niveles récord.

Pero si nos centramos solamente en los efectos de la crisis petrolera sobre el sector hidrocarburífero, son claramente positivos. Con la escalada de los precios por barril, la explotación de los yacimientos offshore del mar del Norte se volvió comercialmente rentable. Estos hechos reforzaron la posición negociadora del gobierno noruego frente a las empresas extranjeras, aunque en ningún momento pretendió llevar a cabo nacionalizaciones como en Oriente Medio, pues comprendió que necesitaba la capacidad tecnológica y financiera de estas (Noreng, 1980). Pero el contexto internacional, sí permitió que el Estado exigiera a las inversiones extranjeras poner en marcha unas medidas tributarias, de transferencia tecnológica y de derechos de propiedad, que incrementaran la renta petrolera del Estado y otorgaran privilegios a la recién creada Statoil y a otras empresas locales:

•En primer lugar, en 1975 tuvo lugar una reforma fiscal sobre actividades hidrocarburíferas sin la renegociación de los términos de las licencias ya concedidas a empresas transnacionales (ETNs). Se creó el Impuesto extraordinario sobre actividades petroleras (IEAP), que grava a las empresas dedicadas a la explotación de gas y petróleo y su transporte mediante tuberías. Se trató de un impuesto del 25% en los años 70, aplicable al beneficio neto después de haber pagado el impuesto general de sociedades (IS) —que en los 70 ascendía al 50,8%— y los royalties. La justificación de la introducción de esa tasa especial era permitir que el Estado captara el beneficio extraordinario generado por un recurso escaso no renovable, propiedad del Estado noruego. El efecto de la fijación de dicho impuesto se contrarrestó con una generosa política lineal de amortización de inversiones y se permitió descontar un tanto por ciento de las inversiones realizadas en los últimos periodos fiscales. En 2020, el tipo del IS es del 22%, y el IEAP del 56%, por lo que el tipo marginal en el sector petrolero asciende a 78% (Norskpetroleum, 2020).

•En las siguientes rondas de licencias se introdujo una serie de principios que favorecieron a las empresas del país, particularmente a Statoil. Uno de ellos fue el carried interest, mediante el cual las empresas extranjeras tuvieron que asumir los costes de exploración de los campos, mientras que Statoil quedó libre de ellos. El segundo principio fue el sliding scale, que dio a las empresas noruegas el derecho de incrementar gradualmente su participación en los campos comercialmente viables hasta alcanzar 80% —por ejemplo, cuando el campo de Statfjord, uno de los más prometedores, se descubrió en 1974, Statoil obtuvo un 50% de su propiedad. Además, las empresas noruegas adquirieron el privilegio de poder desplazar como operadoras a las firmas foráneas—, por ejemplo, Statoil se convirtió en operadora del campo de Statfjord en 1987 en detrimento de Mobil, su antigua operadora.

•Durante los cinco primeros años las primeras operadoras, Phillips, responsable por Ekofisk, y Elf, operadora de Frigg, siguieron confiando en sus proveedores estadounidenses y franceses bien conocidos. La implicación de las compañías noruegas era mínima y se reducía a actividades técnicamente poco sofisticadas, como levantar torres de hormigón reforzadas con acero, que servirían como pies para las plantas petrolíferas. Los actores locales se seguían enfrentando a serias barreras de entrada en las fases más avanzadas de la cadena de producción debido a la presencia de grandes inversiones en I+D, patentes, mano de obra formada y economías de escala en esta industria. Para crear una industria offshore doméstica era necesario que las empresas noruegas aprendiesen el know-how de los proveedores internacionales, por lo que las autoridades noruegas firmaron unos acuerdos tecnológicos con los socios extranjeros y persiguieron una estrategia de “norueguización” del sector a través del fomento del contenido local (Heum, 2008; Ryggvik, 2013). Se trató de una serie de medidas orientadas a la protección de la industria naciente y, por ende, se las consideró proteccionistas. Astilleros y navieras noruegas, como Aker y Kvaerner, inmersos en una crisis debido a la recesión del mundo occidental y al incremento de la competencia por parte de las compañías asiáticas, veían el sector petrolero como un nicho de mercado alternativo (Tenold, 2000).

•El Libro Blanco N° 53 (1979-1980) expresó que se añadían condiciones adicionales para las empresas foráneas que desearan optar por licencias futuras: i) uno era el empleo de contenido local y para ello se incentivaba a las empresas a publicar el porcentaje que constituían las entregas de bienes y servicios noruegos en sus operaciones; y ii) el segundo consistió en una serie de acuerdos tecnológicos referentes a la inversión en I+D que las empresas extranjeras estaban dispuestas a llevar a cabo en colaboración con compañías e instituciones de investigación y universidades noruegas. Los objetivos del Ministerio fueron alcanzar un 28% de contenido local en 1975, un 42% en 1976 y un 62% en 1978 (Al-Kasim, 2006). Dicho objetivo, de acuerdo a Ryggvik (2013), fue logrado exitosamente por el gobierno.

•El gobierno del país escandinavo también especificó que los contratos y otra documentación oficial en el sector fueran redactados en noruego, y que la lengua escandinava fuera el idioma de trabajo en las plataformas petroleras (Ryggvik, 2013). Aunque cualquier persona es capaz de aprender una lengua extranjera, el proceso toma tiempo y recursos considerables, por lo que fue una medida para favorecer la contratación de empresas locales y personal noruego, como contables, juristas o traductores.

Las ETN petroleras aceptaron las condiciones impuestas por las autoridades noruegas en este proceso de norueguización: tanto los privilegios de Statoil, la subida de impuestos, los compromisos en I+D, como la contratación de proveedores locales. Mientras que estas empresas fueron expulsadas en Oriente Medio, Noruega les ofrecía el respeto de sus inversiones a condición de aceptar aquellas normas pro desarrollo nacional.

El problema principal de Noruega a inicios de los 1970s fue el hecho de que las exportaciones constituían en torno al 25-30% del PIB, la tasa de apertura era del 55-60% y el 78% de los intercambios se realizaban con los países nórdicos y europeos occidentales (SSB, 1978), por lo que la primera crisis del petróleo y la consiguiente recesión en los socios comerciales tuvo un efecto agudo sobre la economía. Por si fuera poco, la corona noruega (NOK) sufrió un proceso de apreciación gracias a las expectativas de generación de rentas petroleras futuras, lo que restaba aún más competitividad a las exportaciones y amenazaba a Noruega a entrar en una “enfermedad holandesa”.3 El impacto fue especialmente negativo sobre el sector naviero y las industrias exportadoras tradicionales, como la textil, la minería, la pesca y la agricultura, y el gobierno decidió prestarles auxilio para evitar la pérdida de empleo y cierre de empresas, especialmente en áreas rurales. El gobierno pensó que la crisis sería relativamente corta, por lo que se podría combatir con una política keynesiana anticíclica para no dañar el nivel de actividad.

La solución fue una generosa política de subsidios, de modo que mientras en 1972 la partida de subsidios solo representaba el 2,75% del PIB y el 12% del gasto público, en 1978 era casi del 4% y 16%, respectivamente (SSB, 1994). Adicionalmente, el gobierno bajó los tipos de interés entre 1972 y 1973 y ofreció préstamos con condiciones especialmente favorables. Según Noreng (1980), en 1978 en torno al 25% del empleo del sector manufacturero fue sostenido por los subsidios. Por lo tanto, mientras el gobierno pensaba que la crisis sería temporal, resultó ser más larga de lo previsto, y los sindicatos y patronales presionaron por la permanencia de las ayudas, que se mantuvieron durante una década, financiando empresas poco rentables incluso cuando el ciclo económico cambió en 1979-80 (Thøgersen, 1994).

Adicionalmente, los años 1970s fueron caracterizados por un fuerte crecimiento de la tasa de actividad, esencialmente por la incorporación de la mujer al mundo laboral en un ambiente de movilización feminista, iniciada a mediados de los 60. Reivindicaba el aborto libre, guarderías para permitir a las madres trabajar y la participación de la mujer en la vida política. Mientras que en 1960 solo el 23% de las mujeres de entre 16-74 años trabajaba fuera de casa (Hodne, 1983), en 1972 la cifra era casi del 45% y aumentó progresivamente a lo largo de los 1970 y 1980s: en 1980 era del 51%; en 1985 casi del 60%, y en 1990 del 62%, aunque unos 14 puntos porcentuales por debajo de la tasa de actividad masculina (SSB, 1994). Este proceso fue posible gracias a la extensión de las ayudas familiares a todos los hijos, tanto para matrimonios, como para divorciadas y, sobre todo, a la ley de guarderías de 1975, que dio lugar a una construcción permanente de guarderías y escuelas infantiles públicas, permitiendo que un porcentaje creciente de mujeres con hijos pequeños pudiese trabajar (Halvorsen y Stjernø, 2008) —en 1972 el 29% de las mujeres con hijos de entre 0-2 años era activa y el 41% con niños de 3-6 años; mientras que en 1990 las cifras eran de 69% y 74%, respectivamente (SSB, 1994)—. Las políticas favorables a la conciliación familiar fueron introducidas tanto por el gobierno laborista de Gro Harlem Brundtland —la primera ministra femenina del país en 1981—, como por los conservadores en los años 80, e incluyeron la extensión del periodo de las bajas maternales con el cobro del 100% del sueldo en los primeros meses y luego del 80%. Al principio las mujeres ocupaban puestos a tiempo parcial y con bajos sueldos en el comercio y restauración, pero la diferencia salarial respecto a los hombres ha ido disminuyendo a medida que el sector público iba extendiendo sus actividades en la educación y sanidad (SSB, 1994). El Estado fue, de esta forma, una verdadera “máquina de empleo” en los países escandinavos (Esping-Andersen, 1990: 149).

Los fuertes incentivos anticíclicos contribuyeron a un crecimiento del PIB positivo, tanto en términos nominales como reales, tanto si se tienen en cuenta los ingresos petroleros, como si no (gráfico I.2).4 También se consiguió sostener una tasa de paro en torno al 2% (SSB, 2020), al contrario que en el resto de los países de la OCDE, que sí sufrieron fuertes aumentos en la tasa de desempleo tras las crisis petroleras.

No obstante, el conjunto de medidas keynesianas perjudicó las cuentas públicas, que pasaron de tener superávit a inicios de la década a engrosar déficits entre 1977 y 1979. Para financiar sus operaciones, el gobierno empezó a acudir a los mercados internacionales, ya que los mercados de capital domésticos eran insuficientes. El país no tuvo ningún problema en obtener créditos de entidades foráneas, ya que usó como colateral los ingresos petroleros futuros, por lo que se consideraba como un deudor solvente, y el gobierno argumentó que era legítimo usar las rentas futuras del petróleo para enfrentarse a problemas coyunturales (Noreng, 1980). La deuda externa no paró de aumentar, no ya solo por el endeudamiento del gobierno, sino también del sector privado, especialmente el petrolero, pues necesitaba importar bienes y servicios para comenzar a operar.

En septiembre de 1977 se celebraron elecciones generales, que ganó el Partido Laborista de nuevo, pero optó por una serie de medidas de austeridad para reducir el doble déficit y la abultada deuda exterior: se devaluó la NOK, se congeló la subida de los salarios para mitigar la inflación y la pérdida de competitividad, y se impusieron controles en el mercado de crédito. Estas medidas lograron aliviar las cuentas externas, pero generaron descontento entre la clase trabajadora, debido a la pérdida de poder adquisitivo, resultando en la erosión del Partido Laborista.

Gráfico I.2. Tasa de crecimiento del PIB nominal, PIB real, PIB nominal continental y PIB real continental, en %, 1970-2019

Fuente: elaboración propia a partir de SSB (2020).

4. Años 80: Liberalización financiera y política fiscal expansiva

El giro hacia una política más liberal que promulgaba el Partido Conservador fue un proceso paulatino, según Kuhnle et al. (1986), resultado, entre otras cosas, de la mejora del bienestar de la población, el nivel de educación y la extensión de la capacidad de consumo. También influyó el conjunto de políticas más austeras que el gobierno laborista practicó entre 1977 y 1981. Las elecciones de 1981 fueron ganadas por el Partido Conservador encabezado por Kåre Willoch, quien gobernó desde 1981 a 1986 y llevó a cabo una serie de reformas inspiradas en los programas de Reagan y Thatcher, aunque fueron considerablemente menos radicales que en los casos británico y estadounidense. Es más, en el sector petrolero se reforzó el control del Estado y en el mercado laboral se combatió el desempleo mediante políticas activas, y se reforzó el sistema de protección por desempleo, extendiendo el periodo máximo de percepción del subsidio de cuarenta a ochenta semanas. Sin embargo, Willoch también fue defensor de la reducción de impuestos tanto para las personas físicas como para las empresas: la recaudación procedente de los impuestos sobre rentas personales y sobre propiedad descendió del 16,3% sobre los ingresos totales del gobierno central al 9% entre 1980 y 1985 (Fagerberg et al., 1990). Sin embargo, esta medida no provocó déficits públicos, ya que la pérdida de ingresos fiscales asociados fue cubierta por las rentas procedentes del sector hidrocarburífero.

Efectivamente, la segunda crisis petrolera de 1979-81 favoreció a la economía escandinava. Los precios sufrieron una escalada aún más brusca que en 1973, situándose entre 27 y 37 dólares/barril entre 1980 y 1985. Para Noruega era el momento idóneo, pues el alza coincidió con el comienzo de la producción en varios campos cruciales, como Statfjord y Frigg. Consecuentemente, el periodo 1979-85 corresponde con un incremento importante de la producción anual: mientras que entre 1971-77 la producción solo se incrementó desde 0,35 a 19 millones de Sm3 de equivalentes de petróleo, en 1985 ya se extrajeron 74 (gráfico II.3). Gracias al doble efecto del aumento de los precios y del volumen de extracción, el sector petrolero comenzó a representar una parte cada vez mayor de los agregados macroeconómicos: su contribución al PIB pasó del 3% al 17% entre 1977 y 1985; fue responsable del 12% de las exportaciones en 1977, mientras que en 1985 ya del 38%; y generó el 21% de los ingresos del sector público en 1985, mientras que en 1977, solo del 4% (gráfico I.4).

La capacidad de negociación del Estado se vio reforzada de nuevo durante la segunda crisis del petróleo y el Gobierno decidió modificar el sistema fiscal del sector petrolero en 1980, mediante una subida de los impuestos (el IEAP subió del 25% al 35%) y un recorte de las reducciones y deducciones de la base impositiva.5 Esta reforma, junto al incremento de los precios internacionales y el comienzo de la producción en yacimientos importantes, permitió al Estado subir progresivamente la recaudación impositiva procedente de las actividades petroleras hasta alcanzar 103 mil millones de coronas noruegas (NOK) en 1985 (gráfico I.5), de allí la capacidad del gobierno de Willoch de bajar impuestos sobre las otras actividades sin generar déficit público.

Los conservadores llevaron a cabo una reforma muy importante en el sector petrolero. Fueron contrarios desde el principio a la excesiva expansión y acumulación de poder de Statoil, y el uso dilapidador de sus enormes ingresos —los usaba para realizar proyectos faraónicos, porque si no los gastaba, tenía que transferirlos al Estado (Claes, 2002). En 1984 tuvo lugar el llamado “corte de alas” de Statoil: más de un 50% de sus derechos de propiedad sobre campos hidrocarburíferos prometedores pasaron a formar parte de la propiedad directa del Estado, llamada Interés Financiero Directo del Estado (State’s Direct Financial Interest, SDFI).6 Los ingresos y gastos generados de esta fueron asumidos directamente por el Estado (y ya no por Statoil). El Estado tuvo que lidiar directamente con proyectos costosos al norte del mar del Norte y enfrentarse a la caída de los precios del petróleo en 1986.

Gráfico I.3. Producción anual de hidrocarburos en Noruega en millones de Sm3 de equivalentes de petróleo y precio del petróleo en dólares por barril (eje der.), 1971-2019

Fuente: Norskpetroleum (2020) y BP (2019).

Gráfico I.4: Contribución del sector petrolero al PIB, al nivel de inversión, al valor de las exportaciones y a los ingresos del sector público, en %, 1971-2019

Fuente: Norskpetroleum (2020).

Gráfico I.5. Ingresos netos del Estado procedentes de actividades hidrocarburíferas y sus componentes, en miles de millones de NOK de 2015, 1971-2019

Fuente: Norskpetroleum (2020).

Otra de las primeras reformas liberalizadoras afectó al mercado inmobiliario. La vivienda perteneciente a cooperativas había sido aún más subsidiada por el Estado que la vivienda privada, y por ello los gobiernos laboristas prohibieron su puesta en venta a precio de mercado en el mercado secundario. Dadas las altas tasas de inflación registradas en la segunda mitad de los 70, los ocupantes de viviendas de cooperativas estaban descontentos por la imposibilidad de vender a un precio más alto. Los conservadores se dieron cuenta de que la reforma del sistema de venta les reportaría muchos votos e incorporaron esta propuesta en su programa electoral, cuyo éxito fue el esperado y generó una escalada de los precios inmobiliarios entre 1983 y 1987.

Para entender la burbuja inmobiliaria y financiera, también hay que hacer hincapié en la liberalización incompleta del mercado de crédito de los gobiernos de Willoch. Entre 1984 y 1985 se aprobaron unas normas que permitieron a los bancos y aseguradoras otorgar créditos según sus criterios, diversificar sus actividades, abrir nuevas sucursales y expandir sus actividades por todo el país. Los particulares adquirieron libertad para solicitar todas las divisas que quisiesen para viajar fuera y para invertir en activos en el extranjero. También se posibilitó la entrada de bancos foráneos y la compra de acciones a inversores extranjeros en la Bolsa de Oslo.

No obstante, al principio del proceso desregulador el gobierno de Willoch no estaba dispuesto a dejar flotar los tipos de interés, ni eliminar las ventajas fiscales para los deudores, debido a su alto coste político (Lie y Thomassen, 2015). La persistencia de tipos bajos, junto a la ausencia de medidas como la fijación de reservas bancarias mínimas o el establecimiento de una entidad bancaria supervisora, provocó una expansión bancaria sin precedentes, alentada por la fuerte competencia entre las entidades, y la formación de una burbuja crediticia entre hogares y empresarios. Además, estas reformas se realizaron justo en la fase más alcista del ciclo económico de los 80 (gráfico I.2) y una situación de reducción del desempleo, por lo que se trató de una política monetaria claramente procíclica.

Por otra parte, la liberalización del mercado de crédito con una inflación alta y unos intereses deducibles suponía una gran oportunidad de obtener dinero barato para las familias y empresas. Los tipos de interés reales después de impuestos eran negativos entre 1980-1983 y cercanos a cero entre 1986-1988. El resultado fue el endeudamiento masivo de los hogares que canalizaron el dinero hacia el mercado inmobiliario, que parecía una buena inversión por los precios crecientes, y a la Bolsa de Oslo, pues las ganancias procedentes de acciones y bonos poseían un tratamiento fiscal favorable, formando dos burbujas (Tranøy, 2008). Las empresas, que también se beneficiaban de la deducción de los intereses, se aprovecharon del crédito barato y establecieron negocios de moda, como videoclubs, cafeterías, servicios financieros o se dedicaron a la especulación en el mercado inmobiliario no residencial (Steigum, 2004).

El hundimiento del precio del crudo a inicios de 1986 (gráfico I.3) transformó el superávit por cuenta corriente del 5% del PIB de 1985 en un déficit equivalente al 7% del PIB en un solo año y el superávit público del 6% respecto del PIB se redujo a la mitad entre 1985 y 1987. Los ingresos públicos netos procedentes del sector petrolero representaban el 18% de los ingresos totales del gobierno en 1985, pero en 1987 apenas el 3% (gráfico I.4). Los gobiernos noruegos de los años 1970 y 1980 creían que los altos precios del crudo perdurarían siempre, pero los acontecimientos de 1986 demostraron los peligros de depender de los ingresos generados a través de las exportaciones hidrocarburíferas y de la incertidumbre en los mercados globales.