Kitabı oxu: «Проблемы эффективности государственного управления. Сфера образования территорий. Состояние и перспективы развития», səhifə 3

1.2. Методологические подходы к обоснованию выбора показателей мониторинга

Развитие современной системы образования характеризуется частой сменой ориентиров. Постановка в программных документах Правительства РФ последних лет задачи инновационного развития общества стимулирует сферу образования к большей динамичности, широкому сотрудничеству с наукой, бизнес-сообществом и общественными организациями, открытости, интеграции в мировое образовательное пространство, активизирует стремление к достижению международной конкурентоспособности.

Система образования может соответствовать требованиям времени только при полной реконструкции содержания образовательных программ, появлении новых требований и стандартов, ориентированных на формирование инициативной, креативной личности, создании условий для реализации творческой активности молодёжи (в том числе технического творчества), расширении объёмов и содержания внеурочной деятельности, использовании нестандартных систем оценивания достижений обучающихся.

Приказами Министерства образования и науки от 6 октября 2009 г. № 373 и от 17 декабря 2010 г. № 1897 в Российской Федерации утверждены федеральные государственные образовательные стандарты начального и основного общего образования второго поколения (далее – ФГОС). Законом установлено, что стандарты будут вводиться в действие поэтапно по ступеням общего образования. На ступени начального общего образования ФГОС были введены с 1 сентября 2012 г. На «пилотных» территориях начался апробационный период внедрения новых стандартов в основной школе [48, с. 15].

Внедрение новых образовательных стандартов требует оперативного рассмотрения таких вопросов, как:

– повышение квалификации учителей в области введения и реализации ФГОС начального и основного общего образования в субъектах Российской Федерации;

– научно-методическое обеспечение введения ФГОС;

– кадровое обеспечение введения ФГОС, увеличение размеров оплаты труда педагогов до среднего уровня по экономике, улучшение их положения в обществе;

– развитие материально-технического обеспечения учебного процесса в соответствии с требованиями стандартов;

– подготовка контингента обучающихся к внедрению новых ФГОС, поддержка одарённой молодёжи;

– расширение форм управления образовательными учреждениями, информационная открытость образовательных систем [48, с. 15].

Решение этих вопросов в полной мере зависит от возможностей субъектов образовательного процесса (органов управления образованием, администрации и педагогических работников школ, обучающихся и их родителей) для осуществления сложнейшей перестройки образовательной системы. В связи с этим возникает необходимость мониторингового контроля в отношении готовности региональных систем образования к предстоящим изменениям.

В 2011 г. сотрудниками ИСЭРТ РАН был проведен «пилотный» этап мониторинга развития образовательных систем на примере муниципалитетов Вологодской области. В ходе выполнения комплексной оценки муниципалитетов по уровню развития образования выявлен ряд недостатков. На других этапах исследования необходимо принять во внимание следующее:

1. Требуется учитывать наиболее важные и актуальные параметры системы образования, их согласованность с актуальными направлениями образовательной политики, а также показателями, принятыми в официальных системах мониторинга (мониторинг КПМО «Наша новая школа»).

2. Следует оценивать динамику уровня развития образования. Оценку целесообразно проводить с 2010 г. (начало реализации КПМО) в связи с тем, что за короткий промежуток времени с начала реализации этого проекта, введения новых образовательных стандартов в образовании появились: Новая система оплаты труда работников школы (НСОТ), ориентированная на качество педагогической деятельности; портфолио – формирование «портфеля достижений» обучающихся; стали активно внедряться информационные технологии в процесс управления образовательными учреждениями и т. д., а учебным заведениям – предъявляться требования, которых ранее не было.

3. Необходимо учесть вес отдельных оценочных индикаторов в системе показателей.

4. Для формулировки конкретных предложений по совершенствованию сферы образовательных услуг данные проведённых расчётов целесообразно дополнить среднесрочным прогнозом показателей по основным направлениям её развития.

В 2013 г. проведены работы по корректировке оценочной системы показателей, сбору данных, необходимых для расчётов, определению экспертным путём весовых коэффициентов каждого показателя, выполнению расчётов по оценке динамики уровня развития сферы образовательных услуг. Общая схема проведения оценки представлена на рисунке 1.2.1.

Рисунок 1.2.1. Этапы проведения оценки динамики уровня развития сферы образования

На первом этапе исследования была разработана оценочная система показателей. В неё вошли 18 показателей, которые отражают количественные и качественные характеристики наиболее важных аспектов сферы образования, актуализированных в настоящее время в связи с задачами стратегического развития отрасли (распоряжение Правительства РФ от 07.09.2010 № 1507-р (ред. от 05.12.2011) «О реализации национальной образовательной инициативы “Наша новая школа”»; распоряжение Правительства РФ от 22.11.2012 № 2148-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Развитие образования” на 2013–2020 годы», постановление Правительства Вологодской области от 03.03.2009 № 398 «О Стратегии развития образования в Вологодской области на период до 2020 года»): работа с одарёнными и талантливыми детьми, развитие кадровых ресурсов образования, оснащение материально-финансовой базы образования, поддержание здоровья детей и молодёжи.

При отборе показателей учитывались следующие требования:

1. Приоритетность решения целевых государственных задач и осуществления мероприятий, направленных на развитие образования.

2. Комплексность, то есть необходимость анализа развития образования по блокам.

3. Системность, то есть учёт как внутренних взаимосвязей и взаимозависимостей, так и внешних факторов и позиций рассмотрения образования.

4. Соизмеримость экономической и социальной составляющих оценки развития образования.

5. Совместимость показателей с действующей в Российской Федерации системой учёта, статистики и прогнозирования.

В связи с необходимостью учёта целевых государственных задач в сфере образования в систему показателей вошли отдельные индикаторы мониторинга эффективности Комплексной программы модернизации образования «Наша новая школа» [46, 50].

Отобранные показатели были объединены в 4 тематических блока:

Блок 1. Поддержка талантливой и одаренной молодёжи.

Блок 2. Развитие кадрового потенциала образования.

Блок 3. Развитие материально-технической обеспеченности образования.

Блок 4. Охрана и укрепление здоровья детей и молодёжи.

Перечень и характеристика индикаторов, вошедших в блоки, приведены в таблице 1.2.1.

На втором этапе была проведена обработка показателей. Для определения параметров оценки применялся метод многомерного сравнительного анализа, основанный на методе эвклидовых расстояний [85, с. 92]. Данный метод позволяет учитывать не только абсолютные величины показателей каждой территории, но и степень их близости (дальности) к эталону².

Вычисление субиндексов по показателю развития сферы образования (К_i) осуществлялось по следующей формуле:

где x_it – значение i-го показателя в регионе (муниципалитете) в t-ом году;

x_st – среднероссийское значение показателя, принятое за единицу;

k_t – весовой коэффициент значимости i-го показателя.

Для определения весовых коэффициентов по отдельным показателям во II квартале 2013 г. проведен опрос руководителей органов управления образованием. В опросе участвовало 2 руководителя региональных органов управления образованием (Ярославская и Кировская области) и 9 руководителей муниципальных органов управления образованием Вологодской области (Белозерский, Кичменгско-Городецкий, Грязовецкий, Харовский, Бабаевский, Устюженский, Междуреченский, Кирилловский районы, г. Череповец). В соответствии с оценкой экспертов каждому показателю был присвоен весовой коэффициент в диапазоне от 0 до 1 балла.

Таблица 1.2.1. Весовые коэффициенты значимости показателей оценки уровня развития сферы образования, баллов

Далее производился расчёт сводного индекса территорий по отдельным блокам показателей, характеризующих уровень развития сферы образовательных услуг.

На основе показателей, фактически достигнутых территориями, методом многомерного сравнительного анализа был рассчитан сводный индекс. Для этого полученные стандартизированные коэффициенты возводились в квадрат, а из их суммы извлекался квадратный корень. Рассчитанное значение представляет собой сводный индекс, который учитывает значения всех показателей отдельного блока:

где Ij – сводный индекс по отдельному блоку.

Для расчёта интегрального показателя развития образовательных услуг был использован индексный метод, который позволяет привести различные характеристики в сопоставимый вид. На наш взгляд, для отражения значимости каждого из показателей, их пропорциональности в большей степени соответствует среднегеометрическая величина. Исходя из этого интегральный индекс рассчитывался по следующей формуле:

где I – интегральный индекс уровня развития образования;

I₁– сводный индекс поддержки талантливой и одаренной молодёжи;

I₂ – сводный индекс развития кадрового потенциала образования;

I₃ – сводный индекс развития материально-технической обеспеченности образования;

I₄ – сводный индекс охраны и укрепления здоровья детей и молодёжи.

Такое построение индекса позволяет отразить значимость каждого из показателей, входящих в систему.

Сводные и интегральный индексы рассчитывались для каждого региона РФ и муниципалитета Вологодской области за период 2010–2012 гг.

Для углубленного анализа, выявления статистически значимых взаимосвязей и зависимостей исследуемых показателей, классификации объектов и т. д. были использованы эконометрические методы (корреляционный, регрессионный, факторный, кластерный анализ).

Мониторинг позволит проанализировать тенденции и долгосрочные перспективы рынка образовательных услуг в субъектах Российской Федерации, определить меры, необходимые для формирования конкурентоспособности региональных систем образования.

Глава 2. Тренды и перспективы развития образования в российских регионах

2.1. Условия развития сферы образования: социально-экономический аспект

Процессы, происходящие в сфере образования, обусловлены в первую очередь социально-экономическим развитием страны. Можно выделить несколько значимых трендов развития её экономики, определяющих необходимость постоянного обновления и совершенствования национальной образовательной системы.

Одним из этих трендов являются слабые конкурентные позиции страны по ряду показателей, характеризующих способность экономики обеспечивать высокий уровень благосостояния россиян. Об этом говорят данные Индекса глобальной конкурентоспособности (The Global Competitiveness Index), который рассчитывается с 2004 г. по методике Всемирного экономического форума. Эта методика основана на комбинации общедоступных статистических данных и результатов глобального опроса руководителей компаний. Для расчётов используется 113 переменных, которые объединены в 12 контрольных показателей, определяющих национальную конкурентоспособность (качество институтов, инфраструктура, макроэкономическая стабильность, здоровье и начальное образование, высшее образование и профессиональная подготовка, эффективность рынка товаров и услуг, эффективность рынка труда, развитость финансового рынка, уровень технологического развития, размер внутреннего рынка, конкурентоспособность компаний, инновационный потенциал). По рассчитанному аналитической группой Всемирного экономического форума значению Индекса глобальной конкурентоспособности Россия занимает в 2014 г. 64 место среди 148 стран мира (в 2006 г. – 59 место). Соседями РФ в рейтинге стали Венгрия (63 место) и Шри-Ланка (65 место). Анализ данных исследования позволяет говорить, что к сильным сторонам российской экономики относятся значительный объём внутреннего рынка (7 место в мире и 127 % от позиции «лидера» в рейтинге – Швейцарии) и высокий показатель охвата высшим профессиональным образованием (47 место и 80 % от уровня «лидера»). Однако воспользоваться своими конкурентными преимуществами России мешает ряд институциональных ограничений: низкая эффективность работы государственных институтов (59 % от уровня Швейцарии), недостаточный инновационный потенциал (54 %), неразвитость финансового рынка (65 %), низкий уровень конкуренции на рынках товаров и услуг (72 %) [42, c. 4–8].

Наряду с вышеперечисленным, процессу усиления конкурентных позиций России препятствует неразвитость условий для комплексного развития человеческого и интеллектуального потенциала. Особенно это касается кадровых условий. Так, увеличение охвата вузовским образованием в стране не сопровождается должным ростом численности профессорско-преподавательского состава образовательных учреждений. Если в 1990 г. в высших учебных заведениях России получали образование 2,8 млн. чел., то в 2012 г. – 6,1 млн. Таким образом, на одного преподавателя в 1990 г. приходилось в среднем 13 студентов, а в 2012 г. – уже 19. В большинстве развитых стран такое соотношение не превышает 16 чел. [55].

Экономические проблемы резко обостряются социальными. Так, заметно увеличивается расслоение населения по доходам как следствие низкого качества экономического роста и крайне неравномерного распределения создаваемых им благ. Дифференциация населения по уровню доходов в 2012 г. составила 16,4 раза против 16,2 в 2011 г. На долю 10 % наиболее обеспеченного населения соответственно приходилось 30,8 % общего объема денежных доходов населения (в 2011 г. – 30,7 %). На долю 10 % наименее обеспеченного населения – 1,9 %, как и в 2011 году. Среди бедных увеличивается доля групп, где бедность наиболее опасна по своим социальным и экономическим последствиям. Среди домохозяйств, доходы которых составляют менее половины прожиточного минимума, удельный вес семей с детьми до 16 лет достигает 66 % [49, c. 4-22].

Значительную дифференциацию населения России по доходам подтверждает динамика коэффициента Джини (табл. 2.1.1). За период 1999–2012 гг. этот показатель вырос на 0,02 п.п., превысив среднее значение по странам ЕС на 0,12 п.п. Наиболее значительный рост коэффициента Джини за данный промежуток времени произошёл в Приволжском и Северо-Западном федеральном округах (на 0,08 п.п.).

Таблица 2.1.1. Коэффициент Джини в России и её регионах (0 – абсолютное равенство, 1 – абсолютное неравенство)

Рост расходов на социальную политику не приводит к сокращению бедности по причине того, что на практике абсолютно доминирует категориальный подход к оказанию социальной помощи. Так, выделение финансовых ресурсов производится на основе статуса, принадлежности граждан к определённой категории, а не на основе определения реальной потребности в благах. Проведённая в 2005 г. монетизация льгот сохранила категориальных льготников как главный контингент получателей денежных выплат и льгот. Но льготополучатели сконцентрированы преимущественно в среднедоходных группах населения. Основными получателями мер социальной поддержки стали пенсионеры, тогда как наибольшая концентрация бедных приходится на семьи с детьми. Существенный вклад в развитие социального неравенства вносит неразвитость механизмов выравнивания доходной обеспеченности на различных этапах жизненного цикла (ипотечное кредитование, накопительная часть пенсии, образовательные кредиты) и механизмов содействия трудовой миграции [19, с. 141].

На фоне описанных кризисных явлений в российской экономике нарастает территориальное неравенство. За период 1999–2011 гг. валовой региональный продукт вырос во всех субъектах РФ. В Центральном федеральном округе прирост составил 14 раз, в Северо-Кавказском, Сибирском, Приволжском – 11 раз. В то же время уровень региональных доходов крайне неодинаков: в 2011 г. размер ВРП в Уральском федеральном округе составлял 516 тыс. руб. на душу населения, а в Северо-Кавказском – только 113 тыс. руб. [55].