Kitabı oxu: «Los retos del cambio climático»
Colección Biblioteca Universidad de Lima
Los retos del cambio climático: un estudio sobre las respuestas legales del Perú
Primera edición impresa: septiembre, 2019
Primera edición digital: abril, 2020
© José Félix Pinto-Bazurco
De esta edición:
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ISBN 978-9972-45-515-5
Índice
PRÓLOGO
PREFACE
PRESENTACIÓN
OBSERVACIONES INTRODUCTORIAS Y MOTIVACIÓN
PRIMERA PARTE. CONCEPTOS GENERALES
1. Método de investigación
1.1. Presunciones preliminares
1.2. Objetivos
1.3. Observaciones generales
2. Tratando de entender el problema
2.1. ¿Qué es el cambio climático?
2.2. ¿Cuáles son las consecuencias de este problema?
2.3. ¿Qué hacer para prevenirlo?
2.4. El informe sobre los 1,5 grados
2.5. Aún así, ¿por qué se niega la existencia del cambio climático?
3. Los retos de los países en vías de desarrollo
3.1. Las negociaciones internacionales
4. La efectividad del Acuerdo de París y las NDC
5. El paquete climático de Katowice
6. El rol de los países desarrollados
7. ¿Son las Cortes la solución del futuro para el problema del cambio climático?
SEGUNDA PARTE. EL CASO PERUANO
1. El Perú y el cambio climático
1.1. El medio ambiente
1.2. Emisiones y energía
1.3. Impactos
2. Marco político
2.1. La estrategia nacional ante el cambio climático
2.2. La contribución nacionalmente determinada (NDC)
3. Marco institucional
3.1. Instituciones que implementan las acciones climáticas en el Perú
3.2. La Comisión Nacional sobre Cambio Climático
3.3. El Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología (Senamhi)
3.4. El papel de los gobiernos subnacionales
4. Marco legal
4.1. La Ley General sobre Cambio Climático
4.1.1. Establece instrumentos vinculantes
4.1.2. Integra las consideraciones sobre el cambio climático en los proyectos de inversión pública
4.1.3. Crea una Comisión Nacional
4.1.4. Mandato para informes anuales
4.1.5. Planes para la migración climática
4.1.6. Reconoce la participación de actores no estatales
4.1.7. Interpreta de manera flexible la ambición de contribución al Acuerdo de París
4.1.8. Desarrolla las directrices para el financiamiento climático
4.1.9. Apoya la investigación científica, pero no establece una entidad especializada en ciencia del clima
4.2. Normas que contribuyen a la reducción de gases de efecto invernadero
4.2.1. Eficiencia energética
4.2.2 Promoción de fuentes de energía renovable
4.2.3. Conservación de sumideros de carbono
4.3. Normas que contribuyen a la adaptación al cambio climático
4.3.1. Gestión de riesgo de desastres
4.4. Normas que establecen procedimientos para la implementación de acciones climáticas
4.4.1. Implementación subnacional
5. Evaluación del sistema legal
5.1. El problema con la LMCC
TERCERA PARTE. OTROS EJEMPLOS EN AMÉRICA LATINA
1. Chile
1.1. Contribución nacionalmente determinada (NDC)
1.2. Impactos
1.3. Marco político
1.4. Marco institucional
1.5. Marco legal
1.5.1. Normas que aportan a la mitigación de gases de efecto invernadero
1.5.2. Normas de procedimiento
1.6. Adaptación
2. Colombia
2.1. Contribución nacionalmente determinada (NDC)
2.2. Impactos
2.3. Marco político
2.4. Marco institucional
2.5. Marco legal
2.5.1. Ley 1931, que establece los lineamientos para la gestión del cambio climático
2.5.2. Ley 1819 (2016)
2.5.3. Ley 1715 (2014), por medio de la cual se regula la integración de las energías renovables no convencionales al Sistema Energético Nacional
2.5.4. Ley 1523, por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres
2.5.5. Ley 1450 (2011), que expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014
2.5.6. Ley 788 (2002), por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones
2.5.7. Ley 697 (2001), mediante la cual se fomenta el uso racional y eficiente de la energía, se promueve la utilización de energías alternativas y se dictan otras disposiciones
3. México
3.1. Contribución nacionalmente determinada (NDC)
3.2. Impactos
3.3. Marco político
3.4. Marco institucional
3.5. Marco legal
3.5.1. Ley General de Cambio Climático (2012)
3.5.2. Ley de Transición Energética (2015)
3.5.3. Decreto por el que se expide la Ley de la Industria Eléctrica (LIE, 2014)
3.5.4. Reforma energética
3.5.5. Ley para la Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos (2008)
3.5.6. Reglamento de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (2005)
3.5.7. Ley del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios (1980)
3.5.8. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (1976)
CUARTA PARTE. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
1. Conclusiones
2. Recomendaciones
2.1. Recomendaciones generales
2.2. Recomendaciones específicas
REFERENCIAS
ANEXO. PRINCIPALES INSTRUMENTOS LEGALES CLIMÁTICOS EN EL PERÚ
Abreviaturas
| AP | Acuerdo de París |
| ASCC | Agencia de Sustentabilidad y Cambio Climático (Chile) |
| BaU | Business as Usual |
| C3 | Consejo de Cambio Climático (México) |
| CANCC | Comisión de Alto Nivel sobre el Cambio Climático (Perú) |
| CBDR-RC | Responsabilidades Comunes pero Diferenciadas y Capacidades Respectivas |
| CCMA | Consejo Consultivo del Medio Ambiente (Chile) |
| CCS | Captura y Almacenamiento de Carbono |
| CEL | Certificados de energía limpia (México) |
| Cenace | Centro Nacional de Control de Energía (México) |
| CER | Reducciones Certificadas de Emisiones |
| CICC | Comisión Interinstitucional de Cambio Climático (Colombia) |
| CICC | Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (México) |
| CIJ | Corte Internacional de Justicia |
| CLGI | Climate Law and Governance Initiative |
| CMNUCC | Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático |
| CNCC | Comisión Nacional sobre el Cambio Climático (Perú) |
| CNE | Comisión Nacional de Energía (Chile) |
| CO2 | Dióxido de Carbono |
| Conuee | Comisión Nacional para el Uso Eficiente de la Energía (México) |
| COP | Conferencia de las Partes |
| Corecc | Comité Regional de Cambio Climático (Chile) |
| CRE | Comisión Reguladora de Energía (México) |
| CREG | Comisión de Regulación de Energía y Gas (Colombia) |
| DPN | Departamento de Planeación Nacional (Colombia) |
| ECDBC | Estrategia colombiana de desarrollo bajo en carbono |
| EEUU | Estados Unidos de América |
| EIA | Estudio de Impacto Ambiental |
| ENCC | Estrategia Nacional sobre Cambio Climático (Perú) |
| ENCC | Estrategia Nacional de Cambio Climático (México) |
| ENREDD+ | Estrategia Nacional para la Reducción de las Emisiones Debidas a la Deforestación y la degradación forestal (Colombia) |
| ERCC | Estrategia Regional de Cambio Climático (Perú) |
| ERNC | Energías Renovables no Convencionales |
| ETS | Sistemas de comercio de emisiones |
| FENOGE | Fondo no convencional de gestión de energía eficiente y energía (Colombia) |
| FNCER | Fuentes no convencionales de energía renovable |
| FONAM | Fondo Nacional de Medio Ambiente |
| G77 + China | Grupo de los 77 más China |
| GCF | Fondo Verde para el Clima |
| GEI | Gases de Efecto Invernadero |
| Gg | Gigagramo |
| IGP | Instituto Geofísico del Perú |
| IIAP | Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana |
| INDC | Contribuciones previstas y determinadas a nivel nacional |
| INECC | Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (México) |
| INEI | Instituto Nacional de Estadística e Información del Perú |
| IPCC | Panel Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático |
| IPCC | Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático |
| Irena | Agencia Internacional para las Energías Renovables |
| KP | Protocolo de Kioto |
| Laerfte | Ley para el Uso de Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética (México) |
| LASE | Ley para el Uso Sostenible de la Energía (México) |
| LGA | Ley General del Ambiente (Perú) |
| LGCC | Ley General de Cambio Climático (México) |
| LIE | Ley de la Industria Eléctrica (México) |
| LMCC | Ley Marco sobre el Cambio Climático (Perú) |
| LULUCF | Land use, land-use change, and forestry (USCUSS) |
| MADS | Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (Colombia) |
| MDS | Ministerio de Desarrollo Social (Chile) |
| MEF | Ministerio de Economía y Finanzas (Perú) |
| Minagri | Ministerio de Agricultura y Riego (Perú) |
| Minam | Ministerio del Ambiente del Perú |
| Minambiente | Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (Colombia) |
| Minem | Ministerio de Energía y Minas (Perú) |
| MMA | Ministerio del Medio Ambiente (Chile) |
| MRE | Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú |
| MW | Megawatio |
| NAFTA | Tratado de Libre Comercio de América del Norte |
| NAMA | Acciones de mitigación apropiadas a nivel nacional |
| NDC | Contribución determinada a nivel nacional |
| OCDE | Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos |
| ONU | Organización de las Naciones Unidas |
| PANCC | Plan de Acción Nacional de Cambio Climático |
| PAWP | Paris Agreement Work Programme (Programa de Trabajo del Acuerdo de París) |
| PECC | Programa Especial de Cambio Climático (México) |
| Pemex | Petróleos Mexicanos |
| PIB | Producto Bruto Interno |
| PNACC | Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático |
| PNCTE | Programa Nacional de Cupos Transables de Emisión de Gases de Efecto Invernadero (Colombia) |
| PNUD | Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo |
| Pronase | Programa Nacional para el Uso Sostenible de la Energía (México) |
| Proure | Programa para el uso racional de la energía y el uso de formas de energía renovables (Colombia) |
| REDD+ | Reducción de las emisiones debidas a la deforestación y la degradación de los bosques |
| Semarnat | Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (México) |
| SEN | Sistema Eléctrico Nacional (México) |
| Senace | Servicio Nacional de Certificación Ambiental |
| Senamhi | Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología del Perú |
| SER | Secretaría de Relaciones Exteriores (México) |
| Sernanp | Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado |
| SINACC | Sistema Nacional de Cambio Climático (México) |
| SINAGERD | Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres |
| Sisclima | Sistema Nacional de Cambio Climático (Colombia) |
| TLC | Tratado de Libre Comercio |
| UE | Unión Europea |
| UNEP | Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UN Environment) |
| UNGA | Asamblea General de las Naciones Unidas |
| UNSC | Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas |
| UPME | Unidad de Planeación Minero Energética (Colombia) |
| USCUSS | Uso de Suelo, Cambio en el uso del Suelo y Silvicultura |
Prólogo
La comunidad internacional ha estado tratando de lidiar con el problema del cambio climático durante más de treinta años. En 1988, las Naciones Unidas crearon el Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC) y le encomendaron la tarea de recopilar y evaluar los últimos conocimientos científicos. En 1992, se negoció en Río de Janeiro la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) y casi todos los países del mundo la ratificaron. La CMNUCC estableció el objetivo de prevenir la interferencia antropogénica peligrosa en el sistema climático, pero dejó la decisión de cómo lograr ese objetivo a negociaciones posteriores.
El Protocolo de Kioto de 1997 intentó cumplir los objetivos de la CMNUCC adoptando un enfoque vertical descendente (top-down), en el que cada país desarrollado debía reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en un porcentaje determinado. Sin embargo, el Protocolo de Kioto falló. El país emisor más grande en ese momento, Estados Unidos, nunca se unió a él. Los países en rápido desarrollo, incluidas China (cuyas emisiones superaron a las de Estados Unidos a fines de la década del 2000) e India, no estaban obligados a controlar sus emisiones en absoluto. Así, las emisiones globales siguieron aumentando.
Se discutió un nuevo enfoque en la conferencia de la CMNUCC en Copenhague en el 2009, que se adoptó formalmente en París en el 2015. Fue un enfoque vertical ascendente (bottom up). Cada país presentaría su propio compromiso voluntario para lo que estaría dispuesto a hacer: una contribución determinada a escala nacional (NDC). Estos compromisos no serían jurídicamente ejecutables; el derecho internacional no tiene un proceso para imponer sanciones a los países que no las cumplen. Además, incluso si todos los países cumplen sus compromisos a cabalidad, las temperaturas globales seguirán aumentando de manera peligrosa, muy por encima de los niveles que el Acuerdo de París decidió que serían tolerables. Para empeorar la situación, Estados Unidos ha indicado que planea retirarse del Acuerdo de París (aunque esta decisión podría revertirse dependiendo del resultado de la próxima elección presidencial estadounidense en noviembre del 2020).
Mientras tanto las emisiones globales y los niveles de emisiones de gases de efecto invernadero en la atmósfera continúan aumentando cada año. Del mismo modo, la tendencia en las temperaturas continúa al alza.
En resumen, los acuerdos internacionales sobre el clima no están resolviendo el problema. Después de treinta años de esfuerzo, ha quedado claro que las soluciones deben provenir de las acciones de los países individuales. Las Naciones Unidas no nos salvarán.
Por ello, el libro de José Félix Pinto-Bazurco es una contribución sumamente importante. Se enfoca, con más profundidad que nunca, en los esfuerzos de cambio climático de un país, Perú, y también analiza en detalle los NDC, los impactos climáticos y los marcos políticos, institucionales y legales en Chile, Colombia y México.
La documentación exhaustiva y el análisis cuidadoso en este libro serán útiles para los encargados de formular políticas, los abogados y los académicos, no solo en el Perú y los otros tres países estudiados, sino en toda América Latina. Cada país está trabajando para adoptar y llevar a cabo sus propios programas para combatir el cambio climático. Todos ellos se beneficiarán de lo que este libro enseña acerca de lo que se ha creado o intentado hacer en estos cuatro Estados.
Esto no quiere decir que los esfuerzos internacionales son irrelevantes. La mayoría de los países de América Latina siguen creciendo en sus economías y dependen en gran medida de los acuerdos internacionales con el fin de proporcionar apoyo financiero para sus propios esfuerzos. La mayoría de estos países también participarán en los mecanismos que se están estableciendo de conformidad con el Acuerdo de París para recibir créditos de los países más ricos por sus reducciones de gases de efecto invernadero. Este libro también ayudará a los países latinoamericanos a facilitar el entendimiento de estos programas complejos y a la correspondiente toma de acciones.
El libro destaca una deficiencia especialmente importante en el enfoque del Perú. A diferencia de otros países de América Latina, Perú no tiene un plan nacional de adaptación. Los informes más recientes del IPCC y muchas otras instituciones científicas han demostrado que incluso en los escenarios más optimistas, las temperaturas globales continuarán aumentando durante muchos años y los impactos climáticos empeorarán. Por lo tanto, las medidas de adaptación son las acciones más importantes que pueden tomar los países como el Perú, que sufrirán las consecuencias adversas del cambio climático, pero en sí mismas hacen contribuciones muy pequeñas a las emisiones globales de gases de efecto invernadero. Esperamos que este libro contribuya a producir una mayor acción con el fin de avanzar con los planes de prevención contra los impactos climáticos que se avecinan, ayudando a los funcionarios peruanos a revisar lo que ha sido adoptado por otros países de América Latina. (Traducción al español del texto original: José Félix Pinto-Bazurco)
Michael B. Gerrard
Director del Centro Sabin para la Ley del Cambio Climático,
Escuela de Derecho de la Universidad de Columbia
Profesor de Práctica Profesional, Andrew Sabin
Preface
The international community has been attempting to grapple with the problem of climate change for more than thirty years. In 1988 the United Nations created the Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) and gave it the task of gathering and assessing the latest scientific knowledge. In 1992 the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) was negotiated in Rio de Janeiro, and almost every country in the world ratified it. The UNFCCC set the objective of preventing dangerous anthropogenic interference with the climate system, but left it to later negotiations to decide how to achieve that objective.
The Kyoto Protocol of 1997 attempted to fulfill the UNFCCC’s goals by adopting a top-down approach, in which every developed country was required to reduce its greenhouse gas emissions by a set percentage. However, the Kyoto Protocol failed. The largest emitting country at the time, the United States, never joined. The rapidly developing countries, including China (whose emissions surpassed those of the United States in the late 2000s) and India, were not required to control their emissions at all. Thus global emissions continued to rise.
A new approach was discussed at the UNFCCC’s conference in Copenhagen in 2009 and formally adopted in Paris in 2015. It was a bottom-up approach. Each country would put forward its own voluntary pledge for what it would do – a Nationally Determined Contribution (NDC). These pledges would not be enforceable; international law has no process for imposing sanctions on countries that do not meet them. Moreover, even if every country fully implements its pledges, global temperatures would still rise dangerously, far above the levels that the Paris agreement decided would be tolerable. To make matters worse, the United States has indicated that it plans to withdraw from the Paris Agreement (though this decision might be reversed depending on the outcome of the next U.S. presidential election in November 2020).
And global greenhouse gas emissions and levels of greenhouse gas emissions in the atmosphere continue to go up every year. The trend in global temperatures continues upward.
In sum, the international climate agreements are not solving the problem. After thirty years of effort, it has become clear that solutions must come from the actions of individual countries. The United Nations will not save us.
Thus Jose F. Pinto-Bazurco’s book is an extremely important contribution. It focuses, in far greater depth than ever before, on the climate change efforts of one country, Peru, and also discusses in detail the NDCs, climate impacts, and political, institutional and legal frameworks in Chile, Colombia and Mexico.
The exhaustive documentation and careful analysis in this book will be helpful to policy makers, lawyers, and scholars not only in Peru and the three other countries studied, but throughout Latin America. Every country is working to adopt and carry out its own programs to fight climate change. They will all benefit from what this book teaches about what has been created or attempted in these four states.
This is not to say that the international efforts are irrelevant. Most of the countries of Latin America are still growing their economies, and they depend heavily on international arrangements to provide financial support for their own efforts. Most of these countries will also participate in the mechanisms being established pursuant to the Paris Climate Agreement to receive credits for their greenhouse gas reductions from wealthier countries. This book will also help the Latin American countries navigate these complex programs.
The book highlights one especially important shortcoming in Peru’s approach. Unlike other countries in Latin America, Peru does not have a national adaptation plan. The most recent reports from the IPCC and many other scientific institutions have shown that even under the most optimistic scenarios, global temperatures will continue to rise for many years to come, and climate impacts will grow worse. Thus adaptation measures are the most important actions that can be taken by countries like Peru, which will suffer adverse consequences from climate change but themselves make only very small contributions to global greenhouse gas emissions. Hopefully this book will spur greater action in Peru to move forward with plans to prepare for the climate impacts that are coming, and it will help officials in Peru see what has already been adopted by other countries in Latin America.
Michael B. Gerrard Andrew Sabin Professor of Professional Practice Faculty Director, Sabin Center for Climate Change Law Columbia Law School
Presentación
Empecé a escribir este libro mientras realizaba una visita de investigación en el Sabin Center for Climate Change Law de la Universidad de Columbia, durante el año 2018. Tenía un pequeño escritorio en la Facultad de Derecho, acceso a la biblioteca y a un grupo de colegas que sin duda han influenciado, a través de su extenso conocimiento, en la calidad de este trabajo.
Mi tiempo en Nueva York fue marcado por sucesos bastante relevantes en lo que respecta al cambio climático. En primer lugar, desde que Donald Trump asumió la presidencia de Estados Unidos de América (EUA) ha indicado su intención de deshacer la mayoría o todos los esfuerzos de la administración anterior para abordar el cambio climático. Muchos miembros del Congreso de EUA han expresado intenciones similares. En el 2017 Trump anunció que su país iba a retirarse del Acuerdo de París, hecho que, irónicamente, solo puede ocurrir un día después de las siguientes elecciones, en el 2020. La importancia de la potencia norteamericana en cualquier proceso internacional es esencial, y estos hechos seguramente lo marcarán de manera significativa.
El 2018 también ha sido un año especialmente relevante para las demandas climáticas, las cuales se han convertido en una alternativa ante la ausencia de soluciones por parte de los Estados. A la fecha existen más de mil casos relacionados con el cambio climático. Solo en el 2018 dos de estos casos han tenido un resultado positivo1. Finalmente, ese también fue el año en el que las Naciones Unidas acordaron cerrar los aspectos regulatorios finales necesarios para poder poner en práctica el Acuerdo de París.
A través de los años de experiencia en temas climáticos, negociaciones internacionales, implementación nacional y academia en diversos países, he notado que existe un desbalance entre países desarrollados y aquellos que tienen menos poder en el ámbito internacional. Esto se debe, principalmente, a que el régimen internacional del cambio climático, que se encuentra dentro del sistema de las Naciones Unidas, es manejado esencialmente por los países ricos y por aquellos que cuentan con reservas petroleras significativas.
El problema con ello es que las decisiones que se toman en el sistema internacional son aceptadas también por los países menos ricos, los cuales se comprometen a implementarlas internamente. Esto tiene especial relevancia en el Acuerdo de París, pues a través de este todos los países del mundo se han comprometido a limitar sus emisiones de gases de efecto invernadero, tengan o no la capacidad para hacerlo. Este hecho es aún más importante tomando en cuenta los riesgos del cambio climático, que afectan a todos y que solo son posibles de mitigar si se cuenta con los esfuerzos significativos de los países más poderosos.
En este libro se buscará medir la capacidad institucional y regulatoria de un país para limitar sus gases de efecto invernadero y se adapte a las consecuencias del cambio climático, a través de un estudio de los instrumentos legales con los que cuenta el Estado, analizando si estos instrumentos son realmente útiles para cumplir sus metas propuestas.
Como el estudio del catálogo normativo de un país es una tarea bastante compleja, he elegido al Perú como caso de estudio, país del cual conozco sus instituciones y su relación con el cambio climático. Considero también que es un Estado que representa bastante bien a aquellos que están en vías de desarrollo y sobre el cual pesa de manera particular la influencia de los tratados internacionales que suscribe, pues su política exterior suele estar muy alineada con las metas y objetivos climáticos propuestos y acordados por la comunidad internacional.
Además, se presenta una breve evaluación comparativa con algunos países de América Latina, a fin de contar con una referencia sobre la actividad de los Estados que tienen con niveles de desarrollo y economías diferentes.
La primera parte de esta obra consiste en una aproximación introductoria a varios temas relacionados con la ciencia del cambio climático, al derecho del cambio climático y a la política internacional del cambio climático. La segunda parte presenta en detalle los resultados de mi investigación, es decir, la situación política, las metas climáticas, los arreglos institucionales, así como un análisis de la legislación relacionada con el cambio climático en el Perú. La tercera parte evalúa, de manera general, la situación en algunos países de América Latina. Concluye con una serie de observaciones y recomendaciones.
El objetivo central de este libro es sustentar la idea de que para implementar acciones efectivas de protección del cambio climático es necesario contar con una estructura legislativa e institucional adecuada que permita tratar el problema del cambio climático en el largo plazo, y de acuerdo con los intereses de cada país. Espero, pues, que este trabajo sirva como herramienta para lograr una implementación climática más efectiva.
La realización de esta obra no hubiera sido posible sin el soporte de Sandra, mi esposa. Asimismo, agradezco a aquellas personas que me han apoyado de distintas maneras para su elaboración: Michael Gerrard, Michael Burger, Thilo Marauhn, Heike Walk, Augusto Arzubiaga, José Luis Pérez Sánchez-Cerro, Natley Williams, Daniel Klein, Hafida Lahiouel, Carlos Buller, Ernesto Pinto-Bazurco, Rómulo Assereto y Eduardo Calvo.
Del mismo modo, expreso mi agradecimiento a las siguientes instituciones por haberme brindado espacios y herramientas esenciales para realizar la investigación requerida para este libro: Sabin Center for Climate Change Law, Columbia Univesity, Freie Universität Berlin y la Alexander von Humboldt-Stiftung.
Observaciones introductorias y motivación
La mayoría de los desafíos y los problemas medioambientales y sus efectos trascienden las fronteras nacionales y —en algunos casos— son de alcance mundial, por lo que, a fin de idear soluciones y respuestas eficaces, es indispensable que los Estados colaboren a través de marcos jurídicos apropiados. El derecho internacional del medio ambiente es el ámbito del derecho internacional público que se ocupa de los Estados y de las organizaciones internacionales con respecto a la protección del medio ambiente1. No se aplica de manera aislada, sino que se fundamenta en las normas y los principios del derecho internacional público general. Las fuentes tradicionales de derecho internacional enunciadas en el artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia han dado lugar a un amplio conjunto de obligaciones jurídicas internacionales, cuyo principal objetivo es la protección del medio ambiente y el uso sostenible de los recursos naturales (Sands y Peel, 2012).
Mi interés acerca de los retos en la implementación de normas extranjeras en países en vías de desarrollo nace en la Facultad de Derecho de la Universidad de Lima, donde los profesores sostenían que muchos de los defectos en la legislación nacional se debían a que las normas eran “importadas” de otros países, sin haberse tomado en cuenta la realidad del Perú al momento de hacer la transferencia.
Luego, cuando investigaba para mi doctorado en Alemania, apliqué esta idea a la implementación de acuerdos internacionales sobre medio ambiente, y adapté estudios de Helge Jörgens (Holzinger, Jörgens y Knill, 2007, p. 13) que apoyaban la tesis de que existe una difusión político-normativa desde los países desarrollados hacia los países en vías de desarrollo.
Años más tarde pude constatar personalmente esta problemática durante mi trabajo en el Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú (MRE). Una de mis tareas como asesor en temas medioambientales era seguir los procesos de ratificación de acuerdos internacionales. Pude observar cómo el gobierno ratificaba acuerdos sin contar frecuentemente con arreglos institucionales y normativos adecuados para implementarlos2.
Posteriormente formé parte del equipo de negociación del Perú para la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático que se llevó a cabo en Lima, en el 2014 (COP 20)3. Una de las tareas que se me encargó fue la de participar y seguir las reuniones del G77+China, que es el grupo de negociación que representa a los países en vías de desarrollo y que está conformado por cerca de 150 países. Antes de que se inicie la primera reunión —en la que se suelen discutir las posiciones que tiene en común el grupo y que los países miembros representarán durante el resto de la conferencia— se me acercó un delegado de otro país y me preguntó acerca de mis expectativas para esta conferencia. Le contesté que esperaba que esta conferencia logre sentar los acuerdos necesarios para que el próximo año pueda adoptarse el Acuerdo de París, y por cortesía también le pregunté cuáles eran sus expectativas. Su respuesta me sorprendió, pues me dijo que él prefería que no se llegue a ningún acuerdo en París. Cuando le pregunté por qué, me respondió que él había participado desde el inicio de este proceso (que entonces ya contaba con más de veinte años) y que gracias al per diem que recibía por participar en cada reunión, había logrado pagar el colegio de sus hijos, y que actualmente estaba pagando sus estudios universitarios. Al poco tiempo, este delegado fue elegido copresidente de un grupo de negociación muy importante en el proceso intergubernamental de cambio climático.
Este cándido intercambio me dejó pensando acerca del rol que tienen los países en vías de desarrollo en estos procesos multilaterales, y cómo esto afecta su validez. Está claro que no todos los países en vías de desarrollo están representados de esta manera, sin embargo creo que sí existe un problema muy serio con respecto a su participación en general. Y cualquiera que conozca el proceso intergubernamental de cambio climático —e incluso muchos procesos multilaterales en el marco de las Naciones Unidas— puede dar fe de que estos se basan principalmente en una confrontación de los intereses de los países en vías de desarrollo y los países desarrollados4. Los primeros responsabilizan a los segundos por los estragos medioambientales y sociales, y por ello les exigen soluciones, expresadas básicamente en financiamiento; mientras que los segundos exigen que para que dicho financiamiento se dé los primeros deben acceder a métodos de control estrictos, que a veces pueden entrar en conflicto con su soberanía nacional5.
Y si evaluamos el proceso climático de las Naciones Unidas por su eficacia, vemos que a pesar de que al comienzo, en los años noventa, los países se comprometieron a reducir las emisiones para luchar contra el cambio climático, después de veinticinco años de reuniones y acuerdos las emisiones no solo no han bajado, sino que han aumentado.
Figura 1. Emisiones de CO2 en toneladas métricas (Tm) per cápita
Elaboración propia, con datos del Banco Mundial citando a Carbon Dioxide Information Analysis Center, Environmental Sciences Division, Oak Ridge National Laboratory, Tennessee, United States
Si bien no es posible generalizar llamando a un grupo de países “desarrollados” y a otros “en vías de desarrollo”, principalmente debido a que en el derecho internacional no existe una definición clara al respecto, el proceso de cambio climático de la ONU utiliza dichos términos de manera oficial, pero se guía de manera informal por una categorización hecha en 19927, la cual ciertamente ya no concuerda con la realidad, pues algunos países categorizados entonces como “en vías de desarrollo” —como el caso de China o Corea del Sur—, ahora tienen otro estatus.
La anécdota del inicio es solo un ejemplo de los muchos desafíos que enfrentan los países en vías de desarrollo en el proceso internacional de cambio climático. El asunto central radica en que los Estados deben establecer una política climática doméstica para cumplir sus compromisos internacionales. Los desafíos en la implementación se presentan en el ámbito internacional durante las negociaciones de los acuerdos, y en el nacional cuando estos acuerdos deben implementarse en casa.
En comparación, los países desarrollados tienen varias ventajas, como el hecho de poseer una mayor capacidad económica, pues evidentemente una mejor economía facilita la implementación de acuerdos que tienen como finalidad reducir su dependencia de los combustibles fósiles, lo cual implica realizar inversiones significativas en tecnologías alternativas. También es una ventaja contar con una capacidad industrial superior, ya que ello les permite producir la tecnología necesaria para lograr las metas climáticas establecidas a costos más bajos, y beneficiarse del uso y venta de esta tecnología. Los países desarrollados también poseen instituciones sólidas que pueden llevar a cabo procesos complejos y reglas claras acompañadas de sistemas de control y fiscalización eficaces. Finalmente, otro factor importante es la capacidad de los profesionales especializados que pueden llevar adelante la complejidad de las acciones relacionadas con el cambio climático.
Este desequilibrio entre los países en las negociaciones internacionales es relevante para la implementación nacional de las acciones de cambio climático, porque la mayoría de las acciones que se llevan a cabo en el ámbito nacional se derivan de los acuerdos que se negocian en las conferencias internacionales. Si algunos países no tienen la capacidad adecuada para participar en estas negociaciones y aún así suscriben compromisos que eventualmente deben implementarse en casa, posiblemente esta implementación no llegue a ser la más efectiva, ya que durante las negociaciones no se consideraron cuestiones de interés para estos países.
Un ejemplo de esto es la implementación de los NDC (Nationally Determined Contributions; en español: Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional), que son los compromisos climáticos asumidos por los países en el contexto del Acuerdo de París. Una de las cuestiones más relevantes de estos compromisos es que son los primeros asumidos tanto por países desarrollados como en vías de desarrollo8. Este es un detalle muy importante, porque antes del Acuerdo de París solo los países desarrollados habían asumido compromisos similares.
Con los NDC los países en vías de desarrollo han asumido compromisos de mitigación que a pesar de no ser ejecutables por el derecho internacional (Bodansky, Brunneé, y Rajamani, 2017) son relevantes en un contexto político internacional. Una investigación de la Climate Law and Governance Initiative (CLGI) (Cordonier, Cordonier y Scott, 2016, p. 4) muestra que dichos países enfrentan varios desafíos en la implementación de tales compromisos. Para poder cumplirlos la mayoría de estos países han realizado solicitudes en busca de mejorar sus capacidades institucionales y profesionales (Pauw, Klein, Mbeva, Dzebo, Cassanmagnago, y Rudloff, 2018, pp. 23-29). Esto podría estar relacionado con el simple hecho de que algunos países no tienen una economía sólida para implementar los objetivos de reducción de gases de efecto invernadero (GEI). Pero, en cualquier caso, estos países han hecho promesas que deben cumplir.
Además, poco después de la adopción del Acuerdo de París varios estudios (Schleussner, Rogelj, Schaeffer, Lissner, Licker, Fischer, Knutti, Levermann, Frieler, Hare, 2016, p. 827; Rogelj, Den Elzen, Höhne, Fransen, Fekete, Winkler, Schaeffer, Sha, Riahi, y Meinshausen, 2016, p. 631) ya mostraban que los compromisos hechos por los países no serían suficientes para alcanzar el objetivo del acuerdo: mantener el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de 2 °C con respecto a los niveles preindustriales, y proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento de la temperatura a 1,5 °C (UNEP, 2018).
PRIMERA PARTE
1. MÉTODO DE INVESTIGACIÓN
Para evaluar los resultados de la implementación del NDC por parte de los países en vías desarrollo, he realizado una investigación enfocada en cuatro países de América Latina, para lo cual he revisado sus objetivos políticos y si cuentan con las leyes y arreglos institucionales adecuados para implementar y lograr sus objetivos.
El método de investigación consiste en una revisión cualitativa de los documentos publicados por cada país. He profundizado el estudio a través de entrevistas semiestructuradas y con aportes obtenidos a través de mi propia experiencia.
La estructura de la investigación está basada en los compromisos establecidos en los acuerdos internacionales suscritos por los Estados, en la revisión de los estudios referidos a los impactos climáticos, y en las metas y objetivos políticos establecidos en cada país. Esta revisión ha sido acompañada de un análisis del catálogo normativo relacionado con el cambio climático, a fin de evaluar si este se encuentra alineado o no a los referidos compromisos, impactos, metas y objetivos1.
1.1. Presunciones preliminares
Inicié la investigación con las siguientes presunciones:
1. La implementación nacional de acciones climáticas se basa en un top-down approach, es decir, está dictada de arriba hacia abajo, dentro de una estructura en la que los países establecen sus prioridades nacionales de acuerdo a lo que determinan primero los tratados internacionales que suscriben.
2. La mayoría de acciones climáticas no se realizan por mandato de leyes o normas nacionales, sino a través de proyectos ejecutados por acuerdos de cooperación internacional o financiados por bancos multilaterales.
3. Existen países que establecen estrategias nacionales sin contar con las herramientas legales e institucionales necesarias para implementar las metas y objetivos trazados en ellas.
1.2. Objetivos
La investigación realizada tiene dos objetivos generales:
1. Estudiar cómo la ley puede contribuir a abordar soluciones, especialmente con respecto a la adaptación al cambio climático.
2. Contribuir con soluciones legales para apoyar a los países en vías de desarrollo a cumplir con sus compromisos internacionales, principalmente el NDC.
Para ello efectué una revisión teórica de los objetivos políticos que tiene cada país —incluido su NDC— y analicé si tiene las regulaciones y arreglos institucionales adecuados para implementar y alcanzar estos objetivos. Pretendí responder a las siguientes preguntas:
– ¿Cuántas leyes abordan o tienen un efecto sobre el cambio climático?
– ¿Existe un vínculo entre la política general sobre el cambio climático y las leyes vigentes?
– ¿Estas leyes fueron hechas para apoyar o implementar la política climática general?
– ¿Son efectivas las leyes vigentes para adaptar o mitigar el cambio climático?
A partir de los hallazgos, el objetivo de esta investigación es proponer recomendaciones regulatorias que podrían contribuir a mejorar las acciones en torno al cambio climático en estos países.
1.3. Observaciones generales
La primera observación general de esta investigación consiste en que la mayoría de las leyes relacionadas con el cambio climático no se crean teniéndolo en cuenta, pero aun así pueden ayudar a alcanzar sus objetivos, como puede, ser, por ejemplo, a través de una ley de chatarreo2, mediante la cual se crean incentivos para cambiar un vehículo antiguo por otro más eficiente y que emite menos gases de efecto invernadero.
Una segunda observación se refiere a que muchas de las acciones para la protección contra el cambio climático no se ejecutan usando las leyes y los reglamentos de cada país, sino que se llevan a cabo a través de proyectos financiados por la cooperación internacional y los bancos multilaterales (Samaniego y Schneider, 2017, p. 26). Si bien esto puede resultar útil en muchos casos, no es ideal en sí mismo, pues este tipo de acciones basadas en proyectos carecen de los efectos a largo plazo que sí tienen las leyes y regulaciones. Por lo tanto, es mejor si los países cuentan con un conjunto de reglas claras, en lugar de depender de acciones extranjeras para cumplir sus compromisos.
Y, finalmente, una observación relacionada con un tema central en la lucha contra el cambio climático, que es el uso de la energía y la innovación tecnológica. Teniendo en cuenta que el precio de la tecnología y de la aplicación de fuentes de energía renovable es cada vez más competitiva en comparación con los fósiles3, estas fuentes serán posiblemente una de las maneras más importantes para que los países logren reducir su dependencia en la importación de energía. Pero dado que estas tecnologías se producen en países desarrollados, son estos los que se benefician de su comercialización. Y hoy, donde casi todos los países en vías de desarrollo van a requerir de estas tecnologías para poder cumplir sus compromisos hechos en el marco del Acuerdo de París, existe el riesgo de que se cree un nuevo tipo de dependencia tecnológica ‘verde’, a través de la cual los países ricos se van a ver inmensamente favorecidos.
Pero existen alternativas a esta potencial dependencia tecnológica, pues es posible encontrar soluciones para el abastecimiento energético en países en vías de desarrollo que son creadas y comercializadas en casa, como podría ser el uso de la biomasa y la energía hidráulica4. De esta manera no solo se refuerza la seguridad energética en estos países, sino que además, se estaría promoviendo una industria nacional, muy necesaria en países en vías de desarrollo.
Globalmente, estamos frente a dos retos importantes: el primero, enfrentar el problema del cambio climático, que además afectaría mucho más severamente a los países más pobres (Mendelsohn, Dinar y Williams, 2006), y el segundo, que la solución que se presenta por parte de los países ricos parece que conlleva la satisfacción de intereses comerciales que, posiblemente, dejarían a los países más pobres en desventaja.
Por estas razones, mi intención es describir algunos de los retos que se presentan cuando un país implementa acuerdos a los que ha accedido sin haber tenido en cuenta su realidad interna así como una adecuada capacidad para negociarlos.
2. TRATANDO DE ENTENDER EL PROBLEMA
En la década de 1990 se transmitía una serie de televisión titulada Dinosaurios, en la que los protagonistas eran dinosaurios animatrónicos. El final de la serie empieza con la reunión de la familia Sinclair para observar la migración anual de escarabajos pelotoneros, una especie de insecto que come las enredaderas locales. Los escarabajos nunca aparecen debido a que una compañía que produce fruta escarchada los eliminó porque se quedaban atrapados en las rejillas de ventilación de una de sus fábricas. Sin los escarabajos, las enredaderas crecen sin control y se convierten en una plaga. B. P. Richfield, director de la corporación todopoderosa WeSaySo, decide destruir las enredaderas con un potente herbicida, logrando su cometido, pero eliminando de paso toda la vida vegetal del planeta. Richfield opina que las plantas volverán a crecer si llueve, y elabora un plan para que las erupciones de los volcanes creen nubes. Este plan falla porque las capas de nubes bloquean el sol por miles de años. Aun así, Richfield desestima los efectos medioambientales mientras cuenta todo el dinero que ha ganado porque la gente (los dinosaurios) ha abarrotado las tiendas para hacerse de estufas, mantas y chocolate caliente. “Ya quemaremos ese puente cuando lleguemos a él, ahora lo que me preocupa es pensar en cómo gastar todo este dinero”, le dice a Earl Sinclair, el protagonista. La serie acaba con una toma del hogar de la familia Sinclair cubierta por la nieve y con Earl diciéndole que todo va a estar bien, “... porque después de todo, los dinosaurios llevamos más de 150 millones de años sobre la tierra, y no vamos a desaparecer así nomás”.
El argumento de esta serie es muy similar al momento que nos está tocando vivir actualmente, cuando una sucesión de decisiones hechas por la especie humana ha llevado a una situación que bien podría acabar con su propia existencia.
2.1. ¿Qué es el cambio climático?
Se conoce como cambio climático a la variación de las condiciones atmosféricas de la tierra, que puede tener causas naturales o ser provocada por el hombre (Cubasch, Wuebbles, Chen, Facchini, Frame, Mahowald y Winther, 2013, pp. 125-128). El cambio climático acerca del cual escuchamos frecuentemente en las noticias se refiere a este último, y es conocido con el nombre de cambio climático antropogénico. La razón por la cual este concepto invade los noticieros se debe a que se trata de un fenómeno que puede ser peligroso e irreversible, con consecuencias presentes que pueden ser mucho más peligrosas en el futuro. Para comprenderlo hay que entender tres aspectos:
Primero, cuando hablamos del clima nos estamos refiriendo a un fenómeno de largo plazo (las mediciones del estado del clima que se hace en la atmósfera muestran un promedio de intervalos de unos treinta años), a diferencia del tiempo, que mide el estado de la atmósfera en un momento determinado (lo que nos permite saber si el día estará soleado o si habrá lluvia) (Cubasch, et al., pp. 125-128).
En segundo lugar, es importante entender en qué consiste el efecto invernadero. La manera más simple de entender este fenómeno es imaginar a la tierra rodeada de una capa de vidrio que posibilita el ingreso de los rayos del sol que rebotan en la superficie de la tierra y regresan a la atmósfera. Esta capa está constituida de tal manera que permite que ingrese mayor cantidad de radiación solar de la que vuelve al espacio, lo que hace que la tierra se caliente. Ahora, en realidad esta capa está compuesta por una serie de gases, entre los que se incluyen el vapor de agua (las nubes) y el dióxido de carbono (CO2), y es elemental para el planeta, ya que sin ella los rayos del sol rebotarían de la superficie de la tierra y regresarían al espacio sin resistencia, haciendo que la temperatura en la tierra fuera tan fría que sería imposible que los seres humanos podamos vivir en ella (Cubasch, et al., pp. 125-128).
Figura 1. El efecto invernadero
Elaboración propia
La explicación de cómo el ser humano ha alterado el clima es conocida y aceptada por prácticamente la totalidad de científicos, y es el tercer aspecto que hay que entender. Desde hace aproximadamente un siglo los seres humanos venimos realizando actividades que emiten gases que fortalecen el efecto invernadero, lo que tiene como consecuencia que aumente la temperatura atmosférica. Conocer este hecho ha sido posible a través de diversos estudios e investigaciones, pero el gráfico que lo ilustra de manera más clara es el que describe cómo la temperatura ha aumentado desde la última revolución industrial, coincidiendo en el tiempo con el aumento de emisiones de CO2.
Figura 2. El famoso hockeystick graph de Michael E. Mann (2008) muestra un aumento drástico en la temperatura durante el último siglo. Los datos han sido obtenidos de anillos de árboles, muestras de hielo y de termómetros (desde que estos existen).
Fuente: Mann et al., 2008
2.2. ¿Cuáles son las consecuencias de este problema?
Las Naciones Unidas constituyeron en 1988 un panel intergubernamental de científicos (IPCC), con el encargo de revisar los conocimientos disponibles sobre el cambio climático. Este panel ha publicado hasta la fecha cinco informes5 que evalúan todos los estudios científicos disponibles relacionados con el sistema climático, sus impactos y las opciones para limitar la emisión de gases de efecto invernadero. En su último informe6, el panel señala que el cambio climático tiene, por ejemplo, impactos vinculados con el aumento de la temperatura, y que en consecuencia aumente también el volumen del agua y se derritan las capas de hielo de los polos, lo que causa el aumento del nivel del mar. Las inundaciones y erosiones que ello traería consigo impactarán en la forma como vivimos y la infraestructura que utilizamos, como por ejemplo los efectos en los litorales costeros (IPCC, 2014). Un caso que ilustra la gravedad de este hecho de manera muy clara es la situación del pequeño Estado insular de Kiribati, que debido al alto riesgo de desaparecer del mapa ha elaborado un plan7 para que toda su población pueda migrar a otros lugares.
Otro problema del cambio climático es el que afecta a los recursos hídricos en términos de cantidad y calidad. Un ejemplo de ello sería el retroceso de los glaciares en el Perú, que afectaría a las sub-cuencas altas causando un desequilibrio en el balance hidrológico, ya que el volumen de agua escurrido será más grande que el volumen de agua que cae por la precipitación (Chevallier, Pouyaud, Suarez y Condom, 2011, pp. 179-187). La consecuencia es que si bien existirá una época en la cual el caudal aumentará, una vez que retroceda la masa glaciar este caudal bajará y el agua disponible dependerá de la cantidad de precipitaciones. Esto tendrá secuelas sobre actividades económicas importantes como la agricultura y la generación de energía eléctrica.
También se encuentran afectados los cultivos y por ende la seguridad alimentaria en muchos lugares (Christoplos y Pain, 2014). Asimismo, muchas especies se ven afectadas por el cambio climático; por ejemplo, las sociedades que dependen de la pesca se verían perjudicadas con una eventual variación en la disponibilidad de especies que acostumbran tener en un lugar específico. Los efectos del cambio climático también inducirían al desplazamiento de las personas, generando problemas migratorios que podrían ser mucho más complejos de los que observamos hoy en día (Gerrard y Wannier, 2013). Además, podría empujar a ciertas personas a la pobreza y hacerlas vulnerables al reclutamiento por parte de organizaciones terroristas, aumentando de esta manera la amenaza a la paz y la seguridad (Scott y Ku, 2018).
El debilitamiento de la corriente del Atlántico-Norte, que es esencial para regular la temperatura en el norte de Europa, podría ocasionar una nueva pequeña era de hielo en esa parte del continente (Woollings y Blackburn, 2012). Incluso aumentarían las probabilidades de que se produzcan más incendios forestales (Flannigan, Stocks y Wotton, 2000), así como eventos climáticos extremos, como los huracanes (Katz y Brown, 1992). Finalmente, tendría efecto directo sobre la salud humana, ya que muchas personas se verían afectadas por el aumento de temperatura, incrementándose de esta manera el riesgo de muertes (Patz, Campbell-Lendrum, Holloway y Foley, 2005).
No obstante el importante número de impactos negativos que hemos señalado en los párrafos anteriores, los estudios demuestran que también existen impactos que pueden ser considerados positivos, como, por ejemplo, la existencia de cultivos que reaccionan favorablemente a los cambios atmosféricos (Rosenzweig y Parry, 1994). Es destacable, además, que este fenómeno ha motivado un rápido desarrollo de tecnologías limpias y eficientes, como las fuentes de energía renovable o la movilidad eléctrica, las cuales sin duda van a beneficiar al planeta y al ser humano8.
2.3. ¿Qué hacer para prevenirlo?
Las soluciones al problema del cambio climático están vinculadas a atacar sus causas (mitigación) o a tratar de manejar sus consecuencias (adaptación). Ambas soluciones requieren esfuerzos costosos, en términos políticos y económicos. Muchos de quienes hoy se oponen a tomar acciones serias para enfrentar el cambio climático justifican su oposición por los altos costos que conllevan estas acciones, ya que la mitigación y adaptación incluyen innovaciones tecnológicas y de infraestructura que ciertamente implican costos altos. Pero como se verá a lo largo de este libro, existe un consenso en la academia —y en muchos políticos— de que esos costos no serían considerables, comparados con lo que significaría no hacer nada.
Las sociedades más avanzadas en innovación tecnológica invierten cada vez mas en una transición a economías menos dependientes de los combustibles fósiles. Esto ha llevado a un acelerado desarrollo tecnológico en electrificación, energías renovables, baterías para almacenar la energía y en eficiencia energética. Existe presión en muchos países para eliminar los subsidios a los combustibles fósiles, dejar de construir plantas termoeléctricas de carbón, colocar un precio a la contaminación (impuestos al CO2), entre otros. Sin embargo, aun si mágicamente el ser humano cambiara mañana mismo sus patrones de conducta y de producción, dejara de depender del petróleo y de otros combustibles fósiles y consumiera menos productos animales (gran parte de los gases de efecto invernadero son producidos por la industria de la ganadería) (Adams, Hurd, Lenhart, y Leary, 1998), es muy tarde para detener el cambio climático. Algunos investigadores señalan que incluso si las emisiones de combustibles fósiles cesasen repentinamente, se espera cierto nivel de calentamiento (cerca de 1,5 oC) debido a las emisiones ya ocurridas (IPCC, 2018).
Existen intentos políticos, como los que se llevan a cabo en el marco de las Naciones Unidas, en los que casi todos los países del mundo han acordado hacer lo posible para que la temperatura no aumente en más de 2 oC, que está lejos de ser una meta ideal —ya que ese aumento de temperatura igual va a tener consecuencias que pueden ser graves— pero es el compromiso más ambicioso al que se ha podido llegar9. Hay también estudios (Mauritsen y Pincus, 2017) que señalan que tenemos un 5 % de posibilidades de limitar el calentamiento a 2 oC, y solo una posibilidad muy baja de mantener el calentamiento global por debajo de 1,5 oC, que sería un umbral mucho más tolerable para todos.
A pesar de ello, hay grupos que aún tienen esperanzas y utilizan los medios jurídicos disponibles en una democracia que funciona más o menos bien, como los descritos en el acápite de la primera parte de este libro. Y existen, además, intentos tecnológicos, como los de la geoingeniería, a través de la cual se piensa en soluciones como inyectar partículas de aerosol en la estratósfera para reflejar un poco de luz solar entrante y así disminuir los efectos del calentamiento en determinados lugares, que son polémicos ya que conllevan una serie de problemas relacionados con escenarios imprevisibles (Kahan, Jenkins-Smith, Tarantola, Silva y Braman, 2015).
Aún no es posible conocer si las demandas judiciales y la geoingeniería vayan a ser las soluciones efectivas contra el cambio climático, pero son alternativas que están captando cada vez mayor aceptación.
Figura 3. Manejo de radiación solar.
Figura 4. Captura y almacenamiento de carbono
Estas ilustraciones muestran dos ejemplos de ingeniería climática. La primera, una de las opciones de manejo de la radiación solar, que ayudaría a reflejar la luz solar y reducir el calentamiento. La segunda muestra una opción de captura y almacenamiento de CO2 a gran escala, a través de depuradores gigantes.
El hecho es que el cambio climático es un síntoma natural que utiliza el planeta para llamar la atención sobre una enfermedad que es causada por nosotros mismos. No estamos hablando de un fenómeno natural cíclico, como podría ser la variación del eje de rotación de la tierra —que también tiene un efecto en la variación de la temperatura— sino de un hecho que no tiene precedentes desde que se ha empezado a medir el clima (Berger, Loutre y Mélice, 2006). Y a pesar de que desde hace décadas se conocen los riesgos (Houghton, Meira Filho, Callander, Harris, Kattenberg, Maskell, 1996, p. 17) y se ha tenido a la mano la posibilidad de tomar las medidas necesarias para evitarlo, no nos ha sido posible hacerlo, porque estamos sometidos a un sistema político y económico que nos obliga a extraer todos los recursos de la tierra, sin importar las consecuencias, y a satisfacer cada uno de nuestros deseos por más absurdos que estos sean. Es inevitable, entonces, aceptar que estamos dejando a nuestros hijos un mundo afectado por el cambio climático, completamente distinto al que nos ha tocado vivir a nosotros y a las generaciones anteriores; un planeta con nuevos retos y riesgos impredecibles, en el que, obligados por un medio ambiente nuevo y ajeno, se tendrán que crear otras ideas, culturas y formas de ver el mundo.
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