Kitabı oxu: «Видимая рука»

“How China Works: An Introduction to China’s Stateled Economic Development” by Lan Xiaohuan

Первоначально опубликовано на китайском языке.

兰小欢

置身事内

中国政府与经济发展

© Horizon Media Co., Ltd., 2021

© Издательство Института Гайдара, 2025

Опубликовано по соглашению с Horizon Media Co., Ltd.

Все права сохранены

* * *

Факты нигде так ясно не проявляются, как в их результатах, а суждения никогда так прочно не устанавливаются, как при наличии доказательств.

Ван Чун. Трактат «Лунь хэн» («Критические рассуждения»), I в. н. э. Перевод с древнекитайского А. А. Петрова

Социальное событие представляет собой связь явлений. Исследователь, стремящийся упорядочить их поток, намеренно выбирает из него экономические факты. В том, что тот или иной факт характеризуется как экономический, уже заключается абстракция – первая из многих, навязанных нам технической необходимостью мысленного отображения действительности. Тот или иной факт никогда не является, если брать в расчет его глубинные причины, исключительно или «чисто» экономическим; постоянно существуют и другие, часто более важные его стороны.

Йозеф Шумпетер. Теория экономического развития

Безусловно, для того чтобы сформулировать вопросы, полезно выстроить некую строгую теорию. Однако это всегда таит в себе опасность того, что сами вопросы будут приняты за ответы. В общественных науках всегда наблюдалось стремление найти один универсальный подход, общий закон, верный всегда и везде. Такое отношение к науке нужно перерасти: оно недооценивает сложность экономической реальности и переоценивает качество имеющихся в нашем распоряжении методов.

Александр Гершенкрон. Экономическая отсталость в исторической перспективе

Посвящается моим родителям

От научного редактора

Перед вами – нетипичная китайская книга по экономике. В ней совсем немного ссылок на решения партийных съездов и цитат из программных выступлений профильных руководителей. Концептуальной рамкой выбран не марксизм-ленинизм и его официальное развитие в виде теории социализма с китайской спецификой, а макро- и микроэкономический анализ, положенный на добротно собранную фактуру китайского госуправления. Это классический страноведческий «нон-фикшн»: задача автора – объяснение причин того, что происходит уже сейчас, а не выдвижение новых обобщающих теорий и концепций.

Для начала несколько слов нужно сказать о ее авторе. Лань Сяохуань (兰小欢, как и в остальных китайских именах, сначала пишется фамилия, а затем имя) – молодой (р. 1980), но уже достаточно известный в Китае экономист, исследователь закономерностей развития и теории модернизации. По происхождению он этнический китаец, родом из города Баотоу в 600 км от Пекина. Профессиональный экономист: в 2001 году окончил бакалаврский курс в Северо-Восточном университете экономики и финансов в Даляне, в 2006 году – магистратуру Китайской академии общественных наук в Пекине, в 2012 году получил докторскую степень по экономике в Виргинском университете (США). После завершения обучения в США Лань Сяохуань предпочел вернуться на родину, а именно в Шанхай, где сначала преподавал в ведущей китайской бизнес-школе «Чанцзян» (Cheung Kong Graduate School of Business), а с 2014 года – на экономическом факультете Фуданьского университета.

Лань Сяохуань достаточно широко известен в Китае своей популяризаторской деятельностью. Его первая книга «Передумал. Экономическое мышление» (一转念: 用经济学思考) вышла еще во время его обучения в аспирантуре. В ней он собрал многочисленные, в основном западные примеры того, как экономика влияет на далекие от нее сферы. В 2015 году Лань Сяохуань выступил в качестве переводчика-составителя, опубликовав под одной обложкой на китайском языке двенадцать важнейших статей об экономике коррупции. Изданный Пекинским университетом сборник получил название «Коррупционная и антикоррупционная экономика» (腐败与反腐败的经济学).

Наконец, в 2021 году увидела свет данная книга. Ее выход был замечен, она сразу же стала бестселлером, а в 2022 году получила престижную Вэньцзинскую книжную премию Национальной библиотеки КНР. Сейчас на ведущем китайском литературном портале «Доубань» ее рейтинг составляет 9,1 из 10 на основе почти 100 тыс. оценок, на популярном сайте электронных книг WeRead – 9,5 из 10. В 2024 году в международном издательстве Palgrave Macmillan вышла англоязычная версия под названием How China Works: An Introduction to China’s State-led Economic Development – ее рейтинг в американском книжном каталоге GoodReads держится на уровне 4,4 из 5. Столь высокие показатели означают, что автору удалось найти незанятую, но при этом крайне востребованную нишу между партийным экономическим официозом, сугубо научными монографиями и популярными книгами про «секреты бизнеса» и «истории успеха». Широкий спектр же рассматриваемых вопросов позволил книге стать полноценным «внеурочным» пособием по реальной китайской экономике.

Читая книгу, стоит держать в уме, что она писалась китайцем для китайцев, без расчета на международную аудиторию. Автор старался объяснить своим соотечественникам закономерности и механику окружающих экономических явлений, ответить на обсуждаемые в обществе вопросы – без усложнений, на общедоступном уровне. Однако разрыв между иностранной публикой и китайскими реалиями все же весьма велик, а достоверную информацию найти подчас труднее, чем недостоверную.

Многие ключевые положения и выводы книги связаны с особенностями административно-территориального деления, без его понимания становится затруднительно проследить логику автора. В Китае Центр (中央) – аналог федерального уровня власти в России («федералы»), а вот региональный уровень власти (地方¹), главный герой повествования, включает в себя не только руководство провинций («субъектов»), но и подчиняющиеся им городские округа, а также и еще более нижестоящие единицы – городские уезды и районы, сельские уезды. При этом нужно иметь в виду, что городские округа (city) в КНР – это не города в западном понимании, а крупные территориальные единицы – средняя площадь городского округа почти 20 тыс. км², а число жителей – 3,5 млн человек. Наиболее активны в деле развития экономики именно их власти – в их распоряжении достаточный объем полномочий, при этом они не так далеки от реальной ситуации «на земле», как вышестоящие административные уровни.

Одна из ключевых линий повествования связана с земельными отношениями, и дело не в субъективном авторском интересе. Рынок недвижимости уже на протяжении двух десятилетий стабильно находится в самом центре внимания стремительно урбанизирующегося китайского общества. Цены на квартиры, конечно, больная точка китайского общества, но одновременно и «золотая жила» для государства и девелоперов. Механизмы функционирования этого рынка, закономерности спроса и предложения подробно разобраны в книге. Отметим лишь один момент. Переход государственной земли девелоперу под коммерческую застройку (转让) зачастую переводится как «продажа», что не совсем корректно фактически. То, что со многих сторон выглядит как продажа, по документам является возмездной передачей в долгосрочное пользование. Собственником остается государство в лице правительства соответствующего уровня, а плательщик же получает земельный участок на срок, как правило, от 49 до 70 лет. Такое положение вещей иногда порождает утверждения о том, что «в Китае нет частной собственности на жилье» и по истечении срока данные квартиры будут национализированы, снесены и т. д. Конечно, это не имеет никакого отношения к реальности.

Нужно учитывать и внутрикитайский контекст конца 2010-х годов. В тот момент китайское общество в наибольшей степени волновало резкое изменение риторики со стороны США, торговые войны, ухудшение отношений с Западом, попытки поставить под контроль успешные телекоммуникационные компании «Хуавэй» и ZTE. Раздел о протекционизме писался в 2019 году, на пике первой китайско-американской «торговой войны» – и снова оказался максимально актуальным после возвращения Дональда Трампа в президентское кресло.

При этом Лань Сяохуань как повествователь не может быть назван исключительно нейтральным. Да, в первую очередь он видит себя в качестве квалифицированного дешифровщика логики функционирования и системных связей, но при этом он имеет и свою позицию, а в ряде случаев не стесняется критиковать, пусть и не напрямую, подходы китайских властей. Будучи родом из провинции, ему хорошо знакомы главные проблемные точки большинства жителей Китая – цены на недвижимость и доступ к государственной системе образования и здравоохранения. Экономист изнутри видит, что КНР находится на непростом этапе своего развития. Темпы роста снижаются, остро стоят проблемы внутренних долгов, общественного неравенства, технологического суверенитета и т. д. Трансформацию модели развития, о которой власти заговорили еще в середине 2000-х годов, приходится проводить в условиях постоянного нарастания внешних угроз и общей неопределенности. Управленцам нужны достоверные данные и точные диагнозы, для которых требуется полноценная национальная экономическая школа, хорошо знающая именно свою страну, свое общество и свой бизнес, а не всеобщие, «универсальные» теории.

В этой связи книга носит определенный полемических характер. Лань Сяохуань оппонирует сразу двум популярным в Китае экономическим течениям. Во-первых, он откровенно критикует экономистов, которые пытаются изучать Китай с помощью механического применения популярных западных теорий, так называемого «экономикса». Он считает этот инструментарий неподходящим для Китая, так как тот предназначен для анализа процессов в зрелых рыночных государствах. Этот лейтмотив легко заметить в каждой главе. Во-вторых, автору явно не нравится засилье эконометрики и статистических моделей, которые позволяют получить «красивый график», но мало что могут объяснить с точки зрения внутренних причин наблюдаемых процессов. В противовес этим тенденциям он выступает в поддержку качественной отраслевой экономической аналитики, «кейс-стадиз» и учета организационных и культурных особенностей системы госуправления.

Книга писалась в конце 2010-х годов, и по времени повествование заканчивается прямо перед пандемией. Прошедшая с тех пор пятилетка вместила в себя немало: столетний юбилей КПК и политическую консолидацию, усиление давления со стороны западных стран, стремительное развитие новых отраслей. На рынке жилой недвижимости разразился долговой кризис, ряд крупных девелоперов разорился (не избежала этой участи и описанная в книге компания «Хуася Синфу»). Во многих регионах Китая простаивают объекты незавершенного или невостребованного строительства. Однако страна в целом продолжает быстро развиваться – в частности, только сейчас полноценно заявило о себе на международном уровне китайское автомобилестроение. Несмотря на прошедшее после написания книги время, изложенные в ней структурные и логические связи полностью сохраняют свою актуальность.

Значительная часть работы уделена финансам и макроэкономике. Читатель не только многое узнаёт о Китае, но и расширяет кругозор за счет большого числа отраслевой информации и межстрановых сравнений. Конечно, бросается в глаза некоторый перекос в том, что главным референсом являются столь непохожие на Китай США. Этому, однако, есть несколько объективных причин. Во-первых, США, как лидер капиталистического западного мира с 1980-х годов, наиболее плотно взаимодействовали с Китаем. Взаимовыгодный экономический симбиоз и огромный объем гуманитарных обменов сделали так, что именно эта зарубежная страна среднему китайцу ближе остальных и стала практически синонимом «развитого мира»². Во-вторых, как уже упоминалось, книга писалась в конце 2010-х, когда главной темой в обществе стали ухудшающиеся отношения с США, постепенная корректировка иллюзий о возможности бесконфликтного сосуществования старого и нового мирового лидера. В-третьих, наибольший объем информации и теорий в области теорий экономического роста и моделей развития объективно наработан именно американскими учеными, вдобавок там базируются Международный валютный фонд и Всемирный банк, и именно с их работами хорошо знаком учившийся там автор.

Несмотря на широкий подзаголовок «Государство и экономическое развитие», содержание книги в основном посвящено деятельности именно региональных властей. В ней вскользь либо вообще не упоминаются другие китайские механизмы и институты, ответственные за экономическое развитие. В первую очередь это пронизывающее все сферы индикативное планирование – составление пятилетних и долгосрочных комплексных, отраслевых и региональных планов развития. Не менее интересна и повседневная деятельность Госкомитета по реформам и развитию – преемника Госплана КНР, Управления по регулированию рыночной деятельности, Госкомитета по управлению госимуществом, отраслевых и региональных бизнес-ассоциаций и др. Тем не менее такой угол зрения весьма ценен и дает огромное количество полезной информации о том, как на практике функционирует китайская экономика.

В тематическом плане книга находится на стыке госуправления и финансов, в ней нашли отражение основные явления частной и государственной инвестиционной деятельности. Определенная сложность возникла с адекватной передачей на русский такого ключевого элемента китайского экономического ландшафта, как local government financing vehicle (LGFV – в английском это уже устоявшийся термин). Иногда их переводят как «финансовые предприятия местных правительств», «специальные финансовые компании», «механизмы финансирования» и т. д. По сути, это госпредприятия холдингового типа, в чьи задачи входит привлечение средств и осуществление инвестиций в интересах местных властей. В данной книге они называются региональными инвестплатформами.

Для облегчения восприятия текста в ходе редактуры мы постарались свести к необходимому минимуму использование специфической лексики, которая без расшифровки понятна лишь китаеведам. К примеру, с точки зрения финансового управления провинции ничем не отличаются от городов центрального подчинения и автономных районов, поэтому для удобства чтения в книге все они называются провинциями. Тем не менее для читателей, владеющих китайским, ряд понятий продублирован в иероглифическом написании: в основном это те термины и явления, русскоязычный перевод которых еще не сложился, а также сленговые выражения, закавыченные самим автором в исходном тексте.

Солидная библиография позволяет использовать книгу профессора Ланя и как стартовую точку для более глубокого знакомства с современной научной мыслью в сфере экономики развития. Часть из них опубликованы на русском, другие доступны только в оригинале на английском или китайском. Интересующийся Китаем читатель может также обратиться и к ряду недавно вышедших российских научных изданий. В первую очередь отметим коллективную монографию «Современное китайское государство. Том 1: Основные институты государственной власти и управления», которая издана РАН в 2022 году. В ее первой главе приводится, пожалуй, наиболее подробное объяснение административно-китайского деления КНР из доступных на иностранных языках. Главы 2 и 3 подробно раскрывают тему внутренних миграций и регистрации населения, которые важны для понимания китайского рынка недвижимости и социальных проблем. Главы 17 и 18 посвящены формированию и правовым основам работы китайской бюрократии.

Исторический обзор трансформации китайской экономики от плановой к рыночной содержится в вышедшем томе 9 десятитомника «История Китая» (2016). Вопросам государственных финансов КНР посвящена монография А. А. Трофимова «Бюджетные системы России и Китая: вопросы правового регулирования» (2025), а отношениям между национальным и региональным уровнями власти – совместная монография И. Ю. Зуенко и А. Е. Савченко (2023) «Центр-региональные отношения в Советском Союзе / России и Китае в период реформ (1980–1990-е годы)». Экономические особенности китайского социализма обсуждаются в работах М. В. Карпова «Замкнутый круг китайского чуда» (2014) и Л. И. Кондрашовой «Китай: к новой модели общественного развития» (2017).

В заключение хочется немного остановиться на переводе названия книги. Оригинальное 置身事内 (чжи шэнь ши нэй) содержит игру слов. Дело в том, что в китайском языке есть устойчивое выражение 置身事外 (чжи шэнь ши вай), которое означает «отстраненно смотреть за ходом событий, находясь снаружи от них». Нетрудно заметить, что автор поменял четвертый иероглиф 外, означающий «вовне», на противоположный ему по смыслу 内. Такая замена создала антонимичный по своему значению неологизм – наблюдать из самой гущи событий, применять метод включенного наблюдения.

Дословный перевод такого названия на иностранный язык, конечно, не представляется возможным, так как не передал бы тематики книги³. Готовя русскую версию, совместно с издательством было принято решение остановиться на варианте, который отталкивается, а в чем-то и полемизирует с общеизвестным, как минимум со времен перестройки, выражением о «невидимой руке рынка». Тем более что эта аналогия давно укоренилась и широко используется как раз в экономическом лексиконе КНР. Ее смысл в том, что две «руки» экономического регулирования – видимая (有形之手, или 看得见的手) государственная, и невидимая, или рыночная (无形之手, или 看不见的手), – не противопоставляются друг другу, а, как и положено у здорового человека, работают вместе.

Однако успешная работа «обеими руками» невозможна без понимания различий их свойств и характеристик. Рыночная устроена скорее горизонтально, ее действия – результирующая независимых усилий многих коммерчески заинтересованных сторон. Государственная, наоборот, строго иерархична и имеет ясное общественно полезное целеполагание. Если первая более гибкая и готова быстро «вытянуться» в нужную сторону, то вторая медленная, а разворот курса государственной махины обычно требует значительных усилий. Коммерческая тайна и множество действующих независимо друг от друга акторов оправдывают «невидимость» рыночной руки, при этом государственная обязана быть «видимой» и понятной обществу.

«Руки» в китайском понимании должны находиться в гармонии между собой. Внутреннее, во многом диалектическое противоречие государственного регулирования как такового нашло свое отражение в образном выражении «Ужесточаешь – отрасль умирает, смягчаешь – погружается в хаос» (一管就死, 一放就乱)⁴. Когда видимая, государственная, рука ослабевает, то рынок превращается в «базар», неравенство прогрессирует, а жители страдают от монополизма и засилья корпораций. Слабость органов власти однозначно воспринимается в китайском обществе как коррупционное безволие. Серьезное же ослабление рынка и доминирование государства чревато идейным и потребительским застоем, снижением деловой мотивации. В то же самое время сильная рыночная рука способна обеспечить общество инновациями и удовлетворить спрос, а сильная государственная – своевременно определить приоритеты развития и распределить ресурсы между ключевыми направлениями.

Многие из поднимаемых вопросов представляются актуальными и для нашей страны, которая продолжает находиться в поиске оптимальной модели участия государства в развитии экономики. Надеемся, что российские читатели найдут для себя полезным тот труд по детальному изложению китайских подходов, который проделал шанхайский профессор-экономист Лань Сяохуань.

Илья Чубаров,

канд. геогр. наук

Предисловие к русскому изданию

На фоне распада СССР в научной среде вырос интерес к такой отрасли знания, как теория переходной экономики (transitional economics). Ее главная задача – сравнительный анализ преимуществ и недостатков путей политической и экономической трансформации КНР и стран Восточной Европы. Как известно, восточноевропейские реформы были радикальными, в то время как китайские – градуалистскими, то есть постепенными. Их суть хорошо отразило ставшее популярным выражение «переходить реку, нащупывая камни» (摸着石头过河). За прошедшие три десятилетия успехи китайской экономики приковали к себе взгляды всего мира, а в стране сформировалась достаточно стабильная институциональная и управленческая среда. Данная книга в обобщенном виде знакомит читателей с ее функционированием и основными параметрами.

Одной из главных особенностей китайской модели является активность региональных властей, а также постоянно меняющаяся динамика центр-региональных отношений. Громадная территория и численность населения, помноженные на культурно-поведенческие различия, делают невозможным управление путем рассылки распоряжений из одного центра. Поэтому еще с древности ключевой задачей институционального дизайна системы госуправления в Китае является обеспечение активности и самостоятельности руководства на местах. Исходя из этого, в данной книге сделан упор на экономическую деятельность властей регионального уровня и подробно описано их участие в развитии хозяйства. Это связано также и с тем, что популярные западные оценки развития Китая либо чрезмерно сконцентрированы на внутренней политике и кадровых переменах в высшем руководстве, либо полагаются на оторванные от жизни экономические теории. Ни то ни другое не дает возможности прочувствовать биение пульса реальной китайской экономики.

Конечно, в мире не существует неизменных систем. По мере развития китайской экономики все яснее видны и недостатки сложившейся модели. Среди прочего речь идет о чрезмерной зависимости от капитальных инвестиций на фоне недостаточного внутреннего спроса и снижения хозяйственной эффективности. Понять стоящие сейчас перед Китаем проблемы и принимаемые для их решения меры невозможно без знания предыдущего этапа.

Я уверен, что эффективно функционирующая национальная модель развития не может не опираться на свою историю, культуру и общественно-политическое устройство. Разнообразие систем не должно, да и не может в своем пределе стремиться к одному-единственному идеалу. Взгляд каждого отдельного наблюдателя ограничен, однако общие мечты человечества о будущем не знают преград. Я искренне надеюсь, что в нашем бурном XXI веке моя книга даст возможность русскоязычным читателям взглянуть на Китай с нового, нестандартного ракурса.

Оригинальная китайская версия данной книги увидела свет в 2021 году. Казалось бы, не так давно, однако прошедшие четыре года вместили в себя огромные перемены. Я очень рад тому, что моя книга выходит на русском языке. Во время моих поездок по России и Средней Азии я с интересом изучал их историю и современность этой части света, а также воочию наблюдал перемены, связанные с реализацией китайской инициативы «Один пояс, один путь». Я твердо убежден в прекрасных перспективах развития этого огромного региона и искренне надеюсь, что и мой скромный труд внесет свой скромный вклад в увеличение гуманитарных контактов и взаимопонимания с Китаем.

Предисловие. Все начинается с понимания реальности…

В этой книге описывается экономика Китая такой, какая она есть – от вызывающих гордость темпов роста до разбивающих сердце цен на жилье. Она адресована не только студентам, но и всем, кто хочет разобраться в том, как устроен окружающий мир, научиться понимать кричащие заголовки деловой прессы и сухие тексты официальных документов.

Главные герои книги – не микроэкономические механизмы и не макроэкономические циклы. Это китайское государство и его экономическая политика, которые до сих пор остаются малоизученными в западном научном дискурсе, особенно на региональном уровне. В основу книги легли материалы моих лекционных курсов в Фуданьском университете (Шанхай) и Китайском университете Гонконга (кампус в Шэньчжэне). Я намеренно упрощал многие технические детали в стремлении доступно объяснить основной принцип: в отличие от западных стран, в Китае государство не только влияет на то, как делить «экономический пирог», но и принимает непосредственное участие в его «выпечке». Поэтому обсуждение китайской экономики невозможно в отрыве от действий государства. Выносить же какие-либо оценки можно лишь после тщательного анализа практики этой сложной политико-экономической системы. Изучая Китай, важно избежать механического переноса на китайскую почву заимствованных теорий в качестве истины в последней инстанции. Если реальность противоречит теории, следует отдавать приоритет фактическому положению вещей. Попытки же закрывать на него глаза или иронизировать лишают возможности эмпатического понимания сути происходящих событий.

Движущие силы развития Китая исключительно сложны и многогранны, и каждый теоретический подход и источник информации может адекватно отразить лишь одну из граней. Профессионалам из коммерческой сферы (финансовой или инвестиционной) эта книга поможет лучше понять политэкономический и отраслевой контекст за пределами их каждодневных занятий. Для студентов экономических специальностей я стремлюсь навести мосты между популярными западными теориями и китайской действительностью. Сейчас то, что они изучают, слишком расходится с реальностью за окнами аудитории. Читателям, не связанным с экономикой, эта книга поможет лучше понимать смысл событий вокруг.

Главная задача книги – дать читателю объективную картину происходящего в Китае, раскрыть суть явлений и их причины. Конечно, часто не обойти стороной вопрос «А что делать?». В этих случаях приоритет отдается разъяснению основной линии текущих реформ: читателю гораздо важнее узнать мнение профильных госорганов, чем автора этой книги.

Структура книги и источники данных

Красной нитью через всю книгу проходит тема привлечения финансирования и осуществления инвестиций (投融资) местными властями китайских регионов (地方政府) – провинций, городских округов, уездов и т. д. Первая часть – микроэкономическая. Она посвящена полномочиям региональных властей, источникам их доходов и статьям расходов, операциям с государственной землей, привлечению инвестиций и кредитов. Вторая часть – макроэкономическая. В ней рассматриваются развитие городов, индустриализация, рынок недвижимости, межрегиональное неравенство, долговые риски, структурные экономические дисбалансы и глобальные внешнеторговые противоречия. Заключительная глава обобщает и подводит итог всему изложенному.

При написании книги автор стремился сделать изложение максимально лаконичным, акцентировать логику происходящего и ключевые факты без излишнего погружения в детали.

Работа опирается на обширный статистический материал, и указание источников в каждом случае, как это принято в строго научных публикациях, сделало бы текст излишне громоздким. Широко распространенные показатели, взятые из «Статистических ежегодников», выпускаемых Государственным статистическим управлением КНР, а также из китайской онлайн-базы данных «Ваньдэ» (万得数据库), приводятся без ссылок. Ссылки даются только на узкоспециальные данные или при цитировании работ других исследователей.

Хотя книга рассчитана на широкий круг читателей, она создана с соблюдением всех академических требований и опирается на результаты многочисленных новейших исследований, указанных в библиографии. Владеющие китайским языком читатели могут скачать лекционные презентации к каждой главе, отсканировав следующий QR-код:

https://econ.fudan.edu.cn/sdpzw-con.jsp?urltype=news.NewsContentUrl&wbtreeid=1658&wbnewsid=17570

.

Благодарности

При написании этой книги я опирался на огромный объем научной литературы. Подавляющая часть библиографии опубликована после 2010 года. Конечно, не будь в последние годы столь стремительного развития экономических исследований в Китае и постоянно растущего интереса к китайской экономике за рубежом, мне в одиночку никогда бы не удалось собрать и обработать такое количество данных.

Экономический факультет Фуданьского университета, где началось мое погружение в мир китайской экономики, – один из центров экономических исследований в КНР. Его сотрудники традиционно уделяют большое внимание институциональному и историческому анализу, а также активно консультируют органы власти. Каждую неделю на факультете проходит около десятка мероприятий – от докладов о свежих научных результатах до тематических круглых столов с отраслевыми экспертами и чиновниками. В такой атмосфере у академического исследователя нет никакой возможности оторваться от реальной жизни. Я очень многое узнал и от моих коллег по факультету, ведь у них есть публикации по теме каждой из глав. Работая в Фудане уже 6–7 лет, я стараюсь не пропускать еженедельные научные «посиделки», инициированные моими дорогими коллегами Чэнь Чжао и Лу Мином. Многие из тех мыслей, которые вы прочтете в книге, пришли ко мне в голову именно тогда.

В 2017–2018 годах мне удалось организовать много полевых выездов в разные регионы Китая и тесно пообщаться с предпринимателями, инвесторами и чиновниками. Полученные данные серьезно повлияли на мои исследовательские подходы. Я благодарю всех, кто помог мне с организацией тех встреч.

Круг тем, затрагиваемых в моей книге, весьма широк. В процессе написания я консультировался со многими коллегами, которые неизменно доброжелательно откликались на мои вопросы. Особенную благодарность я хотел бы выразить Чэнь Шо, Чэнь Тин, Дун Фэну, Лю Чжико и У Лэминю за то, что они любезно согласились прочесть черновики различных глав этой книги и высказали множество ценных замечаний. В сборе и обработке данных мне помогали мои студенты – Бай Миньян, Дин Гуаньцзу и Ли Сун. Благодарю и тех студентов, кто помогал мне вычитывать черновик этой книги, повысив качество изложения материала. Не меньше я благодарен редакторам Шанхайского народного издательства и издательства «Шицзи Вэньцзин» (Horizon). Цянь Минь, Цзя Чжунцзянь и Цао Дихуэй приложили все усилия, чтобы моя книга увидела свет в наилучшем виде.

Ответственность за возможные ошибки лежит только на мне. Я надеюсь, что благодаря критическим замечаниям от читателей мне удастся через некоторое время обновить и улучшить книгу.

Часть I
Микроэкономические механизмы

Обширные полномочия и значительная автономия в принятии решений делают региональные (провинциальные, городские, уездные и т. д.) органы власти ключевыми участниками экономического развития Китая. Глава 1 посвящена факторам, определяющим сферу их полномочий. Эти факторы достаточно стабильны, поэтому и круг обязательств и соответствующих бюджетных расходов регионов относительно постоянен. Однако любые серьезные бюджетные колебания неизбежно влияют на действия властей. Поэтому в главе 2 рассматривается важнейшая для Китая фискальная реформа 1994 года, поменявшая распределение налоговых поступлений в пользу центра. Ее следствием стало формирование на региональном уровне специфической модели пополнения казны за счет извлечения земельной ренты. В результате земельные операции регионов стали основным источником финансирования ускоренной урбанизации и индустриализации в общенациональном масштабе. Главы 3 и 4 детально раскрывают логику, механизмы и конкретные примеры этого подхода. В них также анализируются риски, включая высокую закредитованность регионов. В совокупности первая часть книги дает читателю микроэкономическую базу для понимания макроэкономических явлений, описываемых во второй части.

Глава 1
Полномочия региональных властей

Еще со средней школы мне запомнился один факт: если бы Калифорния вышла из состава США, она стала бы шестой по величине экономикой в мире! Когда я впервые услышал об этом, то сразу же подумал, что раз в США целых 50 штатов, то их суммарное богатство должно быть просто невообразимым. Лишь много позже я узнал, что на Калифорнию приходится 15 % американского ВВП – больше, чем на любой другой штат. Но я также понял, что подобные сравнения очень показательны, и сегодня часто использую их в преподавании. Например, китайские провинции Гуандун и Цзянсу опережают Испанию и Австралию соответственно, а это 13-е и 14-е место в мире. Провинции Шаньдун, Чжэцзян и Хэнань, если рассматривать их по отдельности, вошли бы в двадцатку ведущих стран мира, причем Хэнань сравнима с такой известной страной, как Нидерланды.

Несколько лет назад команда молодых выпускников Массачусетского технологического института, знаменитого MIT, изучала возможности выхода на китайский рынок. Ранее им удалось создать успешный бизнес в сфере интеллектуальных автомобильных комплектующих, и они видели впереди отличные перспективы. Два основателя двадцати с небольшим лет отличались открытостью мышления и приехали в Китай в поисках стратегических инвесторов для следующего раунда финансирования. В то время я работал над консалтинговым проектом для инвестиционного фонда провинции Хубэй и с удовольствием познакомил их с автомобильной индустрией ее административного центра Ухань. Поскольку они впервые приехали в Китай и явно не имели никакого представления о Хубэе, я применил упомянутый метод: «Валовой продукт Хубэя сопоставим с ВВП Аргентины, поэтому инвестиционный фонд провинции можно сравнить с суверенным фондом Аргентины». Я до сих пор помню, как загорелись глаза молодых предпринимателей, услышавших это сравнение. Через несколько лет я обновил данные. К 2019 году ВРП Хубэя вырос и почти сравнялся со швейцарским, тогда как Аргентина из-за очередного кризиса откатилась назад – ее экономика теперь не более 70 % от экономики Хубэя.

Масштабы Китая поистине грандиозны. По численности населения, размеру территории и экономическим показателям он сопоставим с крупным континентом, а каждая его провинция как немаленькое государство. Однако при этом и различия между ними столь же огромны: территория Синьцзяна в 47 раз превышает территорию Хайнаня, население Гуандуна в 33 раза больше населения Тибета, а валовой продукт на душу населения в Пекине в 5 раз выше, чем в Ганьсу. Такой разрыв в развитии существенно превосходит США, где подушевой ВРП богатейшего штата Нью-Йорк превышает показатель беднейшего Миссисипи лишь в 2,3 раза⁵. Кроме того, провинции Китая отличаются колоссальным разнообразием обычаев, географических условий и культурных особенностей – одних только местных диалектов и наречий в стране насчитывается более сотни. Все эти факторы делают эффективное государственное управление крайне непростой задачей.

Для понимания того, как функционирует китайская экономика, необходимо прежде всего разобраться в механизмах распределения власти и ресурсов внутри административной системы. Это как иерархия соподчиненных по вертикали уровней власти, так и горизонтальные взаимоотношения между административными единицами одного уровня. В данной главе описывается базовая логика распределения полномочий в системе государственного управления Китая. Раздел 1 раскрывает базовые параметры китайской административной системы. В разделах 2–4 рассматриваются три основополагающих принципа распределения полномочий: принцип учета внешних эффектов и разграничения выгодополучателей, принцип сложной информации и принцип совпадения мотиваций.

Раздел 5 посвящен привлечению инвестиций. Акцент на инвестициях связан с тем, что это одна из основных задач региональных властей, для решения которой ими задействуется широкий спектр способов. Привлекая инвестиции, китайские региональные власти далеко выходят за рамки традиционного для мейнстримовой западной экономической науки представления о роли государства как поставщика общественных благ и услуг. Знание механизмов привлечения инвестиций регионами – это ключ к пониманию их роли в экономическом развитии Китая.

Раздел 1. Государственное управление с китайской спецификой

На рис. 1.1 изображены 5 уровней административной системы Китая: центральный (национальный), провинциальный, окружной, уездный и волостной.

Рис. 1.1. Административно-территориальное деление Китая, 2018 г. Примечание: в скобках указано количество административных единиц каждого уровня. Источник: Министерство гражданской администрации КНР.

Эта система развилась из исторической трехуровневой модели: центр, провинции и уезды. После образования КНР в 1949 году между провинциями и уездами кое-где был добавлен окружной уровень управления. В связи с ускорением индустриализации и урбанизации Китая с 1983 года эту модель распространили на всю страну. В настоящее время практически на всей территории КНР базовая административная единица ниже провинции и выше уезда – это городской округ (city). Каждая провинция состоит из около 10–15 городских округов, один из которых является ее административным центром.

На уровне уездов и волостей историческая практика самоуправления местных элит по формуле «император до уезда не достанет» (皇权不下县) прекратила существование с падением империи в 1911 году. В дальнейшем государственная власть постепенно распространилась ниже уездного уровня, включив в себя волости, а в городах – охватила уровень городских кварталов. При этом в деревнях ниже волостного уровня сохранилась система местного самоуправления, что позволило избежать экспоненциального роста нагрузки на государственную бюджетную систему.

Реальная ситуация, безусловно, гораздо сложнее, чем представленная выше пятиуровневая структура. Так, статус и ресурсы административного центра провинции значительно выше, чем обычного городского округа. Аналогично, хотя городские уезды, сельские уезды и городские районы относятся к одному уровню, между ними существуют значительные различия. Например, в вопросах экономики и землепользования городские уезды обладают бо́льшими полномочиями, чем сельские уезды, а те, в свою очередь, бо́льшими, чем городские районы. Кроме того, сама пятиуровневая структура постоянно эволюционирует. Примерами недавних изменений служат преобразования уездов в городские уезды, преобразования волостей в поселки, а также передача от городских округов провинциям полномочий по управлению сельскими уездами. Время от времени происходят значительные изменения и на уровне провинций: в 1988 году была создана новая провинция Хайнань, а в 1997 году статус города центрального подчинения получил Чунцин. Кроме того, в последние годы стратегия развития страны предполагает создание экономических зон дельты Янцзы (с центром в Шанхае и участием соседних провинций Цзянсу и Чжэцзян) и региона Большого залива на юге Китая (объединяющего Гонконг, Макао и часть провинции Гуандун). Эти стратегические решения также влияют на распределение полномочий и ресурсов между местными властями.

Система государственного управления Китая обладает многовековой историей и глубокими культурными традициями, отличается постоянной эволюцией и исключительной сложностью. Госуправлению посвящено множество специализированных исследований, поэтому мы кратко рассмотрим только те особенности, без которых невозможно понять китайскую модель экономического развития.

ЦЕНТР И РЕГИОНЫ. Ключом к пониманию многих событий китайской истории является динамика взаимоотношений между центральной и местной властью. С одной стороны, сохранение единства страны требует единого и авторитетного центрального руководства; с другой – огромная территория и географическое разнообразие Китая предполагают, что повседневными вопросами необходимо заниматься на местном уровне. На протяжении истории Китая для поддержания баланса между центром и регионами применялось множество особых институтов. Когда они ослабевали, императорская династия могла пасть в результате возникшей нестабильности. Один из самых известных романов китайской литературы «Троецарствие» начинается с философского изречения: «Великие силы Поднебесной, долго будучи разобщенными, стремятся соединиться вновь и после продолжительного единения опять распадаются» (天下大势, 分久必合, 合久必分). В этой фразе отражена сложность поддержания баланса между центром и регионами. По подсчетам историка Гэ Цзяньсюна, с момента объединения шести княжеств династией Цинь в 221 году до н. э. и до падения династии Цин в 1911 году Китай был единым государством лишь 45 % времени (критериями являются выход на территориальные границы предыдущей династии и относительное спокойствие на Великой Китайской равнине). Остальные 55 % времени территория современного Китая была поделена между разными правителями⁶. Из приведенных цифр видно, насколько сложно было поддерживать единство Китая.

Важность взаимоотношений между центральными и региональными властями отражена в действующей Конституции КНР. Статьи 1 и 2 определяют государственный и политический строй, а статья 3 устанавливает фундаментальный принцип: «Разграничение полномочий центральных и местных государственных органов проводится по принципу всемерного развития инициативы и активности на местах при едином руководстве центра». Это достаточно абстрактный и гибкий подход, особенности применения которого будут рассмотрены нами в последующих главах.

ПАРТИЯ И ПРАВИТЕЛЬСТВО. Ключевым элементом политической системы Китая является абсолютное руководство государственным аппаратом со стороны правящей Коммунистической партии Китая (КПК). На практике, если говорить упрощенно, партия принимает стратегические решения и курирует все кадровые вопросы, тогда как правительство отвечает за их реализацию. С организационной и кадровой точек зрения эти структуры тесно переплетены, а поскольку данная книга посвящена экономическому развитию, то в данном случае мы не видим смысла разграничивать КПК и правительство. На это есть три причины. Во-первых, экономическое развитие находится в ведении местных органов власти, и секретарь местного комитета КПК, по сути, также является региональным чиновником, полномочия которого в большинстве случаев ограничены данной административной единицей⁷. Во-вторых, факторы, затрудняющие разграничение полномочий в системе государственного управления, аналогично действуют и в отношении партийных структур. К примеру, проблема передачи информации между вышестоящими и нижестоящими уровнями управления существует как в правительственной, так и в партийной иерархии. В-третьих, хотя каждым конкретным ведомством руководит его партийный комитет, не существует отдельной постоянно действующей партийной структуры, которая бы курировала экономическую повестку в целом. При этом нужно оговориться, что пренебречь различием между партийными и государственными органами можно только говоря об экономике. Если бы книга была посвящена, к примеру, китайской правовой системе, то, придерживаясь такого подхода, мы бы упустили из поля зрения такие важнейшие структуры, как политико-юридическая и дисциплинарная комиссии КПК⁸.

ВЕРТИКАЛЬНО-ГОРИЗОНТАЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И МНОЖЕСТВЕННОЕ ПОДЧИНЕНИЕ. Характерной чертой политической системы Китая является воспроизведение единой структуры на всех уровнях государственного управления. Основные составные элементы центрального уровня власти, так называемый «руководящий квартет» (四套班子) – партком (党委), правительство (政府), Всекитайское собрание народных представителей (人大) и Народный политический консультативный совет Китая (政协) – дублируются на каждом из трех нижестоящих уровней управления. Основные министерства и комиссии центрального правительства также имеют аналоги на нижестоящих уровнях власти. Например, центральному министерству финансов на уровне провинции соответствует департамент финансов, а на уровне городского округа и уезда – финансовое управление. Данные ведомственные вертикали называют лентами (条条), а расположенные горизонтально по отношению друг к другу, то есть на одном административном уровне, госорганы различных регионов – блоками (块块).

Таким образом, большинство региональных госорганов находятся под двойным руководством – как по вертикали, так и по горизонтали. Например, уездный отдел образования подчиняется как управлению образования вышестоящего городского округа, так и уездному комитету КПК и правительству. В обычной ситуации вертикальные связи носят преимущественно профильный характер (курирование в части полномочий), а вот горизонтальные означают полноценное руководство, поскольку именно местные партком и правительство могут назначить или снять руководство госоргана.

ВЫШЕСТОЯЩЕЕ РУКОВОДСТВО И СОГЛАСОВАНИЕ. В сложной административной системе власть распределена между различными ведомствами часто без четких правовых границ. При необходимости решения межведомственных или межрегиональных задач ситуация быстро усложняется: точный порядок действий не определен, а имеющаяся в распоряжении госорганов информация может быть несогласованной или даже противоречивой. При этом между ведомствами часто возникают разногласия, и сопротивления одного из них может быть достаточно для срыва всего проекта. В отсутствие четко обозначенной последовательности выполнения государственные служащие из разных ведомств склонны перекладывать ответственность друг на друга или на вышестоящее руководство. Это естественным образом приводит к концентрации власти наверху административной вертикали. Следовательно, одна из главных задач при проектировании управленческой системы – предотвратить слишком частое «спихивание» задач наверх, чтобы снизить нагрузку на руководителей (давая им возможность заниматься более важными задачами) и повысить общую эффективность организации. Поэтому важнейший принцип китайского государственного управления заключается в принятии решений на как можно более низком уровне из тех, на которых возможно его согласование⁹.

Так, если вопрос входит в компетенцию только одного ведомства, то для решения достаточно полномочий его руководителя. Если речь идет о часто возникающем межведомственном вопросе, то право принятия решений может быть предоставлено более высокопоставленному курирующему руководителю (分管领导) или даже специальной руководящей группе (领导小组). Так, экономические вопросы обычно требуют координации между госорганами, курирующими финансы, налоги, промышленность и торговлю, при участии комитета по развитию и реформам¹⁰. А так как экономическое развитие – одна из главных задач местных властей, то обычно это направление курирует представитель высшего руководства – например, первый заместитель мэра, который при этом по партийной линии входит в бюро горкома КПК.

БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА. В конечном итоге исполнителями всех распоряжений и норм являются конкретные люди. В разных руках один и тот же набор инструментов и правил может дать совершенно разные результаты. Поэтому, будь то управление государством или компанией, кадровые вопросы являются одними из ключевых. Китай стал первой страной в мире, где возникла профессиональная многоуровневая бюрократическая система. Еще до объединения шести княжеств династией Цинь в III веке до н. э. каждое из них уже отбирало способных людей на основе военной доблести и уровня учености. Отказ от передачи должностей по наследству постепенно ослаблял систему, основанную на кровном родстве. Позднее, начиная с династии Тан (618–907 гг. н. э.), общенациональная система императорских экзаменов позволила сформировать немалую прослойку профессиональных чиновников, ставшую в дальнейшем одним из столпов социально-политической стабильности Китая¹¹. Бюрократы, отобранные через сито экзаменов, в итоге часто становились политическими лидерами и моральными ориентирами для всего общества. Они не только располагались в центре управленческой системы, но также играли ключевую роль в поддержании культурного и идеологического единства китайского общества и государства.

Три основные характеристики той системы сохраняются и в наши дни: во-первых, чиновники в обязательном порядке изучают и придерживаются общей идеологии; во-вторых, назначение на должности осуществляется исключительно вышестоящим руководством; и, наконец, региональные руководители подлежат обязательной ротации между различными территориями. Эти характеристики, направленные на поддержание единства страны, демонстрируют, как система управления кадрами работает на поддержание баланса власти между центральными и региональными властями Китая.

Таким образом, политическая система современного Китая основана на собственной многовековой истории и культуре. Конечно, как и в других политических системах, практика отличается от писаных норм, но при этом далека и от полного произвола. В любой системе осуществление власти ограничивается двумя факторами: возможностью и готовностью выполнять поставленные задачи. Если первое зависит от имеющихся ресурсов, то второе – от активности и инициативности. Далее мы подробнее рассмотрим влияние этих ограничивающих факторов.

Раздел 2. Внешние эффекты и экономия от масштаба

Пространственные пределы полномочий региональных органов власти в Китае строго определяются административными границами (принцип 属地管理). Одна из ключевых концепций, влияющих на административное деление, – это концепция внешних эффектов (экстерналий). Упрощая, это означает ситуацию, когда действия одного влияют на других. Например, курение в общественном месте вынуждает окружающих вдыхать дым, что негативно сказывается не только на здоровье курильщика, но и на здоровье всех остальных. Это называется отрицательным внешним эффектом. А, например, вакцинация от гриппа не только снижает риск заболевания самого привитого человека, но и уменьшает вероятность передачи вируса остальным. Это называется положительным внешним эффектом.

Мы можем использовать концепцию внешних эффектов для определения того, какие вопросы должны находиться в ведении местных органов власти, а какие – нет. Если вопрос затрагивает только подведомственную территорию и не создает внешних эффектов для других административных единиц, он должен решаться на этом уровне. В противном случае для координации должен подключиться вышестоящий уровень власти. Например, если в городе строится начальная школа, рассчитанная только на местных учеников, то городские власти имеют полное право самостоятельно принимать все необходимые решения в пределах своей компетенции. Однако если предприятие, расположенное в одном городском округе, загрязняет территорию соседей (отрицательный внешний эффект), то к процессу принятия решений по организации очистных работ должны подключиться власти провинции. А если же загрязнение распространяется и на соседнюю провинцию, то может потребоваться участие центрального правительства.

Следовательно, географический размер административного района должен соответствовать масштабу, на который влияют решения его правительства. Если административная единица настолько мала, что по любым вопросам требуется межрегиональная координация и вмешательство вышестоящего уровня власти, то наличие в нем самостоятельной структуры управления теряет смысл. Есть и обратная закономерность – размер подведомственной территории сам по себе ограничивает масштаб влияния решений региональных властей и объем доступных им ресурсов.

Пространственный охват услугами государства

Согласно классическим представлениям, основная функция государства состоит в предоставлении общественных благ и услуг (公共服务) – будь то оборона страны или устройство городского парка. В теории, чем больше людей пользуется услугой, тем она становится экономически эффективнее, поскольку затраты на создание и обслуживание распределяются между большим количеством пользователей. Это явление называется экономией от масштаба (规模经济). Однако в действительности большинство общественных объектов может обслуживать только ограниченное число людей. Хотя парк и является бесплатным, чрезмерное количество посетителей делает пребывание в нем некомфортным – качество услуги снижается или полностью утрачивается. Кроме того, одного, даже самого большого парка недостаточно для обслуживания всего города: жителям неудобно добираться до него издалека, поэтому парков должно быть несколько. Любой город разделен на районы, причем границы между ними связаны с возможным масштабом предоставляемых их властями общественных благ. С одной стороны, за счет эффекта экономии от масштаба может показаться, что чем крупнее административная единица, тем лучше. С другой стороны, размер администрируемой территории ограничивается затратами, которые люди готовы нести для получения услуг, и не может быть безграничным¹².

Эта логика кажется очевидной, но она действительно помогает понять многие проблемы, с которыми сталкивается правительство, – от небольших, таких как определение границ школьных округов, до вопросов национального масштаба. Еще в древности, если династия стремилась к расширению территории, император должен был учитывать пределы экспансии и задаваться вопросами: действительно ли увеличение территории всегда идет во благо? Не будет ли перенапряжена система управления? Удастся ли управлять отдаленными территориями?

В период правления императора У-ди династии Хань (141–87 гг. до н. э.) Китай находился на пике своего военного могущества и значительно расширил территорию благодаря завоеваниям. Однако эти достижения потребовали огромных ресурсов. Когда его сын, император Чжао-ди, взошел на престол, он организовал знаменитые интеллектуальные дебаты о государственной политике своего отца. Эти дебаты описаны в известном древнекитайском трактате «Спор о соли и железе» (盐铁论). Глава 16 этого произведения посвящена как раз территориальной экспансии. Противники расширения страны утверждали: «Можно сказать, что [государь] Цинь впал в крайность, когда он применял оружие; можно сказать, что Мэн Тянь [продвинулся] далеко, когда он расширял границы. Ныне [государь] шагнул за [Пограничную линию] укреплений Мэн Тяня, учредил округа и уезды в землях грабителей – презренных варваров; чем дальше простираются наши земли, тем больше изнуряется наш народ… Чжан Цянь установил отношения с отдаленными [землями, где] чуждые [нам обычаи], ввел [у нас в употребление] бесполезные [вещи из этих мест], запасы [государственных] сокровищницы и хранилищ потекли в государства периферии…» Другими словами, присоединение отдаленных территорий не оправдывает себя. Там нет пригодных для земледелия земель, а люди непокорны, поэтому управление на таком расстоянии будет сложным и затратным и нет смысла продолжать расширение империи в эти районы. Этот аргумент был настолько убедительным, что сложно было найти серьезные возражения, поэтому оппоненты прибегли к личным нападкам¹³.

В рамках нашей теории им не следовало опускаться до оскорблений. Желающие привести доводы в пользу расширения вполне могли начать говорить об экономии от масштаба. К примеру, после завершения Войны за независимость США 13 победивших колоний (штатов) должны были решить, создавать ли им единое федеральное правительство или нет. Понятно, что многие были против: они только что с большими трудностями избавились от британских властей – и что, сразу создавать себе новых? Для того чтобы убедить жителей в пользе федерального правительства, было написано много различных статей, из которых потом составлен сборник «Записки федералиста» – национальная американская классика. Среди них есть эссе 13 за авторством Александра Гамильтона, в котором он доказывает, что федеральное правительство выгоднее, чем 13 маленьких правительств, опираясь именно на аргумент экономии от масштаба¹⁴.

Потенциальный пространственный охват общественными благами и услугами также зависит от имеющейся инфраструктуры и технологий. Например, когда речь идет об организации общенационального новостного телевещания, необходимо учитывать, есть ли у каждой семьи телевизор или доступ в интернет? Все ли слушатели понимают на слух путунхуа (стандартный китайский язык)? Поймут ли содержание люди без образования? Важную роль в этом смысле играют материально-технические и социально-культурные условия. Характерный пример этого можно найти в истории династии Цинь (221–206 гг. до н. э.). После объединения страны император первым делом приступил к стандартизации технических и культурных норм по всему Китаю, включая установление единой ширины колесничной колеи, денежной единицы, системы мер и весов, а также унифицированной письменности. Это позволило населению взаимодействовать более эффективно, а государству – выиграть от экономии от масштаба при предоставлении общественных благ и услуг.

Концепции экономии от масштаба и пространственного охвата помогают понять принципы разделения обязанностей по предоставлению общественных благ между центром и регионами в Китае. Например, расходы на оборону в основном несет центральное правительство, так как вооруженные силы защищают все население и все административные единицы. Начальное и среднее образование, напротив, зависит от учителей и объектов инфраструктуры, которые могут обслуживать только окрестное население. Экономия от масштаба здесь ограничена, поэтому расходы на зарплаты учителей и обслуживание школьных зданий естественным образом ложатся на плечи регионов.

Но вот содержание учебников – это другое дело. Оно не зависит от расстояний и имеет значительные внешние эффекты. Когда все жители страны могут цитировать или хотя бы знакомы с произведениями знаменитых поэтов Ду Фу и Ли Бо, историка Сыма Цяня и других великих деятелей прошлого, это не просто вопрос высокого уровня образования. Это еще и помогает гражданам более успешно коммуницировать друг с другом и создает базу для формирования единого мировоззрения, что повышает взаимное доверие и способствует нахождению компромиссов. Поэтому текущие расходы на школьное образование находятся в компетенции местных властей, а вот содержание учебников – дело центрального правительства, и китайское министерство образования направляет на это много ресурсов. К примеру, в конце 2019 года как раз было принято постановление, нацеленное на усиление единообразия преподавания в младшей и средней школе таких важнейших предметов, как политическое мышление (мораль и право), родная история и китайский язык.

Тогда может возникнуть закономерный вопрос: раз содержание и объем общественных благ и услуг, предоставляемых региональными правительствами по всей стране, одинаковы да и уровень инфраструктуры существенно не отличается, означает ли это, что все административные единицы должны быть примерно одного размера? Разумеется, нет.

Плотность населения, география и культурные различия

Первый важный фактор – это плотность населения. Обширная территория Китая заселена крайне неравномерно. Если соединить воображаемой прямой линией Хэйхэ в северо-восточной провинции Хэйлунцзян и Тэнчун в юго-западной провинции Юньнань, то выяснится, что к востоку будет расположено 43 % территории Китая и 94 % населения, в то время как к западу – 57 % территории, но лишь 6 % жителей¹⁵. Плотность населения в западной части Китая существенно ниже, поэтому площадь административных единиц значительно больше. Неслучайно четыре крупнейших по площади китайских региона – Синьцзян, Внутренняя Монголия, Цинхай и Тибет – расположены на западе и занимают около половины всей территории страны. Некоторые расположенные в Синьцзяне административные единицы превосходят по площади целые провинции, хотя их население меньше, чем в некоторых восточных уездах¹⁶.

Метод установления административных границ в зависимости от плотности населения абсолютно естественен. Предоставление общественных благ и услуг – дело затратное, а крупное население обеспечивает как более высокие бюджетные доходы, так и серьезную экономию от масштаба. В густонаселенной местности получить необходимую экономию можно за счет обслуживания территории в относительно небольшом радиусе. В малонаселенных же районах для того же самого эффекта подведомственная территория должна быть значительно больше. Закономерность между оптимальным размером административной единицы и плотностью населения утвердилась в Китае еще в эпоху династий Цинь и Хань (221 г. до н. э. – 220 г. н. э.). Известна строчка из древнекитайского трактата «Хань шу» («История Хань»): «[Устанавливай] уезды размером в сто ли. Там, где населено густо, – уменьшай, где редко – делай больше» (县大率方百里, 其民稠则减, 稀则旷). Иными словами, при повышении плотности населения размер административных единиц должен уменьшаться, а их количество – увеличиваться.

В древности, когда центр хозяйственной активности и, соответственно, населения Китая переместился с севера на юг, старое представление о густонаселенном севере и малонаселенном юге полностью изменилось. Показательным примером служит провинция Цзянси: если во времена Западной Хань (206 г. до н. э. – 6 г. н. э.) она была разделена лишь на 19 уездов, то в период династии Тан (618–907 гг.) их число возросло до 34, Южной Сун (1127–1279 гг.) – до 68, ведь в те годы Цзянси стала крупным сельскохозяйственным регионом. В период правления последней императорской династии Цин (1636–1912 гг.) количество уездов в Цзянси увеличилось до 81¹⁷.

Второй важный фактор – это географические условия. В древности транспорт был слабо развит, поэтому преграды в виде рек или горных хребтов часто становились естественными границами административных районов. Запись о таком принципе установления административных границ мы находим в древнекитайском трактате «Синь Тан шу» («Новая история Тан»): «В первый год правления второго императора династии Тан начато было объединение провинций, установлено по форме вдоль рек и гор, разделена Поднебесная на десять дао» (太宗元年, 始命 并省, 又因山川形便, 分天下为十道). Границы упомянутых десяти дао по большей части прошли по естественным рубежам: рекам Хуанхэ и Янцзы, а также горному хребту Циньлин. К концу династии Тан это переросло в систему 40 фанчжэней (方镇), также разграниченных природными барьерами. Например, установленная тогда граница между провинциями Цзянси и Хунань по горному хребту Лосяо сохраняется и по сей день. В силу исторических причин многие границы между провинциями до сих пор проходят по природным преградам. Помимо очевидного примера с островной провинцией Хайнань, при взгляде на карту можно заметить, как Хуанхэ разделяет провинции Шаньси и Шэньси, а Янцзы – Сычуань, Юньнань и Тибет; горы Ушань служат границей Чунцина и Хубэя, а Линьнаньский хребет с севера ограничивает пределы Гуандун и Гуанси.

Третий важный фактор – это языковые и культурные различия. Сам китайский язык, помимо своей общеупотребительной стандартной версии (путунхуа), включает в себя множество диалектов, между которыми существуют значительные различия. Языки же многочисленных национальных меньшинств Китая в принципе не имеют ничего общего с китайским. Управление и обслуживание населения на нескольких языках одновременно существенно повышает затраты и уменьшает возможную экономию от масштаба, влияя тем самым на размеры административных единиц. Естественно, языковые различия по своему происхождению тесно связаны с вышеупомянутыми географическими факторами. Само возникновение диалектов в основном обусловлено естественными преградами между народами – реками или горами, которые ограничивали общение в древности. Эта закономерность наблюдается во всем мире: в странах с сильно расчлененным рельефом языковая ситуация почти всегда сложнее, чем в равнинных¹⁸.

Языковые различия влияют на прохождение границ как провинций, так и нижестоящих административных единиц – городских округов и уездов. Так, восточнокитайская провинция Чжэцзян известна своим сложным диалектом у (吴语), который, однако, существенно различается в разных ее частях. Его распространение тесно коррелирует с административным делением: территории городских округов Тайчжоу, Вэньчжоу и Цзиньхуа в целом соответствуют границам распространения тайчжоуской (台州片), оуцзянской (瓯江片) и учжоуской (婺州片) вариаций этого диалекта. Культурно-языковые особенности прослеживаются и в административном делении некоторых городских округов. К примеру, в составе городского округа Ханчжоу имеются два сельских уезда – Чуньань и Цзяньдэ, для жителей которых родным является аньхойский диалект (徽语). При этом для остальных жителей Ханчжоу, включая жителей непосредственно мегаполиса, родным является вышеупомянутый диалект у – а если точнее, его тайхуская вариация (太湖片). Интересующиеся могут сопоставить карты административных границ с «Лингвистическим атласом Китая» и увидеть эти и многие другие замечательные совпадения.

Учет этих трех главных факторов (плотность населения, рельеф и культурно-лингвистическая ситуация) объясняет многие административные решения. Например, концентрация населения вокруг определенных населенных пунктов и сопутствующий рост экономической активности часто требуют межрегиональной координации. Некоторые из таких механизмов в итоге выходят на общегосударственный уровень, как, например, интеграция дельты реки Янцзы (вокруг Шанхая), создание южнокитайского Большого залива (в составе части Гуандуна, Гонконга и Макао) и слияние Пекина, Тяньцзиня и провинции Хэбэй в Столичный макрорегион. Другой пример – создание современной инфраструктуры и повышение транспортной связности территорий позволяет упрощать административное деление, объединяя регионы там, где раньше это было затруднительно. Кроме того, понимание масштаба диалектных и культурных различий в Китае помогает осознать степень важности продвижения на национальном уровне общего для всех языка – путунхуа, а также единого подхода к преподаванию истории и культуры.

Разумеется, три вышеперечисленных фактора представляют собой лишь базу для понимания административного деления и не могут охватить все возможные ситуации. Нужно учитывать влияние других факторов. Во-первых, население может легко перемещаться, и его плотность может быстро поменяться, однако административные границы значительно более консервативны, их изменение требует гораздо большего времени. Под влиянием притока жителей власти могут преобразовать сельские уезды в городские. Однако обратных случаев изменения административных изменений там, откуда люди уезжают, обычно не наблюдается. Миграционно-отрицательные уезды обычно не упраздняют, но могут, например, для сокращения расходов административно объединить некоторые учреждения (например, сельские школы).

Во-вторых, помимо следования вдоль форм рельефа и водотоков, границы могут быть проведены и на других основаниях. В китайском административно-территориальном делении с древности также используется и другой принцип – «сомкнутых зубов» (犬牙交错), согласно которому границы должны делить компактную территорию на несколько частей, чтобы не допустить ее обособления и роста самостоятельных сил. Наиболее показательный, однако не слишком успешный пример этого подхода – династия Юань (1271–1368 гг.), монгольские правители которой разделили свои владения на огромные провинции без всякого учета конфигурации рельефа.

В-третьих, административные границы могут разделять территории с общими диалектами и культурой. Например, обширная территория, жители которой говорят на диалекте хакка (客家话), в настоящее время разделена между провинциями Гуандун, Цзянси и Фуцзянь. Другой яркий пример – провинция Цзянсу. Расположенные в ее южной части наиболее экономически развитые города Сучжоу, Уси и Чанчжоу говорят на том же диалекте у, что и соседняя с ними провинция Чжэцзян. При этом вся северная часть Цзянсу говорит на цзянхуайской вариации путунхуа (江淮官话), которая значительно ближе к стандартному северному произношению.

Экономика административных границ

Для Китая характерно такое интересное явление: районы, расположенные на стыках административных единиц, как правило, отстают в развитии. Это особенно заметно на стыках границ между провинциями. Так, по статистике, внутри Китая сейчас имеется 66 участков внутренних сухопутных границ между провинциями общей протяженностью 52 тыс. км. Суммарная площадь территорий, попадающих внутрь 30-километровой полосы вдоль них (по 15 км в каждую сторону), составляет 1,6 млн км² – это одна шестая часть страны. Однако в 2012 году именно в этой полосе располагалась половина из правительственного перечня 592 наиболее бедных уездов Китая. Эти цифры наглядно демонстрируют, что уровень бедности вдоль административных границ провинций значительно выше, чем в расположенных в их внутренних частях¹⁹.

Феномен отставания в развитии и формирования «медвежьих углов» (по-китайски они называются 三不管地带, то есть не интересные ни центральному, ни провинциальному, ни низовому руководству) также может быть объяснен с помощью концепций экономии от масштаба и охвата общественными услугами. Во-первых, политическим и экономическим ядром каждой провинции обычно служит ее административный центр. Именно в нем наблюдается наибольшая плотность населения и максимальная экономия от масштаба. Однако административные центры провинций редко располагаются вблизи их границ (исключения составляют Нанкин в провинции Цзянсу и Синин в провинции Цинхай). Транспортная удаленность приграничных районов от центра провинции, конечно, ограничивает их доступ к общественным благам и услугам.

Во-вторых, как было показано выше, конфигурация границ административных единиц связана с рельефом местности. В результате многие приграничные уезды расположены в горных частях, где средний уклон территории на 35 % выше, чем в неприграничных уездах. Это также препятствует экономическому развитию. Характерными примерами служат горы Тайханшань на границе провинций Шаньси и Хубэй, горы Уишань на границе Цзянси и Фуцзянь и горы Дабешань между провинциями Аньхой, Хубэй и Хунань.

В-третьих, хотя границы провинций в целом и соответствуют культурно-лингвистическим ареалам, это соответствие не является полным. Доминирующая в определенной провинции культура обычно сконцентрирована вокруг административного центра, тогда как в периферийных районах могут быть распространены совсем другие диалекты и языки. Например, родной язык китайцев-хакка, проживающих на стыке провинций Цзянси, Фуцзянь и Гуандун, имеет мало общего с доминирующими в этих провинциях диалектами гань (赣语), минь (闽语) и кантонским (粤语) соответственно. Похожая ситуация сложилась в провинции Аньхой. Жители ее северных районов говорят на среднеравнинном диалекте путунхуа (中原官话) и в этом смысле значительно ближе к населению соседних провинций Хэнань и Шаньдун, чем к носителям доминирующего в провинции цзянхуайского диалекта путунхуа. Когда периферийные территории вдобавок культурно и лингвистически отличаются от остальной части своей провинции, это едва ли хорошо для их экономического развития²⁰.

Примечательно, что те же самые проблемы существовали и в период Китайской Республики (1912–1949 гг.), благодаря чему подобные «медвежьи углы» стали благоприятной средой для революционной деятельности китайских коммунистов. Не случайно многие из известных каждому китайцу с детства «красных революционных баз» географически расположены на стыках провинций. Наиболее знаменитый укрепрайон Цзинганшань расположен в горах Лосяо на границе провинций Хунань и Цзянси. Другие революционные базы также находились на границах двух или нескольких провинций – наиболее известны из них участки на стыках провинций Шэньси, Ганьсу и Нинся (陕甘宁), Шаньси, Чахар и Хэбэй (晋察冀), Хубэй, Хэнань и Аньхой (鄂豫皖), а также Хунань, Хубэй и Цзянси (湘鄂赣). Широко известная серия сражений «Четыре перехода через Чишуй» во время Великого похода Красной армии произошла в 1935 году на одноименной реке, протекающей по границам провинций Сычуань, Гуйчжоу и Юньнань (川黔滇)²¹.

С точки зрения концепции охвата общественными услугами главной проблемой территорий вдоль внутренних границ является нехватка инфраструктуры, в частности дорожной сети. Так, еще в 1980-х и 1990-х годах на границах между китайскими провинциями нередко встречались тупиковые дороги «в никуда». В 1992 году я проехал на автомобиле из Внутренней Монголии в Пекин через провинции Шаньси и Хэбэй. Хорошо помню, что трассы внутри провинций были неплохими, но при каждом приближении к границе провинции качество дорожного покрытия ухудшалось вплоть до того, что мне приходилось искать объездные пути. А в темное время суток в таких местах проезжающие могли запросто столкнуться с откровенными поборами со стороны местных рэкетиров.

Интересно, что, по данным исследований, этот «пограничный эффект» в дорожных сетях (меньшая плотность дорог и менее интенсивное движение) статистически наблюдался еще в 2012 году, хотя и не так выраженно, как за 20 лет до этого. Он сохраняется даже при исключении из рассмотрения таких факторов, как экономическое развитие, плотность населения и особенности рельефа – однако только для находящихся на балансе региона скоростных автострад (高速公路) и автодорог провинциального уровня (省道). В сетях же автодорог государственного уровня (国道), как и железнодорожных, относящихся к компетенции центрального правительства, такая закономерность не прослеживается²². Это яркое свидетельство того, что провинциальные правительства не стремятся направлять ограниченные ресурсы для развития своих периферийных районов. К счастью, благодаря стремительному экономическому развитию Китая и крупномасштабным инвестициям в инфраструктуру последних десятилетий сегодня этот «пограничный эффект» уже не является серьезной транспортной проблемой.

В районах вдоль внутренних административных границ наблюдаются и негативные экологические тенденции. Особенно актуально это в бассейнах крупных водных объектов, к берегам которых выходят сразу несколько регионов, – например, рек Хуайхэ и Хуанхэ или озера Тайху. Вообще, промышленное загрязнение окружающей среды само по себе представляет собой классический пример межрегиональных экстерналий. Только после того как в 2003 году центральное правительство выдвинуло концепцию научного развития и установило конкретные целевые показатели по снижению загрязнения воды в 10-м и 11-м пятилетних планах, качество воды в Китае начало улучшаться. Однако проблемы на границах провинций все еще полностью не решены. В некоторых провинциях «грязные» предприятия располагаются в ее периферийных частях вблизи крупного водотока таким образом, чтобы сбросы в основном уходили ниже по течению. Экологическая ситуация же в источнике загрязнения может даже демонстрировать улучшение²³.

Решение проблем нескольких регионов, вызванных подобными негативными экстерналиями, эффективнее всего доверить вышестоящему по отношению к ним уровню власти. Именно поэтому китайское правительство использует вертикально-горизонтальную, матричную организационную структуру, о которой мы говорили ранее. Когда возникает межрегиональная проблема, которую затруднительно решить горизонтальным взаимодействием, для нахождения решения необходимо вынести ее на более высокий административный уровень. С другой стороны, полномочия местных властей взялись у них не сами по себе, а были в какой-то момент делегированы им сверху. Однако какие полномочия делегировать, а какие нет, зависит в том числе и от наличия или отсутствия в этой сфере внешних эффектов. Это только в теории вышестоящий уровень власти готов вмешаться в любой вопрос, на практике же вероятность и степень вмешательства зависят в том числе и от наличия внешних эффектов, экономии от масштаба и межрайонной координации.

Из-за сохраняющегося в Китае регионального протекционизма, особенно заметного на рынках земельных и трудовых ресурсов, границы административных районов заметно влияют на экономическое развитие. Региональные квоты на различные типы землепользования (用地指标) и система постоянной регистрации жителей (户籍制度) во многом определяют коммерческий оборот земли и мобильность населения. В долгосрочной перспективе полное устранение этих барьеров возможно, но требует проведения более глубоких рыночных реформ. Однако в краткосрочной и среднесрочной перспективе более эффективного распределения ресурсов можно достичь и за счет других мер, включая изменение административно-территориального деления, расширение юрисдикции властей городских округов и создание интегрированных метрополитенских зон. Конфигурации многих нынешних административных единиц унаследованы еще с глубокой древности либо были созданы в период плановой экономики и уже не поспевают за современными темпами индустриализации и развития сферы услуг. Более того, учитывая размеры Китая, полная интеграция внутренних рынков факторов производства в масштабах всей страны неизбежно потребует значительного времени, и логично начать с интеграции на региональном уровне.

Базовой единицей региональной интеграции обычно являются городские округа, а главным направлением – интеграция городской и сельской местности. Это связано с тем, что по мере урбанизации увеличивается разрыв между городскими районами (основа хозяйства – промышленность) и сельскими уездами (в основном сельское хозяйство) по уровню получаемых общественных благ и услуг. От властей требуется согласовать между собой различные интересы и эффективно распорядиться ограниченными ресурсами. К решению этой задачи можно подойти с двух сторон. Первый вариант – усиление автономии властей сельских уездов и ослабление их связей с городскими районами. Этого можно достичь через расширение полномочий уездных властей (扩权强县), преобразование сельских уездов в городские уезды (撒县设市) или переподчинение уездов напрямую провинциальным властям (省直管县). Эти механизмы будут разобраны ниже, во второй главе.

Второй вариант состоит в расширении городской территории за счет преобразования сельских уездов в городские районы (撒县设区). С 1983 по 2015 год это было сделано в 92 городских округах, в результате чего были ликвидированы или объединены с другими 134 сельских уезда²⁴. К примеру, в Пекине изначально было только 8 городских районов, а теперь их 16. Дополнительные 8 были образованы путем преобразования соседних уездов: нынешний городской район Тунчжоу ранее был уездом Тунсянь, Фаншань – одноименным уездом и т. д. В Шанхае аналогичная ситуация с городскими районами Цинпу, Фэнсянь, Сунцзян и Цзиньшань, возникшими в результате ликвидации соответствующих сельских уездов.

Преобразование уездов в городские районы меняет статус жителей с сельского на городской, предоставляя им полный доступ к соответствующим общественным благам и услугам. Это способствует экономии от масштаба использования уже существующей инфраструктуры. Кроме того, пошедшие на эту реформу регионы повышают свою миграционную привлекательность (по статистике, иногородние охотнее переезжают жить в городскую, а не сельскую административную единицу), а значит, увеличивают объем местной экономики²⁵. Наконец, наиболее важно то, что это чисто административное преобразование облегчает перевод бывших сельских земель сельхозназначения в земли иных категорий, что обеспечивает городские власти дополнительными земельными ресурсами для коммерческой застройки. Это значительно стимулирует экономическое развитие, однако одновременно создает и множество других проблем, которые будут рассмотрены в дальнейшем.

Раздел 3. Сложная информация

В Китае существует старая поговорка «Горы высоки, а император далеко» (山高皇帝远). Она описывает недобросовестное или даже хищническое поведение местных властей, которые пользуются тем, что императорский двор не имеет сведений о реальной ситуации. Информация и власть тесно взаимосвязаны: эффективное администрирование невозможно осуществлять, не имея доступа к ключевой информации. Однако информация постоянно меняется, а постоянное обновление и аналитика весьма затратны. В результате преимущество в принятии решений получает та сторона, которая или уже имеет доступ к ключевой информации, или может получать ее с меньшими затратами.

Информация и власть

Архитектура китайской власти основана на абсолютном принципе «вышестоящие руководят нижестоящими» (上级领导下级). Это значит, что вышестоящий уровень власти имеет право на принятие окончательных решений в отношении нижестоящего, включая отмену любого решения. Однако верхний административный уровень не может хорошо разбираться в каждой ситуации, поэтому в реальности многие решения полновластно выносятся на нижестоящем уровне. Даже когда вышестоящие руководители считают необходимым вмешаться, им приходится опираться на информацию, полученную от нижестоящих. Например, при проверке сделанной работы вышестоящий уровень полагается на отчет нижестоящего, и ему сложно определить достоверность предоставленной информации. В отсутствие у вышестоящего доступа к надежному независимому источнику информации он может быть легко введен в заблуждение.

Таким образом, хотя вышестоящие административные уровни обладают правом окончательного решения, или так называемой «формальной властью», учитывая сложность и затратность обработки информации, в реальности нижестоящие уровни власти имеют значительную автономию и то, что в науке называется «реальной властью». Поддержание баланса между этими двумя типами власти критически важно для эффективной работы всего управленческого аппарата. В ситуации, когда нижестоящий уровень власти имеет информационное преимущество и несет основную ответственность за итоговый результат, ему следует действовать самостоятельно. Если же в аналогичной ситуации в дело вмешивается вышестоящий уровень (например, по какой-то причине особо заинтересованный в решении именно этого вопроса), то такое вмешательство может снизить мотивацию нижестоящего уровня и необязательно приведет к желательным для вышестоящего результатам²⁶.

Возьмем, например, госкомпании. Какой уровень правительства должен отвечать за контроль и регулирование деятельности конкретного госпредприятия? В собственности каких властей оно должно находиться – центральных (央企), провинциальных (省属国企) или городского округа (市属国企)? С позиции формальной власти правительство управляет госкомпаниями своего уровня и всех нижестоящих. Однако в реальности предприятиями нижестоящих уровней самостоятельно управляет нижестоящее же правительство. Ключевым фактором здесь как раз является сложность или легкость получения информации. Если предприятие находится далеко от вышестоящего правительства или профиль его деятельности сильно отличается от остальных, то вышестоящему правительству достаточно трудно корректно обрабатывать поступающую от него информацию и принимать эффективные решения. В таком случае оно склонно передавать ответственность за это предприятие нижестоящему уровню власти. Исключением являются случаи, когда предприятие имеет стратегическое значение и очень важно для вышестоящего уровня – тогда он будет готов пойти на любые издержки, однако сохранит контроль за собой²⁷.

В реальном мире нет четкой границы между вмешательством вышестоящего уровня и самостоятельностью нижестоящего уровня – это, скорее, вопрос степени. В конечном итоге работу выполняет нижний уровень, поэтому без определенной автономии ему не обойтись. В то же время результаты работы оценивает верхний уровень, поэтому полностью игнорировать его невозможно. Но информационное преимущество в любом случае остается ключевым фактором. Как правило, оно на стороне нижестоящего уровня, который может так или иначе осуществить задуманное, если нет прямого запрета от вышестоящего. Да даже и при наличии такого запрета нижестоящий уровень может что-то придумать – недаром в Китае на этот счет есть поговорка «Чем идти на поклон к уездному начальству, лучше заглянуть к низовому исполнителю» (县官不如现管).

И наоборот, если нижестоящий уровень власти по каким-то причинам не желает исполнять поручение, он может тянуть время или попытаться «спихнуть» проблему на вышестоящее руководство путем запрашивания у него многочисленных указаний по каждому поводу. В этом случае не имеющий информационного преимущества верхний административный уровень оказывается в трудной и рискованной для себя ситуации необходимости принятия решения. В большинстве случаев такое поручение будет отложено в долгий ящик и кончится ничем. Однако даже если руководство продолжит настаивать на выполнении, не согласный с ним нижестоящий уровень обычно может найти способ исполнить его максимально гибко. Эта ситуация отражена в другой известной китайской поговорке – «Наверху действуют, а внизу противодействуют» (上有政策,下有对策).

Как показано выше, реальная власть основывается на информации, и эта же логика действует внутри отдельного ведомства. Хотя руководители подразделений обладают формальной властью и правом принятия окончательных решений, большинство текущей работы требует специальных знаний и профессионального опыта, поэтому рядовые сотрудники обладают значительной свободой действий.

В Древнем Китае существовало четкое разделение между профессиональными учеными-чиновниками гуань (官) и низовыми чиновниками ли (吏). Начиная с династии Тан (618–907 гг.) большинство ученых-чиновников, пройдя отбор через сито общенациональных императорских экзаменов, на несколько лет командировались на руководящую должность в провинцию, причем часто незнакомую. Не обладая локальными знаниями, в итоге гуань были вынуждены в значительной степени полагаться на информацию от своих местных нижестоящих коллег-ли. Хотя последние не обладали формальной властью, они составляли основу местной управленческой системы и пользовались существенной реальной властью. Они не только легко сохраняли свои позиции при каждой смене присылаемых из столицы чиновников, но могли спокойно пережить даже смену династии. Литератор XIX века Чжу Кэцзин вложил в уста низового чиновника-ли времен династии Цин следующую фразу: «Если региональное правительство – это конный экипаж, то просители – его пассажиры, ученые-чиновники – тянущие мулы, и только мы, низовые чиновники, – кучеры, которые определяют направление движения»²⁸.

Взаимосвязь между информацией и реальной властью – не только китайская особенность. В госорганах всех стран опытные административные сотрудники имеют информационное преимущество, и по многим вопросам их реальная власть больше, чем у их часто меняющихся руководителей. К примеру, в Великобритании состав кабинета министров постоянно меняется в зависимости от результатов выборов, поэтому в каждом из министерств наибольшей реальной властью обладают работающие уже много лет постоянные секретари (permanent secretary). Именно вокруг взаимоотношений новоназначенного министра и его более опытных секретарей и помощников построен сюжет классического британского комедийного сериала «Да, господин министр» (Yes Minister).

Разобранные нами в предыдущем разделе основные факторы охвата жителей государственными услугами – плотность населения, географические границы и различия в культурах и диалектах – можно также рассматривать как препятствия для сбора информации. Поэтому информационная асимметрия может помочь понять не только распределение власти между вышестоящими и нижестоящими административными уровнями, но и между расположенными на одном, по горизонтали. На административно-территориальное деление влияет не только экономия от масштаба общественных услуг, но и сравнительные преимущества в получении информации.

Получение и сокрытие информации

Получение и передача информации требуют значительного времени и усилий. Вышестоящий уровень власти постоянно спускает вниз распоряжения, резолюции и информацию для учета, а к ним идет встречный поток отчетности об исполнении. Госорганы одного уровня находятся в состоянии постоянной координации и согласования действий. Поэтому яркой особенностью работы в китайской госсистеме является огромное количество документов и совещаний. Будучи носителями информации, документы и совещания также являются и одной из форм власти. Со временем вокруг них сформировалась сложная система со своими правилами, без которой непредставимы современные властные механизмы.

Разделение полномочий между вышестоящими и нижестоящими административными уровнями, а также различными ведомствами в Китае редко прописано в законах, вместо этого оно опирается на запутанный внутренний свод правил и положений. С целью минимизации искажений и снижения затрат на передачу информации в бюрократической системе установлены четкие различия между типами документов и строгие требования к используемым форматам. «Положение об обработке правительственных и партийных документов» 2012 года предусматривает 15 типов официальных документов: в их число входят как строго обязательные к исполнению решения (决定) и указы (命令), так и более расплывчатые мнения (意见) и уведомления (通知), а также содержащие менее значительную информацию письма (函) и протоколы (纪要). Строго регламентированы порядок выпуска документа из ведомства, список рассылки, простановка отметок о срочности и секретности. Чтобы не утонуть в документах, также должен строго соблюдаться процесс их создания и выпуска. Для этого в «Положении» содержится пункт о том, что если вопрос входит в компетенцию нескольких ведомств, то документ нельзя рассылать в нижестоящие инстанции до согласования содержания всеми сторонами. Это способ минимизировать количество невозможных к исполнению документов-пустышек (空头文件).

Система совещаний не менее сложна. На каких совещаниях обсуждать какие вопросы? Кто имеет право присутствовать? И нужно ли просто обсудить или требуется принять решение? На каждом уровне правительства есть свои правила на этот счет. Например, на центральном (национальном) уровне власти установлены такие форматы, как заседания постоянного комитета политбюро ЦК КПК (中央政治局常委会会议) и самого политбюро (中央政治局会议), центральные рабочие конференции (中央工作会议), а также пленарные заседания ЦК КПК (中央委员全体会议) и Всекитайские съезды КПК (全国代表大会).

Поскольку определенная информация может иметь серьезные последствия, у заинтересованных сторон могут возникнуть стимулы для ее искажения или сокрытия. Показательный пример – данные о приросте валового продукта. Так как экономическое развитие является одной из ключевых целей, то правительство КНР каждый год устанавливает национальный целевой показатель роста ВВП, а скорость роста экономики является важнейшим критерием оценки работы глав регионов²⁹. Ставят цели по росту ВРП и провинции, причем интересно, что в подавляющем большинстве случаев они выше, чем общенациональные. Аналогично, цели роста городских округов обычно выше, чем провинции. Например, в 2014 году центр объявил целью рост экономики на 7,5 %, но все провинции установили цели выше – в среднем 9,7 %. Почти 90 % же городских округов объявили цели роста выше, чем у их провинций (в среднем 10,6 %)³⁰. Хотя со стороны это может показаться странным, но у такого раздувания целевых показателей по мере спуска вниз по административной лестнице есть свои причины. Отчасти это связано с давлением со стороны руководства, которое спускает целевые показатели, а отчасти – с желанием самих подчиненных выслужиться и улучшить свои карьерные перспективы. Но достижимы ли эти цели на самом деле? В 2017 и 2018 годах Китай был шокирован проведенной некоторыми регионами (Ляонин, Внутренняя Монголия, Тяньцзинь) «усушкой» статистики ВРП за прошлые годы, которая на поверку оказалась сильно завышенной.

Поскольку нижестоящие уровни власти могут быть склонны искажать и скрывать информацию, то вышестоящий должен проверять и контролировать их работу. Но эффективный контроль тоже упирается в проблему информации. Ниже я приведу два примера, первый из которых – система земельного надзора. В связи с быстрыми темпами урбанизации в Китае стоимость земли резко выросла, что привело к появлению массы незаконных практик (превышение полномочий, незаконное занятие земель и т. д.). Многими нарушителями были региональные органы власти или связанные с ними структуры, с действиями которых региональные же органы управления земельными ресурсами ничего не могли поделать. Осознав проблему, в 2006 году центральное правительство начало выстраивать отдельную контрольную вертикаль. В составе министерства земельных ресурсов была учреждена должность главного государственного инспектора по надзору за землепользованием (国家土地总督察) и создано 9 подчиненных ему региональных управлений. Этот механизм позволил значительно сократить число нарушений, однако проблемы все еще сохраняются. Самое интересное, что в тех городах, где расположены региональные управления по надзору за землепользованием, нарушения выявляются и устраняются значительно эффективнее, чем в целом по подведомственной территории. Это яркий пример информационного «эффекта присутствия» (驻地效应) – земельные инспектора лучше владеют ситуацией в том городе, где они непосредственно живут и работают³¹.

Второй пример касается загрязнения воды. Уровень загрязнения – это объективный показатель, который намного легче измерить, чем скорость экономического роста. Еще в 1990-х годах центральное правительство создало государственную систему экологического мониторинга поверхностных вод, в рамках которой на всех крупных реках и озерах были установлены автоматические измерительные пункты, передающие полученные данные напрямую в центр. Однако в 1990-х годах ускорение экономического роста было несравненно важнее окружающей среды, поэтому данные с измерительных пунктов использовались преимущественно для научных исследований, а не для контроля за экологической ситуацией.

В 2003 году центральное правительство выдвинуло концепцию научного развития, и целевые показатели загрязнения воды были включены в общенациональные и региональные пятилетние планы (начиная с 10-го и 11-го пятилетних планов). Достижение установленных показателей из рекомендации превратилось в обязанность региональных властей. Однако, несмотря на то что данные с измерительных пунктов передаются в центральное правительство напрямую и не могут быть сфальсифицированы, они по-прежнему содержат в себе неполную информацию. Дело в том, что в силу естественных причин мониторинговая станция измеряет только качество воды, пришедшей сверху по течению. Следовательно, региональные власти поняли, что для достижения требуемых показателей им достаточно сосредоточиться на снижении загрязнения от предприятий, расположенных выше по течению.

В результате, по статистике, выбросы с предприятий выше по течению от измерительных пунктов в среднем сократились на 60 % по сравнению с предприятиями ниже по течению. И хотя общий уровень загрязнения, несомненно, снизился, есть и очевидно негативные эффекты, в том числе для экономики: предприятиям выше по течению приходится нести относительно более высокие затраты на очистку выбросов, что снижает их эффективность и ставит в неравные конкурентные условия³².

Учитывая постоянную изменчивость информации и отсутствие четкого законодательного определения границ ведомственных полномочий, фактическое осуществление власти в китайской государственной системе носит ярко выраженный персонализированный характер. Проиллюстрирую это аналогией. Существует, как правило, два способа оценки студентов университетскими преподавателями: посредством экзаменационного тестирования или написания выпускной квалификационной работы (реферата, курсовой или дипломной работы). Если тест состоит исключительно из закрытых вопросов (выбор из предложенных вариантов), то преподаватель может повлиять на содержание вопросов, но не на итоговую оценку. Если экзамен содержит вдобавок открытые вопросы, у преподавателя значительно больше свободы в оценке ответа. В случае с оценкой реферата или курсовой работы отсутствует объективный стандарт ответа, что дает преподавателю еще большую власть (наверное, именно поэтому студенты иногда называют своего научного руководителя шефом, чего они не стали бы делать в отношении других профессоров).

Если ситуация ясна со всех сторон и результат можно измерить объективно, распределение власти не вызывает сложностей. Все вовлеченные стороны договариваются, четко обговаривают свои права и обязанности, и как только все согласовано, каждый может выполнять свою часть. Как в случае экзаменационных тестов с закрытыми вопросами и автоматизированной проверкой: 100 правильных ответов равны 100 баллам, и здесь не может быть споров. Как только вопросы составлены, преподаватель уже никак не может повлиять на оценку, даже если студент ему не нравится. Но большинство ситуаций не столь просты, особенно в работе правительства, которому приходится иметь дело с различными взаимосвязанными задачами. Всегда встает множество неоднозначных вопросов: надо ли это делать? Если да, то насколько хорошо? Что в данном случае значит хорошо? Если выполнить хорошо, то кому это припишут в заслуги? И на кого возложат ответственность за плохой результат? На эти вопросы обычно нет заранее определенных ясных ответов. А раз так, то кто должен в итоге решать? Таким образом, мы приходим к определению власти как права принятия решения в ситуации неопределенности³³. Если таких ситуаций много, то власть неизбежно концентрируется в руках отдельных лиц, что и является одной из основных причин формирования системы «единоличной ответственности руководителя» (一把手负责制) в китайских ведомствах и регионах. Однако такая естественная концентрация власти в одних руках в итоге может привести к коррупции и авторитарному стилю ведения дел.

Учитывая сложность информации, постоянное снижение ее качества (рост числа недостоверных сведений и разнообразных фейков) и высокую степень персонализации власти и ответственности, никакие внутренние правила и инструкции не могут полностью заменить личное доверие. Поэтому при продвижении подчиненного на ключевые позиции на практике учитываются не только его способности, но и то, насколько доверительные отношения у него с руководством.

Раздел 4. Совпадение мотиваций

Ситуацию, когда одна сторона что-то задумала, а другая сторона имеет возможность и желание эту задумку осуществить, можно назвать совпадением мотиваций (激励相容). Для эффективного функционирования системе госуправления необходимо совпадение мотиваций как между руководящим и подчиненным уровнями власти, так и между рабочими задачами и личными интересами чиновников. В этом разделе рассматривается только первый аспект, а второй (мотивация госслужащих) будет обсуждаться в главе 3.

В широком смысле существует два типа задач, которые может поставить вышестоящее правительство. Первый – это очень конкретные задачи с четкими и измеримыми целями, результаты исполнения которых легко оценить. Второй тип – более абстрактные и широкие задачи, такие как экономический рост или поддержание стабильности на рынке труда. Вышестоящий уровень определяет только общие контуры, а от нижестоящего необходимо, опираясь на свою инициативу и креативность, мобилизовать ресурсы для их достижения. В этих двух случаях полномочия распределяются по-разному.

Вертикальное управление

В узкопрофильных ведомствах с хорошо стандартизированными процессами большинство задач носят очень четкий и конкретный характер. Такие госорганы больше подходят для вертикального управления (垂直管理). Возьмем, к примеру, систему таможенных органов. Региональные таможенные подразделения напрямую подчиняются вышестоящим таможням, а влияние на их работу властей того же административного уровня минимально. Такое распределение полномочий полностью соответствует принципу совместимости по стимулам: рабочие задачи в основном ставятся вышестоящими таможенными органами, они же осуществляют и оценку результатов. Продвижение по службе и предоставление права на различные ведомственные льготы и выплаты также осуществляются вышестоящим руководством, то есть происходят внутри единой таможенной системы.

Но есть и такие ведомства, которые, несмотря на также относительно специализированный характер работы, постоянно взаимодействуют с региональными властями. Полное внедрение вертикального управления в таких случаях может плохо закончиться. Например, в ходе реформы 1999 года управления промышленности и торговли (工商局) городских округов были полностью (штат, имущество и финансирование) переданы в подчинение вышестоящих департаментов промышленности и торговли соответствующих провинций. Целью «вертикализации» управления была минимизация вмешательства со стороны региональных властей, борьба с местным протекционизмом и формирование единого национального рынка. Однако с быстрым развитием рыночной экономики и усложнением структуры экономики эффективность административных методов постепенно падала. Кроме того, начали возникать проблемы совпадения мотиваций с местными властями. Промышленность и торговля – это основная часть экономики, но из-за выстроенной вертикальной системы власти городских округов утратили инструменты контроля за деятельностью их местных подразделений. После ряда громких скандалов, в особенности потрясшего всю страну инцидента с некачественными молочными смесями для детского питания в 2008 году, центральное правительство приняло решение о проведении реформы.

В 2011 году была восстановлена система контроля региональных властей над профильными торгово-промышленными органами на всех административных уровнях ниже провинциального. Финансирование и штатное расписание теперь вернулись в ведение местных властей, а кадровые вопросы стали совместной ответственностью вышестоящего профильного госоргана и местных властей, причем с приоритетом последних. В ходе административной реформы 2018 года городские управления промышленности и торговли вошли в состав управлений по контролю и регулированию рынка (市场监督管理局), которые также находятся в составе местного правительства.

Все ведомства двойного подчинения (双重领导) сталкиваются с проблемой совпадения мотиваций: кто из вышестоящих в конце концов основной, а кто – второстепенный? Перед кем нести ответственность за работу? Если бы стимулы всех руководителей были полностью согласованы, то есть они преследовали бы одинаковые цели, то эти вопросы не имели бы значения. Так, в период плановой экономики между госструктурами не существовало серьезных конфликтов интересов, поэтому идеологической работы было достаточно для выстраивания ограничений, обеспечения коммуникации и выполнения работы. Однако после начала рыночных реформ ведомственные интересы многократно окрепли и стали более разнообразными. Теперь нередки как межведомственные, так и «межуровневые» конфликты интересов. И хотя система политподготовки, нацеленная на выработку «единого понимания» (统一思想) и «государственного подхода» (大局观), все еще важна, ее недостаточно для их сглаживания. Необходима более сложная система согласования мотиваций. Как минимум, функции по постановке задач и оценке их выполнения в идеале должны концентрироваться на том из вышестоящих уровней, который имеет основную заинтересованность в ее результатах.

Реформирование всей системы при возникновении противоречий между вышестоящими и нижестоящими – это лишь один из возможных вариантов действия. В других случаях более целесообразной может оказаться точечная корректировка. Возьмем для примера охрану окружающей среды: на протяжении долгого времени, несмотря на внимание руководства к качеству окружающей среды, подчиненные были больше обеспокоены негативным влиянием экологического контроля на экономическое развитие. Несовпадение мотиваций приводило к тому, что экологические меры внедрялись вполсилы, а окружающая среда продолжала деградировать³⁴. Однако с развитием технологий центральное правительство получило возможность осуществлять прямой контроль за предприятиями-загрязнителями. В 2007 году Главное управление по охране окружающей среды составило перечень ключевых поднадзорных предприятий. В него вошли 3115 предприятий, загрязняющих воду, и 3592 – атмосферу, а также 658 очистных сооружений. Эти предприятия обязали установить системы мониторинга в реальном времени, которые передают данные в общегосударственную систему. Использование подобной системы повысило достоверность получаемых центром данных и эффективность экологического надзора, тем самым способствуя снижению выбросов. При этом она не потребовала кардинального изменения всей системы, так как на повседневной основе за исполнением природоохранного законодательства, как раньше, следят местные власти³⁵.

В силу того, что центральное правительство с определенного момента стало придавать больше значения охране окружающей среды, возросла необходимость в межрегиональной координации, что привело к постепенной концентрации полномочий на верхних уровнях власти. В 2016 году природоохранные органы ниже провинциального уровня были переведены в преимущественное подчинение департаментам охраны окружающей среды своих провинций, образовав структуру вертикального управления. Эта реформа существенно ограничила влияние региональных властей на местные природоохранные органы. Также был учтен вышеупомянутый опыт реформирования системы управления промышленностью и торговлей. Когда там вводили вертикальную систему управления, то подчинили провинциальному административному уровню не только окружные органы, но и все нижестоящие. Это привело к отсутствию координации между окружным и уездным уровнями. Поэтому при реформировании системы по охране окружающей среды уездные управления по охране окружающей среды были преобразованы в подразделения окружных управлений, по сути, став частью администрации городского округа.

Местное управление

Работа над более крупными задачами, включая экономическое развитие, требует от региональных властей мобилизации разнообразных ресурсов. Принцип совместимости по стимулам требует делегирования полномочий на региональный уровень: они должны не только нести ответственность, но и пожинать плоды успехов. Местные власти должны быть достаточно мотивированы для качественной работы, но не допускать чрезмерного усердия. Любые действия имеют свою цену, и оптимальный результат достигается через максимизацию соотношения выгод и затрат, а не любой ценой. Если не устанавливать никаких ограничений, регионам несложно достичь впечатляющих показателей ВРП в краткосрочной перспективе, просто пустив на это все доступные им бюджетные ресурсы, наращивая долги и т. д. Однако вряд ли полученную таким образом цифру экономического роста можно назвать оптимальным результатом.

Первым шагом в рамках принципа совпадения мотиваций является четкое определение полномочий и ответственности сторон. Как уже упоминалось, базой китайской системы управления является определение полномочий госорганов строго по границам соответствующих административных единиц. Кто управляет определенной территорией, тот и несет основную ответственность. Это отличается от модели плановой экономики в СССР с ее централизованным распределением ресурсов сверху вниз и жестким контролем со стороны центральных ведомств. Управление на основе территориального принципа учитывает как возможности охвата общественными благами и услугами, так и информационную асимметрию. В то же время это обеспечивает передачу значительных полномочий и ответственности региональным органам власти, что повышает их мотивацию. В 1956 году Мао Цзэдун изложил эту идею в своей знаменитой статье «О десяти важнейших взаимоотношениях»: «Для такой огромной страны, как наша, с таким многочисленным населением и с такими сложными условиями гораздо лучше иметь не одну, а две активности – в центре и на местах. Мы не должны, подобно Советскому Союзу, сосредоточивать все в центре и связывать местные органы по рукам и ногам, не оставляя им никаких прав для маневрирования»³⁶.

Второй аспект обеспечения совпадения мотиваций касается институционализации размещения ресурсов и полномочий. Системе должны доверять как вышестоящие, так и нижестоящие, чтобы обе стороны могли формировать четкие ожидания. Институциональное строительство включает в себя как административные преобразования (как в случае с упомянутыми выше реформами систем управления промышленности и торговли и охраны окружающей среды) и совершенствование законодательства, так и финансовую сторону вопроса. Четкое разделение доходов и расходов между уровнями власти и ведомствами позволяет ограничивать излишние траты и займы, тем самым делая бюджетные ограничения более жесткими.

Конкуренция со стороны других регионов также может выступать сдерживающим фактором. Если основные факторы производства (труд, капитал, материальные активы) имеют возможность свободно перемещаться и «голосовать ногами», то территории с плохим управлением не смогут привлечь инвестиции и таланты. И хотя местные органы власти не разоряются и не уходят с рынка, как коммерческие компании, сокращение ресурсов в руках неэффективных администраций само по себе способствует повышению качества работы системы в целом.

Промежуточные выводы: три принципа распределения полномочий

В разделах 1.2–1.4 нами были рассмотрены три принципа разделения полномочий внутри китайской системы государственного управления: экономия от масштаба, сложность информации и совпадение мотиваций. Эти три аналитических подхода используют разную оптику и позволяют глубже понять разные стороны изучаемого явления. Однако нужно помнить, что явление-то на самом деле одно, поэтому все эти три точки зрения должны рассматриваться как взаимодополняющие. Например, формирование границ административных районов зависит от сложности обработки информации и экономии от масштаба и, в свою очередь, определяет пространственные границы совпадения мотиваций. Другим примером служит строительство транспортной инфраструктуры: оно не только расширяет охват общественных услуг, но также повышает эффективность передачи информации и мобильность факторов производства. Это, в свою очередь, способствует росту конкуренции между региональными правительствами и стимулирует их повышать качество управления во благо всей страны.

В основе всех трех принципов лежит общий мотив разрешения конфликтов интересов между различными группами. С точки зрения охвата общественными услугами группы населения имеют разные потребности и готовы платить за их удовлетворение разную «цену», поэтому предоставление необходимо разделять по административным районам. С точки зрения информации люди, обладающие разными данными, придерживаются разных мнений, поэтому полномочия по принятию решений следует передавать стороне, у которой есть информационное преимущество. Что касается совпадения мотиваций, то цели и возможности вышестоящих и нижестоящих могут различаться, поэтому необходим механизм, мотивирующий подчиненных выполнять поставленные задачи. В идеальном мире, где отсутствуют конфликты интересов, распределение полномочий не сильно влияло бы на конечный результат. Естественно, в реальном мире это невозможно, однако можно добиться у всех вовлеченных сторон схожего понимания затрат и выгод, что само по себе разрешит многие противоречия и повысит взаимное доверие. Именно поэтому китайское государство уделяет особое внимание формированию единой системы ценностей у граждан как в отношении исторических событий, так и роли государства. Аналогичным образом с древних времен и до наших дней Китай прилагает значительные усилия для воспитания общего мировоззрения и у государственных служащих.

Хотя трех вышеизложенных принципов недостаточно для объяснения всех возможных ситуаций, они формируют аналитическую рамку для понимания сути проводимых после прихода к власти Си Цзиньпина реформ в сфере госслужбы. К примеру, в принятом в 2013 году третьим пленумом ЦК КПК 18-го созыва «Постановлении ЦК КПК по некоторым важным вопросам всестороннего углубления реформ» содержатся положения относительно реформы полномочий госорганов, созвучные рассмотренным нами принципам³⁷:

19. Создание системы соответствия компетенций и ответственности. Необходимо в надлежащей мере упрочить полномочия и ответственность центра. Вопросы национальной обороны, внешней политики и государственной безопасности, а также выработки единых правил и управления рыночной деятельностью относятся к компетенции центра. Полномочия, касающиеся части программ социальной защиты, а также строительства и обслуживания крупнейших объектов межрегионального уровня, являются общими для центрального и местных правительств; это распределение должно быть постепенно отрегулировано. Региональные общественные услуги находятся в ведении местного правительства.

В 2016 году правительством были опубликованы «Руководящие мнения относительно дальнейшей реформы разделения полномочий и финансовых обязательств между центром и регионами», которые развили и уточнили предыдущее решение. В них три принципа, обсуждаемые в данной главе, проявляются более отчетливо:

Необходимо постепенно передавать в ведение центрального правительства бюджетные полномочия по предоставлению базовых общественных благ и услуг, включая вопросы национальной обороны, внешней политики, государственной безопасности, миграционного контроля, автодорог оборонного значения, пограничных рек и озер, значимых инфекционных заболеваний в масштабах страны, крупнейших транспортных коридоров, а также использования и охраны стратегических полезных ископаемых… Необходимо постепенно передавать в ведение региональных правительств бюджетные полномочия по предоставлению тех базовых общественных благ и услуг, которые в наибольшей степени привязаны к местности, характеризуются сложностью информации и тесно связаны с жизнью местных жителей, включая вопросы безопасности, общественного транспорта, сельских дорог, а также городского и жилищно-коммунального хозяйства… Необходимо определить в качестве совместного ведения центра и регионов предоставление базовых общественных благ и услуг, вовлеченных в реализацию стратегических планов национального уровня и требующих активного межрегионального взаимодействия с учетом имеющегося у регионов информационного преимущества, включая вопросы обязательного школьного образования, высшего образования, научных исследований и развития технологий, культуры, базового здравоохранения, пенсионного обеспечения, занятости, продовольственной безопасности, реализации крупных межрегиональных инфраструктурных проектов и мер по охране окружающей среды. При этом должна быть четко определена основная ответственная сторона.

Выдвижение таких направлений реформы говорит о том, что система далека от совершенства. Например, вопросы госбезопасности и национальной обороны, в принципе, должны относиться к компетенции центрального правительства. Однако по факту управление приграничными водными объектами и акваториями (в основном это касается юго-запада и северо-востока Китая) по-прежнему находится в ведении местных властей. Другой пример – пенсионное и медицинское страхование. Эта сфера имеет решающее значение для формирования единого национального рынка труда и должна бы вестись центром, однако до сих пор остается сильно фрагментированной. Существуют и такие сферы, полномочия по которым вроде бы принадлежат местным властям, однако центр сохранил за собой право на вмешательство и регулярно им пользуется. Однако если такое вмешательство становится чрезмерным, то местные власти могут потерять мотивацию или совсем отвернуться от этой проблематики, что только ухудшит ситуацию. Таким образом, вопрос о том, как на системном уровне возможно ограничивать чрезмерное вмешательство со стороны центра, далеко не закрыт.

Раздел 5. Привлечение инвестиций

Китайские регионы обладают очень широкими полномочиями. Имеющиеся в их распоряжении ресурсы и арсенал мер по развитию экономики выходят далеко за рамки простого предоставления общественных благ и услуг, на которых делает акцент западный экономический мейнстрим. Региональные власти не только создают благоприятную среду для экономического развития, но и сами глубоко задействованы в этом процессе, причем наиболее выпукло это проявляется в вопросах привлечения инвестиций. В силу своей важности (привлечение инвестиций считается ключевой составляющей экономического строительства) эта задача не отдается целиком на откуп профильных госорганов, а решается с помощью мобилизации всех имеющихся у регионального правительства ресурсов. Многие местные правительства проводят политику привлечения инвестиций «широким фронтом» и требуют понимания местной инвестиционной политики и поиска потенциальных инвесторов от всех ведомств вплоть до ответственных за образование и здравоохранение.

Для привлечения инвесторов в первую очередь нужны готовые к приему производства индустриальные парки, создание которых требует значительной работы – решения земельных вопросов, планировки, выстраивания системы менеджмента проектов и т. д. В главах 2–4 этот процесс будет рассмотрен более детально, а сейчас нужно отметить следующее: земельные участки в китайский городах являются государственной собственностью, и региональные власти готовы отдавать их перспективным инвесторам в долгосрочную аренду (转让) по очень выгодной ставке, а также за свой счет готовить к последующему использованию. Согласно сложившейся практике, это включает в себя подключение к электросетям, подъездным путям, обогреву, газоснабжению, водоснабжению, канализации и телекоммуникациям, а также выравнивание земельного участка (七通一平).

Региональные власти часто также оказывают крупным и перспективным компаниям дополнительную финансовую поддержку. Это может быть вход в капитал проекта государственных структур, соинвестирование в проект со стороны местных госпредприятий либо оказание содействия в получении льготного банковского финансирования. Инвесторы, работающие в сложных отраслях, могут рассчитывать на юридическую и регуляторную поддержку местных властей. Например, для производства электромобилей требуется специальная отраслевая лицензия. Оформить ее непросто, это требует взаимодействия с рядом центральных ведомств, включая министерство промышленности и информатизации, госкомитет по развитию и реформам и т. д. Местные власти имеют нужные «завязки» в центральном правительстве и лучше понимают бюрократические процессы, поэтому они помогают инвесторам и берут на себя этот участок работы.

В качестве аналогичного примера можно привести и другую быстро развивающуюся в последние годы отрасль – услуги по сетевой безопасности и телекоммуникациям. Эта сфера также жестко регулируются государством, и получение инвестором соответствующих разрешений и лицензий трудно себе представить без помощи властей. В некоторых отраслях действуют ограничения на иностранный капитал, и местным властям, работающим с перспективным иностранным инвестором, приходится искать варианты реализации проекта.

Местные власти также могут предоставлять субсидии и налоговые льготы. Видов субсидий огромное количество, в качестве примеров можно привести компенсацию расходов на НИОКР и на экспорт. Один из наиболее распространенных форматов налоговых льгот заключается в освобождении новых организаций от уплаты подоходного налога в первые три года работы и снижение ставки вдвое с четвертого по шестой год (三免三减半)³⁸. Помимо предприятий, налоговые льготы могут применяться и к физическим лицам. Например, местные власти часто идут на возврат части подоходного налога представителям топ-менеджмента наиболее крупных предприятий. Поскольку в Китае действует прогрессивная система налогообложения, при которой предельная ставка составляет 45 % на часть дохода свыше 960 тыс. юаней в год, то возврат подоходного налога является весьма привлекательным материальным стимулом. При необходимости местные власти также могут помочь топ-менеджменту и высококвалифицированным специалистам в организации обучения их детей и медицинского обслуживания семьи.

Создание рабочих мест также является приоритетом местных властей – как с точки зрения экономического развития, так и для поддержания социальной стабильности. Поэтому новым крупным и средним предприятиям местные власти готовы помочь с набором рабочих – например, могут оказать содействие в строительстве общежития или организации подвоза на общественном транспорте. В большинстве китайских городов также есть практика жилищных субсидий или стимулирующих выплат высококвалифицированным специалистам.

Обобщая, можно констатировать, что региональные власти могут повлиять на практически все критические для функционирования промышленного предприятия факторы производства. Земля – принадлежит местным властям. Значительная часть инвестиционного и оборотного капитала – предоставляется местными госбанками и инвесткомпаниями. Рабочая сила – государство контролирует систему прописки, сферу образования и здравоохранения, а также оборот земельных участков под жилую застройку. Технологии – значительная часть НИОКР осуществляется государственными университетами и НИИ. Помимо перечисленного, регионы имеют серьезные инструменты для проведения налоговой, промышленной и экспортной политики.

Подобная смешанная экономика (混合经济) не соответствует простому разделению задач между государством и рынком из учебников по экономике, где первое отвечает за предоставление общественных благ, а второй – за размещение всех остальных ресурсов. Также неверно будет сказать, что государство создает благоприятные условия («строит сцену»), а главную роль играет бизнес (政府搭台, 企业唱戏). В рамках реальной китайской модели экономического развития государство и связанные с ним структуры (госпредприятия и госбанки, бюджетные учреждения и т. д.) глубоко вовлечены в большинство звеньев производства и распределения. Понять китайскую экономику невозможно без понимания роли государства.

Заключение

В этой главе были представлены три теории, объясняющие разделение полномочий в системе государственного управления: взаимосвязь между административными границами и экономией от масштаба при предоставлении общественных благ и услуг, информационная асимметрия и совпадение мотиваций. Эти теории задают базовую рамку для понимания разделения функций внутри государства. Хотя они подходят к предмету изучения с разных сторон, но при этом являются взаимодополняющими. В сфере общественных наук нет смысла в новаторстве ради новаторства. Социальные явления очень сложны, а использование одного подхода позволяет понять только их определенную сторону. Всегда полезно смотреть на один вопрос с разных сторон, ведь только так можно получить более полное и глубокое понимание.

Региональные власти в Китае не только предоставляют общественные блага и услуги, но и сами глубоко вовлечены в процессы производства и распределения ресурсов. Плюсы и минусы этой модели будут подробнее рассмотрены в последующих главах на примере конкретных ситуаций. Однако попытки игнорировать эту сложную реальность и применять общепринятые экономические модели неизбежно ведут к искажениям и ошибочным выводам. Базовый принцип анализа китайской экономики состоит в том, что ее бессмысленно рассматривать в отрыве от действий государства. Только отталкиваясь от фактов, мы можем уточнить и скорректировать теорию, а не использовать ее для искажения реальности. И только так мы сможем глубже понять роль государства в развитии китайской экономики за последние десятилетия.

Рассмотренное нами разделение полномочий дает базу для понимания закономерностей распределения ресурсов внутри государства. Только после определения круга задач правительство может определить направляемые на их решение ресурсы. Поэтому следующая глава, посвященная разделению финансовых полномочий, базируется на представленном в этой главе анализе полномочий. Примечательно, что, несмотря на частые реформы сферы финансового управления, общее распределение бюджетных полномочий в Китае относительно стабильно. Главная причина заключается в стабильности тех ключевых факторов, которые их определяют, – рельеф и культурно-лингвистическая обстановка, а также вопросы информации и мотиваций.

Глава 2
Бюджет, налогообложение и логика правительства

Из многочисленных китайских телесериалов мне особенно нравятся два: «Династия Мин, 1566 год» (大明王朝 1566) и «На пути к республике» (走向共和). Помимо прочего, они интересны тем, что в первом эпизоде обоих сериалов известные исторические личности Китая показаны не в гуще событий, а за самой прозаичной вещью – учетом. В первой серии «Династии Мин, 1566 год» сановники подсчитывают долги казны и составляют бюджет на следующий год. А «На пути к республике» начинается со сцены, где император Гуансюй, вдовствующая императрица Цыси и генерал Ли Хунчжан выбирают, на что направить бюджетные средства – на строительство военно-морского флота или императорской резиденции Ихэюань. В обоих случаях за подсчетами серебряных лянов зритель ощущает нарастающие политические противоречия и личные конфликты.

По-настоящему понять поведение правительства невозможно без знания устройства государственных финансов. Причина проста: на все нужны деньги, и даже самый лучший план не реализовать без финансирования. Более того, для понимания истинных целей и приоритетов правительства недостаточно читать программные документы или слушать выступления – нужно смотреть, на что решено выделить деньги. Иными словами, бюджетную систему нельзя рассматривать исключительно в экономическом ключе.

В уже упоминавшемся в главе 1 «Постановлении ЦК КПК по некоторым важным вопросам всестороннего углубления реформ» 2013 года приводится следующее определение:

Государственные финансы являются фундаментом и важной опорой государственного управления, а эффективная бюджетно-налоговая система – институциональной гарантией оптимального размещения ресурсов, сохранения единства рынка, обеспечения социальной справедливости и достижения устойчивого мира и стабильности.

Меня всегда интересовала связь между государством и финансами. Во время обучения в аспирантуре в США я целый год изучал эту дисциплину. В первом семестре мы проходили бюджетные доходы, во втором – расходы. На моем курсе было примерно поровну американцев и иностранцев, однако я был единственным неамериканцем, кто выбрал этот предмет. Он требует глубокого погружения в особенности функционирования американской политической системы: иностранцам это малоинтересно, да и вряд ли затем пригодится. Однако я благодарен этому курсу за то, что стал действительно лучше понимать происходящее в США.

После окончания обучения я вернулся в Китай и вышел на работу в Фуданьский университет в Шанхае, где уже сам начал читать студентам курс по государственным финансам. Как же трудно мне было готовить лекционные материалы, ведь изученное в США имело так мало общего с китайскими реалиями! Мои американские учебники оказались практически бесполезны, и я готовился к каждой лекции самостоятельно.

Правительства США и Китая по-разному видят свою роль в экономике и поэтому имеют разные приоритеты, что находит свое отражение в устройстве обслуживающей их системы государственных финансов. Поэтому нельзя просто так брать и использовать американские теории для анализа Китая. К тому же Китай уже несколько десятилетий находится в состоянии перманентной трансформации, и бюджетно-налоговая сфера, разумеется, не исключение. А ее изменения, в свою очередь, влияют на устройство власти в целом, вызывая разнообразные неочевидные последствия. Я посвятил несколько лет преподаванию и одновременному изучению этой системы и только теперь могу наконец сложить воедино некоторые части этой сложной мозаики.

В предыдущей главе были рассмотрены китайские подходы к разделению полномочий между административными уровнями – а любые полномочия, разумеется, требуют финансового обеспечения. Этот принцип носит название сбалансированности бюджета, и его никто не оспаривает. Однако с точки зрения реального бюджетирования вопрос о том, должны ли регионы иметь доходную базу, соразмерную их административным полномочиям, или не должны, вызывает дискуссии. Если на секунду отвлечься от концептуальных споров и рассмотреть факты, то мы увидим серьезный разрыв между доходами и расходами региональных бюджетов КНР. Из рис. 2.1 видно, что после фискальной реформы 1994 года расходы местных властей стали намного превышать их доходы: в последние годы на регионы приходится 85 % всех государственных расходов, но лишь 50–55 % доходов. Образовавшийся огромный разрыв покрывается за счет межбюджетных трансфертов центрального правительства.

Рис. 2.1. Динамика доходов и расходов региональных бюджетов КНР. Источник: база данных «Ваньдэ» (www.wind.com.cn).

Фискальная реформа 1994 года сильнейшим образом повлияла на поведение органов власти и экономическое развитие Китая. В первом разделе этой главы подробно рассматривается ее бэкграунд и ход реализации. Во втором разделе анализируется ее влияние на развитие регионов, включая возникновение специфической модели извлечения земельной ренты в ответ на увеличение финансовой нагрузки. Это даст нам базу для понимания проблем, связанных с урбанизацией и ростом региональной задолженности. Третий раздел посвящен таким последствиям фискальной реформы, как рост межрегиональных дисбалансов, а также финансовой нагрузки на низовые административные уровни.

Раздел 1. Фискальная реформа 1994 года

Крепкие финансы – обязательный фундамент любого государства. С момента образования КНР в 1949 году финансовая система прошла через множество сложных реформ. Нами не ставится задача описать все прошедшие реформы (им посвящены отдельные монографии), поэтому мы рассматриваем ситуацию только после 1985 года. На рис. 2.1. видно, что до 1993 года доходы и расходы местных властей были относительно сбалансированы между собой. Этот период равенства административных и финансовых полномочий оказал значительное влияние на экономическое развитие Китая, но также стал причиной серьезных проблем, которые привели к фискальной реформе 1994 года.

Система бюджетного самообеспечения и ее последствия (1985–1993)³⁹

Если кратко охарактеризовать китайскую экономику 1980-х годов, то это будут слова «подряд» и «хозрасчет». Колхозная земля в сельских районах передавалась в подряд крестьянским семьям (土地承包), госпредприятия переводились на хозрасчет (企业承包), а бюджеты региональных властей – на самообеспечение (财政包干). После нескольких десятилетий плановой экономики и доминирования государственной собственности понятие частной собственности было для многих в диковинку. Решение властей состояло в том, чтобы не менять отношения собственности (то есть оставить за государством), однако разрешить с помощью внедрения механизма подряда передавать право пользования (使用权) с целью повышения заинтересованности в результатах. Система же бюджетного самообеспечения была в пробном режиме введена в 1980 году и заключалась в таком разделении доходов и расходов центра и провинций, при котором последние могли оставлять себе излишки. После пятилетнего пробного периода с 1985 года такая система была введена повсеместно и получила неформальное название «питание из разных котлов» (分灶吃饭).

Несмотря на одинаковые общие принципы, конкретные механизмы и пропорции серьезно различались в провинциях. Одной из популярных схем было разделение избыточного прироста. Возьмем в качестве примера доходы мэрии Пекина в 1988 году. За базу брались доходы предыдущего, 1987 года, и устанавливался фиксированный годовой темп роста, в данном случае 4 %. Все, что ниже этого базового прироста, делилось между центром и регионом пополам, а превышение мэрия могла полностью оставить себе. Так, если доходы Пекина в 1987 году составляли 10 млрд юаней, а в 1988 году выросли на 10 %, до 11 млрд, то прирост составил 1 млрд. Это означает, что 400 млн из них «плановые», а остальные 600 млн – дополнительные. Эти 600 млн полностью поступают в бюджет Пекина, а основная часть в размере 10,4 млрд делилась поровну между столицей и центральным правительством.

В южной провинции Гуандун действовала более простая схема. В 1988 году руководство провинции договорилось с центром перечислить в национальный бюджет 1,4 млрд юаней с ежегодной индексацией этой суммы на 9 %. Все остальные доходы оставались в провинции. В 1988 году фактические доходы бюджета Гуандуна составили 10,8 млрд юаней, таким образом, 1,4 млрд, отчисляемые центру, составляли лишь 13 %. Более того, доходы Гуандуна росли значительно быстрее 9 % в год (например, в 1989 году рост составил 29 %), поэтому доля, выплачиваемая в центр, еще и уменьшалась год от года. Естественно, Гуандун такая схема полностью устраивала, и поэтому в дальнейшем местное руководство решительно выступало против фискальной реформы.

А вот Шанхаю приходилось гораздо сложнее. Он должен был ежегодно отчислять центральному правительству фиксированную сумму в 10,5 млрд юаней вне зависимости от обстоятельств. В 1988 году бюджетные доходы Шанхая составили 16,2 млрд, то есть он должен был отдать центральному правительству 65 % своих доходов. Таким образом, нагрузка на шанхайский бюджет была в разы выше, чем на гуандунский.

Возможность оставлять себе сверхплановые излишки стимулировала руководство провинций развивать экономику и увеличивать налоговые поступления⁴⁰. Одним из путей достижения было создание сельских (поселково-волостных) промышленных предприятий (乡镇企业). Эти предприятия могли приносить доход двумя способами: первый – через уплату НДС (增值税, до фискальной реформы также назывался налог на готовую продукцию, 产品税) в бюджет уезда. НДС взимался вне зависимости от прибыльности или убыточности предприятия, а его величина была привязана лишь к объему производства, поэтому власти уездов были заинтересованы в увеличении числа и размера предприятий. В том числе поэтому с середины 1980-х годов масштабы сельской промышленности стремительно росли, своими налогами наполняя местные бюджеты. На пике своего развития в 1995 году на поселково-волостных предприятиях было занято около 60 млн человек.

Вторым источником была прибыль, которая обычно перечислялась в бюджеты местных поселений, а также поселковым или волостным властям в качестве внебюджетных доходов. В тот период для сельской промышленности действовали льготные налоговые ставки. К примеру, в 1980 году налог на прибыль составлял лишь 6 %, а в 1986 году достиг 20 %. Поэтому после уплаты налогов у них оставалась неплохая чистая прибыль, которую они могли перечислять в местные бюджеты⁴¹.

1980-е годы в Китае – это самое начало рыночных реформ и интеграции в мировую экономику. Многие фундаментальные изменения в экономической системе еще не случились, а базовые представления в головах только начали меняться. Система подряда и хозрасчета помогала мотивировать людей, подталкивала их выходить за рамки омертвевшей плановой экономики и давала возможность ощутить рост доходов. Однако именно из-за своего переходного характера она не могла длиться долго. Бюджетное самообеспечение привело к постоянному снижению двух ключевых показателей: во-первых, доли центра в консолидированном бюджете всех уровней, а во-вторых, доли консолидированного бюджета по отношению к ВВП (рис. 2.2). Иными словами, относительно беднело не только центральное правительство, но и государство в целом.

Рис. 2.2. Динамика бюджетных доходов. Источник: база данных «Ваньдэ» (www.wind.com.cn).

Снижение доли центра в консолидированном бюджете объяснить несложно. В 1980-х годах рост региональных экономик сопровождался инфляцией, поэтому налоговые доходы местных властей росли намного быстрее той фиксированной суммы, отчисление которой было изначально согласовано с центром.

А вот причины снижения доли консолидированного бюджета в ВВП значительно сложнее и связаны со встроенными в систему стимулами. Во-первых, параметры региональных отчислений в национальный бюджет устанавливались в переговорах между властями индивидуально и раз в несколько лет подлежали пересмотру. Если доход какого-то региона заметно вырос, на следующих переговорах он мог оказаться в невыгодном положении: центр бы потребовал увеличения фиксированной части отчислений либо изменения пропорции в свою пользу. Чтобы избежать этого, местные власти могли специально «придерживать» излишне быстрый рост налоговых поступлений.

Во-вторых, снижение доли бюджетной системы в ВВП связано с ростом внебюджетных доходов (非财政收入), которые, в отличие от налогов, в принципе не подлежат передаче в центр. Получалось, что, если региональным властям удавалось сначала освободить предприятия от части налогов под предлогом заботы о росте экономики, а затем «добрать» с них же сопоставимую сумму неналоговыми способами – через административные сборы, целевые взносы, спонсорские отчисления и т. п., – то этими внебюджетными доходами не нужно было делиться с центром. В результате местные власти часто незаконно снижали налоги для предприятий да и вообще слабо контролировали эту сферу. Как следствие, собираемость налогов практически не росла, зато внебюджетные доходы рванули вверх. По статистике, с 1982 по 1992 год средний годовой прирост региональных внебюджетных доходов составлял 30 % по сравнению с 19 % для бюджетных. В итоге к 1992 году суммарные внебюджетные доходы региональных властей достигли 86 % от их бюджетных доходов, то есть в стране фактически сформировалась параллельная бюджетная система⁴².

Снижение этих двух показателей серьезно ослабило общее финансовое положение центральных властей и, соответственно, их возможности по проведению необходимых реформ. Нужно учитывать, что переход к рыночной экономике был далеко не безболезненным, и правительству требовались значительные ресурсы для смягчения негативных эффектов. Жителям, потерявшим работу в ходе реформы госпредприятий или попавшим под сокращение вооруженных сил, требовалась поддержка с точки зрения жилья и занятости. Кроме этого, в такой огромной и сложной стране, как Китай, переход к рынку неизбежно вызвал быстрый рост территориального неравенства между прибрежными и внутренними районами, а также между городской и сельской местностью. Для сохранения внутриполитической стабильности центральному правительству требовалось поддерживать относительно равный уровень предоставления базовых общественных благ и услуг. В противном случае могли возникнуть проблемы даже с обязательным школьным образованием. Скудный центральный бюджет (вплоть до необходимости займов центра у регионов) не имеет возможности обеспечивать макроэкономическую стабильность в стране. Тогдашний министр финансов Лю Чжунли так описывал сложившуюся ситуацию:

Председатель Мао однажды сказал: «Сколько ни зови кур, если в руках нет риса, они не придут». Тяжелое финансовое положение центрального правительства политически опасно. Фискальная реформа должна была состояться…

…в тексте решения о проведении фискальной реформы содержалась одна очень важная формулировка: «с целью обеспечения долгосрочной стабильности и управляемости государства (国家长治久安)». В разговорах с учеными мы часто обсуждали, что бюджетные возможности правительства являются основой его административных возможностей. Без денег нет смысла рассуждать о распространении обязательного образования, создании системы помощи при чрезвычайных ситуациях и т. д. Поэтому фраза «обеспечить долгосрочную стабильность и управляемость страны» имеет очень глубокий смысл⁴³.

Сопротивление регионов

Фискальная реформа 1994 года разделила все налоги на три категории: общегосударственные (например, таможенные пошлины), местные (например, налог на хозяйственную деятельность) и совместные (например, НДС). Налоговая служба была выведена из подчинения финансового ведомства и разделена на две самостоятельные – центральную и региональные. Управление в налоговых органах ниже провинциального уровня организовали по вертикальной схеме, в рамках которой за кадровые вопросы и оплату труда отвечало провинциальное налоговое управление. Такая структура была призвана минимизировать вмешательство местных властей в их деятельность и обеспечить стабильность идущих в центр налоговых потоков. Но у выбранного пути были и очевидные недостатки: после создания двух отдельных налоговых служб число их работников выросло почти вдвое, а налогоплательщикам приходилось подавать два пакета документов, проходить две камеральные проверки и т. д. Существенно возросли как бюджетные расходы на налоговое администрирование, так и нагрузка на бухгалтерии. Разделение налоговой службы на национальную и региональную просуществовало 24 года и было отменено лишь в 2018 году.

Важнейшим объектом фискальной реформы был НДС (он же налог на готовую продукцию), на который приходилась четверть всех налоговых поступлений. До реформы он направлялся исключительно в местные бюджеты и составлял основную часть их доходов. По новым правилам собранный НДС нужно было делить с центральным правительством в пропорции 3:1. Предположим, что в 1993 году, в последний дореформенный год, налогоплательщиками определенной провинции было уплачено 10 млрд юаней НДС, а в 1994 году на 10 % больше, то есть 11 млрд. В таком случае в 1993 году провинциальная казна получила 100 % всей суммы, а уже на следующий год, по новой налоговой системе, – только четверть, то есть 2,75 млрд. Иными словами, за год доход региона по этой статье сократился бы с 10 млрд до 2,75 млрд. Чтобы смягчить столь резкое снижение местных доходов, центральное правительство ввело механизм «налогового возврата» (税收返还). В его рамках новая пропорция распределения НДС применялась только в той части, которая превышала показатель 1993 года. Таким образом, в нашем примере в пропорции 1:3 был бы разделен только прирост НДС в 1994 году в размере 1 млрд, то есть регион получил бы 10,25 млрд, а центр – 750 млн. Разница между 2,75 млрд и 10,25 млрд и есть налоговый возврат. В результате использования такой схемы резкого падения доли НДС в местных доходах не произошло, и она снижалась из года в год постепенно (рис. 2.3).

Рис. 2.3. Динамика долей НДС и подоходного налога в доходах местных правительств, %. Источник: база данных «Ваньдэ» (www.wind.com.cn).

Проведение фискальной реформы столкнулось с серьезным сопротивлением со стороны регионов. Например, резко против выступила провинция Гуандун, имевшая крайне выгодные условия в рамках старой системы бюджетного самообеспечения. Получение согласия Гуандуна было критически важным для реализации всей задумки. В воспоминаниях тогдашнего министра финансов Лю Чжунли и его преемника на этой должности Сян Хуайчэна живо описываются напряженные дискуссии того времени:

Из воспоминаний Сян Хуайчэна: Реализация фискальной реформы шла гораздо сложнее, чем ее планирование. Новые подходы шли вразрез с интересами регионов. Цифры говорят сами за себя: в результате реформы доля центра в консолидированном бюджете сразу же выросла с менее 30 % до 55 %. Вы сами можете представить, какая это огромная разница! Согласование таких коренных преобразований только силами минфина, без поддержки сверху, было абсолютно невозможно. Эту работу возглавил лично будущий премьер-министр Чжу Жунцзи. Будучи на тот момент первым вице-премьером, он за два месяца посетил более десяти провинций, чтобы лично обсудить реформу с их руководством…

Кто-то может спросить: почему потребовалось столько усилий? Почему такой высокопоставленный руководитель (к тому времени он уже вошел в постоянный комитет политбюро ЦК КПК!) должен был тратить столько времени и лично объезжать регионы? Ответ заключается в том, что только с ним мы могли быть уверены, что сможем добиться встречи и откровенного разговора непосредственно с высшим руководством – секретарем провинциального парткома КПК или губернатором. Иногда провинциальные руководители не решались принять решение самостоятельно и приглашали для консультации старших товарищей, то есть своих предшественников, к тому времени уже вышедших на пенсию бывших секретарей, губернаторов и т. д. Со всеми ними нужно было найти общий язык. Если бы мы поехали сами только силами минфина, нас, скорее всего, даже не приняли бы на нужном уровне.

Из воспоминаний Лю Чжунли: Атмосфера на переговорах с региональными властями была напряженной. Уровня министра финансов было явно недостаточно, требовалась поддержка высшего партийного руководства. Я хорошо помню, как на переговорах с провинцией Гуандун Чжу Жунцзи одно за одним жестко отвергал все возражения гуандунской стороны, при этом руководитель провинции Се Фэй хранил молчание. Вдруг член гуандунской делегации Фу Жуй не выдержал: «С таким подходом никакие переговоры невозможны – вы выше нас по уровню, что мы можем возразить?!» Чжу Жунцзи ответил: «Это верно. Но ведь ваш руководитель товарищ Се Фэй – член политбюро, а наш министр финансов – нет. Поэтому вести переговоры буду я». Дискуссия была сложнейшей, но нужно отдать должное Се Фэю, который хорошо понимал общую ситуацию в стране, почему Гуандун в итоге и поддержал реформу. Тем не менее у провинции было два требования: использовать как базовый для будущих расчетов 1993 год и установить переходный период⁴⁴.

Когда я сейчас рассказываю эту историю своим студентам, многие из них никак не могут взять в толк, почему переговоры были столь мучительными – разве провинциальные власти не должны просто исполнять принятое центром решение? Такие вопросы зумеров нетрудно понять. Спустя десятилетия после фискальной реформы позиции центра действительно намного сильнее, чем в 1980-х и 1990-х годах, и мы к этому привыкли.

Однако также нужно отметить, что общественность обычно может наблюдать только последствия решений, но не процесс их принятия, поэтому неискушенная молодежь легко путает эти явления. На самом же деле даже сегодня любое крупное государственное решение невозможно без проведения множества раундов консультаций, согласований и обсуждений с заинтересованными сторонами, иначе его будет невозможно воплотить в жизнь. За любым успехом всегда стоят многочисленные раунды переговоров и компромиссов, а не механическая схема «приказал-выполнил». Поэтому понимание интересов разных сторон и механизма их согласования – это и есть основа понимания политики.

Как мы уже сказали, в ходе переговоров одним из требований руководства Гуандуна было принять в качестве базового 1993 год. Этот с виду незначительный параметр на самом деле определял очень многое. Как было пояснено выше, от него зависел объем ежегодного налогового возврата из центрального бюджета, на который могла претендовать провинция. Поскольку переговоры между Гуандуном и центральным правительством проходили в сентябре 1993 года, министерство финансов, естественно, стремилось принять в качестве базы 1992 год. Данные за этот год уже были известны, и изменить их задним числом было невозможно. Однако до окончания текущего года оставался еще целый квартал, и у местных властей было время увеличить будущую базу, бросив все силы на сбор налогов или даже собрав с предприятий налоги за будущие периоды авансом. Тем самым у них была лазейка существенно увеличить возврат налогов из центра в последующие годы. Министерство финансов, конечно, было против, однако ради реализации реформы в итоге пришлось пойти на компромисс и установить 1993 год базовым для всей страны. Это решение немедленно вызвало настоящую гонку по сбору налогов в последнем квартале 1993 года. Как вспоминают Сян Хуайчэн и Лю Кэгу:

Сян Хуайчэн: С сентября, когда стали известны параметры будущей бюджетной конфигурации, стали наблюдаться интересные явления. В казну пошли налоговые выплаты, которые не платились многие годы. Некоторые местные руководители лично пробивали выдачу предприятиям кредитов, чтобы те могли оперативно заплатить их в качестве налогов. Это привело к резкому росту налоговых поступлений в последние 4 месяца 1993 года.

Лю Кэгу: …по сравнению с теми же месяцами 1992 года налоговые поступления в сентябре увеличились на 60 %, в октябре на 90 %, в ноябре на 110 % и, наконец, в декабре на 150 %. Это привело к росту общих налоговых поступлений за весь 1993 год на 50–60 %⁴⁵.

На рис. 2.3 виден аномальный всплеск доли НДС в налоговых поступлениях в 1993 году. Это создало проблемы в 1994 году, когда у центрального правительства не оказалось в распоряжении суммы, достаточной для выплаты обещанного регионам налогового возврата. Разрешить ситуацию удалось только путем новых компромиссов и переговоров. Однако, несмотря на этот урок, подобная ситуация повторилась в 2001 году во время реформы подоходного налога.

Подоходный налог, или налог на прибыль организаций (企业所得税), является вторым по величине налогом в Китае, в 2018 году на него приходилось 23 % от всех налоговых доходов. До 2002 года он уплачивался в соответствии с административной подчиненностью каждого предприятия. Поскольку региональных компаний больше, чем центральных, более 60 % налога на прибыль организаций поступало региональным властям. Такая система естественным образом побуждала регионы создавать у себя крупные предприятия, способные генерировать прибыль для себя и обеспечивать солидные поступления в региональный бюджет. В первую очередь такими стали табачные и алкогольные заводы. В 1990-е годы по всей стране стало возникать множество новых табачных и алкогольных заводов. Причем региональные власти задействовали все свои инструменты, чтобы не пускать на рынки своих административных единиц «чужих» производителей, тем самым «расчищая поляну» для местных брендов пива, сигарет и т. д. Такой разгул местного протекционизма резко противоречил общенациональному курсу на формирование единой конкурентной среды и закреплял межрегиональное неравенство.

Для нормализации ситуации в 2001 году было принято решение о том, что подоходный налог должен делиться между центральным и местными правительствами в пропорции 1:1 в 2002 году и 3:2 в последующие годы вне зависимости от административной принадлежности. За контур реформы вывели лишь отдельные госкомпании, которые продолжили уплачивать налог на прибыль исключительно в центр. Чтобы избежать резкого падения доходов местных бюджетов, был введен механизм возврата налогов, аналогичный использованному в ходе реформы НДС, при этом за базу был взят уровень 2001 года. В результате в ноябре-декабре 2001 года региональные власти ринулись собирать налог на прибыль. В попытке обуздать этот порыв центральные власти даже выпустили срочное постановление, в котором говорилось, что «представители власти всех уровней должны проявлять политическую сознательность и высокий уровень грамотности. При сборе налогов должна строго соблюдаться законность, махинации категорически запрещены. В январе 2002 года ответственные ведомства направят в регионы специальные инспекционные группы для проверки налоговой отчетности на предмет ее фальсификации и искусственного завышения. Размер налогового возврата в бюджеты регионов, чьи действия будут признаны неправомерными, будет сокращен, а причастные лица и местные руководители будут привлечены к ответственности». Однако, несмотря на эти усилия, как видно из рис. 2.3, уровень налога на прибыль организаций в 2001 году все равно был аномально высоким⁴⁶.

Фискальные реформы были одними из важнейших и наиболее успешных реформ 1990-х годов. Властям удалось переломить тревожные тенденции снижения доли центрального бюджета в консолидированном бюджете (быстро выросла с 22 до 55 % и сохраняется на этом уровне), и доля консолидированного бюджета в ВВП увеличилась с 11 % до более чем 20 %. Реформы значительно усилили способность центрального правительства проводить макроэкономическую политику и реагировать на чрезвычайные происшествия, что оказалось крайне важным во время Азиатского финансового кризиса 1997 года, глобального финансового кризиса 2008 года и Вэньчуанского землетрясения 2008 года. Центральное правительство получило в свои руки ресурсы, необходимые для проведения ряда других преобразований, включая реформу государственных предприятий, модернизацию национальной обороны и реализацию ключевых инфраструктурных и строительных проектов. Одновременно реформы способствовали фундаментальному изменению модели регионального экономического развития.

Раздел 2. Земельная рента

Фискальные реформы не сняли с местных властей ответственность за экономическое развитие, однако привели к сокращению финансовых ресурсов, которые имелись у них в распоряжении. Межбюджетные трансферты и налоговые возвраты центрального правительства частично помогали сбалансировать бюджет, однако для привлечения инвесторов и инфраструктурного освоения новых территорий требовались значительные дополнительные вложения. Один из вариантов действий заключался в увеличении объема налоговых поступлений: конечно, ими теперь необходимо делиться с центральным правительством, но чем больше «пирог», тем больше достанется и региону. Другой способ – увеличить неналоговые доходы, и кратчайший путь к достижению этой цели оказался связан с недвижимостью.

Привлечение инвестиций и налогообложение

При фиксированной налоговой ставке есть только два способа увеличить поступления – либо расширить налоговую базу, либо повысить эффективность сбора. Рост доли консолидированного бюджета в совокупном ВВП после проведения фискальной реформы связан с обоими из них, но главным было все-таки расширение налоговой базы⁴⁷.

Как мы уже обсудили, до фискальной реформы налог на прибыль организаций взимался в соответствии с административной подчиненностью компании, а после – по месту расположения. Это изменение стимулировало власти привлекать больше компаний в свой регион, и в особенности крупных промышленных предприятий. Во-первых, такие предприятия осуществляют значительные инвестиции и тем самым сильно улучшают местные экономические показатели. Во-вторых, НДС рассчитывается и взимается на этапе производства – иными словами, более крупные производители платят больше НДС. В-третьих, такие предприятия создают множество рабочих мест для низкоквалифицированных работников из числа недавних крестьян, что, в свою очередь, способствует развитию сектора услуг, с которого государство также получает налоги.

Поскольку подавляющее большинство налогов собирается с предприятий, местные власти уделяют им внимания больше, чем населению. В качестве примера возьмем НДС: хотя в конечном итоге он оплачивается потребителями (в Китае в чеке при покупке всегда указывается стоимость самого товара и отдельно размер НДС на него), сам налог взимается еще в процессе производства, что означает, что для властей местоположение производства важнее, чем регион продажи. Такая ориентированная на индустриализацию налоговая система в сочетании с дисциплинированной рабочей силой и аутсорсингом западных производственно-сбытовых цепочек привела к тому, что Китай всего за 20–30 лет стал крупнейшим производителем, настоящей «мировой фабрикой».

Однако у всего есть своя цена. Конкуренция между региональными властями за крупные инвестиционные проекты привела к ухудшению экологической обстановки и появлению избыточных производственных мощностей. По статистике, в 2007–2014 годах более половины налоговых поступлений от промышленности в региональные бюджеты приходилось на отрасли с избыточными производственными мощностями. А регионы, власти которых испытывали финансовые трудности, как правило, отличались еще и худшей экологической обстановкой⁴⁸.

Коммерческие предприятия служат источником не только более 90 % всех налоговых поступлений, но и большей части неналоговых способов пополнения бюджета: в них входят плата за передачу земельных участков под долгосрочное использование (土地转让费) и поступления от объектов в государственной собственности (国有资本经营收入). На социальное страхование предприятия также отчисляют больше, чем физические лица. Поэтому в первые годы после фискальной реформы имевшиеся в распоряжении регионов средства выделялись на то, что поможет привлечь промышленные инвестиции. В первую очередь это строительство инфраструктуры и налоговые субсидии. Некоммерческие же сферы, включая здравоохранение, образование и охрану окружающей среды, финансировались по остаточному принципу⁴⁹.

Однако в 2003 году центральное руководство объявило о необходимости придерживаться научной концепции развития, в рамках которой необходимо добиться «совместного планирования экономического и социального развития и обеспечения баланса между человеком и природой». Это означало увеличение социальных расходов (民生支出). Как уже пояснялось в главе 1, в силу эффекта масштаба и информационной сложности эти вопросы относятся к ведению региональных властей, поэтому с 2003 года их доля в суммарных расходах выросла с 70 до 85 % (рис. 2.1).

Итак, в результате проведения фискальных реформ в 1994-м и затем в 2001 году региональные власти лишились значительной части ресурсов, предназначенных для стимулирования экономического развития. Во-первых, в соответствии с указаниями руководства страны началась переориентация развития на государственные услуги и социальное обеспечение: если во второй половине 1990-х годов на экономику приходилось 40 % бюджетных расходов, а на науку, образование, культуру, здравоохранение и социальное обеспечение – только 26 %, то к 2018 году они фактически поменялись местами⁵⁰. Во-вторых, ранее предприятия на постоянной основе уплачивали в региональный бюджет не только налоги, но и различные иные платежи, включая административные сборы, целевые взносы, спонсорство и т. п. После реформы эти внебюджетные платежи многократно сократились. В-третьих, к концу 1990-х годов поселково-волостные предприятия из коллективных были в основном преобразованы в частные, что привело к падению внебюджетных доходов сельских административных единиц. В-четвертых, в ходе реформы 2001 года центр забрал 60 % величины прироста подоходного налога. Таким образом, местные власти оказались в сложном положении, и им срочно требовалось найти альтернативный источник доходов. «Палочкой-выручалочкой» неожиданно стала земля.

Система земельной ренты

Землепользование в Китае в общих чертах выглядит следующим образом. С момента создания КНР в 1949 году в стране действует система общественной собственности на землю, в рамках которой вся она разделена на две большие категории: государственную (国有土地) в городах и коллективную (集体土地) в сельской местности. Для коммерческой – торговой, промышленной или жилой – застройки может использоваться только городская земля (建设用地), в то время как сельская – только для ведения сельского хозяйства. Изменить назначение участка в сельской местности с сельскохозяйственного на иное просто так нельзя: его сначала нужно реквизировать, то есть перевести в государственную собственность⁵¹. Из-за того, что государственная земля может использоваться для застройки, ее рыночная стоимость на порядки выше сельскохозяйственной.

Как и почему в Китае появилось такое жесткое разделение между городской и сельской землей? На самом деле это не следствие одного конкретного дальновидного решения. Такая система сложилась постепенно в результате накопления отдельных изменений земельного законодательства после принятия Конституции 1982 года. Каждое изменение было направлено на решение определенной и важной в тот момент проблемы, однако в итоге мы имеем то, что имеем: огромный разрыв между сельским и городским землепользованием, заоблачные цены на жилье и т. д. В опубликованном в 2020 году «Мнении ЦК КПК и Правительства КНР о совершенствовании рыночного механизма размещения факторов производства» первым делом подчеркивается необходимость «содействия более рыночному распределению земли как фактора производства», а первый пункт плана реформ нацелен на сокращение разрыва между сельскими и городскими землями путем «создания единого земельного рынка». Это демонстрирует, что власти хорошо понимают уровень имеющихся в этой сфере проблем. Конкретные же меры будут подробно рассмотрены нами в следующей главе.

Фискальная реформа 1994 года оставила полномочия по передаче права на застройку государственной земли и связанный с этим доход в ведении местных властей. Нужно учитывать, что в то время эти доходы были совсем незначительные. Во-первых, процветавшие тогда поселково-волостные предприятия в основном располагались на коллективных сельских землях, а не на городских. Во-вторых, хотя эпоха плановой экономики с ее безвозмездным выделением предприятиям земельных участков (无偿划拨) уже завершилась и регионы имели право заниматься этим на возмездной основе (有偿转让), по факту в целях привлечения инвестиций, особенно иностранных, большая часть земельных участков передавалась в пользование по очень низким ценам. Доходы региональных властей от земельных операций до середины 1990-х годов были минимальными.

Однако в 1998 году произошло два важных события, которые создали условия для раскрытия истинной ценности городской земли. Первое – отмена жилищных программ госкомпаний и бюджетных учреждений. Если до этого все крупные госструктуры имели на балансе собственный жилой фонд, то теперь жилищное обеспечение сотрудников было заменено на денежные субсидии. Так началась эпоха массового строительства коммерческого жилья и рынка недвижимости. На протяжении пяти лет, с 1997 по 2002 год, среднегодовой прирост нового жилищного строительства составлял 26 %. Второе изменение – принятие поправок в Закон КНР о землепользовании (土地管理法), которые почти полностью запретили несельскохозяйственное использование коллективной земли, тем самым закрепив монополию городских властей на коммерческое строительство⁵².

Первые два года после этого доходы от продажи (формально – возмездной передачи права на использование, 国有土地使用权转让收入) государственной земли оставались невысокими (рис. 2.4), поскольку еще полностью не заработала система открытых земельных аукционов (招拍挂制度). Земельные сделки были непрозрачными и во многом совершались «по знакомству» или с использованием других неофициальных каналов. Например, некоторые застройщики воспользовались реформой госпредприятий и выкупали принадлежащие государственным заводам земельные участки. После этого им оставалось лишь получить разрешение на застройку от местного управления городского планирования (开发许可), оплатить правительству небольшую сумму за переуступку права пользования (土地出让金) – и можно приступать к строительству. Продажи же готового жилья, естественно, осуществлялись уже по рыночной цене. Такая и подобные ей схемы позволяли причастным лицам получать огромные доходы и неизбежно порождали масштабную коррупцию.

Рис. 2.4. Доля доходов от возмездной передачи государственной земли под застройку в доходах регионов, %. Источник: статистические ежегодники земельных ресурсов КНР за разные годы.

К 2001 году коррупция в сфере девелопмента стала все более очевидной, и для регулирования земельных сделок правительство приняло курс на «всемерное продвижение системы торгов и аукционов». В 2002 году министерство земельных ресурсов установило, что права на участки, предназначенные для осуществления деятельности в сфере торговли, туризма, досуга и проживания, должны переуступаться исключительно на торгах. Примерно тогда же местные власти начали массово реквизировать сельскую землю, переводить ее в категорию государственной и продавать права пользования на торгах. Доходы от этой специфической земельной ренты начали стремительно расти и в 2003 году уже превысили половину всех доходов региональных бюджетов. А когда в ответ на глобальный финансовый кризис 2008 года центральное правительство запустило масштабную программу фискального стимулирования и льготного кредитования, «земельные» доходы регионов превысили две трети от величины их бюджетов (абсолютный максимум в 68 % был зафиксирован в 2010 г.). В последующие годы эта доля постепенно снижается, однако в абсолютных величинах рост продолжается, достигнув в 2018 году 6,3 трлн юаней, что в 2,3 раза больше, чем в 2010 году.

«Земельные доходы» местных правительств включают в себя не только гигантские суммы, получаемые ими непосредственно от девелоперов в качестве оплаты за передачу права пользования государственными участками, но и связанные с дальнейшим землеотводом и девелопментом налоговые поступления. Налоговой базой для большинства этих налогов является стоимость земли, а не ее площадь, поэтому по мере роста цен на землю они также возрастают. Эти налоги можно разделить на две группы. Первая непосредственно связана с землей и включает НДС при изменении стоимости земельного участка (土地增值税), налог на пользование городской землей (城镇土地使用税), налог на занятие пахотных земель (耕地占用税), а также гербовые сборы (契税). Выплаты по этим налогам достаются местным властям полностью. В 2018 году по всему Китаю было начислено этих четырех налогов на весьма значительную сумму в 1,5 трлн юаней, что составило 15 % доходов региональных бюджетов.

Вторая группа налогов завязана на строительную отрасль – в основном это стандартные НДС и налог на прибыль организаций. Как уже было пояснено выше, регионы получают только их часть (50 % от НДС и 40 % от налога на прибыль организаций), а остальное уходит в центр. Тем не менее в совокупности на эти два налога пришлось 9 % местных бюджетных доходов (2018 год)⁵³. В сумме доходы от продажи прав на использование участков и поступлений от связанных со строительством налогов составляют астрономическую величину. В 2018 году их объем равнялся 89 % от суммы бюджетов местных властей. Таким образом, земельная рента, то есть «земельные доходы» в широком смысле, действительно настолько масштабна, что, по сути, представляет из себя вторые региональные бюджеты.

Продажа прав на использование земельных участков приносит значительный доход, однако требует и затрат. В первую очередь это компенсационные выплаты ее бывшим владельцам, у которых она была изъята (реквизирована), а также упомянутые в главе 1 расходы на предпродажную подготовку (выравнивание и подведение коммуникаций). Причем, по статистике последних лет, эти расходы, как правило, сопоставимы с получаемыми доходами, а в некоторых случаях даже превышают их. Так, в 2018 году суммарные доходы от продажи прав пользования государственной землей составили 6,3 трлн юаней (эта цифра уже фигурировала выше), а расходы – 6,8 трлн. Иными словами, для регионов вся эта процедура в целом убыточна. Разумеется, это связано с тем, что реальная цель местных властей не в том, чтобы максимизировать свои доходы от земли, а в том, чтобы стимулировать рост экономики на подведомственной территории.

Анализ ситуации в динамике позволяет увидеть, что региональные власти начали получать масштабные «земельные доходы» лишь с начала 2000-х годов. Это связано с тем, что по итогам реформы 2001 года центральное правительство еще больше сконцентрировало налоговые поступления, забрав из распоряжения местных бюджетов 60 % налога на прибыль предприятий. С этого времени стратегия региональных властей по стимулированию экономического роста изменилась: от опоры исключительно на индустриализацию они перешли к сочетанию индустриализации и урбанизации. С одной стороны, ради привлечения инвесторов региональные власти держат на низком уровне цену на земли промышленного назначения. С другой стороны, они ограничивают предложение земельных участков под строительство жилья и коммерческих (торговых, развлекательных и т. п.) объектов, тем самым провоцируя постоянный рост цен и извлекая монополистическую выгоду. Это хорошо видно из статистики. В среднем на земли промышленного назначения приходится около половины всех проданных государством участков, однако их цена крайне низкая: с 2000 по 2018 год она выросла в среднем с 444 до 820 юаней, то есть лишь на 85 %. Для сравнения: средняя цена на участки под коммерческую застройку за тот же период выросла на 460 %, а под жилую застройку – на 740 % и более чем на порядок превышает цены на земли промышленного назначения (рис. 2.5).

Рис. 2.5. Среднеквартальная стоимость земли в 100 основных городах, юаней/м², 2000–2018 гг. Источник: база данных «Ваньдэ» (www.wind.com.cn).

Таким образом, хотя на объекты коммерческого и жилого назначения приходится лишь половина всей застройки, они генерируют для региональных бюджетов почти весь «земельный» доход. Поэтому земельная рента, строго говоря, не что иное, как рента с недвижимости. С одной стороны, субсидирование цен на промышленные земли способствует привлечению инвестиций и вносит огромный вклад в стремительную индустриализацию Китая. С другой стороны, рост уровня жизни привлек в наиболее развитые части Китая огромное число трудовых мигрантов. В условиях сознательного ограничения предложения земли под жилую застройку это неизбежно вызвало безудержный рост цен на квартиры. Все новые и новые рекорды застройщиков на земельных торгах выливаются в заоблачные цены на рынке недвижимости. Возможные направления реформирования сложившейся системы будут подробно рассмотрены в главе 3.

Налоги, аренда и межрегиональная конкуренция

Давайте сделаем шаг назад и рассмотрим действия местных властей в целом. Экономическое развитие в своей основе не что иное как повышение эффективности использования ресурсов – как говорится, поиск наиболее подходящего применения всем талантам и вещам (人尽其才、物尽其用). Исторически так сложилось, что Китай – страна с относительно скудными природными ресурсами, и на первом этапе развития у нас были, по большому счету, только труд и земля. Поэтому крупнейшие реформы последних десятилетий были направлены именно на повышение эффективности их использования. Землю легче превратить в капитал, чем труд: будущие доходы от продажи готовой недвижимости конвертируются в высокую стоимость земли уже сегодня, чем и пользуются региональные власти. Поэтому при всех своих многочисленных недостатках модель «земельных доходов» помогла финансово обеспечить стремительную индустриализацию и урбанизацию Китая, которую весь мир наблюдает последние десятилетия.

Как мы уже обсудили, местные власти задействуют все имеющиеся у них ресурсы для привлечения инвесторов и развития городов. Для максимизации общего объема доступных средств им необходимо найти верный баланс между налоговыми сборами и доходами от продажи прав на застройку. Поэтому регионы намеренно снижают цены на промышленные земли, ведь новые производства означают модернизацию экономики, выплату НДС и прочих налогов, а также рабочие места. Более того, производительность труда и уровень квалификации в промышленности имеют тенденцию к росту, что способствует развитию сферы услуг и росту цен на коммерческую и жилую недвижимость. Любой завод обычно является звеном в длинной цепочке смежников, поставщиков и клиентов, в силу чего включен в сильный агломерационный эффект и эффект масштаба. Если на территории получается сформировать промышленный кластер (как, например, кластер производства керамики в Фошане провинции Гуандун), то он надолго обеспечит региону конкурентное преимущество и стабильный источник налоговых поступлений.

Также нужно учесть, что между регионами идет острая конкуренция за инвестиции. Хотя предложение промышленных земель монополизировано властями, однако инвесторы в целом достаточно свободны в выборе региона для размещения нового производства. Поэтому если регион задирает цену на землю, то инвестор просто уйдет к соседям. Такая закономерность, однако, не работает с землями под коммерческую и жилую застройку. Они обслуживают только местных жителей, для которых издержки переезда высоки, поэтому монопольная власть местных властей в отношении продажи земель в данном случае гораздо сильнее и им значительно проще поднимать цены.