Kitabı oxu: «Государственный чиновник: история коррупции в России. Монография»

[битая ссылка] ebooks@prospekt.org

Vestigia simper adora.

Всегда чти следы прошлого.

Из Папиния Стация¹.

ПРЕДИСЛОВИЕ

В современном мире государства сталкиваются с ростом преступности, которая приобретает все более опасный, транснациональный характер. Повсеместно растет профессионализм и организованность преступников, использующих в своей незаконной деятельности достижения науки, техники и новейшие информационные технологии. Лидеры преступных сообществ не скупятся на оплату труда химиков, компьютерщиков, юристов и других узких специалистов. Но едва ли не главной статьей их расходов стал подкуп коррумпированных чиновников как на стадии подготовки преступлений, так и для сокрытия следов преступной деятельности. Коррумпированность должностных лиц сводит на нет усилия государства в его борьбе с преступностью, препятствует экономическому росту, провоцирует напряженность в обществе, усиливает настроения пессимизма и апатии и подавляет предприимчивость наиболее активной части населения.

Отмечая остроту проблемы, председатель Госдумы Сергей Нарышкин заявил, что «при всех новых глобальных вызовах борьба с коррупцией входит в число приоритетов России»².

Указом Президента РФ от 11 апреля 2014 г. № 226 «О национальном плане противодействия коррупции на 2014–2015 годы» поставлены задачи совершенствования организационных основ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации; обеспечения исполнения законодательных актов и управленческих решений в области противодействия коррупции; активизации антикоррупционного просвещения граждан³.

Указ № 226 демонстрирует системный подход к проблеме коррупции и вопросам борьбы с ней, ставит конкретные задачи перед государственными органами и гражданским обществом, требует отчетности в выполнении поставленных задач. Однако каким будет результат, окажется ли выполненным национальный план противодействия коррупции либо выделенные на его реализацию бюджетные средства присвоят и «распилят» государственные слуги, – покажет время.

История борьбы с коррупцией, насчитывающая столько же лет, сколько пишется история различных государств, знает примеры удач и провалов на этом сложном пути. С коррупцией боролись и в Древнем Вавилоне, и в Греции, и в Риме. История России начиная с древнейших времен также изобилует примерами коррупционных дел и отчаянными попытками искоренить это зло. Понять, чему учит эта история, какие ошибки и достижения были на этом пути, какие уроки нужно извлечь из опыта предков и как в нынешних условиях победить коррупцию – основная цель настоящего исследования.

История чиновничьих злоупотреблений неразрывно связана с развитием системы государственного управления и, более того, обусловлена становлением аппарата власти. Поэтому главы, посвященные истории коррупционного падения российского чиновничества, целесообразно разделить на параграфы, соотнесенные с общепринятыми в истории государства и права периодами развития российской государственности.

Термин «коррупция», обозначающий злоупотребление властью, незаконное обогащение с использованием властных полномочий, дачу взятки и получение взятки, покровительство нужному человеку за определенное денежное вознаграждение, устройство на хорошую должность за деньги и т. д. и т. п., появился значительно позже самих этих явлений. В римском праве термин corrumpere имел несколько значений: разламывать, портить, повреждать; фальсифицировать показания; обесчестить девственницу; подкупить судью (претора)⁴.

На Руси издревле использовали термины «мзда» (вознаграждение за совершение законных действий в интересах дающего), посул судье, лихоимство (вознаграждение за совершение незаконных действий), а сами явления взяточничества, получившие очень широкое распространение, находили отражение в летописях и в первых сборниках законов (например, в Двинской уставной грамоте ХIV в.).

Корни коррупции следует искать в недрах первых, еще догосударственных институтов власти, когда отдельный вождь (руководитель) человеческого сообщества приобретал неограниченные права и присваивал себе лучшие части добычи. Человеческие отношения, возникшие в процессе взаимодействия власть имущих и подвластных, когда сильная и наделенная властью особь имела возможность казнить и миловать, делиться богатством или отбирать чужую собственность, породили неискоренимое желание одних получить максимальную выгоду от своих властных полномочий и рабское желание других, более слабых, умилостивить сильного путем подарка или подкупа. Подобный тип взаимоотношений, помогавший одним выжить, а другим усилить свое влияние и власть, передававшийся из поколения в поколение и закрепившийся уже на генетическом уровне, превращает коррупцию в социальное явление, требующее комплексного изучения представителями самых разных наук, и прежде всего социологии, психологии и философии.

Очевидно, что коррупционные отношения, появившиеся одновременно с развитием государства и права, всегда лежали в той плоскости человеческой жизни, которая существовала как бы отдельно от государства, в обширной сфере глубинных неправовых межличностных взаимодействий. Эти отношения являлись саморегулируемыми и, возможно, сходными с теми, которые породили рыночные связи. Законы стихийного рынка, спрос и предложение, прибыль и выгода – вот тайные двигатели коррупции во все времена. Являясь социально-экономической категорией, коррупция отражает не только незаконную деятельность должностных лиц, но и возникающие между этими лицами и другими субъектами специфические отношения, связанные с использованием властных полномочий и возможностей данного должностного лица. Должность и властные полномочия превращаются в товар, который можно обменять на деньги или услуги.

Развитие и усложнение общественных отношений привело человечество к формированию государств, а постепенное усложнение государственных функций повлекло рост чиновничьего аппарата, получавшего огромные возможности для личного обогащения за счет занимаемых должностей. Этот процесс происходил и в России, где одновременно с развитием государственности формировалось чиновничество.

Глава 1
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ПРАВО В ПЕРИОД ОТ ДРЕВНЕРУССКОГО ГОСУДАРСТВА. ДО ОКТЯБРЬСКОЙ СОЦИАЛИСТИЧЕСКОЙ РЕВОЛЮЦИИ

1.1. Государственный аппарат и право Древней Руси

История предков всегда любопытна для того, кто достоин иметь отечество.

Н. М. Карамзин

Начало русской государственности, по свидетельству летописца Нестора, автора «Повести временных лет», пришлось на 862 г. По приглашению новгородцев, погрязших в междоусобицах, в Новгород прибыли в качестве князей-правителей три варяга – братья Рюрик, обосновавшийся в Новгороде, Синеус – на Белом озере, и Трувор – в Изборске (рядом со Псковом). После смерти Рюрика в 879 г. власть в Новгороде получил его родственник, другой варяжский князь Олег, захвативший в 882 г. Киев и объединивший его с Новгородом.

Как писал Н. М. Карамзин, «князья привели с собою многих независимых варягов, которые считали их более своими товарищами, нежели государями, и шли в Россию властвовать, а не повиноваться. Сии варяги были первыми чиновниками, знаменитейшими воинами и гражданами»⁵.

Участие дружинников в управлении было официальным, составлявшим одно из важнейших прав дружины. Это подтверждается многими историческими примерами. Так, в 946 г. Игорь советовался со своей дружиной: продолжать ли ему поход на греков или, взяв с них дань, заключить мир. Мнение дружинников было настолько важно для другого князя, Святослава, что на предложение матери Ольги принять христианство он ответил отказом, опасаясь насмешек: «А дружина сему смеятися начнут»⁶.

Дружина, которая фактически являлась постоянным профессиональным войском, получала содержание прямо от князя в виде денег⁷.

Другим источником существования военных людей был сбор дани с покоренных племен, включенных в состав Киевской Руси. При князе Олеге Киеву платили дань древляне, северяне, радимичи. Это продолжалось и при князе Игоре, правившем с 912 г. после смерти Олега. Сбор дани был настолько выгоден дружинникам, что из-за права собирать дань разгорались нешуточные распри. Летопись сохранила для потомков сведения о варяге Свенельде, собиравшем дань с древлян и так обогатившемся, что это вызвало зависть среди дружинников Игоря. «Князь, – говорили они, – воины Свенельда богато изоделись оружием и портами, а мы обеднели. Пойдем собирать дань, и ты получишь много, и мы»⁸.

Как писал Н. М. Карамзин, «Игорь, отдыхая в старости, вместо себя посылал, кажется, вельмож и бояр, особенно Свенельда, который, собирая дань, мог и сам обогащаться вместе с отроками своими или отборными молодыми воинами, его окружавшими»⁹.

В 945 г. жадность дружинников и самого князя Игоря стоила ему жизни: древляне возмутились чрезмерными поборами и жестоко расправились над князем. Побив его дружину, древляне взяли князя в плен, «пригнули два дерева верхушками к земле, привязали к ним ноги Игоря, потом верхушки отпустили, его и разорвало на части»¹⁰.

Характеризуя царившие в то время нравы, историк Н. И. Костомаров писал: «При князьях так называемого Рюрикова дома господствовало полное варварство. Они облагали русские народы данью и до некоторой степени, подчиняя их себе, объединяли; но их власть имела не государственные, а наезднические или разбойничьи черты. Они окружали себя дружиною, шайкою удальцов, жадных к грабежу и убийствам… Цель их была приобретение добычи… Русские князья еще долго проявляли свое древнее значение предводителей воинственных шаек, и только принятое христианство мало-помалу преобразовало их в земских правителей»¹¹.

В те времена земля была главным богатством. Князь Святослав, сын Игоря, правивший с 945 по 972 гг., «первый ввел обыкновение давать сыновьям особенные уделы: пример несчастный, бывший виною всех бедствий России»¹². Именно этот обычай привел впоследствии к феодальной раздробленности и ослаблению древнерусского государства.

Варяги, наделенные участком земли за какие-либо заслуги, передавали вотчину (отцовское владение) по наследству своим детям.

Княжеские и боярские вотчины существовали наряду с землями крестьян-общинников, обязанных платить дань в пользу государства (великому князю). Наличие большого количества свободных крестьянских общин, зависимых только от центральной великокняжеской власти, является одной из главных черт древнерусского феодального строя, одновременно отличающей его от классических западно-европейских образцов.

В правление Ярослава Мудрого, заботившегося о защите жизни, имущества и здоровья дружинников, наместников и других феодалов, была составлена Русская Правда – сборник законов, регулировавших споры между свободными людьми, прежде всего в среде княжеской дружины. Впоследствии Русская Правда была дополнена так называемой Правдой Ярославичей, закрепившей привилегии феодалов повышенными штрафами: самый большой штраф платился за убийство старших дружинников, жизнь которых оценивалась в 80 гривен. Для сравнения: жизнь смердов, живших в вотчинах, и рабов – в 5 гривен¹³.

В это время ближайшим окружением князя была старшая дружина, из числа которой назначались воеводы, посадские и тысяцкие. Большими полномочиями наделялись тиуны – управляющие княжескими вотчинами, имевшие даже право по поручению князя вести судебные дела. Сбором доходов ведали мытники, таможники и даньщики. Княжеские посадники и другие чиновники, посланные князем для сбора дани или осуществлявшие от его имени суд, и сами кормились за счет населения. Многочисленная местная администрация (посадники, волостели, тиуны и др.) составляла государственный аппарат Древнерусского государства. Сложившаяся система кормлений стала благодатной почвой для возникновения коррупции среди представителей власти.

После смерти Ярослава Мудрого Русская земля была разделена между пятью его сыновьями и наследником от умершего старшего сына Владимира. Потомку Ярослава Мудрого – Владимиру Мономаху еще удавалось какое-то время удерживать под своей властью Древнерусское государство, но уже в период правления сына Владимира Мономаха – Мстислава тенденции к дроблению государства усилились, а после его смерти Киевская Русь окончательно распалась.

1.2. Государственный аппарат и право в период политической раздробленности (начало ХII – ХIV в.)

К середине ХII в. на основе Киевской Руси сложилось примерно 15 княжеств и земель, к началу ХIII в. – около 50, а в ХIV столетии их насчитывалось уже 250. Великими князьями теперь назывались не только киевские, но и князья других русских городов. Местными уделами управляли сыновья князя и бояре-наместники¹⁴.

Несмотря на постоянные междоусобные войны князей, Русская земля перед нашествием монголов стала гораздо богаче, чем была тогда, когда славяне призвали Рюрика. Народ уже повсюду занимался хлебопашеством. Было уже в ней до 300 городов, славившихся высокоразвитыми ремеслами, развивавшими торговлю и культуру¹⁵.

О взаимоотношениях князей с боярами в это время Н. М. Карамзин писал так: «Когда государство разделилось… и вместо одного явились многие государи в России… древний устав Рюриковых времен не был отменен: везде князь судил, наказывал… украшал вельмож своих златыми цепями, крестами; жаловал придворных в казначеи, ключники, постельники, конюшие и проч. Что прежде называлось дружиною государей, то со времен Андрея Боголюбского (правил в 1157–1175 гг.) уже именуется в летописях двором: бояре, отроки и мечники княжеские составляли оный. Сии дворяне, первые в России, были лучшею частью войска»¹⁶.

Именно этим войскам в разрозненной и растерзанной междоусобицами Русской земле пришлось отражать нападение золотоордынцев. В 1237 г. Рязань оказалась один на один с захватчиками, так как владимирский и черниговский князья отказали рязанцам в помощи. Шесть дней город был в осаде и сопротивлялся, но затем оказался взят, разграблен, а княжеская семья и все жители перебиты. Такая же судьба постигла Владимиро-Суздальскую землю, Москву, Черниговское княжество. В 1240 г. татары разгромили Киев. Однако упорное сопротивление русских вынудило монголо-татар отказаться от создания на захваченных территориях собственной администрации. Учитывая сложившуюся на Руси систему княжеской власти, ханы создали лишь институт наместников – баскаков, руководивших военными отрядами и контролировавших деятельность русских князей. Через них князья вызывались в Орду, где, признав власть хана, получали от него ярлык (грамоту) на великое княжение. В случае же сопротивления князь, а зачастую и его сыновья, лишались жизни, а отряды карателей отправлялись в его земли и нещадно расправлялись с жителями, жгли города, вытаптывали посевы, после чего княжество с трудом восстанавливалось спустя несколько десятилетий.

«При малочисленности, нищете и разрозненности тогдашнего русского населения в восточных землях нельзя было и думать о том, чтобы выбиться оружием из-под власти монголов… Оставалось отдаться на великодушие победителей, кланяться им, признать себя их рабами и тем самым как для себя, так и для своих потомков усвоить рабские свойства»¹⁷.

Подавляя качества свободолюбия в русских князьях, золотоордынские ханы заставляли их унижаться не только перед самим ханом, но и перед его послами и наместниками. Когда хан отправлял посла в Москву, великий князь встречал его за городскими воротами, как самого царя, подносил ему чашу кобыльего молока, подстилал мех соболий под ноги ханского посланника и слушал чтение ханской грамоты с коленопреклонением. Князь выказывал послу величайшее почтение, покорность и не смел перед ним садиться. Когда посланец хана садился на коня, князь склонял пред ним свою спину, а тот, став на нее ногами, взбирался на лошадь. Этот обычай прекратил свое существование лишь в конце ХV в. Никто не избегал угнетения и никто не был уверен в сохранности ни своей собственности, ни своей жизни¹⁸.

В таких условиях формировался вполне определенный тип людей, стремящихся к власти. «Разумеется, были и другие характеры среди русских князей, однако они находились в худшем положении в борьбе за власть над Россией. Власть могли получить лишь самые изворотливые»¹⁹.

Следует отметить, что назначение старейшего князя самим ханом неожиданно усилило княжескую власть, которая в прежние времена должна была считаться с мнением вечевых собраний, а благодаря новым правилам возвысилась настолько, что подавила древнее вечевое правило в большей части русских земель²⁰.

Стремясь заручиться поддержкой хана, князья лично ездили в Орду с подарками для него и близких к нему вельмож, обещали большую дань, подкупали разных лиц, имевших влияние на хана. Князь Александр Невский, одним из первых осознавший значение хороших взаимоотношений с ханом и его приближенными, неоднократно ездил в Орду. В 1262 г. случились вооруженные мятежи во Владимире, Суздале, Ростове и других городах, где перебили сборщиков дани. Узнав об этом, хан уже собрал полки наказывать непокорных, но Александр Невский сумел уговорить хана обещанием большего выхода (дани). На уговоры ушли вся зима и лето. Только в 1263 г. Александр Невский смог отправиться домой, но заболел и в дороге скончался.

Внук Невского московский князь Юрий Данилович использовал помощь хана в борьбе с тверским князем Михаилом. В 1315 г. Юрий был вызван к хану Узбеку и прожил в Орде более двух лет, женился на сестре хана и заручился его поддержкой. Подавив Тверь и утвердившись в звании великого князя, Юрий со временем переехал в Новгород, а Москву передал своему брату Ивану (1325–1340), прозванному Калитой за обычай носить с собой кошелек (калиту) для раздачи милостыни. По другой точке зрения, князь Иван Данилович получил свое прозвище Калита потому, что при нем Москва стала самым богатым княжеством Руси²¹.

Как отмечает историк Костомаров, восемнадцать лет его правления были эпохою первого прочного усиления Москвы и ее возвышения над русскими землями. Главным способом к этому усилению было то, что Иван умел ладить с ханом, часто ездил в Орду, приобрел особенное расположение и доверие Узбека, который поручил Калите даже сбор дани с других княжеств. Таким образом, Московская земля была спасена от вторжения татарских послов²², а в казне Калиты оседала значительная часть собранных денег²³.

Замечая усиление Московского княжества, бояре из других земель переходили к Ивану Калите вместе с вольными людьми, годными к оружию, получали от московского князя земли с обязанностью службы ему. В результате соседние князья слабели и поневоле должны были угождать московскому князю²⁴.

При сыновьях Ивана Калиты в состав Московского княжества были включены Дмитровские, Костромские, Стародубские и отдельные Калужские земли. Изменения коснулись взаимоотношений князя и его дружины. Именно в Московском государстве название дружины, «дружинник» окончательно исчезло, заменившись понятиями «двор» и «дворянин». С. М. Соловьев отмечает, что «с исчезновением понятия о товариществе вождю выступает во всей силе понятие службы государю… Название служилый, служащий живет до сих пор. В древности переходной дружине соответствовало содержание, получаемое прямо от князя в виде денег, то образованию из дружины служилого сословия в Московском государстве соответствовала система выделения служивым людям земельных участков, т. к. царь стал хозяином земли. С тех пор постепенно служивый человек стал немыслим без поместья, и название помещик для землевладельца укоренилось»²⁵.

Служилые люди, владевшие землей за службу и только на время службы, стали именоваться дворянами. Они были намного ниже сословия бояр, не имели права входить в Боярскую думу, не могли получать высшие чины в дворцовом управлении и быть наместниками. Эти ограничения были сняты только в ХVI в., когда дворянство превратилось в многочисленную группу господствующего класса, ставшую опорой центральной власти²⁶.

Города, а в них ремесла и торговля процветали. Карамзин писал: «Торговля питала роскошь, а роскошь требовала богатства: народ жаловался на корыстолюбие тиунов и князей. Летописцы ХIII века с отменным жаром хвалят умеренность древних владетелей российских: “Прошли те благословенные времена, когда государи наши не собирали имения, а только воевали за Отечество… Боярин не твердил государю: мне мало двухсот гривен, а кормился жалованьем и говорил товарищам: “Станем за князя, станем за русскую землю!” Тогда жены боярские носили не златые, а просто серебряные кольцы. Ныне другие времена!”»²⁷.

Вслед за знаменитым историком отметим те духовные изменения, которые произошли в русском человеке в результате двухсотлетнего рабства. Прежде свободные, независимые славяне, сами собиравшие дань с покоренных народов, оказавшись перед судьбоносным выбором между гибелью и унижением, выбрали последнее. А. В. Терещенко писал: «В результате такой жестокой азиатской политики изменился сам народный дух: угнетение, страх и раболепная покорность привели к тому, что наши предки утратили многие благородные качества. Обман уже не был пороком, клевета не казалась гнусным поступком. Лишение женщин свободы, холопское состояние, взяточничество, наказание кнутом на торговых местах, клеймение воров, повешение преступников и вообще невежество достались в удел от поработителей. Благороднейшие чувства – стыд, честь и совесть – исчезли: люди пресмыкались перед силой и низкими доносами губили единокровных славян. Они губили сами себя, а татарские мечи довершали уничтожение»²⁸.

В оценке влияния татаро-монгольского нашествия на дух и нравы русского народа А. В. Терещенко отличался от выдающегося историка ХIХ столетия Н. М. Карамзина, писавшего, что «не татары выучили наших предков… брать законные взятки в судах (что некоторые называют азиатским обыкновением): мы все то видели у славян и россиян гораздо прежде»²⁹.

Следует признать правоту Н. М. Карамзина в данном вопросе. Все русские правители, начиная от Святополка, предпринимали меры против произвола чиновничьего аппарата, «но каждый раз антикоррупционная кампания сдувалась, едва начавшись (как, например, у Всеволода Большое гнездо), либо приводила к росту взяток (как при Ярославе Мудром)»³⁰.

В то же время влиянием золотоордынской культуры и права можно объяснить тот факт, что в отличие от Русской Правды, не знавшей ни смертной казни, ни членовредительных телесных наказаний, Двинская уставная грамота 1397–1398 гг. уже ввела за кражу, совершенную в третий раз, наказание в виде смертной казни через повешение (ст. 5). Другим тяжким наказанием, закрепленным Судебником 1497 г., становилась торговая казнь (битье кнутом на торгу)³¹.

Влияние азиатских деспотических методов государственного управления сказалось и на способах, которые русские князья и цари стали применять в обращении с подданными. Н. М. Карамзин отмечал, что «князья, смиренно пресмыкаясь к Орде, возвращались оттуда грозными властелинами: ибо повелевали именем царя верховного»³².

Русский царь Иван Васильевич (Иван III), привыкший с самого начала своего правления повелевать и приучивший всех повиноваться себе, «выработался окончательно в восточного властелина: одно его явление наводило трепет. Женщины, говорят современники, падали в обморок от его гневного взгляда; придворные со страхом за свою жизнь должны были в часы досуга забавлять его, а когда он, сидя в креслах, предавался дремоте, они раболепно стояли вокруг него, не смея кашлянуть или сделать неосторожное движение, чтобы не разбудить его»³³.

Правление Ивана III сопровождалось становлением московского самодержавия и ликвидацией традиционного для русских земель политического строя, при котором власть избиралась народом. Именно Иван Васильевич сумел подавить Новгородскую республику, в которой верховным органом власти считалось вече свободных крестьян и горожан, а власть князя была строго регламентирована и ограничена. Иван III ввел во всех присоединенных русских землях новую систему власти, унаследованную от завоевателей. В жесточайших условиях татаро-монгольского ига московские князья в течение более двух столетий выступали по отношению к своему народу представителями чужой власти завоевателей и сборщиками дани, применявшими методы насилия, унижения, предательства и доносительства. Как считают некоторые историки, в результате монголо-татарское иго превратилось в московско- или русско-монгольское иго, а власть в русском государстве стала противостоять обществу в целом, положив начало политическому отчуждению³⁴.

По степени воздействия на всю последующую историю России эти последствия двухсотлетнего рабства представляются наиболее судьбоносными и трагическими.

В 50–60-е гг. ХIV в. произошло ослабление Золотой Орды, в которой началась борьба за ханский престол. Русские князья перестали ездить в Орду за получением титула на великое княжение и прекратили платить дань. В 1480 г. Ахмед-хан попытался выступить против Москвы, но московский князь Иван III сумел привлечь на свою сторону крымского хана Менгли-Гирея. Простояв на реке Угра несколько недель, Ахмед-хан так и не рискнул вступить в сражение с русскими и отступил. В 1502 г. крымский хан нанес последний решающий удар по Золотой Орде, и она исчезла с исторической арены. В это же время московские князья завершили процесс объединения Руси, которая в конце ХV в. стала именоваться Россией.

1.3. Государственный аппарат и право в период сословно-представительной монархии в России (ХV – начало ХVII в.)

Сословно-представительная монархия как форма правления установилась в России после преодоления феодальной раздробленности и создания централизованного государства. В этот период царская власть в поисках финансовой поддержки обращается за помощью к новым представителям городской знати – купцам и богатым ремесленникам, но дворянство по-прежнему остается самым многочисленным господствующим классом, подлинной опорой царя.

Стремление русских царей к установлению самодержавной власти сталкивалось с сопротивлением класса бояр, которое было сломлено в середине ХVI в. при Иване Грозном. Из мелкого служилого дворянства царь сформировал опричнину – орган политического сыска, личную охрану царя и карательный аппарат, напоминавший своими жестокими действиями баскаков золотоордынского хана. Введение опричнины преследовало не только политические цели, но и экономические. С земель, отведенных опричникам, выселялась старая удельная знать (бояре), а их место занимали дворяне-опричники. В результате подрывались экономические основы класса бояр и усиливались позиции дворянства.

Постоянно действующим органом при царе оставалась Боярская дума, в которую входили члены царской семьи, бояре и высшие церковные деятели, но ее роль постепенно снижалась. Для подготовки поступавших в нее дел было создано специальное делопроизводство, канцелярия с дьяками и подъячими, что позволяет сделать вывод о появлении чиновничье-бюрократического аппарата. Однако московская бюрократия кардинально отличалась от западной тем, что дворяне – чиновники получали за свои услуги на время службы землю, не имея права отчуждать ее. В результате возник класс управленцев, экономические интересы которых были связаны с личностью самодержца, который мог в любой момент отобрать собственность. Сохранить ее можно было следующим поколениям дворян, лишь поступая на службу.

В этот период стали созываться выборные Земские соборы, решавшие наиболее важные государственные вопросы, связанные с внешней политикой, финансами и законодательством³⁵. Но стремление Ивана Грозного к абсолютной власти накладывало свой отпечаток и на деятельность земских управленцев, которые трепетали перед царем. Известен пример, когда земцы высказали Ивану Грозному свое недовольство опричниной. Царь приказал всех казнить и только митрополитов отправил в ссылку. Когда новый митрополит Филипп отказал царю в благословении, это тоже не осталось безнаказанным – через некоторое время его задушил руководитель опричников Малюта Скуратов. После таких событий никаких жалоб от органов самоуправления не поступало³⁶.

Централизация власти при постоянном расширении территории государства требовала усложнения и дальнейшего развития системы приказов как органов центрального отраслевого управления. До конца ХV в. сохранялась система кормления, сложившаяся еще в период Киевской Руси.

В уезды и волости направлялись наместники, назначавшиеся на срок от года до трех лет. Они занимались финансовыми, судебными и полицейскими делами. Все средства, собранные сверх установленных податей в казну, поступали в их личное распоряжение, что и получило название «корм» с населения. С. М. Соловьев так описывал систему кормления: «От дел кормились ратные люди разных чинов: начиная от боярина до самого мелкого служивого человека. Бояре, окольничие и думные люди заседали в приказах… Так как приказ имел расходы, то для покрытия их приписывались к нему в ведение города или разряды податных людей, с которых он собирал подати… Кроме подъячих, получавших жалованье, было немало служивших без жалованья – доказательство, что можно было быть сытым и без государева жалованья, из одной писчей деньги»³⁷.

Система кормлений была отменена в 1556 году, и на местах управление было передано губным старостам (губа – округ), избиравшимся из дворян, а также земских старост и городовых приказчиков.

Государственное жалованье (содержание) зависело от должности и ее важности. «Из известий конца ХIV века видно, что члены Думы получали 500–1200 рублей. Самый большой оклад имел князь Федор Иванович Мстиславский. Окольничии получали от 200 до 400 рублей и земли на посев хлеба от 1000 до 2000 четвертей; думные дьяки – 100–200 рублей и земли от 800 до 1200 четвертей; московские дворяне – от 20 до 100 рублей и земли 500–1000 четвертей; выборные дворяне – 8–15 руб.; городовые – 5–12 руб. и земли до 500 четвертей. Жалованье выдавалось ежегодно, но земли назначались им в наследство с тем, что они обязаны были выставлять по первому требованию с каждых ста четвертей по 2 человека»³⁸.

Число приказов и их штаты значительно увеличились, охватив почти все отрасли управления, однако достаточного порядка в их деятельности не было, что порождало волокиту, бюрократизм, взяточничество и казнокрадство. В законах стали появляться новые нормы, направленные на борьбу с должностными преступлениями. В Псковской судной грамоте (1397–1467 гг.) впервые вводилось крестное целование (присяга) для посадников, отправлявших правосудие, с обещанием «городскими кунами не корыстоватися», «тайных посулов не имати ни князю, ни посаднику».

Новгородская судная грамота (1471 г.) также требовала от бояр, посадников и наместников «посула не взять», о чем приносилась присяга. В правление князя Ивана III в 1497 г. был принят первый Судебник, в котором запрещалось боярам, окольничим, дьякам «и всякому судие» брать посул и предусматривалась смертная казнь и членовредительские телесные наказания за многие должностные преступления. Однако вплоть до правления Ивана Грозного борьба с этими явлениями была непоследовательной и не давала положительных результатов.

В 1549 г. был созван первый Земский собор, принявший в 1550 г. новый Судебник, по которому устанавливалось наказание за волокиту, за нарушение порядка судебного рассмотрения дел, за несоблюдение некоторых форм канцелярского делопроизводства. Так, дьяк, составивший за взятку подложный протокол судебного заседания либо неправильно записавший показания сторон или свидетелей, подлежал тюремному заключению и, кроме того, уплачивал половину суммы иска. Другую половину возмещал боярин, виновный в том, что не досмотрел за дьяком как за своим подчиненным³⁹.

Судебник 1550 г. устанавливал наказание за взяточничество в виде смертной казни. Если в отношении низших чинов судебного ведомства ответственность была установлена самим Судебником, то наказание для высших должностных лиц определял лично царь. За 37 лет правления Иван IV казнил более 8 тысяч чиновников, что составляло примерно 34 % от общего числа государственных служащих того времени. Первая казнь состоялась в 1556 г. в присутствии царя. Казнили дьяка, который «гуся, нашпигованного монетами, принял, слишком большой посул взяв». По царскому указу сначала ему отрубили ноги по колено, потом руки – по локоть. «Вкусно ли гусиное мясо?» – поинтересовался царь у воющей жертвы, после чего лихоимцу отрубили голову. Сохранились свидетельства современников, писавших, что страх смерти значительно снизил уровень взяточничества, «ибо каждый день мздоимцев прилюдно разрубают на куски прямо на городской площади»⁴⁰.

С целью устрашения тела казненных подолгу не убирались.

Но, карая преступников, царь Иван Грозный часто использовал судебную власть и для расправы с невинными. Характеризуя политику царя, Н. М. Карамзин писал о нем: «Хвалился правосудием, карая вместе, с равным удовольствием, и заслуги, и преступления… с каким-то хладнокровным размером истребляя знаменитые роды, будто бы опасные для царской власти, – возводя на их степень роды новые, подлые, и губительною рукою касаясь самых будущих времен: ибо туча доносителей, клеветников, кромешников, им образованных, как туча гладоносных насекомых, исчезнув, оставила злое семя в народе; и если иго Батыево унизило дух россиян, то, без сомнения, не возвысило его и царствование Иоанново»⁴¹.

После смерти Ивана Грозного в 1584 г. страна погрузилась в тяжелейший экономический кризис, сопровождавшийся обострением социальных и сословных противоречий. Наступило смутное время, сопровождавшееся запустением, голодом, ростом налогов и цен и закрепощением крестьянства. Поруха 70–80-х гг. ХVI в. негативно отразилась и на нравственном состоянии народа. «Русский человек жил как попало, подвергаясь всегда опасности быть ограбленным, обманутым, предательски погубленным; он и сам не затруднялся предупреждать то, что с ним могло быть, он также обманывал, где мог поживлялся на счет ближнего ради средств к своему, всегда непрочному, существованию»⁴².

В 1601–1602 гг. в царствование Бориса Годунова в Москве случился страшный голод. Борис приказал открыть государственные житницы и продавать хлеб по ценам фиксированным, ниже рыночных, а также раздавать бедным милостыню деньгами. Но чиновники оказались плутами. «Они раздавали царские деньги своей родне, приятелям и тем, которые делились с ними барышами. Их сообщники, одевшись в лохмотья, приходили зауряд с нищими и получали деньги, а настоящих нищих разгоняли палками»⁴³.

Убедившись в том, что милостыня разворовывается, Годунов отменил ее и направил чиновников в благополучные районы закупать хлеб по фиксированным, установленным правительством ценам. Но посланцы за взятки от землевладельцев не сообщали, что у тех имеется хлеб, и не привозили его в Москву. По свидетельству современников, в эти годы в Москве погибло более 127 000 человек. Начались народные бунты, жестоко подавлявшиеся государством.

В 1602 г. в Литве появился человек, выдавший себя за чудом спасшегося царевича Дмитрия. Чтобы получить поддержку польско-литовской знати, Лжедмитрий тайно принял католичество и пообещал римскому Папе обратить Россию в католическую веру. В 1605 г. неожиданно скончался царь Борис Годунов, и его противники, предав интересы России, перешли вместе с армией на сторону Лжедмитрия и впустили его в Москву. Недолгое царствование Лжедмитрия закончилось бунтом, который возглавили бояре Шуйские. Убив самозванца, бунтовщики сожгли его труп, прах заложили в пушку, из которой произвели выстрел в сторону Литвы и Польши.

Последующие события – восстание Болотникова, наступление поляков, поддержавших Лжедмитрия II, дворянский переворот, приведший к власти правительство бояр (Семибоярщину), которые впустили в Кремль польские войска во главе с Владиславом (сыном короля Сигизмунда) и присягнули ему, – некоторые историки вполне обоснованно считают гражданской войной. Это было время, когда верхушка правящего класса раскололась на две непримиримые части: одна ради своих шкурных интересов готова была пожертвовать независимостью России, а другая была заинтересована в защите национальных интересов. В 1610 г. к народу обратился патриарх Гермоген, призвавший к борьбе с захватчиками. Первое народное ополчение возглавил дворянин Ляпунов. Во главе передовых отрядов сражался и был тяжело ранен князь Д. М. Пожарский. Однако противники Ляпунова изготовили письмо, подделав в нем подпись Ляпунова, где говорилось, что служивших в ополчении казаков, как врагов Московского государства, следует бить и топить. Ляпунова убили, а между казаками и земскими людьми начались столкновения, из-за чего ополчение распалось.

Только второе ополчение, собранное в 1611 г. в Новгороде выборным посадским старостой Козьмой Мининым, сумевшим привлечь на свою сторону население других русских городов, обеспечило победу патриотических сил в это трудное для России время. Средства для второго ополчения собирались по договоренности с новгородцами, которые обязались отдавать пятую часть достояния на общее дело.

Возглавивший ополчение князь Пожарский отправлял в другие города гонцов с грамотами, в которых призывал все население стать заодно с нижегородцами. Эти грамоты читали на народных сходках, а затем решали выделить деньги и направить своих ратников на помощь Минину и Пожарскому. В апреле 1612 г. ополчение прибыло в Ярославль, где оставалось несколько месяцев, пополняясь все новыми силами. В августе ополчение осадило Москву и сразилось с литовским войском гетмана Ходкевича, который был разбит и бежал, не сумев оказать помощь остававшимся в Кремле полякам. 25 октября Кремль был взят, но еще дважды польский король пытался подойти к Москве, однако везде наталкивался на сопротивление русских. Таким образом, только благодаря общим усилиям всех русских городов была отвоевана независимость страны. В память о том героическом времени ныне установлен и празднуется День народного единства.

21 декабря по существовавшему тогда обычаю во все города была послана грамота об избавлении Москвы от иноземцев, а затем и другая грамота, созывавшая «лучших и разумных» выборных людей для избрания государя всея Руси. Причем это были действительно выборы из нескольких предложенных кандидатур: в качестве кандидатов выступили польский королевич Владислав, сын шведского короля Карл-Филипп, а также некоторые бояре. 21 февраля 1613 г. Земский собор остановил свой выбор на 16-летнем Михаиле Романове. Так прекратилось в России правление древнерусской династии Рюриковичей, и взошла звезда Романовых.

Им досталась разоренная Москва, пустая казна, обезлюдевшие области, в которых хозяйничали шайки, грабившие и убивавшие последних жителей.

Как отмечают историки, «в ходе смуты, в которой приняли участие все слои и сословия русского общества, решался вопрос о самом существовании Российского государства, о выборе пути развития страны»⁴⁴.

В такие годы особенно возрастает роль элиты в решении всех важнейших вопросов, затрагивающих жизненные интересы общества. В рассматриваемый период нашей истории московская элита, по выражению матери царя Михаила Федоровича, «измалодушествовалась». «Всякий думал только о себе; мало было чести и законности. Все лица, которым поверялось управление и правосудие, были склонны для своих выгод грабить и утеснять подчиненных, наживаться насчет крови бедного народа, вытягивать из него последние соки, зажиливать общественное достояние в то время, когда необходимо было для спасения отечества крайнее самопожертвование». Н. И. Костомаров приводит слова некоего иностранца о тогдашнем состоянии России: «Все приближенные царя – несведующие юноши; ловкие и деловые приказные – алчные волки; все, без различия, грабят и разоряют народ. Никто не доводит правды до царя; к царю нет доступа без больших издержек; прошения нельзя подать в приказ без огромных денег, и тогда еще не известно, чем кончится дело; будет ли оно задержано или пущено в ход»⁴⁵.

Взяточничество в приказах стало вызывать возмущение народа, который испытывал особенную ненависть к главе земского приказа Плещееву и главе Пушкарского приказа Траханиотову. Плещеев брал взятки с тех, кого судил; кроме того, он создал шайку доносчиков, ложно обвинявших людей в разных тяжких преступлениях. Таких обвиняемых сажали в тюрьму и вымогали взятки за освобождение. Траханиотов прославился жестоким обращением с подчиненными, у которых удерживал жалованье. В 1648 г. возник настоящий бунт. Испугавшись, царь Алексей Михайлович Романов выдал толпе Плещеева, которого вывел из Кремля палач. Но народ вырвал из рук палача Плещеева и забил его палками до смерти. Траханиотов сбежал, но по царскому приказу его отыскали, водили с колодкою на шее по городу, а затем казнили, отрубив голову. «Вот как угощают плутов и воров!», – кричал народ.

Когда мятеж утих, царь с площади обратился к народу с речью и сказал, что лихоимцы Плещеев и Траханиотов получили заслуженную кару, а он, государь, обещает народу правосудие и царское милосердие. И действительно, никто из мятежников не был наказан, а вскоре в 1649 г. было принято новое Соборное Уложение, которое стало первым печатным кодексом России, отличавшимся чрезвычайной жестокостью.

Глава Х (о суде) предусматривала смертную казнь в виде колесования, четвертования, залития горла раскаленным металлом, сожжения, закапывания живьем в землю и т. п. за все государственные преступления и многие преступления против порядка управления. В этой же главе устанавливались наказания за решение судебного дела «по посулу или по дружбе, или по недружбе». При этом статья 5 главы Х устанавливала за одно и то же преступление для боярина, окольничего, думного человека наказание в виде лишения чести, а для недумного человека значительно более строгое – торговую казнь.

В Соборном Уложении 1649 года впервые появился институт отвода судье: «А будет который судья истцу будет недруг, а ответчику друг или свой… тому судье… не судити»⁴⁶.

Соборное Уложение выделило две категории лиц, состоящих на государственной службе: ратные люди (т. е. лица, призванные на службу во время войны и получавшие от царя жалованье) и лица, занимавшие должности в судебной системе (бояре, дьяки, приказные, думные люди и др.). Кроме того, впервые в отечественном законодательстве было намечено разграничение субъектов ответственности в зависимости от содержания их служебных обязанностей⁴⁷.

Судебная власть в то время сосредоточилась в приказах, и это повлекло усиление произвола со стороны воевод и дьяков. Людям со своими тяжбами приходилось ездить в Москву, где снова с них требовали взятки. Один современник так описывал свою поездку: «Как к Москве приехали, дьяку в почесть для царского величества харчем и деньгами носили не по одно время, да подъячим также носили, да молодым подъячим от письма давали же»⁴⁸.

Традиция «почести», т. е. подношения даров в знак уважения чиновнику за выполненную работу, сыграла значительную роль в формировании коррупционных отношений и в дальнейшем преобразовалась в мздоимство и лихоимство⁴⁹.

Одной из причин распространения коррупции в то время следует признать отсутствие жалованья у воевод, назначавшихся на три года. Для получения места они должны были давать взятки в приказах, и поэтому превращали свою должность в средство для наживы. «Суд их был до крайности продажен: кто давал им посулы и поминки, тот был и прав; не было преступления, которое не могло бы остаться без наказания за деньги, а с другой стороны, нельзя было самому невинному человеку быть избавленным от страха попасть в беду… Раздавались повсеместно жалобы, что воеводы бьют посадских людей без сыску и вины, сажают в тюрьмы, мучат на правежах, задерживают проезжих торговых людей, придираются к ним под разными предлогами, обирают их, сами научают ябедников заводить тяжбы, чтобы содрать с ответчиков»⁵⁰.

Бывали случаи, когда отдельные воеводы попадались на злоупотреблениях. Так, гороховский воевода князь Кропоткин и дьяк Семенов за взятки и грабительства были прилюдно биты кнутом, но такие меры не могли изменить поведения приказных людей, так как порочной была сама система управления.

Выборные земские старосты и целовальники, управлявшие на местах, не могли останавливать поборы со стороны воевод, а, наоборот, вынуждены были способствовать их наживе. Сохранившиеся расходные книги земских старост содержат соответствующие статьи расходов: «Ходил к воеводе, нес хлеба и калачей на 2 алтына, в бумажке денег три алтына, людям его дал две деньги… Приставам дал всем в братью 6 денег, да, стояв на правеже, дал приставу 2 деньги, да, когда платил деньги, дал сторожу в мешок 2 деньги, да староста взял за сено, что миром сулено воеводе, 4 гривны»⁵¹.

Такие отношения земского населения и воевод были настолько обыкновенным делом, что не вызывали жалоб. Но бывали случаи, когда отдельные воеводы и подъячие становились чрезмерно жадными, вызывая поток челобитных на имя царя. Особенно часто жаловались на воевод из дальних мест, где было «до бога высоко, до царя далеко». Доходило до бунтов. Так, в 1673 г. жители Кайгородка едва не убили воеводу Волкова. Правительству пришлось послать из Москвы сотню стрельцов для усмирения бунтовщиков⁵².

В царствование Алексея Михайловича были приняты некоторые меры, направленные на ограничение злоупотреблений чиновников. Так, запрещалось воеводам судить тех лиц, от которых на них поступали жалобы; судить их должны были воеводы ближайших городов, расположенных в радиусе 150 верст. Нельзя было назначать дворян воеводами в те города, около которых располагались их поместья и вотчины. Запрещалось воеводам получать с населения праздничные, месячные, въезжие и иные денежные платежи и поборы в виде продуктов – мяса, хлеба, рыбы и т. д. С. М. Соловьев отмечал, что «воеводы не могли вдруг отказаться от этих поборов и приносов, и земские старосты носили пироги и рыбу по старой привычке; доказательством служит то, что царь Федор Алексеевич должен был подтвердить указ отцовский»⁵³.

1.4. Государственный аппарат и право в период образования и развития абсолютной монархии в России (вторая половина ХVII – ХVIII в.)

Термин «абсолютизм» произошел от французского слова absolutisme, производного от латинского absolutus (безусловный) и означает неограниченную монархию, т. е. такую форму правления, при которой верховная власть всецело принадлежит монарху⁵⁴.

Возникновение абсолютной монархии в России принято относить ко второй половине ХVII в. Уже при царе Алексее Михайловиче резко упало значение Боярской думы: без совещания с Думой царь издал 588 именных указов, в то время, как указов, одобренных Боярской думой, было всего 49. Земские соборы не созывались с 1653 г. После конфликта царя с патриархом Никоном последний был низложен, что означало подчинение церкви государству⁵⁵.

Основной системой в то время оставался феодальный способ производства, который постепенно приспосабливался к рыночным отношениям. Социальной базой абсолютизма в России было дворянство, занимавшее все должности в государственном аппарате. На время службы дворяне наделялись земельными участками (поместьями), однако не имели права передавать эти участки по наследству или каким-либо иным способом распоряжаться ими, т. е. становились квазисобственниками, полностью зависевшими от царя. В этом было отличие поместья от вотчины – наследуемой собственности, владелец которой не обязан был нести государственную службу. Зависимость дворян, владельцев поместий, устраивала центральную власть, которая постоянно расширяла практику наделения поместьями служилых людей и, таким образом, создавала новый класс помещиков, совместивших политическую власть на службе царю с экономической властью над порабощенным населением.

Окончательное оформление абсолютизма как формы правления произошло при Петре I. В 1701 г. функции Думы были переданы так называемой Ближней канцелярии, или Совету министров (Конзилии), состоявшей из министров, назначаемых царем. К этому времени относят и возникновение профессиональной государственной службы⁵⁶.

В 1711 г. был учрежден Сенат, а Боярская дума окончательно перестала функционировать. Сенат должен был разрабатывать новые законы, контролировать финансы и деятельность администрации. Контрольные функции возлагались на обер-фискала и генерал-фискала, которым подчинялись фискалы на местах. Тайный надсмотр над судами и чиновниками, составлявший суть деятельности фискалов, опирался на систему доносов, которая «только способствовала дальнейшей деморализации народа… Опыт скоро показал, что такая мера не прекращала злоупотреблений; напротив, фискалы, пользуясь своим положением, сами дозволяли себе злоупотребления и попадались»⁵⁷.

Виды различных незаконных поборов и способы извлечения выгоды из своего должностного положения становились настолько разнообразными, что не было возможности предусмотреть запреты на все эти злоупотребления. Поэтому в указе от 24 декабря 1713 г. Петр под страхом смерти в общей форме запретил чиновникам всех званий, без исключения, брать с народа любые посулы, а также обманом собирать деньги под видом оплаты за какие бы то ни было свои услуги. Всем также под угрозой наказания предлагалось доносить о таких преступниках, «не выкручиваясь тем, что страха ради сильных лиц или что его служитель»⁵⁸.

Особенно непримиримым борцом с разного рода должностными проступками считался обер-фискал Нестеров. Он донес царю, что сибирский губернатор князь Гагарин расхищает казну, берет взятки с купца Карамышева, торговавшего с Китаем, дозволяет вести незаконную торговлю табаком. Посланный по этому делу гвардии майор Лихарев собрал доказательства вины губернатора. Гагарин раскаялся и просил царя простить его и отпустить в монастырь на вечное покаяние, но Петр не простил, и князь Гагарин был повешен в Петербурге в присутствии родственников.

На самого обер-фискала Нестерова также поступил донос, после которого Нестерова подвергли пытке и установили, что он брал взятки деньгами и вещами с разных лиц для устройства их на должности воевод, а также собирал деньги с кабачников. Царь лично наблюдал за казнью. Сначала отрубили головы двум подчиненным обер-фискала. «Старик Нестеров, взойдя на эшафот, увидел государя, поклонился и закричал: – Виноват! Но помилования ему не было оказано, палачи тотчас начали его колесовать – ломали сперва одну руку, потом ногу, потом другую руку и другую ногу; истерзанный еще был жив в страданиях… Его потащили к плахе и положили лицом в кровь, вытекшую из голов двух казненных перед ним товарищей, потом отрубили голову. Головы казненных были воткнуты на железные колья; обезглавленные тела их навязали на колеса. Тогда с Нестеровым было казнено девять человек, еще несколько наказано кнутом и сослано на галерные работы, а четырем из них вырвали ноздри»⁵⁹.

Мрачные и кровавые показательные казни не останавливали должностных лиц. Даже на пользовавшегося безграничным доверием Петра князя Меньшикова было заведено дело после того, как вскрылись его злоупотребления в Малороссии, где вельможа захватил множество земель. Однако своего любимца царь простил и продолжал ездить к нему обедать и пировать.

Осознавая недостатки существовавших в то время органов управления, и прежде всего приказов, Петр I в период с 1718 по 1720 г. произвел коренное преобразование системы центральных государственных органов, создав вместо приказов коллегии со строго очерченной компетенцией, которые руководствовались в своей деятельности Генеральным регламентом. Теперь устанавливались сроки для рассмотрения челобитных дел не более шести месяцев. В случае нарушения сроков грозил штраф в размере тридцати рублей в день. Царь установил также и сроки для исполнения предписаний начальства. После получения бумаги надлежало отвечать уже на следующий день, и только по сложным делам предоставлялась отсрочка на неделю. По обычаю того времени за неисполнение указа грозили разорение, ссылка и даже лишение живота, однако старинная медлительность в делах долго еще раздражала царя.

Местные органы управления были преобразованы в 1702 г., когда царь отменил должности губных старост, а их функции передал воеводам. С целью предупреждения казнокрадства на местах Петр I направлял в области таких лиц, которые, во-первых, не были бы связаны родством и дружбою, и, во-вторых, находились друг с другом во враждебных отношениях. Но такая политика иногда вредила делу, так как враги постоянно доносили друг на друга, и не всегда обоснованно.

По указу 1702 г. вводилось коллегиальное управление на местах: воеводы должны были управлять совместно с выборными дворянскими советами, состоявшими в больших городах из 3–4, а в небольших – из 2 дворян.

Всю территорию России с 1708 г. разделили на губернии, которых к 1719 г. было уже 11, и на провинции, делившиеся, в свою очередь, на дистрикты (округа). Стремясь поставить под контроль деятельность губернаторов, государство учредило при губернаторе институт ландратов (советников) из местного дворянства. Исполнительным органом губернатора была губернская канцелярия.

Для управления городами в 1721 г. был учрежден Главный магистрат, который должен был создавать магистраты в городах и руководить ими. Главные магистраты являлись выборными коллегиальными учреждениями, состоявшими в основном из крупного купечества. Обо всех городских нуждах приходилось обращаться в Главный магистрат. Как отмечают исследователи, система местной власти была громоздкой и дорогостоящей, что привело уже после смерти Петра I к значительной перестройке аппарата на местах⁶⁰.

Указом от 24 января 1722 г. Петр установил новый порядок государственной службы, разделив ее на воинскую, статскую и придворную, в каждой из которых предусматривалась должностная лестница из четырнадцати ступеней («Табель о рангах»). В этом документе впервые появляется положение о выплате денежного жалованья государственным служащим, что должно было прекратить злоупотребления, вытекающие из системы кормлений.

В отличие от существовавшего когда-то принципа местничества при замещении должностей теперь в заслугу ставились лишь успехи в службе, которые помогали и недворянину получить потомственное дворянское звание. Царю предоставлялось право как жаловать дворянским званием за заслуги, так и лишать этого звания в случае совершения преступлений. Установление различных рангов (ступеней, классов) означало право (так называемую почесть) на определенную сумму жалованья, особую ливрею, головной убор и экипаж. Фискалам вменялось в обязанность следить, чтобы все пользовались почестями в соответствии со своим рангом и не присваивали себе высшего почета. Из-за введения почетов в обществе стало развиваться чванство и высокомерное отношение высших рангов к более низшим. Н. И. Костомаров справедливо отмечал, что такие настроения зачастую не оправдывались истинными заслугами, так как «по общечеловеческой слабости чины не всегда могли достигаться по достоинству и заслугам, а часто могли добиваться в силу связей, пролазничества и низкопоклонства младших перед старшими»⁶¹.

Период правления Петра характеризуется усилением роли государства во всех сферах общественной жизни. Принятие Табели о рангах свидетельствовало о стремлении государства заставить дворянство служить ему до самой смерти, подчинить абсолютной власти дворян и их детей. Другим классом, который нужно было создать, подчинить абсолютной власти, был класс нарождающейся буржуазии. Петр I строил верфи, фабрики, заводы и целые города с условием сохранения государственной монополии, государственного надзора за их деятельностью. Если бы он мог одновременно присутствовать на всех стройках и предприятиях того времени, он бы лично осуществлял тотальный контроль над всеми. Но это было невозможно, а его ставленники часто отличались корыстью, равнодушием и безразличием к делу, что приводило к непроизводительным потерям. Результатом такой деятельности по вмешательству государства в экономику было подавление и устрашение частного предпринимательства. К сожалению, петровская политика в дальнейшем превратилась в политическую традицию русского государства, которая не преодолена до сих пор.

1722 г. ознаменовался целым рядом царских указов, касающихся устройства государственной службы, издания законов и их исполнения. Так, указ от 17 апреля был напечатан и выставлен в Сенате и во всех присутственных местах: «Всуе законы писать, – говорилось в указе, – когда их не хранить или ими играть, как в карты, прибирая масть к масти». Понимая, что не все указы могут быть правильно истолкованы, Петр установил порядок толкования законов в Сенате, по которому следовало всем коллегиям в полном сборе «об оном мыслить и толковать под присягою, однако ж не определять, но, положа, например, свое мнение, объявлять государю». Последнее слово должно было оставаться за самодержцем.

Указом от 27 апреля была учреждена должность генерал-прокурора, который обязан был наблюдать за ходом дел в Сенате, имел право протестовать, делать замечания и наставления. Вводились также должности обер-прокуроров, а в областях – должности прокуроров. Фискалы в коллегиях и судах доносили прокурору, а в случае его медлительности через своего обер-фискала доносили генерал-прокурору.

Еще в 1720 г. Петр назначил «знатных особ», а с ними секретарей для приема челобитных, которые после приема рассылались по соответствующим коллегиям и канцеляриям, однако ошибок в определении подведомственности споров было очень много, что приводило к волоките в рассмотрении дел. Для борьбы с этим злом в 1724 г. царь ввел новое требование к служащим: военные обязаны были знать воинский артикул, а статские – генеральный регламент. С этого времени никому не позволялось отговариваться незнанием закона, никто не мог ссылаться на неведение о том, в какой суд ему следовало обращаться по своему делу.

Реформы Петра, руководствовавшегося идеями «общего блага», «государственного интереса», привели к коренным преобразованиям в государственном устройстве России, но одним из последствий этих реформ был значительный рост количества чиновников. Только в центральных органах на конец петровского царствования их насчитывалось более 3 тысяч человек.

Соответственно росли расходы на их содержание, которые казна не могла себе позволить из-за обнищания основной массы населения, не способного платить непомерные налоги. К 1723 г. недоимка таможенных сборов доходила до суммы 402 523 руб., канцелярских и оброчных – до 309 322 руб. Опустевшая казна задолжала чиновникам к концу царствования Петра I астрономическую сумму за 2,5 года⁶². Возможно, это стало одной из причин провала петровской антикоррупционной кампании.

Другой, и, возможно, наиважнейшей причиной, было отсутствие нравственных и духовных начал в преобразованиях Петра. Создав много новых учреждений, стараясь изменить быт и внешность народа, Петр не изменил нравственности, не смог вдохнуть в Россию новую душу⁶³.

Об этом писал и Н. М. Карамзин в «Записках о старой и новой России», которую историк передал Александру I в 1811 г.: «У нас были Академия, высшие училища, народные школы, умные министры, приятные светские люди, герои, прекрасное войско, знаменитый флот и великая монархия – не было хорошего воспитания, твердых правил и нравственности в гражданской жизни»⁶⁴.

Некоторые современные исследователи указывают, что сущностью политики Петра I была бюрократизация общества и его реформы ничуть не сделали Россию современным государством, а реализовали направление тотальной бюрократизации общества⁶⁵.

Период времени от смерти Петра I до воцарения Екатерины II называют эпохой дворцовых переворотов, длившейся 37 лет. Страной правили шесть монархов, сменявших друг друга с помощью гвардии, участвовавшей в дворцовых интригах и переворотах. Два правителя – Иван IV Антонович и Петр III были свергнуты с престола силой и убиты. Борьба за власть, отнимавшая все силы правящей элиты, не оставляла времени и сил для реформ, и во второй четверти – середине ХVIII в. крупных реформ не проводилось, хотя предпринимались отдельные попытки приспособить к новым условиям государственный аппарат, созданный Петром I. Продолжал действовать Сенат, но его деятельность ограничил вновь созданный Верховный тайный совет, в который входили вельможи, особенно близкие верховному правителю. При Анне Иоанновне (1730–1740) была создана Тайная канцелярия для расследования преступлений и выступлений против императрицы. Тогда же было указано назначать воеводами только людей, имевших знатное происхождение. Таким образом надеялись уменьшить воровство и взяточничество на местах, однако ожидания не оправдались. Злоупотребления должностным положением продолжались, а один губернатор даже был за взятки казнен. Наблюдались нарушения и в делопроизводстве. Приказные в своих корыстных целях делали подчистки и исправления в приходно-расходных книгах и даже в текстах высочайших указов. При повальной безграмотности во всех слоях общества нетрудно было грамотным плутам обманывать темный народ. Для предотвращения подобных обманов в 1735 г. был принят указ, по которому предписывалось считать подлинными только такие императорские документы, на которых имеется подпись не только самой императрицы, но и трех ее кабинет-министров⁶⁶.

В том же 1735 г. после двухлетних неурожаев народ так обеднел, что повсюду появились разбойничьи шайки. Для борьбы с ними составлялись команды из отставных солдат, которыми руководил подполковник Редкий. Вскоре обнаружилось, что Редкий задерживал не столько виновных в разбоях, сколько невинных, у которых вымогал взятки за прекращение преследований. Наказание для подполковника было далеко не такое строгое, каким наказывали взяточников при Петре: он отделался выговором. А разбои продолжались, и в 1738 г. от них уже страдали не только в Москве и Петербурге, но и купцы, торговавшие на Волге и Оке.

В царствование Елизаветы Петровны (1741–1761) произошел возврат к порядкам, установленным Петром I. Сенат был полностью восстановлен в правах. Ему было поручено пересмотреть все ранее принимавшиеся указы и отменить те, которые не соответствовали государственным интересам. Так, полностью была изменена деятельность Тайной канцелярии, и ее роль значительно снизилась. В то же время возобновилась борьба со взяточничеством и казнокрадством, что подтверждается изданием 187 указов, направленных против этих явлений.

Под властью и присмотром Сената в губерниях управляли губернаторы. В 1749 г. было решено строить для них за казенный счет восьмикомнатные дома с хозяйственными пристройками и, кроме того, губернскую канцелярию с конторой для сбора подушных платежей. В провинциях, на которые делились губернии, для правивших в них воевод строили пятикомнатные дома с хозяйственными пристройками и, кроме того, дома для провинциальной канцелярии.

Трудности в сборе налогов заставили императрицу прекратить выплату жалованья чиновникам низшего разряда, что привело к возрождению системы кормлений, росту поборов и злоупотреблений.

Необходимы были преобразования, и их провела Екатерина II Великая (1762–1796), пришедшая к власти в результате дворцового переворота, организованного ею и гвардейскими офицерами во главе с братьями Орловыми.

Придавая большое значение законодательству, императрица за годы своего правления издавала по 12 законов в месяц. Абсолютизм при Екатерине приобрел законченный вид. Реформировав Сенат, Екатерина Великая добилась большей централизации власти и улучшила управление страной. Однако Сенат лишился функции законодателя, так как им стал единолично монарх.

В 1767 г. Екатерина обратилась к лучшим гражданам, в основном к дворянству, созванному для работы над новым Сводом законов Российской империи, который должен был заменить устаревшее Соборное уложение 1649 г. и укрепить самодержавную власть. Сама императрица составила наказ, в котором отразила идеи просветителей и собственные взгляды на право и политику просвещенного абсолютизма. Новые идеи захватили русское общество. И хотя из-за начавшейся войны с Турцией новое уложение так и не было составлено, однако просветительское значение работы над новыми законами нельзя недооценивать.

В условиях русско-турецкой войны 1768–1774 гг. бедственное положение народа усугубилось, что привело в 1771 г. к Крестьянской войне под предводительством Пугачева. Отряды восставших захватывали крупные города (Оренбург, Кунгур, Красноуфимск, Казань) и осаждали Уфу, Екатеринбург, Челябинск. Только в 1774 г. после неудачной попытки взять Царицын Пугачев, преданный зажиточными казаками, был схвачен и в 1775 г. казнен в Москве на Болотной площади.

Крестьянская война заставила Екатерину принять меры по укреплению власти дворянства в центре и на местах. В 1775 г. впервые в российском законодательстве был принят документ, регламентировавший деятельность местных органов и суда, – «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи». Введенное Екатериной Великой новое административное устройство просуществовало в России до 1917 г.

Страна была поделена на губернии из расчета 300–400 тысяч душ мужского пола на губернию. К концу Екатерининской эпохи в стране было 50 губерний, во главе которых стояли губернаторы, подчинявшиеся императрице. В столицах и нескольких крупных городах учреждались должности генерал-губернаторов. При губернаторе создавались губернские правления; губернатору подчинялся губернский прокурор. Казенная палата во главе с вице-губернатором занималась финансами. Землеустройством ведал губернский землемер. Впервые в российской истории были созданы государственные учреждения с социальными функциями: Приказ общественного призрения (от слова призирать – присматривать, опекать, заботиться), ведавший школами, больницами и богадельнями⁶⁷.

Губернии были разделены на уезды из расчета по 20–30 тысяч душ мужского пола. В уездах главными органами власти становились нижние земские суды, возглавляемые капитаном-исправником (выбирался уездным дворянством). Популярная в то время в Европе теория разделения властей была хорошо знакома просвещенной императрице, постаравшейся отделить судебные органы от исполнительных. Французские просветители с их идеями равенства всех людей были поняты в России по-своему: как необходимость с помощью закона регламентировать жизнь каждого общественного слоя. Поэтому сословия получали свой особый суд. Исключение составляли крепостные, для которых помещик по закону был и хозяином, и судьей. Помещиков судил верховный земский суд в губерниях и уездный суд в уездах; горожан – городовой и губернский магистраты; государственных крестьян – верхняя расправа в губернии и нижняя расправа в уезде. Все эти суды были выборными. Сенат становился высшим судебным органом, а в губерниях создавались палаты уголовного и гражданского суда, члены которых назначались государством.

Город выделялся в отдельную административную единицу, которую возглавлял городничий. Городские районы контролировал частный пристав, которому подчинялись квартальные надзиратели. Реальная власть в городе находилась в руках губернатора, городничего и управы благочиния, осуществлявшей предварительное расследование дел. Как и в эпоху Петра, реформирование органов управления имело побочным эффектом резкий рост количества чиновников: на местах их число увеличилось вдвое⁶⁸.

Считая важной борьбу с изжившей себя системой кормлений, 15 декабря 1763 г. Екатерина II издала Манифест, в котором регламентировала выплату государственным служащим фиксированных платежей. «Все судебные места, – указывала императрица, – наполнить достойными в знании и честными людьми, а чтобы прямо таковых иметь, то необходимо нужно дать им к безбедному пропитанию по мере каждого довольное жалованье…»⁶⁹

С тех пор жалованье чиновникам стали выплачивать регулярно, и оно значительно превышало прежнее, установленное Петром 1. В 1763 г. годовой средний оклад служащего составлял 30 рублей в уездных, 60 рублей в губернских и 100–150 рублей в центральных и высших учреждениях, при том, что пуд зерна стоил 10–15 копеек. Но проблема коррупции и воровства по-прежнему стояла очень остро. Сама Екатерина с возмущением описывала злоупотребления некоего регистратора Якова Ренберга, который брал взятки с людей за присягу на верность императрице⁷⁰.

С целью искоренить произвол исполнительной власти, Екатерина II Указом от 20 марта 1730 г. ввела ограниченные сроки для занятия должности воевод. Только в случае отсутствия жалоб на их деятельность полномочия продлевались.

Под давлением дворянства в 1764 г. Екатерина II изменила порядок прохождения государственной службы, установленный Петром I в Табели о рангах. Согласно петровской Табели, каждый поступающий на службу должен был пройти все ее ступени, независимо от происхождения. Целью такого порядка было повышение профессионализма чиновников и продвижение по карьерной лестнице наиболее способных государственных слуг. При Екатерине каждый государственный чиновник, прослуживший не менее семи лет в одном ранге, автоматически переводился в следующий. Затем срок службы в одном ранге был сокращен, и установился порядок перевода на более высокую ступеньку должностной карьеры по выслуге лет, без учета квалификации служащего.

Такая политика привела к росту количества чиновников с 38 тысяч до 115 тысяч. При этом кадры государственной службы по социальной принадлежности распределялись следующим образом: в начале XIX в. выходцы из крестьян и горожан составляли 11,5 % от всего количества чиновников, выходцы из родового дворянства – 40 %, выходцы из чиновного дворянства – 21 %. В середине XIX в. эти пропорции изменились: выходцы из простого народа составляли 5,3 %, из родового дворянства – 40,4 %, из чиновного дворянства – 30,4 %. Из этого с очевидностью следует вывод о том, что чиновничество стало ускоренно воспроизводить само себя. Государственная служба приобрела главное значение в повышении социального статуса, и с тех пор в истории России госслужба этого своего значения никогда не утрачивала⁷¹.

Следующий император – Павел I (1796–1801), приверженец строгой дисциплины и порядка, уволил почти 20 тысяч чиновников, подозреваемых в коррупции, выгнал с государственной службы многих фаворитов Екатерины, но вызвал только неприязнь и в конце концов при участии наследника престола будущего императора Александра I был убит в результате последнего в истории России дворцового переворота.