Kitabı oxu: «Реализация активного избирательного права отдельными категориями граждан»

Под редакцией кандидата юридических наук, доцента О. В. Нардиной

Авторы:

Бандикян М. Д., кандидат юридических наук;

Нардина О. В., кандидат юридических наук, доцент.

Рецензенты:

Балашова Т. Н., доктор юридических наук, профессор кафедры публичного права и правового обеспечения управления Государственного университета управления;

Воронцова Е. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права, конституционного, гражданского и административного судопроизводства Юго-Западного государственного университета.

ebooks@prospekt.org

© Бандикян М. Д., Нардина О. В., 2021

© ООО «Проспект», 2021

Введение

Активное избирательное право является одним из наиболее важных субъективных конституционных прав гражданина. Закрепленное непосредственно в ч. 2 ст. 32 Конституции РФ¹ данное право находится в системной взаимосвязи с Основами конституционного строя, а именно с ч. 1 ст. 1, ч. 1—3 ст. 3. Согласованность указанных конституционных норм при реализации активного избирательного права позволяет:

• конкретному гражданину, выступающему в качестве избирателя, не только отдать свой голос в поддержку того или иного кандидата, но и определить последующее развитие государства и общества;

• государству – обеспечить выражение воли многонационального народа Российской Федерации и соблюсти баланс законных интересов каждого гражданина;

• выборным органам народного представительства – получить необходимую демократическую легитимацию.

Публично-правовая значимость реализации активного избирательного права была отмечена Президентом РФ В. В. Путиным на встрече с членами избирательных комиссий, посвященной 25-летию избирательной системы Российской Федерации: «…Выборы наши граждане воспринимают как естественное, необходимое участие в жизни государства, не только как свое неоспоримое право, но и как реальное влияние на определение приоритетов развития города, района, поселка и всей страны»².

Постоянное совершенствование деятельности избирательных комиссий, использование современных информационных технологий в избирательном процессе, рост политической культуры граждан Российской Федерации, к сожалению, не привели к полноценной реализации конституционного права граждан Российской Федерации избирать органы государственной власти и органы местного самоуправления. Особую обеспокоенность вызывают права отдельных категорий избирателей, для которых участие в выборах затруднено вследствие возрастных особенностей, состояния здоровья, проживания или временного нахождения за границей, временной изоляции от общества и по иным основаниям.

Причины, затрудняющие реализацию активного избирательного права отдельными категориями граждан, носят комплексный характер.

Во-первых, избирательное законодательство не отражает особенности правового положения отдельных категорий избирателей. Обеспечение их прав осуществляется на подзаконном уровне – актами Центральной избирательной комиссии РФ, имеющими, как правило, временный характер, связанный с электоральным циклом.

Во-вторых, избирательное законодательство в отдельных случаях не позволяет реализовать гражданам конституционное право на представительство. В этом случае у граждан пропадает мотивация к участию в выборах.

В-третьих, избирательные комиссии не всегда могут обеспечить полноценную возможность участия отдельных категорий избирателей в выборах. Так, проблема доступности избирательных участков стоит перед гражданами Российской Федерации, приживающими или временно находящимися за границей, инвалидами³.

В-четвертых, вопросы защиты избирательных прав отдельных категорий избирателей являются актуальными на всех стадиях избирательного процесса.

Перечисленные проблемы реализации активного избирательного права отдельными категориями избирателей доказывают своевременность обращения к заявленной тематике.

Глава 1.
Конституционный статус избирателя в Российской Федерации

1.1. Активное избирательное право и его реализация гражданами Российской Федерации

Демократия – это политический режим, в основе которого лежит метод коллективного принятия решений с равным воздействием участников на исход процесса⁴. В соответствии со ст. 1 Конституции РФ наше государство является демократическим. А единственным источником власти является многонациональный народ Российской Федерации, который может участвовать в управлении делами государства непосредственно или через своих представителей. «Представление о народе как исходном и конечном пункте демократической легитимации является базовым в понимании демократии»⁵. Однако принцип народовластия характеризует Российскую Федерацию не только как демократическое государство, но и как государство конституционное. Это проявляется прежде всего в том, что Конституция РФ содержит критерии позволяющие оценивать свободное осуществление народом власти, а также порядок формирования самостоятельных и независимых органов публичной власти, призванных обеспечивать в своей деятельности представительство и реализацию интересов народа.

Конституция РФ не раскрывает понятия «народ», «многонациональный народ», но анализ ее статей позволяет сделать вывод о том, что народ представляет собой совокупность равных граждан с гарантированными для всех правами и свободами. Поэтому можно говорить о том, что народовластие осуществляется народом путем волеизъявления граждан в форме всеобщего голосования (референдума) и в форме свободных выборов.

Право избирать своих представителей в органы государственной власти и органы местного самоуправления (активное избирательное право) и право быть избранным в эти органы (пассивное избирательное право) являются необходимой и существенной составной частью конституционного права граждан РФ. «Будучи элементом конституционного статуса избирателя, избирательные права являются в то же время и элементом публично-правового института выборов, в них отражается как личный интерес каждого конкретного избирателя, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой основе органов публичной власти»⁶. Следовательно, государство обязано не только проводить демократические выборы, но и устанавливать нормативно-правовые и организационные механизмы, позволяющие реализовать политические права граждан и участвовать в управлении делами государства.

В рамках этого параграфа мы рассмотрим активное избирательное право, так как реализация этого права позволяет:

• конкретному гражданину, выступающему в качестве избирателя, отдать свой голос в поддержку того или иного кандидата;

• государству – обеспечить выражение воли многонационального народа РФ;

• обществу – соблюсти баланс законных интересов каждого гражданина;

• выборным органам народного представительства – получить необходимую демократическую легитимацию.

Таким образом, активное избирательное право, предусмотренное Конституцией РФ и федеральными законами, относится к основным правам и свободам гражданина, а также является важнейшим элементом его конституционного статуса.

Активное избирательное право базируется на конституционных принципах свободного и добровольного участия избирателей в выборах на основе всеобщего и равного избирательного права. Указанные конституционные принципы корреспондируют к избирательным стандартам, закрепленным в международных нормах:

• ст. 21 Всеобщей декларации прав человека⁷;

• ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах⁸;

• ст. 3 Конвенции о защите прав человека и основных свобод⁹;

• ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления¹⁰,

• ст. 1 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках СНГ¹¹ и многих других.

Нормы указанных актов позволяют реализовать в полной мере не только право гражданина участвовать непосредственно в управлении страной, но и обеспечивать устойчивое развитие демократического государства. Всеобщее равное прямое избирательное право при тайном голосовании в совокупности со свободными, справедливыми, регулярными выборами, являются важнейшими принципами избирательного права, сформулированными международными организациями и воспринятыми всеми демократическими странами, обеспечивающими на конституционной основе политические права человека.

Основополагающие принципы избирательного права получили закрепление в федеральном законодательстве – в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»¹² (далее – Федеральный закон «Об основных гарантиях»). Принципы реализации гражданами избирательных прав имеют универсальное значение для всех видов выборов в Российской Федерации и должны неукоснительно обеспечиваться органами государственной и муниципальной власти. Более того, реализуя эти основные принципы, государство получает возможность:

• обеспечить и защитить электоральные права граждан;

• гарантировать демократический и легитимный процесс свободного, равноправного и основанного на Конституции РФ волеизъявления граждан;

• создавать условия для свободного осуществления гражданских, политических и иных прав.

Именно поэтому О. Е. Кутафин и Е. И. Козлова принципы избирательного права называют «ядром основных гарантий избирательных прав граждан»¹³. Признавая значимость всех принципов избирательного права, мы рассмотрим только те из них, которые оказывают воздействие на реализацию гражданами своего активного избирательного права.

Основополагающие принципы – всеобщее и равное избирательное право – означают, что каждый гражданин, достигший возраста 18 лет, имеет возможность без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений участвовать во всех выборах и референдумах путем голосования. Однако некоторые конституционалисты считают, что предусмотренный законодательством принцип всеобщности на практике реализуется не в полной мере, так как в них «участвуют далеко не все избиратели»¹⁴. Более того, О. Е. Кутафин рассуждая об отмене в 2006 г. «порога явки избирателей»¹⁵, подчеркивал, что минимальный порог явки усложняет избирательный процесс. Однако, выборы будут признаны состоявшимися «даже в том случае, если в день голосования на избирательный участок придет только одни человек»¹⁶. Анализируя выборы депутатов Государственной Думы РФ VII созыва, проходившие 18 сентября 2016 г., можно говорить о низкой явке избирателей – 47,8% (менее 50). Из 111 724 534¹⁷ зарегистрированных избирателей не участвовали в выборах 58 256 695¹⁸.

Выборы Президента РФ, как правило показывают более высокую явку избирателей. Не стали исключением и выборы, состоявшиеся 18 марта 2018 г. Явка избирателей составила – 67,47%. Из 109 008 428 зарегистрированных избирателей не участвовали в выборах 35 429 436¹⁹. Однако и этот показатель неучастия граждан в выборах мы считаем существенным.

Таким образом, принцип всеобщего избирательного права идеализирован, не является абсолютным и в реальности может быть достигнут лишь при такой политической системе, где участие в выборах является не правом, а обязанностью граждан. Кроме того, реализация данного принципа сопровождается определенными законодательными ограничениями, которые у ученых-конституционалистов получили название «избирательные цензы». В этой связи мы соглашаемся с мнением В. В. Макпакова, который характеризует всеобщее избирательное право как «максимум возможного и разумного, который на деле практически нигде не достигается»²⁰.

Принцип равенства применительно к активному избирательному праву основан на ч. 1—2 ст. 6, ст. 19 Конституции РФ, ч. 1—2 ст. 3, ч. 1 ст. 5 Федерального закона «Об основных гарантиях». Данный принцип означает, что любое лицо, имеющее право голоса, независимо от своего социального положения, уровня дохода, пола, образования и иных оснований не имеет каких-либо преимуществ перед другими избирателями. Никакие основания не могут служить для дифференциации избирательных прав. Практика реализации активного избирательного права во многих демократических странах допускает введение определенных ограничений, если они преследуют законные цели и используемые для этого средства не являются несоразмерными. Анализируя практику Европейского Суда по правам человека²¹, допускающую ограничение избирательного права, Конституционный Суд РФ выработал свою правовую позицию. Конституционный Суд РФ считает, что законодатель, фиксируя избирательные права и устанавливая порядок проведения выборов, обязан соблюдать конституционные принципы. Поэтому «любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностей субъектов избирательных правоотношений, допустима, если она объективно оправдана, обоснована и преследует конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны»²².

Равенство на выборах в Российской Федерации обеспечивается определенными избирательными процедурами, при которых избиратель без какой-либо дискриминации может быть включен в списки только по одному избирательному участку и участвовать в голосовании только один раз. Каждому гражданину выдается одинаковое количество бюллетеней, а его волеизъявление имеет такое же значение, как и волеизъявление других граждан. Такое равенство носит формальный характер.

Необходимо отметить, что в теории избирательного права рассматривается еще и материальное равенство. Принцип материального равенства применяется только к выборам парламента (представительного органа)²³ и заключается в том, что каждый депутат должен избираться от равного количества избирателей. Ни одна страна, в том числе и Российская Федерация, не может в полной мере реализовать материальное равенство и добиться количественного совпадения избирателей. В п. 4 ст. 18 Федерального закона «Об основных гарантиях» говорится о примерном равенстве избирательных округов по числу избирателей с допустимыми отклонениями от 10 до 40 процентов в зависимости от труднодоступности, отдаленности местности, на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов и другими объективными причинами.

Для проведения выборов депутатов Государственной Думы РФ VII созыва был принят Федеральный закон от 3 ноября 2015 г. № 300 «Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ»²⁴. Данный закон всю территорию Российской Федерации делит на 225 избирательных одномандатных округов. Причем на территории каждого субъекта РФ должно быть образовано не менее одного избирательного округа. Чтобы добиться максимального количественного совпадения избирателей, высчитывалась единая норма представительства: количество всех избирателей разделили на 225 депутатских мандатов. Данная норма составила – 488 455 избирателей²⁵. Затем количество избирателей в каждом субъекте РФ разделили на единую норму представительства. Несмотря на сложную процедуру нарезки одномандатных округов, говорить о материальном равенстве не приходится. Так, Астраханский одномандатный избирательный округ состоит из 746 938 избирателей, а Ненецкий одномандатный избирательный округ – 33 087. Даже в рамках одного субъекта РФ – города Санкт-Петербург – наблюдаются небольшие диспропорции. Так, Южный одномандатный избирательный округ Санкт-Петербурга состоит из 508 803 избирателей, а Восточный – 437 536.

Таким образом, формальный признак равных выборов является безоговорочным, а материальный – допускает отступления в случаях, предусмотренных федеральным законодательством. Как видно из приведенного выше примера, такие отступления позволяют реализовывать права коренных малочисленных народов на представительство в законодательных органах государственной власти. Допустимые отступления конституционалисты оценивают двояко. Так, Г. Н. Комкова считает, что «квотирование мест в парламенте для определенных групп граждан (коренные малочисленные народы, женщины и др.) при определенных условиях может оказать благоприятное воздействие на систему народного представительства, но это всегда будет отступлением от принципа равенства избирательных прав»²⁶. Полностью соглашаясь с представленной позицией, считаем, что невозможность достижения материального равенства на выборах делает оправданным лишь минимальные отступления.

Принцип свободных выборов должен гарантировать свободное волеизъявление как высшую форму народовластия. Он заключается в том, что избиратель выражает свою волю в любой юридически возможной форме голосования в соответствии с установленными процедурами, при которых исключается возможность искажения существа волеизъявления граждан. То есть государство обязано обеспечить гражданам возможность без влияния извне сделать свой выбор относительно участия или неучастия в выборах. Никто не вправе принуждать гражданина участвовать или не участвовать в выборах. В конечном счете, свободные выборы должны приводить к созданию в обществе эффективно функционирующей политической системы, при которой учитывается воля каждого избирателя, являющегося свободной личностью. Именно поэтому принцип свободы выборов, получивший закрепление в ст. 3 Конституции РФ прослеживается через статьи, которые признают и гарантируют свободу человека и гражданина (ч. 1 ст. 22, ч. 1 и 3 ст. 29, ст. 45 и др.). Не все конституционалисты признают выборы, проводимые в Российской Федерации свободными. Так, Е. И. Колюшин, являющийся не только видным ученым, но и членом ЦИК РФ, заявил, что выборы Президента РФ 18 марта 2018 г. проведены с нарушением указанного принципа. В Особом мнении члена ЦИК РФ о Протоколе ЦИК РФ от 23 марта 2018 г. о результатах выборов Президента РФ Евгений Иванович предъявляет обоснованные претензии:

• к средствам массовой информации, материалы которых не должны нарушать равенство кандидатов: непропорциональное предоставление кандидатам, участвующим в выборах, эфирного времени, а также необъективность информации, подаваемой СМИ об отдельных кандидатах «являются способами манипулирования формированием воли избирателей»²⁷;

• к избирательным комиссиям различного уровня, деятельность которых должна быть самостоятельной и беспристрастной: в связи с тем, что в большинстве случаев избирательные комиссии различного уровня возглавляют «представители правящей партии или работники местных администраций и зависимых от них бюджетных организаций … вмешательство в деятельность избирательных комиссий носит латентный характер, а в случаях его выявления не наказывается либо выносятся символические наказания»²⁸;

• к государству и обществу: государственные органы и органы местного самоуправления применяют механизмы искусственного стимулирования явки избирателей. Так, например, руководителям организаций, преимущественно бюджетной сферы (образование, здравоохранение, социальное обслуживание) учитывать избирателей своей организации, явившихся / не явившихся на выборы, выяснять или влиять на их электоральные симпатии и др.;

• к применяемым техническим средствам, проведения выборов: применяемые на выборах комплексы обработки избирательных бюллетеней (КОИБ) не сопровождались «адекватным расширением юридически обеспеченных возможностей контроля функционирования заложенных в них программных продуктов»²⁹ и многие др.

Безусловно, высказанные в Особом мнении Е. И. Колюшина замечания являются существенными и требуют их дополнительного исследования с тем, чтобы подготовка и проведение последующих выборов в нашей стране:

• проходили в условиях беспристрастности со стороны государства;

• не препятствовали свободному формированию и выражению воли избирателей.

Возвращаясь к дискуссии конституционалистов по поводу реализации принципа всеобщего избирательного права, считаем, что его правильное применение возможно только в совокупности с принципами равенства и свободы выборов. В этом случае права проголосовавших граждан не будут поставлены в зависимость от избирателей, которые по каким-либо причинам не приняли участие в выборах.

Таким образом, предусмотренное Конституцией РФ активное избирательное право, наделяет граждан РФ статусом избирателя. В отсутствие избирателей процесс выборов теряет свое предназначение. Реализация в Российской Федерации активного избирательного права возможна при соблюдении требований, указанных в Конституции РФ и в ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях». Эти требования касаются прежде характеристики лица, реализующего активное избирательное право. В ст. 2, 4 Федерального закона «Об основных гарантиях» говорится о том, что избирателем может быть гражданин Российской Федерации. Так как этот нормативный акт имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации, а также распространяет свое действие и на проведение муниципальных выборов, то необходимо отметить не совсем корректное определение избирателя. Дело в том, что в соответствии с ч. 10 ст. 4 «Об основных гарантиях», при проведении муниципальных выборов на основании международных договоров РФ и в порядке, установленным законом правом избирать могут наделяться, в том числе и иностранные граждане, постоянно проживающие на территории муниципального образования. В этом случае на иностранных граждан распространяются все права и гарантии избирателя, предусмотренные Конституцией РФ. Таким образом, можно говорить о том, что гражданин РФ является основным участником избирательного процесса, но не единственным.

Следующее требование, предъявляемое к реализации активного избирательного права, связано с возрастом избирателя. Статья 60 Конституции РФ устанавливает, что гражданин РФ может самостоятельно и в полном объеме осуществлять свои права и обязанности с 18 лет. В отношении избирательного права конституционная норма детализируется в Федеральном законе «Об основных гарантиях». В частности, в п. 1 ст. 4 указывается, что на день голосования гражданин РФ должен достигнуть 18 лет. Мы считаем, что данное требование является разумным и объективно обусловленным. Так как с наступлением указанного возраста процессы обучения и воспитания, осуществляемые семьей, обществом и государством должны привести к социальной зрелости личности, которая будет обладать устойчивым единством личностных черт и ценностных ориентаций, а также социальной направленностью поведения во всех сферах жизнедеятельности. «Объективным показателем социальной реализации личности является статус, определяющий ее место в социуме, демонстрирующий широту социальных отношений и полномочий данных человечеству обществом»³⁰. Можно говорить о том, что участие в выборах в качестве избирателя – это не только реализация конституционного права, но и осуществление важнейшей социальной функции. Именно поэтому законодательство РФ связывает возможность своими действиями приобретать субъективные юридические права, в том числе права избирателя, и осуществлять их с наступлением восемнадцатилетнего возраста. Дополнительные возрастные цензы могут устанавливаться только в отношении пассивного избирательного права.

Помимо указанных требований ч. 3 ст. 32 Конституции и ч. 3 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях» закрепляют ряд ограничений – избирательных цензов. Как правило, большинство избирательных цензов носят «естественный характер и не являются дискриминацией»³¹ – отмечает В. Е. Чиркин, исследуя конституционное законодательство зарубежных стран. Российское законодательство ограничивает активное избирательное право лицам, признанным судом недееспособными или содержащимся в местах лишения свободы по приговору суда. Данные ограничения носят временный характер³². А право на участие в выборах восстанавливается в полном объеме после того как гражданин решением суда будет признан вновь дееспособным или после освобождения гражданина из мест лишения свободы.

Ограничение активного и пассивного прав лиц, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, не является повсеместным. Например, в 13 государствах европейского Союза активное избирательное право заключенных не ограничивается³³. В этих странах пропагандируется идея расширения избирательных прав. Однако в постановлении Европейского Суда по правам человека от 30 марта 2004 г. «Дело Хирст против Соединенного Королевства (№ 2)»³⁴ сказано, что избирательные права не являются абсолютными и поэтому законодательные органы конкретной страны вправе предусмотреть возможность временного ограничения права заключенного участвовать в выборах, особенно если последний осужден за «антигражданское поведение».

Существование стран, предоставляющих заключенным право голосовать, порождает дискуссии об оправданности и справедливости ограничения, избирательных прав заключенных. Но, по мнению российских конституционалистов, наличие подобных избирательных цензов оправдано: граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, не могут реализовывать свое активное избирательное право в силу специфики наказания. С. А. Авакьян считает, «что лица, находящиеся в местах лишения свободы, не могут осуществлять функции власти»³⁵. Разделяя данную точку зрения, Л. А. Окунькова утверждает, что «физическая изоляция от общества предполагает отстранение от участия в управлении делами государства»³⁶. Соглашаясь с высказанной позицией, полагаем, что введение подобного ценза призвано не только защитить основы конституционного строя, но и способствовать повышению политической культуры общества и государства.

Вместе с тем необходимо отметить, что по действующему российскому законодательству, лица, находящиеся под стражей до вступления в законную силу приговора суда или находящиеся в следственном изоляторе или изоляторе временного содержания, не лишаются права участвовать в голосовании в качестве избирателя. Однако ограничиваются в отдельных избирательных действиях, например, в посещении избирательной комиссии, в праве участвовать в избирательном процессе в качестве наблюдателя и в других.

Условием реализации активного избирательного права граждан РФ является их регистрация в качестве избирателя и включение в список избирателей. Данная процедура регламентирована Гл. 3 Федерального закона «Об основных гарантиях» и постановлением ЦИК РФ от 6 ноября 1997 г. № 134/973-II «О Положении о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в РФ»³⁷. Включение в гражданина РФ в список избирателей является важным юридическим фактом. Исходя из составленных списков, осуществляется выдача избирателям бюллетеней, определяется число лиц, принявших участие в выборах, устанавливаются результаты голосования.

Фактически активное избирательное право граждане осуществляют на выборах. В день голосования происходит выявление воли избирателя, что является целью всего избирательного процесса. Избиратель должен заполнить избирательный бюллетень в помещении для голосования – на избирательном участке по месту жительства, где он включен в список избирателей. Однако отсутствие гражданина РФ во время проведения выборов в месте его жительства не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Федеральный закон «Об основных гарантиях» предусматривает дополнительные способы реализации своего активного избирательного права при возникновении подобных обстоятельств:

• ст. 62 – голосование в день выборов по открепительным удостоверениям;

• п. 14 ст. 64 – голосование по почте;

• ст. 65 – досрочное голосование.

Необходимо отметить, что конституционно-правовое значение дополнительных способов реализации активного избирательного права выражается в том, что они направлены на повышение гражданской активности, но могут применяться только в случаях, предусмотренных в законе и ни в коем случае не должны подменять собой голосование в день выборов.

Возможность использования открепительных удостоверений в настоящее время предусмотрена ст. 62 Федерального закона «Об основных гарантиях», однако их применение на федеральных выборах упразднено Федеральным законом от 1 июня 2017 г. № 103 «О внесении изменений в Федеральный закон “О выборах Президента” ³⁸ и Федеральным законом от 4 июня 2018 г. № 150 «О внесении изменений в Федеральный закон “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”»³⁹.

На региональных выборах возможность использования открепительных удостоверений может быть предусмотрена непосредственно законом субъекта РФ, но прямой обязанности регионального законодателя по ее установлению не закреплено.

Если избиратель не может прибыть в помещение для голосования на региональных выборах того избирательного участка, где он включен в список избирателей, то он вправе получить открепительное удостоверение и принять участие в голосовании на том избирательном участке, где он будет находиться в день голосования. Но возможность его участия в выборах ограничивается пределами избирательного округа, где избиратель обладает активным избирательным правом. При получении открепительного удостоверения избиратель исключается избирательной комиссией из списка избирателей на соответствующем избирательном участке и не учитывается при составлении протокола участковой комиссии об итогах голосования.

Федеральным законом от 1 июня 2017 г. № 103 «О внесении изменений в Федеральный закон “О выборах Президента РФ”» предусмотрен более удобный способ голосования граждан, которые в этот день будут находиться вне места своего жительства. Статья 27 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 19 «О выборах Президента РФ»⁴⁰ была дополнена п. 4.1, позволяющим этим избирателям подавать заявление о включении их в список избирателей по месту своего нахождения. Порядок подачи данного заявления предусмотрен постановлением ЦИК от 1 ноября 2017 г. № 108/900-7 «О Порядке подачи заявления о включении избирателя в список избирателей по месту нахождения на выборах Президента РФ»⁴¹. Заявление может быть подано:

• лично избирателем в любую участковую или территориальную избирательную комиссию;

• лично избирателем через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг;

• в электронном виде через федеральную государственную информационную систему «Единый портал государственных и муниципальных услуг».

Граждане РФ оценили «упрощенную» возможность участвовать в выборах Президента РФ 18 марта 2018 г. по месту нахождения. Данное право реализовали 5 655 173 избирателей. При этом через избирательные комиссии было подано 3,1 миллиона заявлений; через МФЦ – 0,9 миллиона заявлений; сайтом «Госуслуги» воспользовались 1,6 миллионов избирателей. Заявление можно подать только один раз, однако 37 910 избирателей – сделали это несколько раз⁴². Но даже если избиратель оформит несколько заявлений о прикреплении к избирательному участку, действительным будет то, которое система ГАС «Выборы» обработает первым.

Помимо очевидных достоинств указанного нововведения, существенно облегчающего избирателю возможность участия в выборах, необходимо отметить и его недостатки:

• общественные наблюдатели не могли заранее получить доступ к информации об избирательных участках, к которым прикрепилось наибольшее количество избирателей;

• информация ЦИК РФ о прикрепляющихся на момент голосования была неполной: в списки участковых избирательных комиссий было включено 5 655 173 избирателей, при этом в реестре ЦИК значилось 5 814 417 избирателей, которых необходимо исключить из списков⁴³.

Кроме того, исследователи утверждают, что неотлаженный механизм работы голосования граждан по месту нахождения предполагает «возможности манипуляции со списками и создает базу для потенциальных фальсификаций»⁴⁴. Считаем, что реализация, предусмотренного законом права граждан проголосовать по месту жительства, требует дальнейшего совершенствования.

Для голосования по почте необходимо, чтобы закон субъекта РФ предусматривал такую возможность. Порядок проведения голосования по почте установлен постановлением ЦИК РФ от 5 октября 2011 г. № 41/353-6 «О Временном порядке голосования по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, референдума субъекта РФ, местного референдума»⁴⁵. Право голосования по почте предоставляется гражданину, обладающему активным избирательным правом, не имеющим возможности прибыть в день голосования в помещение для голосования избирательного участка, где он включен в список избирателей. Данная процедура является новой как для законодателя, так и для правоприменителя поэтому необходимо отметить ее недостатки.

Во-первых, голосование по почте не допускается если избиратель имеет возможность проголосовать досрочно, проголосовать в день голосования вне помещения для голосования либо предусмотрена возможность голосования по открепительному удостоверению.

Во-вторых, данный способ голосования невозможно применять на выборах в органы государственной власти РФ.

В-третьих, процедура подготовки к голосованию таким способ является довольно затруднительной как для избирателя, так и для избирательной комиссии. Так, избиратель должен заранее обратиться в соответствующую избирательную комиссию с обращением о предоставлении возможности голосовать по почте. В обращении избиратель указываются личные данные и причина, по которой он не имеет возможности проголосовать на избирательном участке. Одновременно с письменным обращением избиратель предоставляет документы, подтверждающие эту причину. В случае непредставления избирателем документов или предоставления документов подложных комиссия отказывает избирателю в возможности проголосовать по почте.

В-четвертых, практическая реализация данной формы голосования зависит от работы почты, так как при составлении протокола об итогах голосования учитываются голоса избирателей, содержащихся в бюллетенях, поступивших по почте в соответствующую комиссию не позднее времени окончания голосования.

В настоящее время при проведении выборов в федеральные органы государственной власти может быть предусмотрена процедура досрочного голосования для лиц:

• проживающих или работающих в труднодоступных или отдаленных местностях;

• находящихся в значительно удаленных от помещения для голосования местах, транспортное сообщение с которыми отсутствует или затруднено;

• проживающих за пределами территории РФ.

Необходимо отметить, что в последние годы данное право было существенно ограничено, в связи с чем ряд граждан лишались возможности участвовать в голосовании⁴⁶. Постановлением Конституционного Суда РФ от 15 апреля 2014 г. № 11⁴⁷ нормы, ограничивающие избирательные права граждан, которые по уважительной причине не могут прибыть на избирательный участок в день голосования, признаны неконституционными. Так же Конституционный Суд РФ установил, что впредь до внесения в избирательное законодательство изменений, «избирателям, которые в день голосования будут отсутствовать по месту своего жительства и не смогут прибыть в помещение для голосования на избирательном участке, на котором они включены в список избирателей, по такой уважительной причине, как отпуск, командировка, режим трудовой или учебной деятельности, выполнение государственных и общественных обязанностей, состояние здоровья»⁴⁸ должна быть предоставлена возможность проголосовать досрочно.

Итак, одним из базовых конституционных прав гражданина РФ является право избирать органы государственной власти и местного самоуправления. Реализация активного избирательного права позволяет сочетать интересы и укреплять связи между личностью, обществом и государством. Поэтому законодатель и правоприменители обязаны обеспечить для осуществления этого права условия, основанные на международных избирательных стандартах, обеспечивающих:

• основные начала электоральных отношений;

• полноценную реализацию избирательных прав граждан;

• соответствие результатов выборов реальному волеизъявлению избирателей;

• легитимность избираемых органов власти;

• формирование и развитие правовой культуры общества.

Достижение перечисленных государственно значимых целей возможно при соблюдении принципов всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании в совокупности со свободными, справедливыми, регулярными выборами. При несомненной значимости всех принципов в работе выделены только те из них, которые влияют на процессы обеспечения активного избирательного права. Всеобщее равное избирательное право, а также свобода выборов являются важными принципами, обеспечивать которые обязано каждое демократическое государство. Реализация указанных принципов может сопровождаться определенными ограничениями, вводимыми федеральным законодательством. Однако подобные ограничения – «избирательные цензы» – должны быть объективно оправданными, соразмерными и пропорциональными, а также преследовать конституционно-значимые цели. То есть федеральный законодатель обязан соблюсти конституционный баланс, при котором ограничения, касающиеся граждан, обладающих активным избирательным правом:

• не приведут к отказу избирателя от участия в голосовании;

• не нарушат права иных участников избирательного процесса;

• обеспечат прозрачность выборов и адекватный учет голосов избирателей.

Наличие в законодательстве Российской Федерации норм, разрешающих применять иные способы голосования, являются дополнительными гарантиями реализации активного избирательного права. В настоящее время федеральное законодательство предусматривает следующие способы:

• голосование по месту нахождения избирателя (федеральные выборы и региональные, если такая возможность предусмотрена соответствующим законом субъекта РФ);

• голосование в день выборов по открепительным удостоверениям (региональные выборы, если такая возможность предусмотрена соответствующим законом субъекта РФ);

• голосование по почте (региональные выборы, если такая возможность предусмотрена соответствующим законом субъекта РФ);

• досрочное голосование.

1.2. Соотношение общего и специального конституционно-правовых статусов избирателя

Российское избирательное право имеет достаточно широкий круг субъектов: избиратели, кандидаты, наблюдатели, избирательные комиссии, государственные органы и органы местного самоуправления, средства массовой информации и др. При этом главным и обязательным субъектом – является избиратель. Избирателем признается гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом – правом избирать органы государственной власти и органы местного самоуправления. Активное избирательное право, является конституционным (ст. 32 Конституции РФ). Именно оно:

• закрепляет связь гражданина с государством;

• составляет важную часть правового статуса гражданина.

Рассматривая субъекты конституционных правоотношений, представляется важным определить понятие «правовой статус», «конституционно-правовой статус». Конституционалисты считают указанные категории наиболее значимыми, так как они определяют субъекта права, его статус и место в системе общественных отношений. А. А. Ливеровский подчеркивает, что «без определения статуса субъекта права невозможно строить систему правоотношений данного субъекта с другими субъектами права»⁴⁹.

Понятие «статус» (лат. status – состояние, положение) является достаточно многоаспектным. Оно означает стабильное сложившееся состояние, положение⁵⁰ субъекта. То есть статус характеризирует субъекта и указывает на его положение в системе социальных связей «как на уровне внутригруппового, так и на уровне межгруппового взаимодействия»⁵¹. Следовательно, с правовой позиции статус нормативно упорядочивает систему общественных отношений, закрепляя правовое положение субъектов, выделяя их общие и индивидуальные особенности. Однако Н. А. Богданова, исследуя категорию статуса, подчеркивает, что она соединяет в себе не только «нормативные характеристики», но и «теоретические представления и реальную практику реализации правовых установлений»⁵². Указанную позицию разделяет и Н. И. Матузов. Он считает правовой статус «комплексной интеграционной категорией», принадлежащей конкретному субъекту, который реализует его через «юридические связи и правовые отношения»⁵³.

А. В. Малько считает правовой статус важным средством регулирования взаимоотношений между субъектами права и государством. Поэтому он определяет его как «юридически оформленные взаимоотношения личности и общества, гражданина и государства, отдельного индивида и окружающих»⁵⁴.

Правовой статус имеет определенное системное структурное строение, с помощью которого может быть нормативно зафиксировано правовое положение субъекта в системе общественных отношений. Причем «отношение между правовым положением и его составом есть отношение между явлением и его идеальной моделью»⁵⁵. К структурным элементам правового статуса ученые относят «легальные пределы свободы личности, объем ее прав, обязанностей, других правовых возможностей и ответственности»⁵⁶. Среди исследователей правового статуса нет единства мнений относительно конкретного набора его структурных элементов. Помимо уже указанных элементов, Н. И. Матузов включает в правовой статус законные интересы⁵⁷, В. В. Щетинин – гражданство⁵⁸, А. П. Таранов – правовые принципы⁵⁹, Н.Ю, Хаманева – гарантии прав и свобод⁶⁰, Д. Н. Лызлов – правовые льготы и правовые ограничения⁶¹. Однако все ученные единодушны в том, что ядро правового статуса, его правовую основу составляет «система юридических прав, свобод, обязанностей и законных интересов субъекта в их единстве»⁶². Таким образом, под правовым статусом понимается законодательно закрепленная и взаимосвязанная совокупность прав, свобод, обязанностей и ответственности⁶³ субъекта, которая позволяет не только установить его положение в обществе и государстве, но и обеспечить баланс частных и публичных интересов.

Н. В. Витрук, исследуя понятия «правовое положение» и «правовой статус», особо выделяет конституционный статус, так как он «определяется специфическим социальным содержанием»⁶⁴. Конституционно-правовой статус рассматриваемого субъекта должен иметь закрепление в Конституции РФ. Носителями конституционно-правового статуса могут быть различные субъекты конституционного права: и человек, и гражданин РФ, а также объединения граждан РФ или народ Российской Федерации в целом; государство, его образования, а также государственные органы и их должностные лица.

Особое внимание в науке традиционно уделяется правовому статусу личности. Еще в начале ХХ в. И. А. Покровский исследуя вопросы признания личности как субъекта права подчеркивает, что «освобождение личности от полного поглощения ее обществом знаменуется прежде всего признанием ее самостоятельным субъектом… благодаря этому она стоит теперь перед лицом общества и его властей как некоторая самостоятельная сила, как некоторая юридическая самоценность»⁶⁵.

В настоящее время ценность личности для общества и государства определяется в ст. 2 Конституцией РФ. В ней подчеркивается, что человек, а также его права и свободы являются «высшей ценностью». С. А. Авакьян, исследуя юридическую природу Конституции РФ, находит вопрос о положении личности – главным вопросом содержания Конституции РФ⁶⁶. Правовому положению личности, ее конституционно-правовому статусу посвящена вторая глава Конституции РФ. Считаем конституционно-правовой статус личности, отраженный в Конституции РФ, фундаментальным и широким по своему содержанию, а также достаточным для того чтобы предопределять содержание последующих законов. Глава вторая Конституции РФ включила в себя нормы:

• закрепляющие общие принципы правового статуса человека (личности);

• устанавливающие правовой статус лица, являющегося гражданином Российской Федерации, его права и обязанности;

• фиксирующие наиболее важные общественные отношения и связи между личностью, обществом и государством.

Текущее законодательство, как правило, развивает и конкретизирует конституционные нормы и определяет особенности реализации конституционных прав и свобод, устанавливает правовые средства охраны и защиты этих прав. Для нашего исследования важным представляется рассмотрение конституционно-правового статуса личности (гражданина РФ), являющегося избирателем. Правовой статус избирателя должен включать в себя права, обязанности и гарантии избирателя как участника избирательного процесса, а также меры ответственности, предусмотренные федеральным законодательством.

Реализация правового статуса вообще и конституционно-правового статуса избирателя в частности требует от субъекта такого социального состояния при котором он может быть наделен соответствующими правами и обязанностями, которые сделают его участником конкретного правоотношения. Таким состоянием является правосубъектность. Как правило она определяется как способность понимать и осознавать значение своих действий. Н. И. Матузов считает правосубъектность «важнейшей частью статуса»⁶⁷. С. С. Алексеев полагает, что статус «включает правосубъектность в единстве с другими общими (конституционными) правами и обязанностями»⁶⁸. О. А. Красавчиков рассматривает категорию «правосубъектности» правовой возможностью или юридической мерой «способности участия в правоотношениях», поэтому, по его мнению, правосубъектность является «социально-правовой способностью» и «юридическим качеством лица»⁶⁹. Т. И. Илларионова соглашается с О. А. Красавчиковым и подчеркивает, что определение правосубъектности как «способности» является достаточно точным. «В ней (правосубъектности) находят выражение и особенности социальных свойств субъектов права, и мера гарантированных возможностей»⁷⁰. При этом совершенно очевидным является то, что эта юридическая способность, а также ее объем определяется законами государства и в первую очередь Конституцией.

Соглашаясь с высказанными позициями ученых, считаем, что основным условием наделения избирателей правами и обязанностями является наличие у лица, основанной на законе, избирательной правосубъектности. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», развивая положения Конституции РФ, предусматривает порядок и условия осуществления конституционного права избирать органы государственной власти и органы местного самоуправления. В соответствии со ст. 4 указанного Закона активным избирательным правом обладают граждане РФ, достигшие 18 лет, за исключением лиц, признанных судом недееспособными и содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда. Федеральный закон, устанавливая общую правосубъектность избирателя, предусматривает и гарантирует равную для всех избирателей возможность быть носителем прав и обязанностей.

Таким образом, под конституционно-правовым статусом избирателя понимается провозглашенная Конституцией РФ и установленная федеральным законодательством, а также обеспеченная мерами государственного воздействия, способность гражданина РФ быть субъектом избирательного процесса, носителем субъективных избирательных прав и обязанностей. Данное определение является базовым. То есть любой гражданин РФ, соответствующий критериям Федерального закона «Об основных гарантиях», обладает общим конституционно-правовым статусом избирателя.

Основу правового статуса избирателя составляет комплекс прав и обязанностей в их неразрывной взаимосвязи. Право выступает как мера возможного поведения субъекта, а обязанность представляет собой меру его необходимого, должного поведения, которые обеспечиваются государственным принуждением. Содержание субъективных прав и обязанностей устанавливается правовыми нормами, поэтому чтобы рассмотреть права и обязанности избирателя, характеризующие его статус, необходимо обратиться к Федеральному закону «Об основных гарантиях».

По смыслу Закона, права гражданина РФ, позволяющие ему реализовывать активное избирательное право, должны обеспечить выявление воли избирателя, на основании которой избранный кандидат наделяется властными полномочиями. Выявление воли избирателя осуществляется посредством главной стадии избирательного процесса – голосования, то есть гражданин РФ имеет право голосовать, участвовать в референдуме, совершать иные избирательные действия. Однако правомочия избирателя, характеризующие его конституционно-правовой статус можно выделить и на других стадиях. Эти правомочия связаны с регистрацией и составлением списков избирателей; участием в формировании избирательных комиссий; выдвижением и регистрацией кандидатов; созданием избирательных фондов кандидатов; подсчетом голосов избирателей, установлением результатов выборов и их опубликованием. Таким образом, на каждой стадии избирательного процесса реализуется определенный достаточно обширный комплекс правомочий избирателя, обеспечивающих свободное волеизъявление на выборах.

Раскрывая конституционно-правовой статус избирателя федеральное законодательство должно выделить и его субъективные обязанности. Федеральный закон «Об основных гарантиях» прямо не предусматривает ни обязанностей избирателя, ни юридической ответственности как санкции за неисполнение обязанностей избирателя. По нашему мнению, это связано с тем, что Закон сфокусирован на обеспечении избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. Он предоставляет избирателю возможность участвовать в избирательном процессе добровольно, самостоятельно формируя свое волеизъявление. Несмотря на то, что в Законе прямо не предусмотрены обязанности, некоторые из них можно вычленить из формулировок отдельных статей. Эти обязанности появляются у избирателя при реализации его активного избирательного права и связаны с необходимостью совершения определенных процессуальных действий, опосредующих подготовку и проведение выборов. Например, ст. 64 Федерального закона «Об основных гарантиях» закрепляет порядок голосования, согласно которому для принятия участия в голосовании необходимо получить бюллетень. Чтобы получить бюллетень избиратель должен-обязан предъявить паспорт членам участковой избирательной комиссии, при получении бюллетеня избиратель должен-обязан расписаться в списке избирателей и т. д.

Все перечисленные нами права и обязанности избирателя, характеризуют их как носителей общего конституционно-правового статуса. Однако теория государства и права, помимо общего правового статуса выделяет специальный и индивидуальный статусы субъекта.

Индивидуальный конституционно-правовой статус характерен для конкретного гражданина-избирателя как субъекта права и представляет собой персональный набор прав и обязанностей. По мнению ученых, «содержание специального и индивидуального правового статуса связано с общим правовым статусом и им предопределяется… в реальной жизни они выступают не самостоятельно, а в неразрывной взаимосвязи и взаимной опосредованности»⁷¹.

Е. Г. Белькова, исследуя теоретические особенности статуса права, отмечает, что «специальный субъект среди прочих субъектов, тождественных ему по целому ряду признаков, известен любой отрасли права»⁷². Н. В. Витрук, проводя классификацию правовых статусов личности, и выделяя специальный, занимает более конкретную позицию. Он говорит, что любая группа лиц, «объединенных специфическими чертами их положения» должна определяться через категорию «специального правового статуса»⁷³. Соглашаясь с приведенными мнениями, считаем не только возможным, но и необходимым выделение специального конституционно-правового статуса избирателя. В настоящее время ни российская правовая система, ни теория конституционного права не оперируют таким понятием. Законодатель в Законе «Об основных гарантиях» включает специальные права и обязанности отдельных категорий избирателей в единый для всех избирателей конституционно-правовой статус. Подзаконные акты избирательных комиссий различных уровней достаточно фрагментарно закрепляют правовое положение «отдельных категорий избирателей».

Специальный конституционно-правовой статус избирателя дифференцирует субъекта права – избирателя, предоставляя ему комплекс специальных прав и обязанностей, конкретизирующих общий правовой статус. Специальный статус граждан в избирательных правоотношениях:

• конкретизирует и дополняет общие права и обязанности, принадлежащие гражданину-избирателю;

• отражает особенности правового положения отдельных категорий граждан-избирателей, характеризующих их положение в обществе (например, избиратели-военнослужащие, избиратели-инвалиды и др.);

• воспроизводит определенную систему социальных связей, в которых оказываются указанные граждане;

• обеспечивает возможность выполнения субъектом его прав и обязанностей.

Правовой статус отдельных категорий граждан основывается на общем конституционном статусе избирателя, но имеет свою специфику, определяемую нормами различных отраслей права.

Специальная правоспособность, опосредующая специальный правовой статус «оказывается необходимой и проявляет себя в тех случаях, когда «не срабатывает» общая правоспособность»⁷⁴. Исследование избирательных кампаний, проводившихся в Российской Федерации, позволяет выделить отдельные категории избирателей, которые не могут полноценно реализовать свое активное избирательное право.

Сложности связаны со следующими причинами:

• с условиями осуществления профессиональной деятельности (военнослужащие, сотрудники правоохранительных органов, моряки дальнего плавания, работающие на предприятиях с непрерывным циклом и др.);

• с ограничениями по состоянию здоровья (инвалидность, преклонный возраст, нахождение в больницах, санаториях, реабилитационных центрах и др.);

• с особенностями проживания или нахождения (труднодоступные или отдаленные районы, территории, находящиеся за пределами Российской Федерации и др.);

• с ограничением в правах (домашний арест, содержание под стражей, в качестве подозреваемого или обвиняемого и др.);

• с другими обстоятельствами и особенностями, связанными с личностью избирателя.

Таким образом, применительно к активному избирательному праву специальным правовым статусом обладают граждане РФ, выступающие на различных стадиях избирательного процесса в качестве избирателей, имеющих субъективные особенности. Принадлежность к отдельной социальной группе или обладание особыми специфическими особенностями позволяет относить этих граждан РФ к отдельным категориям избирателей.

Как правило, специальный правовой статус дополняет общий правовой статус. То есть отдельным категориям избирателей Закон должен предоставлять дополнительные права, свободы, льготы, а в некоторых случаях возлагать на них дополнительные обязанности. Из этого правила есть и исключения – специальный правовой статус может ограничивать общий правовой статус избирателя. Так, лица, находящиеся под стражей до вступления в законную силу приговора суда, ограничиваются в реализации активного избирательного права. Они имеют право выразить свою волю, путем участия в голосовании, однако ограничиваются в отдельных избирательных действиях, которые предполагают их личное присутствие, например, в избирательных комиссиях в качестве наблюдателей.

Выделение отдельных категорий избирателей, предоставление им специального правового статуса, наделяющего их дополнительными правами при реализации активного избирательного права, является необходимой и прогрессивной тенденцией в развитии избирательной системы. Специфические особенности, присущие отдельным категориям избирателей, должны быть надлежащим образом зафиксированы в федеральном законодательстве и учитываться в работе избирательных комиссий всех уровней, в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также иных лиц, участвующих в подготовке и проведении выборов и референдумов.

Несмотря на то, что государство обязано обеспечить реализацию избирательных прав всем категориям граждан, федеральное законодательство практически не уделяет внимание отдельным категориям избирателей.

В Федеральных законах от 12 июня 2002 г. № 67 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 10 января 2003 г. № 19 «О выборах Президента Российской Федерации»⁷⁵, от 22 февраля 2014 г. № 20 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»⁷⁶ содержатся общие нормы избирательного права, которые не всегда могут быть реализованы избирателями, обладающими специальным правовым статусом. Не выделяются особенно отдельные категории избирателей, лишь в тексте отдельных статей устанавливается порядок участия тех или иных категорий избирателей в отдельных избирательных процедурах. Так, в ст. 19 Федерального закона «Об основных гарантиях», регламентирующей образование избирательных участков, обращается внимание на создание избирательных участков, находящихся за пределами Российской Федерации, в труднодоступных и отдаленных местностях, в воинских частях, в местах временного пребывания избирателей.

Статья 64 этого же Закона, устанавливающая порядок голосования, говорит о возможности досрочного прекращения голосования на избирательных участках, образованных в труднодоступных или отдаленных местностях, в воинских частях, на судах, если проголосовали все избиратели, включенные в список избирателей.

Акты Центральной избирательной комиссии РФ должны разъяснять порядок реализации специальных норм федерального законодательства. Среди нормативных актов ЦИК РФ, регламентирующих правовое положение отдельных категорий избирателей можно выделить постановление ЦИК РФ от 8 августа 2018 г. № 174/1414-7 «О Методических рекомендациях по организации голосования отдельных категорий избирателей при проведении выборов на территории Российской Федерации»⁷⁷. По нашему мнению, текст Рекомендаций имеет ряд недостатков:

• в названии Рекомендаций указано словосочетание «отдельные категории избирателей», однако, определения, характеризующего этот правовой статус, нет;

• название Рекомендаций имеет общий характер, однако своим регулированием данный акт охватывает не все категории граждан, имеющих специальный правовой статус, а лишь некоторые из них, прямо в нем перечисленные;

• Рекомендации регламентируют подготовку и проведение выборов с участием отдельных категорий избирателей на территории Российской Федерации, ограничивая, таким образом, активное избирательное право специальных субъектов, лишь рамками выборов, оставляя за скобками иные стадии избирательного процесса.

Издавались Центральной избирательной комиссией РФ и постановления, регламентирующие реализацию избирательных прав конкретной категории избирателей. Целью данных актов является создание избирательными комиссиями всех уровней необходимых условий для реализации отдельной группой граждан РФ своих избирательных прав. К ним можно отнести:

• постановление ЦИК России от 20 июня 2018 г. № 164/1338-7 «О Рекомендациях по обеспечению избирательных прав граждан Российской Федерации, являющихся инвалидами, при проведении выборов в Российской Федерации»⁷⁸;

• постановление ЦИК РФ от 29 июня 2016 г. № 14/116-7 «О методических рекомендациях по обеспечению реализации избирательных прав военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва»⁷⁹.

Отдельные субъекты РФ принимают законы, конкретизирующие положения федерального законодательства, но, как правило, делается это в том случае, если сам субъект РФ имеет определенную специфику. Например, Законы:

• Ямало-Ненецкого автономного округа от 25 июня 2001 г. № 45-ЗАО «О перечне труднодоступных, отдаленных местностей и территорий компактного проживания коренных малочисленных народов Севера в Ямало-Ненецком автономном округе»⁸⁰;

• Республики Саха (Якутия) от 4 октября 2002 г. № 429-II «О перечне труднодоступных и отдаленных местностей в республике Саха (Якутия)»⁸¹;

• Чукотского автономного округа от 28 марта 2003 г. № 11-ОЗ «О перечне отдаленных, труднодоступных местностей и территории компактного проживания коренных малочисленных народов в Чукотском автономном округе»⁸²;

• Красноярского края от 29 сентября 2005 г. № 16-3747 «О труднодоступных и отдаленных местностях Красноярского края»⁸³;

• Камчатского края от 19 декабря 2008 г. № 204 «О перечне труднодоступных и отдаленных местностей в Камчатском крае»⁸⁴.

Указанные Законы принимаются в тех субъектах РФ, где граждане РФ, включенные в списки избирателей, работают или проживают в отдаленных и труднодоступных местах, с которыми не установлено или затруднено постоянное сообщение. Принятие подобных законов направлено на обеспечение конституционных прав данной категории граждан РФ при организации и проведении выборов в федеральные и региональные органы государственной власти. При этом избирательные комиссии соответствующих субъектов РФ принимают Рекомендации по организации голосования. Например, Постановление Избирательной комиссии Камчатского края от 1 июля 2015 г. № 74/396 «О Рекомендациях по обеспечению избирательных прав граждан РФ, находящихся в труднодоступных или отдаленных местностях, при проведении досрочных выборов Губернатора Камчатского края»⁸⁵.

По иным категориям избирателей, обладающих специальным правовым статусом, субъекты РФ законы не принимали. А акты, принятые избирательными комиссиями субъектов РФ, практически полностью дублируют соответствующие постановления ЦИК РФ. Например, Липецкая областная избирательная комиссия приняла постановление от 5 мая 2016 г. № 148/1425-5 «О Плане мероприятий по обеспечению избирательных прав граждан РФ, являющихся инвалидами, в период проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ седьмого созыва, депутатов Липецкого областного Совета депутатов шестого созыва 18 сентября 2016 года»⁸⁶.

Итак, исследовав правовое положение избирателя как субъекта, реализующего свое активное избирательное право, мы выделили два возможных статусных состояния избирателя: общий и специальный.

Под общим конституционно-правовым статусом избирателя в работе понимается провозглашенная Конституцией РФ, установленная федеральным законодательством и обеспеченная мерами государственного воздействия способность гражданина РФ быть субъектом избирательного процесса, носителем избирательных субъективных прав и обязанностей.

Специальный конституционно-правовой статус избирателя характеризуется специфическими, закрепленными нормами различных отраслей права, особенностями гражданина РФ, из-за которых он не может полноценно реализовать свое активное избирательное право в рамках общего правового статуса. К особенностям правового положения отдельных категорий граждан РФ, с которыми связывается приобретение специального статуса избирателя, относятся:

• профессиональная деятельность (военнослужащие, сотрудники правоохранительных органов и др.);

• состояние здоровья (инвалидность, преклонный возраст и др.);

• место проживания или нахождения (нахождение за пределами РФ, труднодоступные или отдаленные районы др.);

• ограничение в правах (содержание под стражей в качестве подозреваемого или обвиняемого и др.);

• другие обстоятельства и особенности, связанные с личностью избирателя.

Специальный правовой статус основан на общем конституционно-правовом статусе избирателя, однако в силу специфики его реализации может, как дополнять, так и ограничивать общий конституционно-правовой статус избирателя на различных стадиях избирательного процесса.

Анализ правовых источников, регламентирующих порядок проведения выборов, позволил выявить особенности правового регулирования отдельных категорий избирателей:

• Конституция РФ не выделяет отдельные категории избирателей. Она закрепляет принципы, проведения выборов, призванные обеспечить и защитить электоральные права всех граждан РФ;

• федеральные законы не выделяют в качестве обособленных субъектов отдельные категории избирателей. Отдельные нормы регламентируют особенности порядка проведения отдельных избирательных процедур для некоторых категорий избирателей, например, для военнослужащих, инвалидов, граждан РФ, находящихся за пределами РФ;

• законы субъектов РФ не определяют отдельные категории избирателей. Некоторые субъекты РФ, у которых имеются территориальные особенности, принимают законы, определяющие труднодоступные или отдаленные места. Это необходимо для обеспечения конституционного права избирателей, работающих или проживающих в этих местностях;

• акты избирательных комиссий различных уровней признают факт наличия отдельных категорий избирателей и необходимость их правового регулирования, однако не дают определение и не характеризуют их. Некоторые акты, перечисляют отдельные категории граждан, на которых направленно их регулирование, другие сконцентрированы на конкретной категории избирателей, имеющих специальный статус;

• акты избирательных комиссий различных уровней, как правило, направлены на проведение выборов с участием отдельных категорий избирателей, оставляя за скобками иные стадии избирательного процесса;

• как правило, акты избирательных комиссий субъектов РФ в отношении отдельных категорий избирателей, дублируют аналогичные акты Центральной избирательной комиссии РФ.

В настоящее время нормативно-правовое выделение и закрепление специального правового статуса отдельных категорий избирателей и в связи с этим совершенствование избирательного процесса необходимо для:

• защиты избирательных прав отдельных категорий избирателей;

• преодоления проблем в реализации активного избирательного права данной категорией избирателей;

• закрепления дополнительных правовых гарантий обеспечения избирательных прав данной категории избирателей;

• формирования стабильного организационного механизма реализации активного избирательного права отдельных категорий избирателей.

Глава 2.
Особенности реализации активного избирательного права отдельными категориями граждан

2.1. Предоставление активного избирательного права гражданам, находящимся в местах лишения свободы по приговору суда: соотношение европейского конвенционного и российского конституционного правопорядка

Активное избирательное право не является абсолютным, и отдельные категории граждан могут быть ограничены, а некоторые и лишены этого права. При этом ограничение активного избирательного права направлено на формирование самостоятельного и ответственного избирателя. В этой связи законодатель во всех странах ограничивает возможность участия в выборах граждан, не достигших определенного возраста. Лишение же активного избирательного права является, как правило, карательной мерой (за исключением случаев недееспособности) и связывается с противоправным поведением лица.

В России лишение избирательных прав у лиц, совершивших преступления исторически является традиционным. Впервые нормативное закрепление лишения избирательных прав получило при Екатерине II. Так, в ст. 52 Грамоты на права и выгоды городам Российской империи от 21 апреля 1785 г. «исключался из общества градского» и лишался избирательного права гражданин, «который опорочен судом или которого явный и доверие нарушающий порок всем известен, хотя бы и судим еще не был» ⁸⁷. С этого времени норма о лишении избирательных прав практически всегда присутствовала в избирательном законодательстве. Как правило, вновь принимаемый нормативный акт лишь расширял или сужал перечень лиц, лишаемых избирательных прав. Положение о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г.⁸⁸ содержало три статьи (6, 7, 8), ограничивающие участие в выборах. В ст. 7 оговорена невозможность участия для лиц, совершивших преступления. Причем статья устанавливала:

а) перечень преступлений «влекущих за собой лишение или ограничение прав» и не давала возможности участвовать в выборах лицам, «когда они судебными приказами не оправданы, хотя бы после состоявшегося осуждения они и были освобождены от наказания за давностью, примирением»;

б) возможность лишения избирательных прав лиц, которые «отрешены по судебному приговору от должности – в течении трех лет со времени отрешения»;

в) невозможность участия в выборах лицам, «состоящим под следствием или судом» по обвинениям, предусмотренным вышеобозначенными пунктами;

е) санкцию за «пороки», но она распространялась только на лиц, лишенных за них духовного сана.

После революции лишение и ограничение избирательных прав приняло массовый характер. Даже появился такой термин как «лишенчество». Красильников С.А. исследуя данный послереволюционный феномен отмечал: «Лишенчество» ограниченно входило частью в разветвленную систему ограничительно-дискриминационных мер, направленных против различных категорий и групп послереволюционного общества»⁸⁹. В ст. 65 Конституции РСФСР от 10 июля 1918 г.⁹⁰ содержался значительный перечень лиц, которые «не избирают и не могут быть избраны». Замыкал этот перечень пункт «ж», в котором были указаны лица, «осужденные за корыстные и порочащие преступления». Для данной категории граждан срок лишения активного избирательного права мог быть установлен или законом, или приговором суда.

Конституция РСФСР от 11 мая 1925 г.⁹¹ в ст. 65 и Конституция РСФСР от 21 января 1937 г.⁹² в ст. 139:

• лишают права избирать и быть избранными лиц, совершивших определенные виды преступлений;

• срок лишения гражданина избирательного права устанавливается исключительно приговором суда.

В соответствии с Уголовным кодексом РСФСР от 22 ноября 1926 г.⁹³ суд принимал решение о поражении в политических правах при вынесении приговора на срок более одного года. При этом лишение избирательного права назначалось в качестве основного или дополнительного наказания и распространялось «на все время отбытия заключения и сверх того – на срок, определенный приговором».

Учитывая то, что Конституции 1925 и 1937 гг., были приняты во время проведения массовых репрессий, когда действовала презумпция неблагонадежности отдельных категорий граждан, норма о лишении избирательных прав по приговору суда не может рассматриваться как защищающая политические права граждан. Нудненко Л.А. подчеркивает, что эти нормы «устанавливали открытую дискриминацию… и не имели ничего общего с гуманизмом и демократией»⁹⁴. Скорее это был инструмент, утверждающий публичные интересы и защищающий суверенитет государства.

Окончание политических репрессий в СССР было ознаменовано в том числе принятием Закона СССР от 25 декабря 1958 г. «Об отмене лишения избирательных прав по суду»⁹⁵. Законом вносились конституционные изменения, распространяющие «лишение избирательных прав на тех граждан, которые не подвергаются данному наказанию по решению суда, хотя и отбывают наказание в виде лишения свободы»⁹⁶. Следующая Конституция РСФСР от 12 апреля 1978 г.⁹⁷ в ст. 92 устанавливала всеобщность выборов и лишала избирательного права лишь «признанных в установленном законом порядке умалишенными».

Несмотря на то, что Конституции 1918 г., 1925 г., 1937 г. лишали граждан избирательных прав дифференцировано – лишь за отдельные виды преступлений, а с 1958 г. – конституционного запрета на лишение избирательных прав вообще не существовало, заключенные, содержащиеся в местах лишения свободы, но не лишенные политических прав реализовать их не могли. Так, в Инструкции о выборах городских и сельских советов и о созыве съездов советов, утвержденной декретом ВЦИК 13 октября 1925 г.⁹⁸, в Положении о выборах в краевые, областные, окружные, районные, городские, сельские и поселковые советы депутатов трудящихся РСФСР, утвержденные Указом Президиума ВС РСФСР от 8 октября 1947 г.⁹⁹ содержались правило, не включать в избирательные списки лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы. После того как в 1659 г. Указ Президиума ВС РСФСР утратил силу¹⁰⁰ лишение осужденных, находящихся в изоляции от общества, избирательных прав осуществлялось без нормативно-правового обоснования, в качестве «обычной практики».

Законом РСФСР от 27 октября 1989 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР»¹⁰¹ в Конституцию был возвращен запрет на участие в выборах лиц, «содержащихся с по решению суда либо с санкции прокурора в местах лишения свободы». Закон РСФСР от 1 ноября 1991 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР»¹⁰² закрепил норму, которая не допускает к выборам лиц, «отбывающих наказание в местах лишения свободы по приговору суда». Эта норма, ограничивающая избирательные права осужденных, является актуальной. Она нашла отражение и в действующей в настоящее время Конституции РФ от 12 декабря 1993 г.

Таким образом, из приведенных выше норм, имеющих конституционное значение, регулирующих как определение лиц, обладающих активным избирательным правом, так и лишенных его, видно, что:

• их реформирование связано с историко-политическими событиями, происходившими в России;

• избирательные системы, существовавшие в России, традиционно из политического процесса, стремятся исключить лиц, совершивших неблаговидные поступки и тем более преступления;

• когда лишение политических прав осуществлялось на основании решения суда (на определенный период времени), не было связано с гуманизацией законодательства и соблюдением прав человека, а наоборот, осуществлялось одновременно с репрессивной политикой государства путем поражения гражданина в правах в широком смысле этого слова;

• нормы, исключающие конституционное ограничение осужденных на участие в выборах, являются скорее всего одним из символов прекращения массовых репрессий и восстановления в правах так называемых лишенцев, однако на практике лица, находящиеся в местах лишения свободы, к избирательному процессу не допускались.

Правовой анализ ч. 3 ст. 32 Конституции РФ 1993 г. свидетельствует о том, что:

• во-первых, субъективное право избирать и быть избранным является конституционным. Его лишаются лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, причем это требование носит императивный характер;

• во-вторых, Конституция РФ прямо указывает на специальное наказание – лишение свободы, так как изоляция от общества предполагает разрыв социальных связей и невозможность «квалифицированного избрания своего представителя в органах власти»¹⁰³;

• в-третьих, иные виды наказания, такие как принудительные работы, арест, содержание в дисциплинарной воинской части и др. не предполагают у осужденного лица ограничения его активного избирательного права;

• в-четвертых, Конституция РФ устанавливает сроки действия запрета на осуществление активного избирательного права – он ограничивается сроком реального отбывания наказания в местах лишения свободы.

Некоторые ученые считают, что конституционная формулировка, лишающая гражданина его избирательных прав, является необоснованной. А. С. Морозов подчеркивает, что «не место отбывания наказания, а сущность совершенного правонарушения должна лежать в основе ограничения избирательных прав граждан»¹⁰⁴. Однако с этим мнением можно поспорить – именно лицам, совершившим более тяжкие преступления, судами назначается в качестве меры пресечения изоляция от общества в местах лишения свободы. А суды при вынесении приговора тщательно оценивают и степень общественной опасности преступления, и личность осужденного.

П. А. Дуксин, исследуя конституционные ограничения избирательных прав, считает несправедливым лишать лиц, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда активного избирательного права, кроме того данное ограничение «не отвечает целям уголовного наказания»¹⁰⁵. Далее Павел Александрович говорит о целесообразности лишения данной категории граждан пассивного избирательного права, в связи с тем, что «лицо, подвергнутое уголовному наказанию, является объектом общественного порицания. Отсечение возможности управлять… представляет собой форму такого порицания… соответствует принципу самосохранения общества и государства»¹⁰⁶. По нашему мнению, именно эти доводы, приведенные П. А. Дуксиным, могут быть положены в обоснование справедливости лишения активного избирательного права граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда. Гражданин, попирающий законодательно закрепленные правила поведения, явно не уважает государство, учредившее эти правила, и вполне достоин того, чтобы государство и общество не интересовалось его мнением по поводу управления делами государства и лишало его избирательных прав, во время отбывания им наказания.

Кроме того, некоторые исследователи учитывают еще и неравномерность распределения количества заключенных по российским регионам, которая может привести к росту криминального влияния, на принимаемые публичными органами власти решения. Так, Л. А. Цветкова считает, что «голосование заключенных в некоторых избирательных округах максимальной концентрации мест лишения свободы способно фактически предопределить исход голосования»¹⁰⁷. Г. Б. Романовский, рассматривая избирательный статус осужденных, детально исследует конкретный субъект РФ – Республику Мордовия и гипотетическую возможность участия заключенных Зубово-Полянского муниципального района в выборах. Его мнение согласуется с предыдущей позицией: «Если всех заключенных регистрировать как избирателей Зубово-Полянского избирательного округа… именно они будут решать исход выборов. Если исходить из их прежнего места проживания… потребуются серьезные изменения избирательного законодательства»¹⁰⁸.

Конституционное правило о лишении избирательного права, лицами, отбывающими наказание в местах лишения свободы по приговору суда, дублируется в федеральном избирательном законодательстве: ст. 5 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5 «О референдуме Российской Федерации»¹⁰⁹, ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», ст. 4 Федерального закона от 22 февраля 2014 г. № 20 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», ст. 3 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 19 «О выборах Президента РФ». Указанные нормативные акты лишь дополнительно детализируют возможность реализации пассивного избирательного права. Законодатель устанавливает дополнительные требования к кандидатам на выборные должности в связи с тем, чтобы «у граждан не рождались сомнения в их морально-этических и нравственных качествах и, соответственно, в законности и бескорыстности их действий как носителей публичной власти»¹¹⁰.

Также, как и в Российской Федерации, вопросы лишения избирательных прав решаются в конституционном законодательстве Армении, Болгарии, Великобритании, Ирландии, Латвии и других стран. Как правило, лишение активного избирательного права имеет временный характер и восстанавливается в полном объеме после освобождения гражданина из мест лишения свободы.

В иных правовых системах отмечается возможность лишения активного избирательного права дискреционно, то есть на основании решения суда в качестве основного или дополнительного наказания в зависимости от характера правонарушения. Например, ч. 2 ст. 62 Конституции Республики Польша запрещает избирать лицам, которые «вступившим в законную силу постановлением суда признаны лишенными публичных или избирательных прав»¹¹¹. В ст. 3 Конституции Французской Республики подчеркивается, что избирателями могут быть «французские граждане… пользующиеся гражданскими и политическими правами»¹¹². А Избирательный Кодекс Франции содержит уточнение данной конституционной нормы: «не могут принимать участие в голосовании лица… которые лишены права голоса в качестве уголовного наказания»¹¹³.

Во многих странах лишение активного избирательного права предусматривается только в отношении недееспособных, поэтому лица, содержащиеся в местах лишения свободы, политических прав не лишаются и имеют возможность принимать участие в выборах. Так, ст. 136 Конституции Швейцарской Конфедерации гарантирует всем гражданам, «достигшим 18 летнего возраста и не лишенным дееспособности из-за душевного заболевания или слабоумия» политические права. «Все имеют равные политические права и обязанности»¹¹⁴. Помимо Швейцарии лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, не лишаются активного избирательного права на Кипре и Украине, в Литве, Чехии, Финляндии, Швеции¹¹⁵.

Таким образом, в различных правовых системах по-разному решается вопрос сохранения избирательных прав за лицами, совершившими преступления. Такое разнообразие правовых позиций в отношении избирательного законодательства основывается на различиях государств в культурно-историческом развитии, особенностях формирования конституционализма, закрепления теории прав и свобод человека и гражданина, реализации демократических идеалов. Общим для всех стран без исключения является необходимость гарантировать и обеспечивать всеобщее избирательное право, а вводимые законодательством ограничения не должны нарушать существо самого права.

Вопрос реализации и защиты избирательных прав граждан является очень важным не только для каждого государства, но и для международного сообщества. Связано это с тем, что избирательные права являются основными в системе политических прав, а также составляют основу конституционного статуса гражданина. На международном уровне принято множество документов, в которых уделяется внимание формам реализации непосредственной демократии.

Так, п. 3 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека¹¹⁶ закрепила всеобщее и равное избирательное право. Статья 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод¹¹⁷ предусматривает необходимость «проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти». Аналогичная норма содержится и в п. «b» ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах: «каждый гражданин должен иметь возможность… голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей»¹¹⁸.

Разъясняя государствам возможности реализации и защиты прав человека, зафиксированных в Международном пакте, Комитет по правам человека ООН 12 июля 1996 г. принимает Замечания общего порядка № 25 – Статья 25 (участие в ведении государственных дел и право голосовать)¹¹⁹. В п. 14 этого документа Комитет предусматривает возможность государства лишать граждан права избирать. Эта возможность допускается при условии, что основания для такого лишения являются объективными и разумными. «Если основанием для приостановления права голоса является осуждение за совершение преступления, срок такого приостановления должен быть соразмерен преступлению и приговору».

Трактовка Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод отличается от мнения, высказанного Комитетом по правам человека ООН. Фактически ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции представляет собой достаточно абстрактную формулировку и прямо не предусматривает возможность или невозможность каких-либо ограничений в области предоставления или не предоставления избирательных прав лицам, осужденным по приговору суда и содержащиеся в местах лишения свободы. Однако в своих решениях Европейский Суд по правам человека подчеркивает, что запрет на участие в голосовании заключенных не соответствует указанной статье. Такое мнение было высказано Европейским судом по правам человека в Постановлениях:

• от 6 октября 2005 г. «Хирст против Соединенного Королевства»¹²⁰;

• от 8 апреля 2010 г. «Фродль против Австрии»¹²¹;

• от 23 ноября 2010 г. «Гринс и М.Т. против Соединенного Королевства»¹²²;

• от 4 июня 2013 г. «Анчугов и Гладков против Российской Федерации»¹²³ и др.

Кроме того, необходимо отметить, что подобная правовая позиция у Европейского Суда была сформирована сравнительно недавно. До 2005 года, рассматривая споры, связанные с избирательными правами, Европейский Суд не находил противоречия между ограничением активного избирательного права лиц, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда и ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции. В качестве примера можно привести Постановления Европейского суда

• от 6 апреля 2000 г. по делу «Лабита против Италии»¹²⁴;

• от 28 января 2003 г. по делу «M.D.U. против Италии»¹²⁵ и др.

Европейский Суд по правам человека после 2005 г. интерпретирует ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции как содержащую основания для участия в выборах лиц, содержащихся в местах лишения свободы. Это участие может быть дифференцировано самим государством, например, в зависимости от тяжести совершенного преступления или от срока назначенного наказания. Законодательное закрепление пределов, ограничивающих активное избирательное право заключенных, каждая страна должна установить самостоятельно. Однако, в решениях Европейского суда по правам человека можно выделить критерии, которые государствам рекомендуется соблюдать:

• во-первых, лицо не может быть лишено, гарантированного Конвенцией избирательного права автоматически, только потому, что было осуждено и помещено в места лишения свободы;

• во-вторых, к лишению избирательных прав государство должно подходить дифференцировано, то есть применять его в отношении узко определенной группы лиц, совершивших преступление (например, лица, совершившие особо тяжкие преступления, или, совершивших преступления против государства и др.);

• в-третьих, лишение избирательного права желательно применять на основании решения суда, например, в качестве дополнительного наказания или законодательно предусмотреть условия и обстоятельства ограничения избирательного права таким образом, чтобы соблюсти баланс частных и публичных интересов;

• в-четвертых, принцип соразмерности наказания будет реализован только при наличии связи между фактом осуждения лица и лишением его избирательного права. При этом должны учитываться обстоятельства конкретного дела, поведение лица и иные значимые для назначения наказания факты.

Предоставление отдельным заключенным возможности участвовать в выборах, по мнению Европейского Суда по правам человека, будет способствовать гуманизации всей правовой системы государства и его демократическому развитию.

Постановления Европейского суда по правам человека «Хирст против Соединенного Королевства» (2005)¹²⁶ и «Гринс и М.Т. против Соединенного Королевства» (2010)¹²⁷ потребовали от Великобритании обеспечить заключенных избирательными правами. Между тем в Великобритании исторически сложилась правовая традиция, в соответствии с которой лица, осужденные за совершение преступления и находящиеся в заключении, лишаются права голоса. До 1870 г. лишение избирательных прав связывалось с понятием – «гражданская смерть». То есть осужденные за уголовные преступления или государственную измену лишались своего имущества, а утрата имущественных прав влекла невозможность их участия в выборах (имущественный ценз). Принятый в 1870 г. Закон о лишении прав¹²⁸ отменил правило, по которому у преступников конфисковались земли, но сохранил невозможность участия преступников в выборах.

Эта норма была сохранена и в Законе о народном представительстве 1983 г.¹²⁹ Раздел 3 Закона о народном представительстве закрепляет: «осужденное лицо, в период его содержания в исправительном учреждении не может принимать участие в выборах в парламент или в органы местного самоуправления». Парламент Великобритании, принимая данную норму, исходил из того, что временное лишение гражданских прав преследует законную цель и является соразмерным и разумным ограничением для лиц, совершивших преступления. Европейский Суд по правам человека посчитал указанную норму – «грубым инструментом», устанавливающим общее ограничение, применяемым неизбирательно ко всем заключенным, независимо от характера и тяжести совершенного преступления¹³⁰.

Парламент Великобритании долгое время игнорировал решения Европейского суда по правам человека и не вносил изменения в законодательство. Однако давление Комитета министров Совета Европы, контролирующего процесс исполнения постановлений Европейского Суда по правам человека, на Правительство Великобритании вынуждает последнее вносить в Парламент предложения по изменению избирательного законодательства. Данная законодательная инициатива является непопулярной в стране. В 2011 г. парламентарии не поддержали поправки, разрешающие голосовать лицам, содержащимся в местах лишения свободы по приговору суда. В конце 2017 г. Правительством подготовлен новый законопроект. В соответствии с ним не будут исключаться из списка избирателей лица, осужденные судом на срок менее года. При этом реальная возможность проголосовать имеется у заключенных, освобождаемых перед выборами или в день голосования. «Никому не будет разрешено регистрироваться для голосования, если они все еще находятся за решеткой»¹³¹.

Перед Российской Федерацией также, как и перед Великобританией встал вопрос о предоставлении избирательных прав лицам, отбывающим наказание в местах лишения свободы по приговору суда. Европейский суд по правам человека, рассматривая дело «Анчугов и Гладков против Российской Федерации», заявил, что «в ХХI веке в демократическом государстве должна существовать презумпция в пользу инклюзии¹³²». По мнению Европейского Суда по правам человека в России данная презумпция не соблюдается. А избирательное законодательство, ограничивающее право голоса заключенных, имеет абсолютный, автоматический и недифференцированный характер¹³³. При этом доводы Российской Федерации, о том, что заявители – Анчугов и Гладков – совершили серьезные преступления, за которые каждого из них приговорили к смертной казни, впоследствии замененной лишением свободы сроком на 15 лет, Европейским Судом не были приняты в качестве существенных. Европейский Суд настаивал на выработанных им правовых позициях, приведенных нами выше.