Kitabı oxu: «Sociología de las organizaciones Públicas»
MARIO J. KRIEGER
DIRECTOR
JOSÉ ALBERTO BONIFACIO
JUAN CARLOS HERRERA
MARÍA ESTELA MORENO
RICARDO SCHMUKLER
CRISTIÁN VARELA
SOCIOLOGÍA DE LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS
Sociología de las organizaciones públicas /
; dirigido por Mario José Krieger. - 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Errepar. . , 2015.
E-Book.
ISBN 978-987-01-1784-1
1. Sociología. 2. Administración Pública. Organizaciones. I. Krieger, Mario José, dir.
CDD 352
Sociología de las Organizaciones Públicas
Fecha de catalogación: 27/02/2015
Mario J. Krieger y colaboradores
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Paraná 725 (1017) - Buenos Aires - República Argentina
Tel.: 4370-2002
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ISBN: 978-987-01-1784-1
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Índice de contenido
Portadilla
Autores
Prólogo
Presentación
Primera parte. Estado, sociedad y administración pública, su modernización
Capítulo 1. Estado y sociedad, evolución y nuevas perspectivas. Juan Carlos Herrera
Introducción
Estado/Sociedad
Tensiones y contradicciones en una relación compleja
La evolución del Estado Moderno
En torno al concepto de “Estado”
Del Estado Liberal al Estado Social
Estado: Derecho y Poder
La crisis del Estado Liberal
La Representación Política
Partidos políticos
Sistemas de partidos
Legitimidad
El Poder
El Gobierno
Gobernabilidad y Gobernanza en la democracia del siglo XXI
Bibliografía
Capítulo 2. La modernización y reforma del Estado y la administración pública. Mario J. Krieger
El modelo burocrático del Estado
Reforma burocrática y reforma gerencial
Las reformas gerenciales en los países desarrollados, algunos casos emblemáticos
El consenso de Washington y la búsqueda de transferir estos principios gerencialistas a América Latina y al resto del mundo en desarrollo
El Post-Consenso de Washington
El discurso neo-gerencialista en América Latina
La reconstrucción del Estado en América Latina
La agenda pendiente
1) Transformar el Estado asumiendo un rol activo en la calidad institucional, el desarrollo, la justicia e inclusión social
2) Dar una mejor canalización y respuesta a las necesidades de la población
3) Dotar de calidad y consenso al proceso de formulación de políticas públicas, garantizando la gobernabilidad
4) Implementar adecuadamente las políticas públicas diseñadas
5) Desarrollar un mejor vínculo con la ciudadanía a través de mecanismos participativos y de gobierno electrónico y de mejora continua, gestión de la calidad y carta compromiso con el ciudadano. La Responsabilidad Social Pública
6) Gestionar por objetivos, vinculando la programación presupuestaria con políticas y planes
La administración de los convenios de gestión
7) Superar el modelo burocrático. Lograr desarrollar procesos y sistemas administrativos acordes a los objetivos de las políticas públicas
8) Desarrollar un ambiente de auditoría, transparencia y calidad en la información y control que permita evaluar tanto las políticas como la calidad de la gestión
9) Motivar y entrenar al personal en los objetivos, procesos y sistemas, acreditando sus competencias
10) Desarrollar la gestión pública, mejorando el vínculo y la cooperación entre política y administración (alternativas en una relación siempre compleja)
Propuesta de una estrategia en materia de modernización del Estado
Bibliografía
Capítulo 3. Las reformas del Estado y la administración pública en Argentina. Mario J. Krieger
A) La organización nacional (1853-1930)
B) La Crisis del 30 y sus consecuencias en el rol del Estado y la modernización de la administración pública (1930-1945)
C) La Revolución Peronista. El Estado moderno (1945 -1955)
El desarrollo de industrias estatales
El planeamiento
La racionalización administrativa
D) La restauración liberal de 1955
E) El Desarrollismo y la democracia restringida y tutelada
F) La administración radical (1963-1966)
G) La dictadura militar autodenominada “Revolución Argentina”
H) La segunda etapa peronista
El tercer gobierno del Gral. Perón (1973-1974)
I) El Proceso. La dictadura genocida (1976-1983)
j) El regreso a la democracia. Gobierno del Presidente Alfonsín (1983-1989)
K) Las reformas del Estado y de la administración pública del presidente Menem
La primera reforma del Estado del Presidente Menem
La Ley de Emergencia Económica
La Ley de Reforma del Estado
La desregulación y las nuevas regulaciones
La desregulación de la economía, y la producción de bienes y servicios
Creación de los entes reguladores y regulaciones
Reformas al Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos
La descentralización educativa y las nuevas reformas
La transferencia de los servicios educativos
Transferencia de los servicios de Salud
Aspectos de la reforma en el Ministerio de Defensa
La reforma administrativa
La Ley de Administración Financiera
La segunda reforma del Estado
L) El gobierno de la Alianza. De La Rúa (1999-2001)
Políticas administrativas
Principales medidas
Plan nacional de modernización del Estado
Decreto 103-2001
M) La transición
N) La etapa kirchnerista
Conclusiones
Bibliografía
Capítulo 4. Condiciones sociológicas para el desarrollo de reformas en la gestión pública: algunas hipótesis. José Alberto Bonifacio
1. Liderazgo
2. Cultura
3. Burocracia
4. Normas
5. Estrategia
6. Formación
7. Profesionalización
8. Incentivos
9. Instituciones
10. Gobernanza
11. Política
A modo de cierre
Capítulo 5. Políticas públicas y gestión pública para satisfacción de la población. Mario J. Krieger
Introducción
Algunas conceptualizaciones acerca de las políticas públicas
La articulación de actores públicos en la formulación e implementación de políticas públicas
Modelos de coordinación interinstitucional de formulación y ejecución de políticas públicas
La formulación de políticas públicas
a) La información y el diagnóstico de la realidad
b) El proceso de formulación de políticas
c) La implementación de la política
d) Algunos actores de poder de los actores participantes de las políticas públicas
e) Algunas fuentes de poder que utilizan los partícipes de una política pública
El ciclo de formulación e implementación de políticas públicas
1) La definición del problema
Distintas formas que asumen las situaciones problemáticas
¿Cuándo un problema pasa de la agenda social a la política?
Definición de los problemas públicos
Las formas de ingreso de un problema a la agenda pública
Tipos de problemas abordados por la agenda pública
2) La formulación de las alternativas
3) La elección de una alternativa
4) La implementación de la alternativa elegida
5) La evaluación de los resultados obtenidos
6) La sucesión y terminación de la política
Los modelos de formulación de políticas públicas
El Racionalismo, el Incrementalismo y el Enfoque Estratégico
La formulación de políticas desde el Modelo Racionalista
La formulación de políticas desde el Modelo Incrementalista
La formulación de políticas desde el Modelo Estratégico
El análisis de las políticas públicas
Estilos de políticas públicas
La necesaria vinculación entre políticas, planes, programas y presupuestación en la ejecución de las políticas públicas
Los planes estratégicos en materia de formulación de políticas como mecanismo de coordinación interinstitucional
El rol del presupuesto en la fijación de prioridades en materia de políticas públicas
Fortalecimiento institucional de la administración pública para formular e implementar políticas públicas
Administración Pública prestadora de servicios
Marco Conceptual
Articulación entre los organismos de la Administración Central Formuladores de Política y los Prestadores de Servicios Centralizados o Descentralizados
Las comunicaciones y el marketing de políticas públicas
Las redes de políticas públicas
Bibliografía
Capítulo 6. El control institucional y social de la gestion pública. María Estela Moreno
Accountability y el control contemporáneo gubernamental
Accountability: clarificación conceptual
Accountability y responsabilización
Accountability horizontal y organismos de control
Las Entidades Fiscalizadoras Superiores y el nuevo paradigma de control gubernamental
EFS y el control de gestión
Modelos de EFS
EFS e INTOSAI
La EFS nacional argentina: la Auditoría General de la Nación
Bibliografía
Segunda parte. Teorías de las organizaciones públicas
Introducción
Capítulo 7. Las teorías y paradigmas aplicables a la administración pública (Primera parte - La Modernidad). Mario J. Krieger
Woodrow Wilson busca distinguir entre política y administración
La burocracia y las teorías normativas de la administración pública
La burocracia en Hegel
La burocracia en Max Weber
Los tipos de dominación en Weber
Las críticas a la concepción weberiana: Harold Laski
Críticas a la teoría burocrática por parte de Harmon
Racionalidad, eficiencia, eficacia y burocracia
La teoría funcionalista de Fayol
Las técnicas de aplicación de las teorías clásicas de Gulick y Urwick
Mooney y Reiley teorizan acerca de los principios de organización
La teorización de la organización como máquina
Mary Parker Follet
La corriente de las relaciones humanas
Las teorías de las organizaciones que razonan a estas como si fueran organismos
1) El Reconocimiento de la importancia del entorno: las organizaciones como sistemas abiertos
2) El modelo de población-ecología o de selección natural
3) El modelo recurso-dependencia
4) El modelo institucional
Ventajas y limitaciones de las teorías orgánicas
Teorización de las organizaciones como sistemas
La teoría general de sistemas
El funcionalismo estructural de Talcott Parsons
La teoría de Philip Selznick
Las teorías sistémicas de Katz y Kahn
La sociología y la teoría de sistemas autodirigidos de Walter Buckley
La sociología de las organizaciones y la teoría general de sistemas sociales de Niklas Luhmann
Simon y la teoría del comportamiento administrativo
James D. Thompson y la teoría de sistemas en acción
La teoría de sistemas aplicada a la administración pública
Crítica a la teoría de sistemas organizacionales
Los enfoques teóricos centrados en la tecnología
Sistemas sociotécnicos
El enfoque de Perrow
Teorías situacionales y estratégicas
La teoría de las contingencias
Las teorías del pensamiento estratégico
El Planeamiento Estratégico de las Organizaciones Públicas
El pensamiento estratégico en el ámbito público
Las teorías organizacionales como redes neuronales: hacia la autoorganización
Ventajas y limitaciones de la metáfora del cerebro
Las teorizaciones de las organizaciones como culturas
La teorización de las organizaciones como sistemas políticos
La perspectiva política de las organizaciones públicas
Teorizar las organizaciones como instrumentos de dominación
Teorías de la psicología organizacional
Teorías psico-sociológicas de las organizaciones
Las organizaciones como cárceles psíquicas
Teorías de las organizaciones como cambio y transformación
Los teóricos de la acción
La teoría de acción social en Weber
La teoría de la acción de Weber, reinterpretada por Habermas
Enfoque sistémico y teoría de la acción
La teoría gerencialista de la administración pública
La gestión por objetivos y resultados
Las teorías adhocráticas
La dirección por valores
Las teorías de la gobernanza
Paradigmas teóricos
Las teorías organizacionales agrupadas en cuanto paradigmas
Conclusiones acerca de la Modernidad en administración pública
Bibliografía
Capítulo 8. La gestión pública posmoderna. El paradigma constructivo y las teorías discursivas del organizar. Ricardo Schmukler
1. Concepto general de constructivismo
2. Teorías constructivas del organizar
3. La posmodernidad y los fundamentos del movimiento discursivo
3.1. Teorías tempranas de la acción y crítica de la burocracia
3.2. Las teorías discursivas
3.3. El pluralismo epistémico
Bibliografía
Capítulo 9. El Estado y las instituciones. Cristián Varela
La cuestión de la institución
La institución en la polis griega
Surgimiento del monacato oriental
Expansión occidental del monasterio
El Medievo
La enseñanza
El hospital
La prisión
El cuartel
La fábrica
Conclusión
Tercera parte. El comportamiento de las organizaciones públicas
Introducción
Capítulo 10. Motivación de las personas en las organizaciones públicas. Mario J. Krieger
La motivación humana
Motivación y personalidad
1) Barreras situacionales
2) Barreras interpersonales
3) Barreras intrapersonales
Personalidad y organización
Principales atributos de la personalidad que influyen en el comportamiento organizacional
El impacto de los procesos de socialización y de desarrollo
Teorías del aprendizaje
La perspectiva psicológico-institucional: La teoría del vínculo
La perspectiva sociológica-situacional
La perspectiva de desarrollo
La perspectiva organizacional
Ciclo motivacional
Motivadores y complejidad de la motivación
Diferencia entre motivación y satisfacción
La complejidad de la naturaleza humana
Supuestos subyacentes sobre la naturaleza humana en las organizaciones
Supuestos racionales-económicos
Supuestos sociales
Los supuestos de auto-actualización y autorrealización
El contrato psicológico y la motivación en los organismos públicos
El contrato psicológico tradicional en la administración pública y el contrato psicológico orientado a resultados
Multiplicidad de roles
La importancia de desarrollar las competencias de las personas en los equipos de trabajo
Diferentes teorías sobre motivación
Los estudios de Hawthorne
La jerarquía de las necesidades según Maslow
La teoría ERG de Alderfer
La teoría de los dos factores de Herzberg
El modelo contingente de motivación de Vroom
Teoría de la motivación con base en las necesidades de Mc Clelland
Teoría de la expectativa de Lawler III
Teoría X e Y
La gestión por normas y actividades y la teoría de las metas en la administración pública
Algunos desafíos que plantea el modelo de gestión por objetivos
La gestión por objetivos y los incentivos
Teoría de los objetivos estratégicos
Teoría del refuerzo y la configuración del comportamiento
Teoría de la equidad
De la multiplicidad de motivadores
Dependencia de la motivación del ambiente de trabajo organizacional
Motivación, liderazgo y administración
Motivación y cultura organizacional
Gestión de la compensación
Algunos otros instrumentos de motivación
El vínculo entre la remuneración basada en el rendimiento y la teoría de las expectativas
La gestión por objetivos y resultados
Los incentivos basados en prestaciones flexibles
La gestión de las competencias laborales como instrumentos de motivación
Qué son las competencias
Diseño del directorio de ocupaciones y de competencias y de una organización pública
Elaboración del directorio de ocupaciones
I. Las ocupaciones. Componentes
II. Inventario de ocupaciones
Elaboración del directorio de competencias
Directorio de ocupaciones y directorio de competencias
Los perfiles de competencias
Los perfiles de competencias y su normatización
Utilidad de los perfiles de competencia y su relación con la motivación
La evaluación del desempeño
Bibliografía
Capítulo 11. Los grupos y los equipos en las organizaciones públicas. Mario J. Krieger
Introducción
Los grupos en las organizaciones públicas
Definición y funciones de los grupos
Actividades de grupo
Estructura del grupo
Caracterización de los grupos en las organización públicas
Tipos de grupos en las organizaciones públicas
1) Grupos formales
2) Grupos informales
Tipos de grupos informales
Las etapas de desarrollo de grupos en las organizaciones
Equipos de trabajo en las organizaciones públicas
Definiciones de equipo
Ventajas del trabajo en equipo
Caracterización de un equipo de trabajo
Condiciones que ha de reunir el proceso conducente a que un equipo de trabajo sea eficaz
Criterios para juzgar la eficacia de un equipo de trabajo
Factores que configuran las condiciones conducentes al logro de la eficacia y eficacia en los trabajos públicos
Diseño del equipo
1) Diseño de la tarea
2) Composición del equipo
3) Alguna preferencias de los integrantes y valores instrumentales del trabajo en equipo
4) Normas sobre rendimiento
Marco organizativo favorable
Desarrollo de procesos interpersonales cooperativos
Retroalimentación (feedback)
La organización de equipos
La agrupación de las actividades para integrar los equipos
Pasos para implementar los equipos de trabajo
Funciones que desarrollan los equipos
1. Funciones administrativas y de gestión
2. Funciones técnicas y sustantivas
De grupos a equipos de trabajo
Diferencias entre grupo y equipo
Etapas de desarrollo de un equipo
Los equipos de alta dirección también son un tipo especial
Condiciones básicas del trabajo en equipo
Confianza mutua
La comunicación y la colaboración
La solidaridad
Cultura y normas compartidas
Liderazgo en los equipos
La acción integradora del líder del equipo
La legitimidad de los liderazgos
Algunas actividades del líder en los equipos
La toma de decisiones en equipo
Conflicto en equipos
Relaciones conflictivas en el seno de un equipo
Los conflictos entre equipos
Consecuencias del conflicto entre equipos
Estrategias para reducir conflictos
Estrategias para la resolución de conflictos
Funcionalidad y disfuncionalidad del conflicto entre equipos
El cambio en los equipos
Etapas de introducción de un proceso de cambio
La forma de encarar el proceso de cambio
El rol del liderazgo en el proceso de cambio
La comunicación entre equipos en organizaciones
Aprendizaje en equipo
El trabajo en equipo en las organizaciones que aprenden
Reflexiones finales
Bibliografía
Capítulo 12. Las organizaciones públicas en su relación social. Mario J. Krieger
El Estado
Sistema Organizacional y entorno
El entorno, un enfoque situacional
Complejidad, cambio y riqueza del entorno
Orbita organizacional y constelación de poder
El conjunto organizacional
Tipos de ambientes contextuales
La teoría de las contingencias
Un análisis de los factores de contingencia
Gestión del entorno en la teoría de las contingencias
La defensa del campo de acción como premisa de la teoría de las contingencias en el manejo del entorno
La superación de la teoría de las contingencias: el enfoque estratégico
Distintas definiciones sobre planeamiento estratégico
El planeamiento estratégico participativo de organizaciones públicas
El pensamiento estratégico en el ámbito público
Estrategias de la organización pública en relación con su medio ambiente
El enfoque estratégico
El Planeamiento Estratégico Participativo
El Planeamiento Estratégico ha de ser participativo
Las etapas del Planeamiento Estratégico de Organizaciones Públicas (PEPOP)
Etapa l. Consenso estratégico
Etapa 2. Generación de información para la formulación de estrategias y acciones
Etapa 3. Formulación e implantación de las acciones estratégicas
El Ciclo del Planeamiento Estratégico
1. Preparación del Proceso
2. Identificar los mandatos organizacionales
Análisis de los mandatos legislativos
Análisis de las políticas públicas que involucran al sector
Análisis del rol asignado a la Organización Pública
Análisis de los referentes básicos
3. Análisis de escenarios
Agentes críticos, la constelación de poder y el mapa de fuerzas
4. Clarificar los valores, la visión y la misión de la organización
Valores comunes
Visión compartida
Misión comprometida
Enunciación de los valores comunes
Visión compartida
Misión comprometida
5. Análisis FODA
6. Análisis histórico en el diagnóstico organizacional
7. Identificar los temas estratégicos claves que enfrenta la organización
8. Formular estrategias y agruparlas en ejes para manejar los temas estratégicos
9. Revisión del Plan Estratégico (ex ante) y su adopción
10. Establecer una efectiva visión organizacional compartida del éxito
Implementación del Planeamiento Estratégico Participativo
Programación
Equipos de implementación del plan
Plan de Seguimiento de la Implementación (SIG o Tablero de comando)
11. Revisión del Plan Estratégico (ex post)
Estrategias de la organización en relación con su medio ambiente
Horizontes del Planeamiento Estratégico
La gestión pública y la responsabilidad social pública
Propuesta de una estrategia para implementar la RSP en la administración pública
Bibliografía
Capítulo 13. Poder y liderazgo en las organizaciones públicas. Mario J. Krieger
El poder como fenómeno regulador y ordenador de las relaciones sociales e intraorganizacionales en el Estado y la administración pública
La conceptualización del poder
Autoridad
Dominación
Los roles de poder
Las dimensiones estructurales y personales del poder en las organizaciones
Dimensión estructural del poder (poder por posición)
Dimensión personal del poder
Los roles de poder en las organizaciones públicas
El poder, estatus y estratificación organizacional
Las fuentes (recursos) de poder
Uso de los recursos de poder
Habilidad en el uso de los recursos de poder
La constelación de poder en las organizaciones públicas
Política y gobernabilidad de las organizaciones públicas
La gobernabilidad
Gobernanza y Gobernabilidad
Negociación
De la acumulación y el control del poder
Gobernabilidad y equilibrio de poderes
Dependencia, contingencias críticas y poder
La contingencia y el poder estratégico en las organizaciones
Delegar, desconcentrar, facultar, empowerment
Liderazgo y relaciones de poder
El liderazgo
Definiciones de liderazgo
Tipos de liderazgo
1) El autocrático
2) El paternalista
3) El permisivo
4) El participativo
Funciones del liderazgo
Teorías de liderazgo
Teoría de los rasgos de personalidad
La Teoría del liderazgo carismático
Teorías del comportamiento
Comportamiento del líder
Preparación de los seguidores
Definición de preparación
Estilos de liderazgo apropiados
Aplicación del Liderazgo Situacional
Teoría del Liderazgo Estratégico
A) Las estrategias como variable independiente
B) La potenciación como variable dependiente:
Liderados, situación. Líder Persona y líder Personaje
Bibliografía
Bibliografía sobre Poder
Bibliografía sobre Liderazgo
Capítulo 14. Cultura organizacional pública. Mario J. Krieger
Introducción
Definición de cultura
Qué es la cultura organizacional
Niveles de cultura
Indicadores y manifestaciones culturales
1. Clima organizacional
2. Los valores organizacionales
3. Presunciones básicas
4. Normas
5. Las interacciones
6. Los símbolos
Subculturas dentro de la organización
El medioambiente físico
Cultura material
La formación de la cultura
La formación de la cultura según Fombrun
Organización y contexto cultural
Tipos culturales
Estilos de Gestión Pública. Tipos culturales y liderazgo
Dimensiones organizacionales de los paradigmas culturales
Cultura y comunicación organizacional
El cambio cultural
¿Cuándo debe cambiar la cultura?
¿Cómo cambiar?
¿Cómo perdura, se recrea, evoluciona y cambia una cultura organizacional?
A) Mantenimiento cultural
B) Recreación cultural
C) Moldear la cultura de la organización
La gestión por valores
El impacto de la cultura sobre la organización
Los cambios culturales
Los beneficios de una cultura fuerte
Los riesgos de una cultura fuerte
Cultura y control social
Las culturas en la administración pública
La cultura burocrática
La cultura de las organizaciones públicas centradas en la gestión
La cultura de las organizaciones públicas desde la perspectiva constructivista
Bibliografía
Anexo: Aplicación a países de las categorías de Hofstede
Capítulo 15. Conflicto y cambio en las organizaciones públicas. Mario J. Krieger
Las distintas concepciones acerca del conflicto en las organizaciones
El punto de vista tradicional
El punto de vista contestatario
El punto de vista funcionalista
El conflicto funcional y el disfuncional en organizaciones
Para la perspectiva funcionalista, el conflicto no es inevitable
El punto de vista interaccionista
El modelo de contradicción para analizar el conflicto
El conflicto, una dimensión inherente al ser humano
1. Conflicto individual
2. Conflicto interpersonal y/o grupal
3. Conflicto intergrupal
4. Conflicto organizacional
Resolución de los conflictos
La negociación como mecanismo de resolución de conflictos
Algunos principios orientan el proceso de negociación
Los roles organizacionales
Conflicto de roles
La gestión de los roles
La gestión del cambio en las organizaciones públicas
El cambio, definición y caracterización
La necesidad de cambios en las organizaciones públicas
Alcance y profundidad de los cambios
a) Cambios adaptativos
b) Cambios evolutivos
c) Cambios revolucionarios
d) No Cambio
Modelo del proceso de cambio
Principales fuentes de problemas en el proceso de cambio
El manejo del cambio
Los agentes de cambio
Administración del cambio
Resistencia al cambio
Resistencia individual
Resistencia organizacional
Los posibles factores de resistencia al cambio y su superación
1. La no participación, la disposición autoritaria
2. Impacto del cambio inconsulto
3. Negación e incredulidad o resistencia al cambio
4. Dudas propias/emoción
5. Aceptación del cambio
6. Adaptación y pruebas
7. Búsqueda de un sentido
8. Internalización
9. Retroalimentación
10. Aprendizaje organizacional del proceso de cambio
Las estrategias de cambio organizacional
La toma de decisiones en el proceso de cambio
La innovación, el aprendizaje y el cambio cultural
Etapas del proceso de cambio en organizaciones públicas
Implementando el cambio estratégico
Evaluar los avances en el proceso de cambio
El aprendizaje organizacional
1. Evitar la compartimentación y la burocratización
2. Desarrollar capacidad para desaprender
3. Remover los obstáculos para aprender
4. Desarrollar un espíritu pro-activo más que reactivo a los desafíos contextuales
5. Maximizar la cooperación y evitar la competencia nociva entre individuos y grupos, fomentar el trabajo en equipo
6. Desarrollar la capacidad de la interacción creativa entre individuos y equipos, generando ideas y difundiéndolas a toda la organización
7. Permitirse errores y aprender de ellos
8. Premiar los logros
Las crisis individuales, grupales y organizacionales en la administración pública
1. Crisis individual
2. Resolución de crisis
3. Crisis grupal y/u organizacional
4. Superación de crisis
Estrés laboral
1. Causas de estrés laboral
2. Clasificación del estrés
Síndrome de Burn Out
3. Consecuencias del estrés
4. Formas de resolver o controlar el estrés
Bibliografía
Autores
MARIO JOSÉ KRIEGER
Doctor en Administración de la Universidad de Buenos Aires, 2012. Licenciado en Administración Pública, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad del Salvador, 1971. Licenciado en Ciencias Políticas, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad del Salvador, 1969. Certificate on Leading Change, Strategic Management and Management of Teams, University of Illinois, 1997. Certificate on Strategic Planning, Financial Management, and Total Quality Management, The University of Columbia, N.Y. Institute of Government and Public Affairs, 1997. Director de la Maestría en Gestión Pública y Desarrollo Gubernamental, y de la Especialización en Gestión Pública en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires. Codirector de la especialización en Dirección de Proyectos, Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires, 2012, y en la actualidad. Consultor, Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, tema planeamiento estratégico, agosto 2012 y en la actualidad. Consultor Planeamiento Estratégico, Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Entre Rios, FCE –UNER, 2013 y 2014. Consultor BID en planeamiento estratégico del Senasa, Septiembre 2010 - Diciembre 2011. Consultor de Quality Institute, Barcelona, en el Programa de Asistencia Técnica de la Unión Europea al Fortalecimiento Institucional del Servicio de Sanidad Agroalimentaria de Argentina (SENASA). Por períodos entre el 21/12/ 2007 y el 13 de mayo de 2011. Coordinador del Programa Norte Grande, préstamo BID octubre-diciembre 2007 de fortalecimiento y desarrollo de competitividad de pymes. Consultor en el programa de Fortalecimiento Institucional de la Secretaría de Política Económica, préstamo BID 1575/OC-AR desde junio 2007 de octubre 2007.
Entre los libros publicados recientemente pueden mencionarse:
– Planeamiento Estratégico, Errepar, Buenos Aires, 2013.
– Estado y Administración Pública, Errepar, Buenos Aires, 2013.
– La importancia de la coordinación interinstitucional en el marco de la gestión migratoria, Organización Internacional para las Migraciones OIM, Buenos Aires, 2013.
– “Gestión Pública y Responsabilidad Social Pública”, en Dimensión Social de la RSE. Acciones de las organizaciones privadas y públicas. Argentina 2001- 2010, Proyecto UBACyT 2010-2012, GEF n° 200 20090200510, Nora Gorrochategui (directora) y Mario Krieger (codirector), Ediciones Cooperativas, Buenos Aires, 2012.
– Comportamiento organizacional. Enfoque para América Latina, Pearson, México, 2010.
JOSÉ ALBERTO BONIFACIO
Licenciado en Ciencia Política (Universidad del Salvador) y Magíster en Alta Dirección Pública (Instituto Universitario Ortega y Gasset, Universidad Complutense de Madrid). Doctor (candidato) en Política y Gobierno de la Universidad Católica de Córdoba y del Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset. Director del Sistema Nacional de Capacitación del INAP. Vice-Presidente de la Asociación Argentina de Estudios de Administración Pública (Asociación Civil). Director del Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad de Palermo. Profesor de Administración Pública y Gestión Pública en carreras de posgrado de la Universidad Nacional de Buenos Aires, Universidad Nacional de Rosario, FLACSO y Universidad de Palermo. Profesor de grado en la Universidad Nacional de Buenos Aires y Universidad de Palermo. Secretario General del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) entre 1996 y 2000. Subsecretario de Organización y Gestión, Secretaría de la Función Pública de Argentina, entre 1992 y 1994. Vocal del Directorio del INAP de 1994 a 1996. Ha sido miembro del Grupo de Expertos del Programa de Naciones Unidas en Administración y Finanzas Públicas. Participó como expositor en congresos y conferencias internacionales y ha realizado tareas de asesoramiento y consultoría en Nicaragua, Panamá, República Dominicana, Paraguay, Perú y Guinea Ecuatorial. Ha escrito diversos artículos en temas de su especialidad, para publicaciones en Argentina, Brasil, Costa Rica, Chile, México y Venezuela.
JUAN CARLOS HERRERA
Doctor en Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad del Salvador (USAL), 2002. Licenciado en Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Católica de Córdoba (UCC), 1971. Ha realizado numerosas consultorías en el ámbito gubernamental y fundaciones privadas en materia Planificación Estratégica y Gestión de Políticas Públicas; Metodologías de monitoreo y evaluación. Posee una vasta trayectoria docente en las Universidades Nacionales de Tres de Febrero, de San Martín, de Mar del Plata, Universidad del Salvador y Universidad Tecnológica Nacional, en las asignaturas de Gobernabilidad Democrática y Desarrollo de Políticas Públicas. Entre sus últimas investigaciones y publicaciones se encuentran: “Desafíos para el monitoreo y la evaluación de políticas públicas en el contexto post neoliberal”, 2007; “Crisis y Conflictos en la Democracia Argentina”; La Mesa del Diálogo Argentino, Universidad del Salvador, 2008; “Tensiones y Gobernabilidad Democrática en la Argentina; Gobierno y Transición en la Crisis”, Ed. Consejo Profesional de Ciencias Económicas (CPCE), 2009.
MARÍA ESTELA MORENO
Licenciada en Ciencia Política (UBA-Argentina), Magíster en Auditoría Gubernamental (UNSAM, Argentina) y en Alta Dirección Pública (Universidad Menéndez Pelayo - España). Actualmente es candidata a doctora en Ciencia Política y Administración de la Universidad de Murcia, España. Es docente en universidades nacionales argentinas e instituciones públicas en materias de Control y Administración Pública. Se ha desempeñado en diversas instituciones públicas en cargos de dirección y auditoría gubernamental. Se desarrolla como consultora en organismos nacionales y entidades internacionales de crédito como el BID, el BIRF, CAF y VNG. Actualmente es Auditora Interna del Ministerio de Justicia y Seguridad del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
RICARDO SCHMUKLER
Doctor en Sociología, por la Universidad Católica Argentina, Doctorando en Filosofía, Universidad de Salamanca, Magíster en Administración Pública por la George Washington University, y Licenciado en Sociología, UBA. Es profesor de Teoría de Organización y Administración Pública. Subdirector de la Maestría en Gestión Pública y Desarrollo Profesional, UBA, también es docente de la misma así como de la Maestría en Administración Pública, UBA, el Doctorado en Gestión de la UNLa Plata, y otros. Ha dictado cursos de la especialidad en el Instituto del Servicio Exterior de la Nación, la Universidad Católica Argentina, la Universidad del Salvador y otras. En el exterior ejerció la docencia, de grado y posgrado, en Chile, Portugal y Colombia; ha presentado ponencias en conferencias internacionales (EE.UU., Países Bajos), y ha publicado en Administrative Theory and Praxis. Trabajó por más de 25 años en proyectos de gestión institucional en países de América Latina, bajo el auspicio del PNUD, BID, Banco Mundial y otros.
CRISTIÁN VARELA
Doctor en Educación por la Universidad de Tres de Febrero y la Universidad de Lanús, Licenciado en Psicología por la Universidad de Buenos Aires. Profesor de Teoría de las Instituciones en la Maestría de Salud Mental Comunitaria en la Universidad de Lanús y Profesor Titular de Psicología Grupal e Institucional en la misma universidad, Profesor Adjunto de Psicología Institucional en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Dicta regularmente seminarios de posgrado sobre teoría y práctica de las instituciones en las universidades nacionales de Lanús, Buenos Aires, del Sur, Cuyo, La Plata, Nordeste, así como en la Universidad de Paris VIII y en la Universidad de Limoges. Es investigador categorizado Nivel III en el sistema nacional de investigadores docentes, dirigiendo investigaciones en las Universidades de Buenos Aires y Lanús. Participa como investigador asociado del Laboratorio FRED de la Universidad de Limoges. Se desempeña como analista institucional en organizaciones públicas y privadas del país y el extranjero y ha publicado varios trabajos sobre el tema.
Prólogo
Este libro es una inquietud de varias cátedras y docentes de grado y posgrado de diversas universidades que deseamos satisfacer una demanda de aquellos cursantes que desean introducirse a la problemática de la sociología de las organizaciones públicas y del comportamiento organizacional en la administración pública.
Con el referido propósito, se plantea presentar los principales temas en debate en este campo de estudio interdisciplinar como son la sociología de las organizaciones públicas y el comportamiento en la administración pública, con una visión actualizada y crítica, pero a la vez didáctica.
Se busca brindar los elementos teóricos para abordar estos fenómenos. Los aspectos prácticos de métodos y técnicas de investigación y de diagnóstico e intervención organizacional serán abordados en un segundo libro que continiuará y completará a éste con la pretensión de conformar una sola obra. De tal manera que la teoría que aquí se brinda pueda operacionalizarse a fin de efectuar diagnósticos e intervenciones en organizaciones públicas, aportando soluciones a las mismas.
La obra se basa en la experiencia argentina, pero con una perspectiva latinoamericana.
Está afectuosamente dedicada a docentes y cursantes de las asignaturas de sociología de las organizaciones públicas, comportamiento organizacional en administración pública y gestión pública y a todos aquellos que por una u otra razón necesiten comprender el fenómeno administrativo del Estado o la implementación de políticas públicas.
También es un desafío de la Editorial Errepar, ya señera en términos de administración y contabilidad pública, derecho y jurisprudencia, de seguir avanzando en la serie dedicada a la administración pública.
A los colaboradores de este trabajo, un magnífico equipo, y a la editorial, mi agradecimiento.
MARIO J. KRIEGER
Presentación
Sociología de las organizaciones y comportamiento organizacional público
Todas las personas en una sociedad se relacionan con el Estado, en sus diversas jurisdicciones. Realizan trámites en la administración pública, desde la partida de nacimiento, su documentación de identidad, hasta su partida de defunción, pasando por un innumerable tipo de relaciones con las organizaciones públicas. Algunos ciudadanos además en un momento de su vida son también empleados o funcionarios públicos. Es decir, la organización pública está presente en nuestras vidas cotidianas. Pagamos impuestos, directos o de forma indirecta para sostener su actividad. Somos usuarios de servicios públicos.
La administración pública es el órgano encargado de aplicar normas y políticas públicas para orientar el destino común y canalizar y resolver problemas cotidianos de los habitantes de nuestra nación.
Por todo ello, no nos puede ser indiferente pues afecta nuestra calidad de vida.
La administración pública se diferencia de la privada, en que a esta le importa el lucro y a la pública el bienestar general y el bien común. Que la rentabilidad no sea una medida de eficiencia y eficacia, no quiere decir que las organizaciones públicas no deban serlo. Simplemente la forma de medirlo es otra. Son evaluaciones de cumplimiento de objetivos y metas (eficacia) y control de gestión de los procesos que permitan cumplir con los referidos objetivos (eficiencia).
El sector público tiende a ser mejor en la orientación de la comunidad, en la gestión política a través de formulación de políticas públicas y su traducción en planes y programas; en la asignación de recursos a los mismos, la regulación, la garantía de estabilidad, en la continuidad de los servicios y la garantía de igualación de oportunidades, inclusión y cohesión social. La empresa privada tiende a ser mejor en el cumplimiento de tareas económicas que significan asumir riesgos, en la innovación, en la realización de experimentos exitosos, en la adaptación a cambios rápidos, en el abandono de actividades infructuosas u obsoletas. El sector de gestión social, comunitario o de ONGs tiende a ser mejor en el cumplimiento de tareas que generan pocos beneficios o ninguno, exigen de los individuos compromisos personales y sociales, solidaridad; casi ilimitada confianza de parte de los usuarios o beneficiarios. Necesitan de dedicación personal directa, códigos morales, responsabilidad. El Estado como institución es muy impersonal y no puede atender carencias personales tan bien como las Organizaciones No Gubernamentales, que son entidades privadas de bien público.
La administración pública forma parte del Estado y se relaciona directamente con la política y la acción de gobierno. Es el órgano del Estado encargado de canalizar demandas sociales, articularlas e implementar políticas públicas diseñadas por el gobierno para resolver los problemas planteados o desarrollar acciones que el poder político autónomamente desea generar.
Existieron y existen distintas concepciones sobre el rol del Estado y la conceptualización de la administración y gestión pública, en el libro se pasará revista a ellas, dado que las teorías orientan el diagnóstico y la intervención organizacional. Son un marco referencial del pensar y del hacer en las organizaciones públicas, de cómo estructurarlas y de qué manera abordar y resolver sus problemas.
¿Qué es una organización?
Una organización es el conjunto interrelacionado de actividades entre dos o más personas que interactúan para procurar el logro de un objetivo común, a través de una estructura de roles y funciones, y en una división del trabajo.
Para Schein: Una organización es la coordinación planificada de las actividades de un grupo de personas para procurar el logro de un objetivo o propósito explícito y común, a través de la división de trabajo y funciones, y a través de una jerarquía de autoridad y responsabilidad.
Para Hall: “Una organización formal es un conjunto de personas que interactúan entre sí para conseguir objetivos preestablecidos”.
Renate Mayntz plantea que los rasgos comunes que estas entidades tienen efectivamente son: 1 º) Ser formaciones sociales, totalidades articuladas con un número previsible de miembros y una diferenciación interna de funciones. 2º) Están orientadas de una manera consciente hacia fines y objetivos específicos. 3º) Tienen en común el estar configuradas racionalmente, al menos en su intención con vistas al logro de esos fines y objetivos (son entes estructurados).
En la sociedad moderna, el hombre descubre que no tiene la habilidad, la fuerza, el tiempo o la resistencia necesarios para poder satisfacer todas sus necesidades y deseos por sí solo. Entonces, en medida en que varias personas interactúan y coordinan sus esfuerzos, descubren que juntos pueden hacer más que cada uno de ellos por sí solo. Históricamente se han agrupado, siendo la tribu y el clan la primera organización humana. Evolucionó a través de distintas formas organizacionales, la comunidad, la ciudad estado, la sociedad feudal, etc. En nuestros días, la organización más incluyente es la sociedad, ella hace posible que, a través de la interrelación coordinada de actividades de cada uno de sus miembros, se puedan satisfacer también sus necesidades individuales y de grupo. Esta sociedad debe ser gobernada y de allí modernamente se ha estructurado la institución estatal.
La primera propiedad de las organizaciones es que se caracterizan por tener fines, propósitos. El objetivo común le otorga sentido a la acción. Por tanto, el concepto de organización está basado en lograr objetivos comunes a través de la coordinación de actividades y la estructuración de roles y funciones.
La segunda propiedad común a las organizaciones humanas es la división roles y funciones: se relaciona con la idea de que los objetivos se pueden lograr más fácilmente si cada persona hace algo diferente pero en forma coordinada, si lo que hay para hacer se reparte entre todos sus miembros. La idea de diferenciación de roles está ligada claramente a la idea de diferenciación de funciones. La organización puede lograr sus objetivos más fácilmente si establece diferencias en base a los tipos de tareas, y a la especialización.
El tercer concepto se relaciona con la idea de diferenciación de roles: si diferentes partes están haciendo cosas diferentes, se necesita entonces una función integradora que asegure que todos los elementos están buscando los mismos objetivos comunes. La forma más típica de integración es la jerarquía de roles, algún sistema selecto de subgrupos o individuos que asegure que hay coordinación entre las partes guiando, limitando, controlando, informando y, en general, dirigiendo las actividades de cada una de las partes.
En las organizaciones diferenciadas, suele haber un cuarto elemento que es el equipo de trabajo como célula o unidad productiva mínima de la organización, por encima de las personas individualmente consideradas y en el que reside su eficiencia, eficacia y su capacidad de aprendizaje organizacional.
En estas y muchas otras definiciones provenientes de cualquier disciplina social, encontramos presente el hecho de que son entes sociales encaminados explícitamente hacia el logro de fines específicos con un mínimo de división horizontal y vertical del trabajo.
La infinidad de organizaciones, el papel que ellas juegan como mediadoras entre los individuos y los valores que intentan institucionalizar, su papel como agentes u oponentes del cambio les han asignado tanta importancia que se han convertido en objetos de estudio por parte de diferentes científicos sociales.
La sociología de las organizaciones
La Sociología de las Organizaciones se preocupa por develar los factores, el contexto, los trasfondos y las fuerzas que operan, rodean y subyacen a las organizaciones como sistemas sociales en continua interacción con el ambiente.
El fenómeno organizacional es analizado por esta disciplina en cinco niveles diferentes, dependiendo de la perspectiva, intereses y el marco metodológico, teórico e ideológico del analista preocupado por dicho fenómeno. Estos cinco niveles hacen referencia a:
1. el de las personas,
2. los grupos y equipos,
3. la organización en sí,
4. los conjuntos organizacionales de un mismo tipo,
5. la sociedad como una globalidad.
1) Desde el punto de vista de las personas, los problemas objetos de atención son fundamentalmente los referidos al tipo y grado de participación y pertenencia en y a diversas organizaciones. La personalidad. El contrato psicológico. Las motivaciones que llevan a participar, permanecer y ascender dentro de ellas. Comportamiento y reacciones, etc. ¿Qué influencia positiva y negativa ejercen las organizaciones, especialmente las laborales, sobre las personas?
2) El análisis grupal y de equipos hace hincapié en las relaciones de grupo, los criterios de selección, los conflictos, el liderazgo, la normatización, La transformación de grupos en equipos, el rendimiento y las condiciones para trabajo en equipo.
3) Al estudiar organizaciones de un mismo tipo, como la administración pública, el acento se pone sobre los rasgos comunes (Isomorfismo) y los diferenciadores de otros tipos de organizaciones.
4) Cuando se estudia la organización en sí misma, el foco se ubica en la estructura de poder, el liderazgo, el sistema técnico, la distribución de recompensas y castigos, el sistema normativo e ideológico, los fines, objetivos y metas; los procesos de cooperación, conflictos, la acción comunicativa; la influencia del entorno sobre la organización y viceversa; la cultura y el cambio organizacional
5) Cuando se estudian las organizaciones desde la perspectiva de la sociedad como una globalidad, se parte de la sociedad para formular algunas preguntas: ¿Hasta qué punto la independencia de fines de las de organizaciones públicas (autoreferidas) lleva a conflictos en la sociedad capaces de generar rupturas serias? ¿Qué papel juegan las organizaciones públicas en las transformaciones sociales?
La sociología de las organizaciones públicas: La sociología de las organizaciones, como ciencia, o en tanto conocimiento científico, es una rama de la sociología en interacción con la psicología social, la economía, la ciencia política, para comprender, analizar el fenómeno organizacional público y generar y desarrollar conocimiento que dé respuesta a los nuevos interrogantes que la dinámica de la realidad plantea. Se ocupa, cómo su nombre lo indica del nivel, organizacional, pero también estudia las interacciones (individuales y grupales) que se dan dentro del ámbito organizacional.
Su estudio también comprende a los sistemas sociales en la medida que se comportan como entorno de las organizaciones públicas, las influyen y son influidas por estas y de las relaciones inter-organizacionales.
La sociología de las organizaciones públicas, entonces, no solo estudia el comportamiento intraorganizacional y todas sus variables, sino también las relaciones de las organizaciones públicas con su entorno. Relaciones contextuales con los proveedores de recursos que las financian, públicos a los que sirven, otras organizaciones, lobbys y grupos de presión, relaciones entre poderes estatales y entre jurisdicciones, vínculos con otros organismos públicos y muy especialmente con la política y las autoridades políticas que son su conducción superior y con las organizaciones políticas de la sociedad, las sociales y las comunitarias.
Las organizaciones públicas, desde el punto de vista sociológico son, formaciones sociales diferenciadas por fines específicos preestablecidos en las leyes, decretos y normas que les dan origen.
Se caracterizan además por tener una estructura diferenciada de roles, horizontal y verticalmente (estructura organizacional) y que van más allá de las personas que circunstancialmente los desempeñan.
El comportamiento organizacional público es el campo de estudio de la sociología de las organizaciones que investiga el efecto recíproco entre personas, grupos y equipos y la organización pública toda, en su forma de actuar internamente y en relación a un contexto político, económico, social y de otras organizaciones, determinado, con el fin de comprender y mejorar su desempeño.
Se ocupa también de lo que las personas hacen en las organizaciones públicas y cómo repercute su conducta en la dinámica y forma de equilibrar el trabajo, en su crecimiento y en la búsqueda de objetivos y metas personales y profesionales. Busca comprender la interacción entre las personas y las organizaciones y la forma que se puede influir en su comportamiento en aras de alcanzar resultados en términos de rendimiento, satisfacción, y crecimiento y desarrollo de las personas.
El estudio del comportamiento organizacional de organizaciones que conforman la administración pública, al igual que esta última, abarca un campo multidisciplinar que integra, entre otras, las disciplinas de la ciencia política, la administración, la economía, la sociología, la estadística, la psicología y la psicología institucional, los sistemas de información, la antropología, la ética, el derecho, las matemáticas, el medio ambiente y otras que hacen a sectores particulares del Estado y la administración pública donde caben las ingenierías, la arquitectura, el urbanismo, la salud, la defensa, la seguridad, las relaciones internacionales, etc.
Las organizaciones se estructuran bajo pautas de racionalidad orientadas a fines u objetivos y metas como guía u orientación a seguir, sin postular aquí que todos los fines sean racionales, ni todas las acciones de las organizaciones determinadas por los miembros que las componen en un momento determinado también lo sea.
Las personas que integran las organizaciones, interactúan en ellas, desempeñando diferentes roles. En la interacción generan cultura, establecen normas, usos, costumbres, creencias, valores, generan grupos, trabajan en equipo. Se comunican e informan, deciden, ordenan, mandan, obedecen, persuaden, son convencidos, influencian, son influidos, lideran, son liderados, establecen contratos psicológicos, se socializan, se organizan y permanecen o se retiran de la organización.
El que una organización pública esté orientada hacia un objetivo, se debe a que hay en ella grupos de personas que tienen una representación consciente de dicho objetivo y que dirigen las acciones a alcanzarlo con un nivel de integración y diferenciación entre sus partes, y en interacción con su entorno.
Organización de la obra
La presente obra se encuentra dividida en tres partes.
En la primera parte, se pasa revista a las relaciones entre Estado, sociedad y administración pública. Se examina el proceso de formulación de políticas públicas y se estudian los procesos de modernización del Estado a nivel global y en América Latina y Argentina en particular.
En el capítulo primero, Juan Carlos Herrera examina las múltiples relaciones que se establecen entre Estado, sociedad y administración pública con sus tensiones y contradicciones en una relación compleja las luchas por ampliar los espacios de libertad y; con la voluntad de ejercer el poder en términos de dominación política.
Luego explora la evolución del Estado Moderno, del Estado liberal al Estado social.
Posteriormente aborda el tema de la Representación Política y observa, que en las últimas décadas, asistimos a una creciente expansión y diferenciación del fenómeno de la representación política en los regímenes democráticos. Su análisis explora la aparición de nuevas y más complejas demandas sociales, sostenidas por actores que plantean formas de participación y protagonismo que se renuevan incesantemente. Estudia la experiencia del “desencanto” y la “decepción” que las sociedades democráticas están experimentando por las distorsiones y deficiencias en el funcionamiento de las instituciones representativas. Llama la atención acerca de la ignorancia sobre las posibilidades y potencialidades de la representación. Esta crisis de representación, afirma, es ante todo una crisis de las instituciones representativas asociadas a la producción de legitimidad de los regímenes democráticos; en especial, los partidos políticos que, en principio, determinan el modo de gobierno representativo en dichos regímenes, tanto parlamentarios como presidencialistas. Continúa, entonces abordando las problemáticas del poder, el gobierno y la legitimidad. Finaliza, examinando las nociones de gobernabilidad y gobernanza en la democracia del siglo XXI.
En el capítulo segundo, analizo el tema de la modernización y reforma del Estado y la administración pública a nivel global y en América Latina. Comienzo viendo el paso del modelo patrimonialista al burocrático. Observo la importancia de este en los inicios del siglo XX. Luego paso a analizar la crisis de la administración burocrática y la introducción de lo que se dio en llamar reforma gerencial en los países desarrollados. Paso luego a examinar el consenso de Washington y la búsqueda de transferir estos principios gerencialistas a América Latina y al resto del mundo en desarrollo. Analizo las críticas y los fracasos y observo como se llega al post-consenso de Washington. También abordo el discurso neo-gerencialista en América Latina. Luego paso a observar el fenómeno reciente de la reconstrucción del Estado en América Latina. Finalmente, examino la agenda pendiente y presento una propuesta de una estrategia en materia de modernización del Estado.
En el capítulo tercero abordo las problemáticas de las reformas administrativas y los intentos de modernización del Estado en Argentina, particularizándolas por cada una de las etapas y períodos presidenciales.
En el capítulo cuarto, José Alberto Bonifacio examina el contexto de las innovaciones orientadas a mejorar el desempeño de la gestión pública, en el entendimiento de que la posibilidad de implantar exitosamente determinadas reformas es una variable dependiente de otras, que operan como condiciones previas. Sostiene que el comportamiento de estas variables independientes incide en la creación de condiciones favorables, si no necesarias, para la implantación de innovaciones en la gestión pública. Destaca que algunas de ellas son, en sí mismas, objeto de las reformas de los modelos de gestión sobre los que pueden influir, señalando especialmente el caso de la profesionalización de la función pública. Las variables que identifica para explorar su influencia en la incorporación de innovaciones orientadas a mejorar la gestión pública son: el liderazgo, la cultura, la burocracia, las normas, las estrategias, la formación de funcionarios, la profesionalización, los incentivos, las instituciones, la gobernanza y la política. El autor advierte que las hipótesis que plantea no obedecen a un modelo explicativo, sino que invitan a la discusión constructiva de las experiencias obtenidas en los procesos de reforma para trasladar a la acción, en clave democrática, iniciativas que aseguren la obtención de mayor valor público.
En el capítulo quinto, examino las políticas públicas como motoras y referentes del accionar de la administración pública. Ellas, junto con las demandas de la ciudadanía son las variables más causales y explicativas del accionar de la administración pública. Luego de caracterizarlas, paso revista al ciclo de las políticas públicas como criterio analítico de las mismas. Estudio los distintos modelos de formulación de políticas. También paso revista a los modelos organizacionales para coordinar la formulación e implementación de las mismas.
En el capítulo sexto, María Estela Moreno aborda el control institucional y social de la gestión pública. Presenta las características, formas y herramientas que adopta el control gubernamental en el mundo y en Argentina en la actualidad; se interroga sobre quiénes son los actores involucrados en el proceso de control gubernamental, sobre qué limita su competencia, y sobre las formas que adopta ese control incluyendo las más actuales discusiones acerca de su naturaleza. De este modo, la accountability, y su tipología, serán centrales en este capítulo para la comprensión cabal del control gubernamental, enfocándose en las Entidades Fiscalizadoras Superiores, sus características y el tipo de control que realizan. Seguidamente realiza una descripción del sistema de control argentino, examinando la lucha de paradigmas entre los controles clásicos y los controles de resultados, y su rol en el fortalecimiento del sistema democrático y la constitución de la ciudadanía.
En la segunda parte se analizan los paradigmas y teorías que guían el análisis organizacional de la administración pública. Las mismas se agrupan en teorías de la modernidad y la posmodernidad. También se abarca el análisis del Estado y las instituciones en su aspecto evolutivo y actual. Se distingue la institución de la organización, que aunque implican el estudio de los mismos fenómenos, lo realizan con propósitos, perspectivas y abordajes diferentes.
En el capítulo séptimo, analizo las teorías y paradigmas organizacionales aplicables a la administración pública: abarca genéricamente, la modernidad y el interrogarse por la búsqueda de la racionalidad, que como se verá subyacen a muchas teorías que se presentan en él. En el siglo XX, al conceptuar a la administración pública como una fuerza modernizante, ha podido distinguirse, y en especial en Max Weber, entre estados modernos y estados patrimonialistas, donde, Estado y administración se confundían en la persona y voluntad del rey o gobernante. Analizo profusamente las teorías modernas que pretendieron describir, estudiar y explicar el fenómeno de la administración pública desde sus orígenes y dieron lugar al campo de estudio de esta disciplina. Busco agrupar las teorías en paradigmas y a través de la profusión de los mismos concluyo que es todavía una ciencia joven. El lector encontrará en este capítulo una exposición amplia de cada una de las distintas teorías, constituyéndose así en un resumen del campo multidisciplinar de la administración pública. Las mismas sirven de guía al análisis de la administración pública, a su mejor diagnóstico y a la formulación de propuestas y estrategias de intervención para resolver los principales problemas. Lo importante es saber cuándo elegir cada marco referencial y no ser fundamentalista con ninguno de ellos.
En el capítulo octavo, Ricardo Schmukler presenta y discute la noción de gestión pública posmoderna, a la luz del paradigma constructivo y de las teorías discursivas del organizar. Luego de esbozar un concepto general de constructivismo, tanto en el orden del conocimiento como del método, el capítulo aborda las teorías constructivas del organizar, que importan para una comprensión de la gestión pública en sentido sistémico más abarcadora de la que hasta ahora ofrecían los enfoques tradicionales, ya en clave estructural-funcionalista, conductista o transaccional. La revisión de la deuda que la moderna teoría mantiene con Max Weber, Jürgen Habermas y otros precursores, revalorizada en la crítica a la ortodoxia burocrática que desplegaron Michael Harmon y Ralph Hummel en el último cuarto del siglo pasado, contextualiza la presentación de las propuestas más significativas del campo discursivo actual. Aquí se destacan los aportes de Charles Fox y Hugh Miller, O. C. McSwite y David John Farmer, como altas voces de una perspectiva sugerente y auspiciosa para el mejoramiento de la gestión y la vida pública.
En el capítulo noveno, Cristián Varela presenta las relaciones entre el Estado y las instituciones en una perspectiva tributaria de las teorías de la institución. Hace hincapié en un tipo específico de instituciones, las sociales, que adquieren la forma de establecimientos y se diferencian de las políticas que se resumen en la forma estatal. Con lo cual no hace referencia a otro tipo de ellas, tales como las instituciones económicas o las burocráticas. Analiza la génesis y desarrollo de las instituciones sociales de occidente, y su relación con los poderes estatales en distintos momentos del medievo y de la modernidad. Busca así desentrañar el estatuto particular de nuestros estados e instituciones de ayer y hoy.
En la tercera parte se aborda la temática del comportamiento organizacional. Se abordan los conocimientos y experiencias que explican sociológicamente el accionar de las personas, grupos y equipos en las organizaciones públicas, las influencias de estas sobre sus miembros y las relaciones entre las organizaciones públicas y de estas con la sociedad y sus organizaciones.
Las organizaciones públicas canalizan demandas y problemas sociales e implementan las políticas públicas diseñadas para dar respuesta a las referidas problemáticas.
Los organismos públicos interactúan y se referencian con su entorno político, económico y social. Se relacionan con otros organismos públicos de distintos poderes del Estado y jurisdicciones. También se vinculan con privados y Organizaciones No Gubernamentales (ONG).
El comportamiento organizacional público también abarca las interacciones entre agentes, grupos y equipos que se producen en el seno del funcionariado público.
Ambos tipo de relaciones, las intraburocráticas y aquellas con el poder político y la sociedad generan comportamientos organizacionales públicos y son pasibles de ser estudiados por las teorías organizacionales aplicadas a este sector. También generan una cultura organizacional pública, dan lugar a relaciones de poder, se organizan en grupos y equipos de trabajo y son imprescindibles a tener en cuenta al momento de encarar un cambio en las referidas organizaciones.
En el capítulo décimo abordo la temática de la motivación de las personas en las organizaciones públicas. Se estudia este tema partiendo de la personalidad de los individuos y las experiencias en su proceso de socialización que todas las personas traen como bagaje al incorporarse a una organización. Se tematiza acerca del contrato psicológico de expectativas mutuas entre las personas y la organización, tanto en su nivel global, de grupos y equipos y con las jefaturas inmediatas. Se presentan las distintas teorías acerca de la motivación y se discurre acerca de la compleja problemática de motivar en la administración pública.
En el capítulo undécimo, analizo la problemática de grupos y equipos en las organizaciones públicas. Caracterizo las diferencias entre uno y otro. Observo que en el modelo burocrático, de gestión tradicional por normas y actividades, los agentes públicos son agrupados en una estructura que expresa una organización y división funcional del trabajo. Se despliega en una pirámide organizacional con nodos de autoridad, toma de decisiones, coordinación y control. En este modelo, el personal se nuclea en grupos de trabajo.
En el modelo de gestión por objetivos para la obtención de resultados, los agentes públicos se estructuran en equipos de trabajo a los que la dirección les fija objetivos y metas y les controla los resultados, dejándolos facultados a que se auto-organicen.
Observo la importancia del trabajo en equipo, las condiciones que lo favorecen, las etapas de conformación de un grupo y el pasaje de este a equipo. Analizo la importancia del trabajo en equipo en la eficiencia y eficacia de las organizaciones públicas. Observo el valor de los equipos en el aprendizaje organizacional, la innovación, la resolución de problemas y en tener una mirada más abarcativa e interdisciplinar de los mismos.
En el capítulo duodécimo, estudio las organizaciones públicas en su relación social, que abarca las condiciones políticas, económicas, sociales, demográficas, tecnológicas, jurídicas, ecológicas, sanitarias y de cualquier otro tipo del entorno en que desenvuelven su actividad, y que inciden en el desenvolvimiento de las mismas. Comprenden asimismo las relaciones interorganizacionales y de actores sociales que conviven, negocian y disputan poder y recursos en un Estado. También comprenden las relaciones internacionales de dicho Estado, sus vínculos con otras organizaciones y organismos del exterior, de los espacios de integración, como las relaciones con los niveles subnacionales. Para poder comenzar a desbrozar la madeja arriba descripta, defino el entorno de los sistemas organizacionales, siguiendo a Luhmann. Examino luego el entorno, en un enfoque situacional. Se observa la complejidad, cambio y riqueza del entorno. Se caracteriza la órbita organizacional y la constelación de poder de las organizaciones públicas y se pasa revista a lo que puede caracterizarse como conjuntos organizacionales isomórficos.
A continuación, caracterizo los tipos de ambientes contextuales, que van de poco cambiante a cambiante, muy cambiante y turbulento. Luego paso a considerar las dimensiones de previsibilidad, complejidad y hostilidad de los entornos en que se desenvuelven las organizaciones públicas. Analizo la teoría de las contingencias como enfoque adaptativo de los organismos públicos y luego paso a considerar el enfoque estratégico como superación de la teoría de las contingencias. Termino analizando la cuestión de la gestión pública y la responsabilidad social pública.
En el capítulo décimo tercero, examino las relaciones de poder y liderazgo en las organizaciones públicas, y observo al poder como fenómeno regulador y ordenador de las relaciones sociales e intraorganizacionales en el Estado y la administración pública. Hablar sobre la dimensión del poder en el Estado y la administración pública implica internalizar la importancia de las relaciones de poder en la comprensión del fenómeno organizacional y conceptualizar el poder, observar su dialéctica, dinámica, y uso. Su legitimación y el rol del consenso en su ejercicio. Visualizar el análisis estratégico del poder y manejo de zonas de incertidumbre. Observar las configuraciones del poder. Categorizar las fuentes y los roles de poder en las organizaciones. Diferenciar las relaciones de poder de las de influencia y autoridad. Analizar la gobernabilidad de las organizaciones según distintas estructuras de poder, desarrollar los manejos del conflicto político, la negociación, la construcción de consenso y cuándo y cómo utilizar los instrumentos de poder. Luego paso a analizar el fenómeno particular del liderazgo en sus distintas dimensiones y teorías. Observo la situación líder persona, líder personaje, su relación con los liderados y el papel de la situación como variable interviniente donde se produce la relación líder - liderados.
En el capítulo décimo cuarto, conceptualizo las organizaciones públicas como cultura. Sostengo que no es que tengan una cultura que las caracteriza, son una cultura. Una organización es cultura, es como se la habla y en nada difiere de la organización misma. Esto no quiere decir que las organizaciones sean “nada más” que discurso, sino que este es el principal medio por el cual sus miembros crean una realidad social coherente, encuadrando la percepción que tienen de su propia identidad. Con esto se quiere significar, entre otras cosas, que no hay directivas, normas, estructuras y procesos por un lado y cultura por el otro. Todo es cultura organizacional pública. La burocracia es un modo cultural de organizar lo público, lo mismo las concepciones posmodernas.
En el capítulo examino las definiciones y conceptualizaciones de dos clásicos en el estudio de la cultura organizacional y social como Schein y Hofstede, respectivamente.
Paso revista a los elementos que intervienen en la formación de la cultura y las subculturas dentro de las organizaciónes públicas.
Me explayo acerca de los tipos culturales que caracterizan autores como Trompenaars y Hofstede. Luego paso a considerar los estilos de gestión pública y el liderazgo con los tipos culturales. Las dimensiones organizacionales de los paradigmas culturales. La cultura y comunicación organizacional y el cambio cultural.
Comparo la gestión por valores con el modelo de gestión por directivas y el modelo de gestión para objetivos en la administración pública.
Examino el impacto de la cultura sobre las organizaciones públicas. Los beneficios de una cultura fuerte y los riesgos de la misma. El rol de la cultura en el control social. La manera de encarar los cambios culturales.
Finalmente analizo las culturas en la administración pública: la cultura burocrática, el estado neo-weberiano, la cultura de las organizaciones públicas centradas en la gestión y la cultura de las organizaciones públicas desde la perspectiva constructivista.
Por último, en el capítulo décimo quinto, analizo el conflicto y el cambio en las organizaciones públicas. Comienzo exponiendo acerca de las distintas concepciones sobre el conflicto en las organizaciones, el enfoque tradicional, el de la contradicción de intereses contrapuestos, el funcionalista y el interaccionista. Examino los distintos tipos de conflicto y los modos y alternativas de consideración, abordaje y resolución de los mismos. Luego caracterizo los roles organizacionales y el conflicto de roles.
En la segunda parte de este capítulo, abordo la temática de la gestión del cambio en las organizaciones públicas. Caracterizo los tipos de cambio y cuándo puede ser necesario realizar un cambio en un organismo público. Luego paso a considerar los tipos y profundidad de los cambios.
A continuación examino los modelos de cambio y qué les pasa a las personas en un proceso de cambio organizacional en la administración pública, para considerar luego los posibles factores de resistencia al cambio y su superación.
A continuación examino las estrategias de cambio organizacional y las etapas del proceso de cambio en organizaciones públicas. Observo que el proceso de cambio también es un proceso de co-construcción organizacional entre todos sus integrantes y referentes externos, donde no sólo deben intervenir elementos racionales, sino también los elementos afectivos, valorativos, emocionales, personales e interpersonales.
Analizo el aprendizaje organizacional, la importancia de aprender y también de desaprender y el rol de los equipos en las organizaciones que aprenden.
Por último, reflexiono acerca de las crisis individuales, grupales y organizacionales en la administración pública y sus consecuencias sobre sus miembros y la manera de prevenirlas.
Este libro busca suplir una carencia. La falta de un análisis sociológico de las organizaciones públicas que abarque tanto la macroestructura pública como la microestructura. Busca satisfacer una inquietud de varias cátedras y docentes de grado y posgrado de diversas universidades que no contaban con un material específico del análisis sociológico de las organizaciones públicas y del comportamiento organizacional en la administración pública.
Con el referido propósito se plantea presentar los principales temas en debate en este campo de estudio interdisciplinar como es la administración pública, con una visión actualizada y crítica, pero a la vez didáctica.
Busca un equilibrio entre los aspectos teóricos fundamentales y las herramientas de aplicación. Es decir, entre teoría, instrumentos y práctica concreta de gestión pública.
Se basa en la experiencia argentina, latinoamericana y global.
Está afectuosamente dedicado a docentes y cursantes de las asignaturas de sociología de las organizaciones públicas y comportamiento organizacional público y a todos aquellos que por una u otra razón necesiten comprender el fenómeno administrativo del Estado, la implementación de políticas públicas y la satisfacción de demandas de la sociedad.
También es un desafío de la Editorial Errepar, que sigue enriqueciendo su acervo con una colección dedicada a la administración y gestión pública.
A los colaboradores de este trabajo, un magnífico equipo, y a la editorial, mi mayor agradecimiento.
MARIO J. KRIEGER
PRIMERA PARTE
ESTADO, SOCIEDAD Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, SU MODERNIZACIÓN
En esta primera parte del libro habremos de partir de una caracterización de las múltiples relaciones que se establecen entre Estado, sociedad y administración pública, con las tensiones y contradicciones de una relación compleja.
Se habrá de abarcar también el proceso de formulación y ejecución de políticas públicas.
Se visualizará la administración pública como el órgano encargado de canalizar demandas y problemas sociales e implementar políticas públicas.
También se pasará revista a los principales intentos de modernizar la administración pública en diferentes contextos y épocas, haciendo un particular análisis de la realidad Argentina y Latinoamericana.
Se examinarán algunas condiciones sociológicas de dichas reformas.
Finalmente se evaluará el control tanto en lo que hace al impacto de la implementación de políticas –eficacia– como al desarrollo y control de la gestión –eficiencia–.
CAPÍTULO 1
Estado y sociedad, evolución y nuevas perspectivas
Juan Carlos Herrera
Introducción
El propósito del presente capítulo consiste en ensayar una mirada abarcadora de los aspectos relevantes que hacen a la evolución de las estructuras, instituciones y fenómenos que componen el mundo de lo político y, de modo introductorio, acercarse a la problemática de las políticas públicas en los contextos democráticos actuales.
Partimos de la relación Sociedad/Estado porque constituye el núcleo de la dinámica política conformada por las tensiones entre las luchas por ampliar los espacios de libertad y la voluntad de ejercer el poder en términos de dominación política.
Del surgimiento del Estado como resultado de un proceso histórico de diferenciación estructural y especialización institucional; la aparición de la forma jurídica encargada de la gestión del poder en la sociedad, respondiendo al imperativo de normas racionales que afirman el proceso de individuación y el ordenamiento de la acción colectiva.
A la evolución de la forma histórica del Estado surgido en la Modernidad para garantizar la supremacía del Derecho, siguió la realización de la institucionalidad democrática en contextos cambiantes, sometidos a tensiones y conflictos por la ampliación de la ciudadanía y la mayor participación de los actores sociales en la formulación y determinación de las políticas públicas.
En este marco, comprender la necesidad de cambiar esquemas conceptuales para abordar los nuevos fenómenos vinculados a la concentración del poder en la escala global, a los cambios estructurales que impulsa la globalización de los procesos económicos, a los efectos desestabilizadores de los modos de integración social, a los comportamientos de los actores sociales y a las tensiones y conflictos que desafían a la capacidad de los Estados para regular los flujos de poder en función de una creciente democratización de nuestras sociedades.
Estado/Sociedad
Tensiones y contradicciones en una relación compleja
La problemática planteada por la relación Estado/Sociedad ha sido objeto de los más diversos abordajes teóricos a lo largo de la historia que recorre el desarrollo de las ciencias sociales. Se trata de un objeto permanente de análisis y de reflexión que adquiere actualización y diferenciaciones en cada etapa de la sucesión histórica. Un objeto de estudio necesario para distinguir los diversos modos de vinculación que han determinado el surgimiento de sistemas de ejercicio del poder y dominación política con el propósito de regular la dinámica de tensiones y conflictos entre los individuos y grupos humanos, imponiendo jerarquías de valores e intereses en función del ejercicio del poder en la sociedad.
En principio, cabe señalar que nos estamos refiriendo a dos conceptos –Estado/Sociedad– que no se conciben el uno sin el otro, ya que cada vez que nombramos a uno estamos implicando al otro término de la relación. Es cierto que, a lo largo de la evolución histórica, ambos términos han tenido significados alternativamente semejantes y hasta de identidades confrontadas. En algunos períodos el término Estado se asimila al de sociedad política y en otros momentos, la noción de sociedad civil contrasta con el carácter político, referido exclusivamente a la institucionalidad del poder.
Ciertamente, los términos y sus significados son contextualizados históricamente; en tal sentido, podemos decir que la separación entre la esfera del Estado como encarnación de lo público, con la misión de garantizar el bien común de la totalidad social, y de la sociedad como sociedad civil, dominio de los individuos, aparece con nitidez con el surgimiento del Estado moderno a fines del siglo XVII. Con anterioridad, la distinción entre ambas dimensiones: lo político/lo social, lo público/lo privado; estaba poco desarrollada, aunque existía una supremacía de la dimensión política entendida como ejercicio de la función de dominación.
Es así que el concepto de sociedad civil emerge como resultado de la “división del trabajo”, que implica el proceso de diferenciación de las funciones que se desarrollan en el contexto de las relaciones de producción y del trabajo en el seno de la estructura social. Esta diferenciación también ocurre en el dominio de lo que podríamos denominar lo político como ámbito de institucionalización del ejercicio del poder, como la nueva formación político-jurídica que impone las normas que regulan el funcionamiento del sistema de dominación que caracterizará a la política moderna. En este contexto, la sociedad civil emerge como la contracara del Estado, como el límite a su potencia sobre la autonomía de los individuos.
El Estado moderno hace su aparición a fines del siglo XVI y su proceso de formación y desarrollo constituirá el período “absolutista” que se extenderá durante los siglos XVII y XVIII. Desde entonces, la institucionalidad del Estado será reconocida en su fundamento de legitimidad, que está dado por su capacidad para reclamar el monopolio de la coerción física y ejercerlo con éxito en manos del poder soberano, que de este modo tiene plenos atributos para imponer la ley como una necesidad racional, constituyendo la forma universal que determinará el modo de relación entre los individuos que conviven en un territorio determinado.
Todo derecho depende de leyes. Pero una ley pública que determina para todos lo que debe estar jurídicamente permitido o prohibido, es el acto de una voluntad pública (...) tal voluntad no puede ser sino la voluntad del pueblo entero (1).
La sociedad civil, a su vez, constituye el ámbito de las libertades no sometidas, en principio, al poder despótico del soberano. Recordemos que para Thomas Hobbes, fundador del Estado moderno, la soberanía está fundada sobre el monopolio de los medios de fuerza que permiten el ejercicio del poder en el ámbito interno. Esta situación tiene dos dimensiones fundamentales: por una parte expresa la división del trabajo entre las esferas de lo público y lo privado; por otra parte, y es lo más importante, garantiza el ejercicio de las libertades individuales en un marco de previsibilidad, en la medida que la amenaza que detenta el Estado en términos del uso de la coerción, garantiza la confianza de todos en el cumplimiento de la ley, reduciendo la incertidumbre en el cumplimiento de los contratos.
La idea de Estado formulada por Hobbes (2), es concebida en torno a la ficción del contrato, de un “contrato de adhesión” que suscriben los individuos con el soberano para garantizar la vida y la libertad de todos. Este fundamento teórico del Estado moderno implica la renuncia individual al ejercicio de la fuerza para delegar esa atribución en el Estado. Sobre esta base, la teoría contractualista evolucionará con el desarrollo de las formas institucionales que perfeccionan los mecanismos y procedimientos que regulan las transacciones entre los individuos en un marco de racionalidad y efectiva libertad, situación que asegura el ejercicio del poder y el funcionamiento del sistema de dominación político en la sociedad.
De esta manera, la sociedad civil emerge en contraposición al “estado de naturaleza”, característica dominante de la sociedad europea del siglo XVII, escenario de las guerras de religión que enfrentaron a católicos y disidentes desde la Reforma Protestante protagonizada por Lutero. El “estado de naturaleza” se caracteriza por los conflictos y el espíritu de beligerancia que opone a los individuos entre sí, imposibilitando la convivencia en un orden previsible de pactos y acuerdos. De allí que la sociedad civil se constituya como un estadio superior de la evolución social y política, en la medida en que se ha despojado de la precariedad y la violencia para evitar que los hombres se destruyan entre sí abandonados a la suerte de los conflictos y enfrentamientos de unos contra otros. De esta manera, la sociedad civil se contrapone a la “sociedad natural” y es sinónimo de convivencia organizada, de “polis”, de sociedad política, en cuanto representa un nivel de organización fundada en la vigencia de un orden racional con leyes diferentes a las leyes de la naturaleza.
En este marco, la sociedad civil resulta inconcebible fuera del orden estructurado por el ejercicio del poder político soberano que garantiza las formas básicas para una convivencia donde se cumplan las expectativas de todos en cuanto al cumplimiento de las normas sancionadas por el poder legitimado. La sociedad civil es posible, entonces, por una legalidad racional y universal en tanto obliga a todos por igual.
Thomas Hobbes dirá que “sólo la existencia de un poder central dotado de capacidad de coerción y de intimidación puede garantizar la paz y la seguridad de los ciudadanos” (3). Por otra parte, E. Kant reforzará este razonamiento al afirmar que: “El hombre debe salir del estado de naturaleza,…, y unirse con todos los otros (…) sometiéndose a una constricción externa públicamente legal” (4). Finalmente, el padre del Liberalismo político, John Locke, afirma que quienes “…tuvieren ley común y judicatura establecida a quienes apoyar, con autoridad para decidir en las contiendas entre ellos y castigar a los ofensores, estarán entre ellos en sociedad civil…” (5). Ello significa que no hay sociedad ni convivencia posible sin la aceptación de un orden que se impone por la propia fuerza, hasta lograr su aceptación y la obediencia de todos aquellos que conviven en el territorio donde ese poder hace efectiva su soberanía.
“(...) el estado en que se encuentran naturalmente los hombres, a saber: un estado de completa libertad para ordenar sus actos y para disponer de sus propiedades y de sus personas como mejor les parezca, dentro de los límites de la ley natural, sin necesidad de pedir permiso y sin depender de la voluntad de otra persona.
Es también un estado de igualdad, dentro del cual todo poder y toda jurisdicción son recíprocos, en el que nadie tiene más que el otro, puesto que no hay cosa más evidente que el seres nacidos de la misma especie y de idéntico rango, nacidos para participar sin distinción de todas las ventajas de la naturaleza y para servirse de las mismas facultades, sean también iguales entre ellos, sin subordinación ni sometimiento (...) (6).
De acuerdo a lo señalado, es claro que la institucionalización del poder político hace a la distinción entre sociedad civil y sociedad de naturaleza. Con anterioridad a la aparición del estado moderno no se visualiza una distinción nítida entre la esfera de lo social y de lo político; sociedad civil y sociedad política constituyen una sola realidad gobernada por un orden señorial y normas particularistas basadas en la voluntad personal y fundadas en la costumbre.
Es la institucionalización del poder que se expresa en un orden legal racional, lo que hace posible la distinción entre lo privado y lo público, lo social y lo político. En otras palabras, podríamos decir que la sociedad como ámbito diferenciado surge con la transformación de la pura dominación por la fuerza, en un orden de dominación político que se legitima por la primacía de normas fundadas en la racionalidad. Desde una perspectiva más sociológica se pueden distinguir algunas visiones que ponen el acento en la dinámica “evolucionista”, según la cual, la sociedad se va configurando por un proceso de diferenciación creciente hacia formas de sociabilidad más complejas que requieren mayores grados de auto-organización y de conciencia colectiva.
Este proceso es la manifestación de la diferenciación estructural que exhibe la sociedad como resultado del proceso de división técnica y social del trabajo, y que a su vez supone profundas modificaciones en los modos de sociabilidad y de interacción entre los seres humanos. Fue abordado teóricamente en el contexto de la modernidad industrial a fines del siglo XIX por el sociólogo francés E. Durkheim y definido como el tránsito de la “solidaridad mecánica”, sociabilidad característica de las sociedades agrarias y campesinas, hacia la “solidaridad orgánica” que implica una mayor diferenciación de los roles sociales y complejidad en los procesos de interacción (7).
Desde las tesis organicistas de Durkheim, continuando con la antropología de Malinowsky y la Teoría del sistema social de Talcott Parsons, el concepto de función, de regulación en la adaptación al contexto y la pauta de mantener la integración del sistema, definirá la preocupación teórica por la estabilidad y la búsqueda del equilibrio sistémico, dinámico y auto regulado.
Volviendo a la problemática del Estado, diremos que el Contractualismo, expresión teórica del acontecimiento político fundamental del siglo XVII, presenta a la sociedad civil y la sociedad política como realidades constitutivas de un mismo fenómeno, a saber, la institucionalización del dominio y del control político sobre lo social; en otros términos, el Estado se define como la “sociedad civil con imperio”. Hobbes contrapone los beneficios ofrecidos por el Estado a las desventuras de la sociedad natural, afirmando que la vida “civil”, en el sentido de “civilizada”, se caracteriza por “el dominio de la razón, la paz, la seguridad, la riqueza y la sociabilidad” (8).
Otros pensadores y filósofos abonan esta concepción que pone a la civilización como la gran tarea de la historia a partir del siglo XVII, entendiendo a la sociedad “civilizada”, como políticamente civilizada, reconociendo la vigencia de un sistema de dominación fundado en principios y normas racionales; aunque algunos como J. Rousseau, plantearán una reserva, argumentando que la sociedad civil como contracara de la sociedad de naturaleza es una formación desprovista del carácter político, lo que no implica, sin embargo, afirmar que el ser humano no podría subsistir en un estado de indefensión individual caracterizado por la ausencia de la civilización y el derecho.
Entiendo, pues, por poder político el derecho de hacer leyes que estén sancionadas con pena capital, y, en su consecuencia, de las sancionadas con penas menos graves, para la reglamentación y protección de la propiedad (...) (9).
Posteriormente, Hegel distinguirá entre sociedad civil y Estado pero en un sentido diferente, planteará que la sociedad civil representa un estadio intermedio entre las formas simples de la sociabilidad como la familia y de otra parte el Estado. La sociedad civil, entonces, va a devenir sociedad política a través del proceso de racionalización del poder que se expresa en la forma de Estado reuniendo todos los atributos de la soberanía. Para Hegel, la sociedad civil es asimilable al estado de naturaleza de los contractualistas, donde la necesidad y la ambición de cada incentivan la proliferación de los conflictos entre los individuos configurando una situación de precariedad e incertidumbre que explica el desarrollo de la sociedad política y el Estado.
K. Marx, a su vez, considera que la sociedad civil representa una sociedad de “propietarios”, la sociedad burguesa, donde ocurren las relaciones económicas entre los individuos. Para Marx, el hombre de la sociedad burguesa es aquel individuo “racional y egoísta” (10) que se halla en permanente conflicto con sus semejantes, siendo esta dimensión de violencia lo que está en la base y en el fundamento necesario de la dominación política a través del Estado. En los escritos de Marx y Engels, particularmente en “La Sagrada Familia”, se afirma que el Estado moderno tiene como base natural la sociedad civil, asentada sobre el hombre independiente, unido a otro hombre sólo por el vínculo del interés privado y de la necesidad natural (11).
En una época más cercana, el filósofo italiano Antonio Gramsci, definirá a la sociedad civil como el conjunto de los organismos privados y a la sociedad política como el ámbito que desarrolla la función de “hegemonía” que el bloque social dominante ejerce sobre toda la sociedad; aspecto que complementa la acción de dominio directo a través de los órganos del Estado. De esta manera, la dimensión de la hegemonía se extiende a la sociedad civil que no incluye sólo a las relaciones económicas que los individuos desarrollan entre sí, sino también a las relaciones de naturaleza ideológica y cultural que permiten la formación del consenso social en torno al régimen de dominación. Para Gramsci, la hegemonía es igual a sociedad civil más sociedad política, lo cual no invalida la distinción entre la esfera de las relaciones económicas (infraestructura) y la que integran los aspectos ideológicos y culturales de la dinámica de dominación (superestructura).
Entre las diversas corrientes ideológicas, se puede distinguir aquellas que visualizan a la sociedad civil como el ámbito de las libertades individuales, refractarias al control del Estado; nos referimos al Liberalismo en sus diversas formulaciones, que ensalza el valor de la libertad individual como reserva ante las imposiciones del Estado, una concepción de la libertad individual que se afianza en aquello que el poder del Estado no puede prohibir o impedir; son las “libertades negativas” que se interponen como frenos al poder despótico del Estado. Hobbes sostenía que un hombre libre es aquel que no se ve impedido para realizar su voluntad. El filósofo Isahia Berlín, en defensa de la Democracia Representativa avasallada por los fascismos durante el siglo XX, afirmaba el carácter esencial de las libertades negativas en la constitución del individuo como tal (12).
Sin embargo, a finales del siglo pasado, esta concepción asumió un cariz más radicalizado hasta el extremo de reivindicar grados máximos de libertad individual que impugnaban la función reguladora del Estado. De la mano de esta orientación se afianzó la corriente neoliberal y la doctrina del “estado mínimo”. Otras corrientes surgidas en la Europa continental y más vinculadas al desarrollo de los movimientos sociales contemporáneos postulan una concepción de las libertades positivas basadas en las expectativas de auto-realización y autonomía colectiva o social, la libertad de actuar para realizar los objetivos propios de los actores colectivos.
La problemática planteada por la relación “Estado y Sociedad”, se manifiesta en una dinámica permanente de tensiones que están destinadas a resolverse en el terreno de la política en su doble dimensión: institucional y como práctica de relaciones sociales en torno al fenómeno del poder. La dicotomía responde a la vieja contraposición entre el país real, para algunos el “estado de naturaleza”, y el país donde rigen las normas y las reglas. En este marco, podemos afirmar que sin el presupuesto que representa la potencia de una legalidad que obliga a todos por igual, la sociedad civil es inconcebible. Como sostiene Habermas: “…después de asegurarse una legitimidad como sujeto moral, la sociedad civil adquiere progresivamente un rol de sujeto público: con su articulación en partidos y grupos de interés activos para condicionar la voluntad general, se coloca como constitución material de la esfera pública” (13). Es importante prestar atención a la dinámica de las relaciones entre el Estado y la sociedad, atendiendo al proceso de constante reconfiguración de ambas realidades. Lejos estamos de una visión estática, determinada por las funciones que puedan ser atribuidas a una y otra, como lugares específicos donde se construye la institucionalidad y de otra parte, el proceso de socialización, en términos de integración de individuos, comportamientos y expectativas. En efecto, la aparición del Estado moderno en el siglo XVII determina la configuración de una sociedad civil que se define al mismo tiempo como contraposición y complemento; contraposición porque la sociedad civil planteará una limitación a la potencia del Estado absoluto y complemento porque ambas realidades adquieren sentido a partir de su reciprocidad. “Después de la ruptura revolucionaria –que supuso la “gloriosa revolución” inglesa en el siglo XVII y la revolución francesa en el siglo XVIII– será la sociedad civil quien funcionará como motor de la innovación y el Estado como elemento de estabilización” (14).
En nuestros días, la sociedad civil se define como la esfera de las relaciones individuales, grupos, clases, fuera de las relaciones de poder que caracterizan al Estado. También, como el espacio donde se activan las demandas sociales y la movilización de las fuerzas sociales que disputan e influyen en la toma de decisiones del poder político. Norberto Bobbio sostenía: “En una primera aproximación se puede decir que la sociedad civil es el lugar donde surgen y se desarrollan los conflictos económicos, sociales, ideológicos, religiosos, que las instituciones estatales tienen la misión de resolver mediándolos, previniéndolos o reprimiéndolos” (15).
Se trata de realidades definidas teóricamente que oscilan entre modos de cooperación y de conflicto. Un modelo de cooperación se define por una perspectiva funcionalista que atribuye a cada esfera, características específicas que sin embargo se complementan en el funcionamiento de un todo, de una unidad comprensiva, donde la cooperación surgirá de la división de funciones y el cumplimiento específico de las mismas. Es una visión de complementación aunque esconde una dinámica dialéctica de mutua imbricación y crecimiento.
Hay básicamente dos miradas, una que atribuye cierta preponderancia al Estado, a lo normativo, a lo institucional como ordenador de lo que fluye en la sociedad, impulsado por las pasiones, intereses y expectativas de la gente. Es la necesidad de imponer el orden al desorden que caracteriza a la sociedad civil como deriva de la naturaleza. En esta línea, aparece como necesaria una potencia absoluta que opere como fundamento de la ley.
Para la sociología evolutiva, de raigambre liberal, la sociedad es resultado de un proceso de complejización creciente de las interacciones entre los individuos que a su vez se orientan recíprocamente en función de sus expectativas. La visión opuesta considera a la sociedad como el resultado de un proceso de sociabilidad determinado por la realidad del poder; en este caso, es la materialización del poder determinado socialmente. No olvidamos que toda sociedad se reconoce en el modo histórico de ejercicio del poder y en las determinaciones que este ordena.
En los últimos tiempos, la distinción entre lo privado y lo público se hace cada vez más difícil, en la medida que los procesos de urbanización y globalización, en el contexto de la creciente dominancia comunicacional, sitúa al individuo en un complejo de interacciones que van restringiendo la dimensión de lo privado en función de una creciente participación en lo público. Aquella dinámica de tensiones y contradicciones entre la instancia del poder político y la acción colectiva, se expresa por una expansión de lo social, como terreno de libertades y derechos al tiempo que este proceso va incorporando de modo creciente a la esfera de lo público necesidades e intereses que antes eran considerados propios de la órbita privada.
De esta manera, la sociedad civil disputa, cada vez más, la legitimidad que exhibe el poder político con el ánimo de recuperar cuotas de ese poder para ampliar la capacidad de intervención de la sociedad civil sobre sí misma, en términos de nuevos consensos que expanden la práctica democrática. En este sentido, el Estado como espacio institucionalizado del poder político es objeto de impugnaciones en tanto sistema de dominación, a la vez que se le reclama más eficacia y efectividad en la coordinación y fortalecimiento de las políticas públicas que además son reclamadas como objetos de evaluación por parte de la sociedad civil.
Como bien asegura el politólogo español Juan Linz (16), las condiciones estructurales, de naturaleza socioeconómica, no explican, por sí mismas, las crisis de los regímenes políticos. Estas tienen determinantes y causas propias que responden, al menos, a tres factores: la Legitimidad, percibida por la sociedad y que los gobiernos pueden erosionar con sus propios comportamientos al confundir aceptación social con legitimidad. En segundo lugar, la Eficacia, medida en términos de la capacidad del gobierno para formular decisiones oportunas sustentadas en consensos mínimos. Por último, la Efectividad, que está en relación con la capacidad del gobierno para alinear los organismos administrativos en función de la aplicación de las políticas.
La evolución del Estado Moderno
“Todos los estados, todas las dominaciones que ejercieron y ejercen imperio sobre los hombres, fueron y son repúblicas o principados.” (17)
En torno al concepto de “Estado”
En una perspectiva histórica cabe una mirada extendida en cuanto a la trayectoria del Estado como forma política específica que abarca desde la Antigüedad hasta nuestros días. En la antigüedad, los imperios egipcio y persa, junto a la demos griega, son casos representativos de un concepto amplio de Estado, en la medida que se trata de procesos y realidades cuya característica central ha sido la gestión del poder respecto de una población específica y en un territorio determinado.
En tal sentido, es aplicable el concepto a las diversas realidades sociopolíticas que se sucedieron a lo largo de la evolución histórica, aunque una definición más específica nace para caracterizar la aparición del Estado Nación que surge en la modernidad como resultado de la finalización de las guerras de religión que tuvieron lugar en Europa durante el siglo XVI y XVII. Aquel proceso determinará un cambio profundo, de dimensión civilizatoria, que con sucesivas transformaciones se extiende hasta nuestros días.
Tal como lo señalamos en las páginas precedentes, de un modo genérico podemos decir que el Estado surge para garantizar las normas mínimas de convivencia y de cooperación básica que permitan cierta previsibilidad para la vida en sociedad. En este marco, el Estado moderno ha evolucionado como una institución de carácter político que integra un cuadro administrativo encargado de conservar la pretensión del monopolio legítimo de la coerción física para el mantenimiento del orden vigente.
“El Estado sólo se puede definir sociológicamente por referencia a un medio específico que él, como toda asociación política, posee: la violencia física. Todo Estado está fundado en la violencia, dijo Trotsky en Brest-Litowsk. Objetivamente esto es cierto. Si solamente existieran configuraciones sociales que ignorasen el medio de la violencia, habría desaparecido el concepto de Estado. y se habría instaurado lo que, en este sentido específico, llamaríamos anarquía. La violencia no es, naturalmente, ni el medio normal ni el único medio de que el Estado se vale, pero sí es su medio específico” (18).
En consecuencia, el Estado moderno (19) –occidental– es el producto de una evolución histórica compleja a través de un desarrollo institucional específico. Se trata de un producto que se erige en el centro de la escena política europea después de un siglo de guerras en oposición al poder de la iglesia, a la resistencia de las autonomías comunales y de las aristocracias; son los actores y las fuerzas sociales que tratan infructuosamente de oponerse a los proyectos de monopolización del poder y de su capacidad coercitiva.
De acuerdo con Max Weber, el Estado es una “empresa” en la medida que se trata de una asociación provista de un aparato administrativo y que en su actuación está orientada a un determinado fin que le otorga sentido a su funcionamiento. Se presenta como una forma autónoma en una estructura institucional que produce normas y ordenamientos específicos. Tales ordenamientos están destinados a imponerse sobre todos aquellos individuos que comparten una condición de pertenencia a un territorio determinado. Tal imposición se realiza mediante el recurso efectivo o la amenaza de uso de la coerción física. Situación, ésta, que requiere del monopolio de la fuerza física para constituirse definitivamente como Estado (20).
En tal sentido y como lo expone Guillermo O’Donnell, al Estado le compete el ejercicio de la función política de la dominación. “Entiendo por Estado el componente específicamente político de la dominación en una sociedad territorialmente delimitada. Por dominación (o poder) entiendo la capacidad, actual y potencial, de imponer regularmente la voluntad sobre otros, incluso pero no necesariamente contra su resistencia. Lo político en sentido propio o específico lo entiendo, entonces, como una parte analítica del fenómeno más general de la dominación, aquella que se halla respaldada por la marcada supremacía en el control de los medios de coerción física en un territorio excluyentemente delimitado” (21).
En la misma dirección, el politólogo argentino Oscar Oszlak, afirma que el Estado puede ser definido como “[…] la instancia política que articula un sistema de dominación social. Su manifestación material es un conjunto interdependiente de instituciones que conforman el aparato en el que se condensa el poder y los recursos de la dominación política” (22).
En este marco, las dimensiones principales que caracterizan y definen al Estado son:
a) la externalización del poder, a través del reconocimiento de la soberanía estatal por parte de los otros estados;
b) la capacidad efectiva de ejercer el monopolio de los medios legítimos de coerción;
c) el desarrollo de un sistema de administración burocrática profesional y autónoma;
d) una burocracia especializada en la obtención de recursos y en su asignación con destino a la sociedad civil;
e) capacidad y decisión de generar en los habitantes un sentimiento de “pertenencia” y de crear los lazos de solidaridad para responder sólo a ese Estado.
En consecuencia, el Estado poseedor de estas cualidades se define a partir de su capacidad para ejercer soberanía en el ámbito interno. El Estado asume la forma de la racionalidad jurídica que hace posible la formalización del conflicto y también de la guerra, en el marco del Derecho Internacional. El filósofo y jurista alemán Carl Schmitt sostiene que el Estado Nación surgido en la modernidad encarna la racionalidad occidental en la determinación de un modo específico de relación entre la forma institucional y la dinámica de la práctica política, fundada en el eje de la libertad individual.
En el siglo XX, la aparición de los totalitarismos y la expansión de los regímenes democráticos modificará la forma de aquel sujeto político y también los modos de ejercicio del poder en los ámbitos internos y de la soberanía en el terreno internacional, donde reina la pura relación de fuerzas y el equilibrio de los poderes fácticos en ausencia de un derecho supranacional exigible para todos. Aunque en la actualidad observamos el crecimiento de instituciones regionales y subregionales con diversas capacidades y alcance en la imposición de normas de nivel supranacional. La Unión Europea y otros acuerdos de integración de orden geopolítico, económico y social en Asia, África y América Latina, representan avances crecientes hacia instancias multilaterales y multinacionales de coordinación de políticas.
Del Estado Liberal al Estado Social
La evolución histórica del Estado surgido en la modernidad presenta sucesivas configuraciones que se inician con el “absolutismo” hasta alcanzar la diversidad de formas más o menos democráticas en la actualidad. En primer lugar vamos a ocuparnos de las características que definen al Estado liberal como la forma jurídico-política que se funda en el reconocimiento de los derechos individuales garantizando la reserva de la esfera privada ante el poder despótico del Estado. Como ya fue señalado previamente, en el Estado liberal rigen las garantías individuales para el desarrollo pleno de la individualidad en un contexto de reglas que hacen a la confianza y previsibilidad de los contratos entre individuos, permitiendo la cooperación y la regulación de los conflictos. El proceso histórico reconoce como antecedente fundamental a las revoluciones que hicieron efectivas la ruptura con el “Ancien Regime”, nos referimos a las revoluciones Inglesa –1688–, Americana –1776– y Francesa –1789– que hicieron posible la aparición del orden político donde se desplegará la potencialidad de la sociedad burguesa y la expansión de las relaciones sociales capitalistas en todo el mundo.
De acuerdo a la acepción primigenia, inspirada por las ideas de la Revolución francesa y el Utilitarismo inglés, el individualismo se constituye en una concepción de la realidad y de la historia donde el individuo adquiere una centralidad radical que es generadora de una nueva ética racional y egoísta impulsora de nuevas expectativas y comportamientos individuales en la sociedad; esta cosmovisión se asienta sobre el rechazo a la existencia de toda reminiscencia medieval, en especial a las formas de mediación entre el individuo y el Estado, afirmando la soberanía del individuo en la esfera económica y la exigencia del derecho individual ante el Estado (23).
El pensamiento liberal concibe al Estado como la organización política y jurídica que, al regular el ejercicio de la violencia, procura la legitimidad del consenso. Por eso, “el estado liberal debe ser moralmente neutral y permitir únicamente una organización de la sociedad en la que cada individuo y cada grupo social sea capaz de perseguir libremente sus propios fines y de elegir su propio destino” (24).
El liberalismo surge en Europa, originalmente en Inglaterra a mediados del siglo XVII y cobra pleno desarrollo teórico en el siglo XVIII. Los hechos históricos más importantes, que determinarán su vigencia continuada hasta nuestros días, radican en la “Gloriosa Revolución” de 1688 que pone fin al Estado absolutista e inaugura la vigencia de la monarquía constitucional como la nueva forma de vida y de organización de la vida económica, política y social.
La filosofía liberal, en tanto corpus ideológico, reconoce en su principal exponente al filósofo inglés John Locke (1632 -1704), autor de una obra fundamental para el Liberalismo político: Segundo Tratado sobre el Gobierno Civil publicada en el año 1690 (25). También a Adam Smith (1723 - 1790), que influye grandemente con su investigación acerca de la Naturaleza y causa de la Riqueza de las Naciones, aparecida en 1776 y convirtiéndose de inmediato en el fundamento teórico y filosófico de la hipótesis del libre mercado.
A partir de ese momento, el Liberalismo como ideología, como práctica y como proceso de institucionalización político se afianzará en la defensa del individuo y el rechazo a la sociedad estamental y corporativa, característica del régimen feudal; la garantía de la libertad individual y la defensa de la propiedad privada, como fundamento del orden económico y político; la división de poderes, como la principal garantía constitucional contra la tentación del poder absoluto y la centralidad de la ley, producto de la deliberación y el consenso entre los individuos, en oposición a la arbitrariedad del poder; la afirmación de la ley como fundamentación del corpus ideológico en la racionalidad del individuo y en el proceso de secularización; la idea del “contrato” voluntario entre los individuos libres que se expresa en el “pacto de asociación” y, finalmente, la no interferencia del poder del Estado en la economía debido a que ésta debe seguir el orden natural y espontáneo expresado en el mercado libre que hace posible la creación de riqueza y bienestar.
Estado: Derecho y Poder
Una problemática inherente al desarrollo del Estado-Nación está fundada en la tensión existente entre el ejercicio de la soberanía en el ámbito interno con la debilidad relativa y las restricciones que experimenta esa capacidad soberana en el plano internacional.
En el ámbito interno, la problemática se expresa en la asociación entre Derecho y Poder. El soberano hobbesiano recurre al poder de amenaza que le otorga el contrato de adhesión de los súbditos para garantizar el orden sustentado en la vigencia del derecho privado que protege el “pacto de asociación” entre los individuos; un pacto que preservará los derechos fundamentales ante el riesgo del abuso del poder que, por otra parte, es inescindible de la dinámica que constituye a toda relación política.
La evolución de la teoría política continuará con las bases doctrinarias del Liberalismo en la formulación de J. Locke, propugnando la sumisión del poder político a la vigencia del derecho y garantizando la supremacía de éste en la distinción de las funciones que hacen a la realización del poder político.
El Estado liberal se obliga a respetar los derechos individuales fundamentales (derecho a la vida, a la libertad y a la propiedad) en tanto son anteriores a la constitución de la sociedad. El gobierno, a su vez, constituido por el Parlamento, representa la soberanía del Pueblo y un poder ejecutivo delegado en el monarca que está igualmente obligado a cumplir con las normas emanadas del órgano legislativo. No olvidemos que, para Locke, los individuos abandonan el “estado de naturaleza” con el propósito de constituir una sociedad civil de base contractual donde sus derechos y libertades habrán de ser protegidos por el Estado mediante la vigencia del derecho racional.
Posteriormente, E. Kant, definirá al Estado como una colectividad que se desempeña de acuerdo a normas, asumiendo la forma del “Estado de Derecho”, aunque, en el plano internacional subsistirá la condición de “anarquía” por la cual sólo rige el equilibrio de poderes entre los estados, debido a que el Estado Nación es, por naturaleza, refractario a la sujeción a una jurisdicción supranacional (26).
Para Hegel, el Estado, es la forma universal donde la libertad encuentra su realización; en consecuencia, el ser humano le debe todo al Estado. “Todo lo que el hombre es, se lo debe al Estado: sólo en él adquiere su esencia” (27). Obviamente, no se trata de la libertad tal como la concibe el liberalismo, en el sentido de una libertad negativa que prohíbe al Estado avanzar sobre la autonomía del individuo; por lo contrario, se trata de una libertad que de modo positivo sólo puede realizarse en el Estado. Es inconcebible la realización del individuo fuera del Estado, se puede descubrir aquí la reminiscencia aristotélica para quien el hombre, como un ser social, encuentra su felicidad en la polis. En esta perspectiva, el Estado no es un medio sino un fin, en la medida en que es allí donde el hombre alcanza su plena realización individual y colectiva.
En el plano exclusivamente teórico y desde la perspectiva de las doctrinas “realistas” (28), algunos autores consideran de modo crítico la concepción del Liberalismo, en la medida que el Estado se asimila a una forma de auto-organización de la sociedad civil donde los individuos desarrollan sus transacciones reguladas por la eficacia de la Ley para resolver los conflictos, produciendo un desplazamiento del monopolio de lo político que pierde su potencialidad y deviene, como afirma Carl Schmitt, en una asociación destinada a tutelar los derechos de los individuos, resignando las decisiones políticas fundamentales que hacen a la existencia política de un pueblo.
En este punto, cabe señalar que la teoría del “realismo político” se define a través de las siguientes premisas: a) la realidad política es conflicto; b) el conflicto se gobierna con la fuerza; c) el conflicto produce orden y forma a través de y d) la instauración de jerarquías y mando.
La realidad indica el modo de ser de las cosas, de las relaciones de poder, independiente de los deseos y preferencias de los actores. La realidad es Resistencia a los deseos y pulsiones –Resistencialidad– (Heidegger).
En este punto cabe una referencia a las teorías que a lo largo de la historia han propugnado la posibilidad de la “extinción del Estado”. Se trata de un largo debate en torno a la desaparición del Estado que cobra mayor vigencia en el siglo XIX con la aparición de la sociedad industrial; en efecto, el fenómeno industrial lleva a pensar en cambios sociales de gran magnitud generados por la irrupción de la ciencia y la tecnología en los procesos productivos con fuertes impactos en las relaciones sociales.
En ese marco, la idea de la extinción del trabajo humano como consecuencia de la automatización es un aspecto de la creencia “utópica” en la desaparición de toda regulación implicada en los sistemas de dominación social y políticos. H. Saint Simon advierte que la industria genera un Estado de dominación que determinará su contrario, con la búsqueda de la desaparición del Estado. Proudhon habla de la “administración de las cosas y dominio sobre los hombres” y Marx postula el fin del Estado en la sociedad comunista.
Estas teorías se fundan en la idea del autogobierno y son llevadas a su máxima expresión en las formulaciones del anarquismo y también del liberalismo económico asociado a la escuela clásica alemana –Von Hayek– que hoy vemos actualizada en la formulación neoliberal de supremacía del mercado, no obstante las advertencias de Hobbes, para quien el Estado era inmortal aunque advertía que los hombres y sus discordias eran una amenaza permanente para volver al estado de naturaleza.
La crisis del Estado Liberal
El modelo liberal individualista que implica el funcionamiento de un “Estado gendarme” cuyas atribuciones se limitan a garantizar la seguridad y la previsibilidad de los contratos en el marco del libre mercado, tendrá problemas de viabilidad, debido a dos razones principales; por una parte, su incapacidad para evitar que se produzcan las crisis periódicas en la economía capitalista, generadas por la dinámica del propio sistema que al liberar las fuerzas del mercado, cuyo funcionamiento está determinado por ineficiencias en la asignación de los factores de producción causa desequilibrios que afectan a la tasa de ganancia y por ende a restricciones en la producción alternando fases de auge y de estancamiento económico.
Este funcionamiento estructural tiene consecuencias inmediatas sobre las condiciones de vida y de trabajo de la población, acrecentando la pobreza, el desempleo y la marginalidad. El mercado no puede atender a las demandas de la sociedad sometida a condiciones de explotación y escasez en el acceso a los bienes básicos y el Estado debe intervenir para neutralizar los efectos más nocivos del propio desarrollo capitalista, restituyendo el equilibrio económico general, a través de políticas de reactivación y distribución de beneficios.
En este contexto surge el Estado asistencial para combinar los principios de libertad económica y seguridad social en respuesta a las movilizaciones y luchas obreras que se extendieron desde fines del siglo XIX hasta mediados del XX. Las decisiones implementadas por los estados significaron la expansión progresiva de los servicios públicos: educación, salud, vivienda; el desarrollo del sistema fiscal basado en el principio de la tasación progresiva; creciente tutela de los derechos laborales, incentivos a la redistribución de la riqueza por la vía de la cobertura previsional y la legislación laboral.
El Estado Social, con los atributos que lo constituirán en un modelo de ordenación política comprensivo de la realidad económica y social, comienza a visualizarse en la segunda mitad del siglo XIX. Pueden rastrearse antecedentes más remotos en la “Poor Law” de 1601, una normativa inglesa que consistía en un sistema de subsidios a las personas pobres, evitando la expulsión de los mismos de las comunidades. Es sabido que, durante siglos, la existencia de los pobres constituía un problema cuya asistencia era de naturaleza caritativa y que ocasionalmente asumían las “asociaciones y corporaciones, sociedades de ayuda mutua”, en ausencia de una responsabilidad a cargo de los estados.
La aparición de la “Cuestión Social”, responde a una toma de conciencia que recién se produce a partir de la Revolución Industrial y que está determinada por las transformaciones del sistema productivo y de las relaciones sociales del trabajo que ponen de relieve las necesidades y carencias generadas por las formas de explotación económica y el desplazamiento masivo de poblaciones hacia los centros fabriles y urbanos que da lugar a los fenómenos de: hacinamiento, accidentes y muertes en los procesos de trabajo. Esta nueva realidad impone a los gobiernos una problemática novedosa y en las sociedades va despertando la conciencia en torno a la idea de la “previsión social”.
El advenimiento del capitalismo industrial se manifiesta en una ruptura de lazos, costumbres y solidaridades sociales que caracterizaron durante siglos el devenir de las comunidades cimentadas sobre vínculos orgánicos y permanentes anclados en la tradición. Este proceso marcará el final de la concepción “organicista” de las sociedades, mientras que la evidencia de las fracturas que atraviesan el cuerpo social planteará, a los Estados, los nuevos problemas de reconstituir las bases de unidad y de integración en el seno de las sociedades.
Para responder a las nuevas situaciones, en el imperio prusiano, el canciller Bismark crea –1883-1889– el sistema de previsión social que incluía un seguro obligatorio contra la invalidez, y por razones de muerte y enfermedad; Inglaterra, a su vez, avanza en la legislación social, del mismo modo que otros países entre los que se cuentan Dinamarca, Suiza y Bélgica. Las diversas iniciativas que se desarrollan en el continente europeo desde mediados del siglo XIX dieron forma a las primeras políticas sociales dictadas en un contexto de protestas y rebeliones populares que se generalizaron en la mayoría de los países; éstas fueron percibidas como verdaderas amenazas por los gobiernos conservadores de la época que temían el avance del socialismo y la desestabilización del orden político; razón por la cual, resultaba imprescindible asegurar la paz social, transfiriendo al Estado la responsabilidad por la seguridad social de sus habitantes.
Entre los años veinte y el inicio de la II guerra, los regímenes liberales en el mundo occidental experimentarán procesos de crisis políticas que en algunos casos resultarán en episodios revolucionarios de alta intensidad que habrán de cambiar el mapa político, económico y social de Europa. La revolución bolchevique (1917) y la revolución en Alemania (1919) son algunos ejemplos del problemático devenir de los acontecimientos en Europa y EE.UU. que serán el epicentro de la primera gran crisis económica internacional (1929) y preludio de nuevos experimentos políticos y sociales (Fascismo y Nazismo) que cambiarán las coordenadas geopolíticas en el mundo occidental, al tiempo que determinarán el fin del orden liberal, articulado sobre el principio del equilibrio espontáneo del mercado resumido en el famoso: “laissez faire, laissez passer” y sobre la creencia de que eran suficientes las funciones de vigilancia del Estado para asegurar el crecimiento económico y el bienestar social. Las disparidades estructurales generadas por el desarrollo del capitalismo resultaron en una generalización del conflicto social y político que desencadenó la lógica implacable de la solución beligerante.
Una buena síntesis está expresada en la caracterización de los comienzos del Estado de Bienestar que hace Gloria Regonini: “Es necesario llegar a la Inglaterra de los años cuarenta para poder encontrar una afirmación explícita del principio fundamental del Estado de Bienestar: independientemente de sus ingresos, todos los ciudadanos –en cuanto tales– tienen el derecho a ser protegidos –con pagos en efectivo o con servicios– en situaciones de dependencia de largo plazo (vejez, invalidez) o de breve plazo (enfermedad, desempleo, maternidad). El eslogan de los laboristas ingleses de 1945, ‘la parte justa para todos’, resume con eficacia el concepto universal de las prestaciones del Estado de bienestar” (29).
De modo progresivo, en la medida que se va afianzando el capitalismo industrial y se expande la nueva clase del proletariado, especialmente concentrado en los asentamientos urbanos, habrá una necesidad creciente de que los estados generalicen el control de los riesgos en sus poblaciones y atiendan a las demandas de los movimientos sindicales, fortaleciendo al mismo tiempo sus estructuras de imposición fiscal para financiar la asistencia a las nuevas demandas de integración y promoción de los colectivos sociales. Los períodos de la post 1 y 2 guerras mundiales, serán particularmente prolíficos en materia de legislación y políticas sociales orientadas a generar mayores niveles de bienestar de las poblaciones en Europa y también en los denominados “países en vías de desarrollo” que experimentarán complejos procesos de descolonización y democratización desde la segunda posguerra hasta mediados de la década de los años setenta del siglo XX.
Este Estado de Bienestar ha sido juzgado por unos como la racionalización del capitalismo para perfeccionar el dominio de la burguesía; para otros, este Estado corroe las bases de la sociedad libre desarrollando una peligrosa tendencia hacia la burocratización de la vida colectiva mediante la reglamentación estatalista; es la opinión de los clásicos del liberalismo económico (F. Hayek, Von Mises) (30).
En América Latina, las condiciones para el surgimiento de una institucionalidad política orientada a responder a la “cuestión social”, aunque diferencialmente según los países, se hicieron relevantes con posterioridad a la crisis económica de 1929 y como contracara de la ampliación de los mercados de exportación y en algunos casos, junto al desarrollo industrial generado por la sustitución de importaciones. Los efectos sociales, debido a la ampliación del mercado de trabajo y la conformación del proletariado industrial, se tradujeron en nuevas demandas socioeconómicas y movilizaciones protagonizadas por actores colectivos de reciente formación. El desarrollo organizativo de las masas de trabajadores catapultó cambios en los sistemas políticos del continente que fueron de diferente naturaleza e intensidad. Sin embargo, el desarrollo del Estado Nación, con una mayor proyección sobre la problemática social, fue dando lugar a la institucionalización de nuevos derechos y actores colectivos que redefinieron el sentido de los procesos democráticos en el contexto de crecientes conflictos con los núcleos hegemónicos del poder económico y político.
Durante los años cincuenta y sesenta, las sociedades latinoamericanas experimentaron procesos intensos de modernización que presionaron por adecuaciones estructurales y de las instituciones estatales comenzando a prefigurarse diversas expresiones del Estado de Bienestar. Niveles crecientes de empleo, surgimiento de una clase media que hizo posible la expansión del sistema educativo y servicios sociales universales, al tiempo que se facilitó el acceso a la vivienda y al consumo de bienes durables, constituyeron las principales dimensiones de un sistema de bienestar amparado por regímenes políticos que promovían la integración de su población por la vía de la democracia de masas.
Los países latinoamericanos experimentaron el impulso del desarrollo económico y, también, las expectativas por la continuidad y el perfeccionamiento de un modelo que seguía los patrones de crecimiento occidental, a través de los flujos de inversiones directas del capital externo y de las transferencias de tecnología que permitieron, en varios países, la conformación de un empresariado industrial de escala mediana y la progresiva expansión del consumo interno. En ese contexto, los estados, en términos generales, efectivizaron su cobertura territorial y social, desarrollaron nuevos servicios y más especializados para atender demandas sociales diversas, perfeccionaron sus modos de intervención y de negociación con los colectivos de intereses sectoriales y se plantearon, en diverso grado, el perfeccionamiento de la representación política ampliada.
La crisis internacional de mediados de la década de los años setenta se tradujo en una sucesión de golpes de estado y dictaduras en América Latina que marcaron el punto final en el fortalecimiento de los estados orientados al crecimiento de las potencialidades productivas de sus economías nacionales y al bienestar de la población. El debilitamiento de los estados como actores estratégicos en la definición autónoma de sus modelos de crecimiento, en un contexto de creciente internacionalización de las relaciones económicas, imprimirá una direccionalidad regresiva a las democracias del continente hasta finales del siglo XX, impidiendo que se realicen las transformaciones estructurales necesarias para un desarrollo económico integrado y autónomo.
La Representación Política
En las últimas décadas, asistimos a una creciente expansión y diferenciación del fenómeno de la representación política en los regímenes democráticos. El desarrollo de las formas democráticas con particularidades socioculturales en los diferentes países, sumado a los fenómenos propios de la urbanización y crecimiento de las ciudades hasta alcanzar el status de megalópolis, son algunos de los factores que inciden en la aparición de nuevas y más complejas demandas sociales, sostenidas por actores que plantean formas de participación y protagonismo que se renuevan incesantemente.
Estas situaciones están planteando discontinuidades, tensiones y rupturas en los modos de representación que ameritan hablar de una crisis más o menos generalizada del modelo clásico de representación política, característico de los procesos democráticos de la segunda posguerra mundial; realidad, ésta, que afecta, entre otros, tanto a los regímenes de países centrales –Europa y EE.UU.– como a las experiencias democráticas en la periferia, particularmente en América Latina.
Lo descripto se desarrolla en un contexto de globalización que determina nuevas modalidades en los intercambios económico-financieros con impactos directos en la dinámica de los procesos sociales, políticos y culturales, reconociendo la complejidad de las redes de poderes transnacionales que exigen niveles crecientes de concentración para decidir transformaciones estructurales en el sistema global.
Las ilusiones en torno a la sustitución de la democracia representativa por las formas de “democracia directa, instantánea, electrónica”, no están lejos de la realidad que percibimos a diario. Las posibilidades que nos aportan las nuevas tecnologías pueden hacernos creer en la inutilidad de las “mediaciones” políticas y actualizar la vieja fantasía de sustituir el gobierno de los hombres por la administración de las cosas en la prefiguración de una renovada ideología tecnocrática.
No está lejos de esta realidad, la experiencia del “desencanto” y la “decepción” que las sociedades democráticas están experimentando por las distorsiones y deficiencias en el funcionamiento de las instituciones representativas, al tiempo que se acrecienta la ignorancia sobre las posibilidades y potencialidades de la representación. Esta crisis de representación es ante todo, una crisis de las instituciones representativas asociadas a la producción de legitimidad de los regímenes democráticos; en especial, los partidos políticos que, en principio, determinan el modo de gobierno representativo en los regímenes democráticos, tanto parlamentarios como presidencialistas.
Las características fundamentales del sistema de representación están dadas por la idea básica de que una persona tiene, en principio, la capacidad de hablar y actuar en representación de otro semejante, a condición de que esa acción, deba ser cumplida en beneficio del representado. En este marco, se distinguen la representación política en sentido estricto, referenciada en el marco del derecho público, la correspondiente a la defensa de los intereses individuales en el derecho privado y, también, en términos de una proyección sociológica, la conformación del sujeto representado con atributos de semejanza, identidad y características compartidas.
Cabe señalar en este punto que nos referimos a un concepto de representación que soporta la autonomía del representante respecto del representado; por lo que no estamos refiriéndonos a la “representación por mandato” donde existe la sujeción del representante a las instrucciones específicas del representado, con la posibilidad de la revocatoria. Sin embargo, las nuevas demandas sociales y democráticas están desafiando a la clásica idea de la representación política, en la medida que exigen un modo de funcionamiento del régimen representativo que cumpla con la figura de la Representación incluyendo la Receptividad –responsiveness–, en el sentido de: a) responsabilidad del representante en el ejercicio de la acción representativa, b) rendición de cuentas –accountability– de lo actuado y c) sometido a la posibilidad de destitución –removability– por el mal desempeño.
No obstante la creciente movilización de voluntades, expectativas y proyectos para acercar la función de la representación a los deseos y a los intereses de los representados, garantizando mayor proximidad y consistencia entre las demandas formuladas y las decisiones del aparato político, la no obligación del representante por mandato o instrucciones es lo que define el carácter propio de la representación política y la forma representativa de gobierno.
A los efectos de ilustrar esta premisa, transcribimos el siguiente texto que corresponde a un famoso discurso del pensador y político británico, Edmund Burke, en circunstancias que se dirige a los electores de su distrito electoral de la ciudad de Bristol en el año 1774: “Todo hombre tiene derecho a expresar su opinión. La opinión de los votantes es importante y respetable, y el representante ha de apreciarla y considerarla siempre con la máxima gravedad… El Parlamento no es un congreso de embajadores de diferentes y hostiles intereses que cada uno ha de defender como agente y abogado frente a otros agentes y abogados, sino la asamblea deliberante de una nación con un interés, el del conjunto, que no ha de guiarse por intereses o prejuicios locales sino por el bien común resultante de la razón general de conjunto. Cada uno elige, ciertamente, un parlamentario, pero una vez elegido, este no es un parlamentario de Bristol, sino miembro del Parlamento” (31).
Se puede observar la advertencia que este representante expone respecto de la misión del representante: abocarse al interés general y promover el bien común. Para ello, requiere de su autonomía intelectual y por supuesto de la integridad moral que son los recursos con los cuales habrá de construir el acto de la representación. Podríamos decir, recordando el pensamiento de Rousseau, que el representante es, en principio, un intérprete de la “voluntad general”, no para reivindicar el monopolio de esa verdad, sino para actuar asumiendo su derecho a conocerla y expresarla. En ese sentido, se puede reivindicar una identificación necesaria entre la búsqueda del bien común de la ciudadanía y las acciones desplegadas por el representante. La diferencia básica entre una democracia representativa y una democracia directa, en teoría, es que en la primera el ciudadano elige quien decidirá por él, mientras que en la otra es el propio ciudadano quien decide las cuestiones y se convierte en puro decisor.
Partidos políticos
El partido político (32), como agente de la competencia democrática, ha sido definido por Max Weber en el sentido de una “forma de socialización dirigida a un fin deliberado, objetivo, como la realización de un programa que tiene finalidades materiales o ideales, sea personal, es decir tendente a obtener beneficios, poder y honor para los jefes y seguidores, o sino tendentes a todos estos beneficios al mismo tiempo” (33). En tal sentido, se trata de una asociación dirigida a un fin deliberado y a la realización de un programa conteniendo objetivos, de naturaleza material e ideal.
En la misma línea temática, G. Sartori define al partido político como “un grupo político con vocación de competir en elecciones para colocar a sus candidatos en cargos públicos” (34). Tales definiciones apuntan al fenómeno de competir por el poder, a dotar de poder a los dirigentes y a ganar elecciones para imponer las agendas partidarias. Podemos decir que el partido político surge en el momento en que se reconoce teórica y prácticamente el derecho del pueblo a participar en la gestión del poder político, para cuyo fin se organizan y siendo su función principal, la de actuar como la estructura de mediación entre la sociedad y el Estado, canalizando preferencias y demandas, como también apoyos a las decisiones del poder político.
Los partidos políticos se desarrollan y funcionan como parte de los sistemas políticos, caracterizados por su autonomía y creciente complejidad que aporta la dinámica de interacciones entre los actores políticos, gubernamentales y no gubernamentales, para incidir en las decisiones políticas. El nacimiento y desarrollo de los partidos políticos está ligado a la creciente demanda de participación de los actores de la sociedad en torno a la formación e implementación de las decisiones políticas. Estas demandas de participación han ido cobrando mayor relevancia en la medida que se producen procesos de cambio estructural en las sociedades que determinan modificaciones en las estructuras de poder y en las relaciones de fuerza entre los actores. Se activan procesos de movilización social que contemplan la integración de nuevos actores y expectativas que se generalizan a toda la sociedad, llegando incluso a disputar el ejercicio del poder político.
En una mirada histórica se puede abarcar desde el partido de “notables”, también conocidos como “clubes políticos” que hacen su aparición en el siglo XVIII. Las primeras experiencias surgen en el sistema representativo inglés a partir de 1832, con el “Reform Act” que amplía la participación política a los sectores industriales y comerciales que aparecen como los nuevos competidores con la antigua aristocracia británica en la gestión de los asuntos públicos. Con posterioridad, sobreviene la práctica política netamente partidista, caracterizada por la recolección de sufragios, el reclutamiento de líderes parlamentarios y el funcionamiento electoral, aunque por largo tiempo tendrá las limitaciones propias de un régimen censitario.
En la segunda mitad del siglo XIX aparecen los “partidos de clase”, representativos de posiciones ideológicas homogéneas. La comuna de Paris en 1848 y la Italia del Risorgimento representan acontecimientos fundacionales de este nuevo proceso político en Europa que marcará una dirección de alineamiento a las nuevas expresiones organizativas de la clase trabajadora en lucha contra las burguesías capitalistas que en los diversos países impedían el funcionamiento de los partidos en un sistema competitivo.
Las transformaciones derivadas de la revolución industrial, impulsaron el desarrollo del movimiento obrero y con él la amplificación de la protesta social que se canalizaba mediante la incorporación mayoritaria de los trabajadores a los partidos socialistas durante el último cuarto del siglo XIX. Los partidos de base proletaria constituyeron organizaciones dinámicas y en expansión que además, incorporaban servicios de asistencia a las necesidades de los trabajadores y sus familias. Es entonces cuando comienza un proceso de profesionalización de la función partidaria. Los partidos socialistas se extendieron por el territorio desarrollando una estructura organizativa basada en secciones que integraban federaciones de base territorial. Este proceso conducirá al desarrollo de los “partidos de aparato”, caracterizados por la institucionalización de los mecanismos internos de representación y elección y la organización de la conducción, generalmente en un “comité central”; una forma que adoptarán años después, los partidos comunistas incorporados a la III Internacional Comunista.
Desde principios del siglo XX, los partidos de ideología socialista y radical expandirán su actuación en las luchas por el sufragio universal y secreto, creando las condiciones para el surgimiento de los nuevos “partidos de masa”, conocidos también como “partidos organizativos de masa” que expresan las movilizaciones populares y el influjo de la conciencia política de la clase obrera; con activación de los sindicatos, también se abren a una participación más plural, dependiendo de los países y del nivel de desarrollo del proceso industrial. Estos partidos tendrán una organización extendida territorialmente, funcionarios especializados y un programa político. Entre los partidos de masa se destacan: el partido socialista alemán (1875), el partido socialista italiano (1892) el partido socialista francés (1895). Son también, canales de movilidad social y de integración de las masas de trabajadores con participación en todas las esferas de la vida nacional, asignando a la tarea educativa una importancia fundamental.
Al finalizar la Segunda Guerra, no sólo aquellos partidos de base proletaria representaban a las estructuras de masas, también los partidos políticos de la burguesía y conservadores se dieron a la tarea de constituir una base electoral movilizada en función de plataformas que legitimaban la presentación de las candidaturas. Se trata de un partido de base plural, incorporando estratos sociales de la clase media, con una disciplina de partido flexible y de baja apelación ideológica. Le interesa la conquista de posiciones y cargos en el gobierno, el control de la administración pública y prefiere los posicionamientos tácticos para la conquista de electores. En los nuevos partidos de masa, en la medida que se flexibiliza la disciplina de partido y se amplía la pluralidad del electorado, en el marco de la creciente influencia de los medios masivos de comunicación, se produce una transformación de aquellos en “partidos de opinión” que se orientan hacia las preferencias ciudadanas más allá de las condiciones socioeconómicas que determinan los segmentos del electorado; estos partidos, también denominados “catch all” –“atrapa todo”– se constituyen en máquinas electorales que movilizan electores antes que afiliados.
El afianzamiento de estos partidos “atrapa todo” con amplio desarrollo en los EE.UU. se ha visto favorecido por el largo período de estabilidad de las “democracias de bienestar”, que posibilitó consensos generalizados en torno a las agendas públicas. Sin embargo, la sucesión de crisis en otras regiones y las propias que está experimentando la Unión Europea, sin olvidar las nuevas movilizaciones de expectativas ciudadanas en los EE.UU., hace pensar que este tipo de partidos deba reconfigurarse para responder a los nuevos conflictos sociales y políticos que se derivan de la dinámica de creciente exclusión social que impone la globalización capitalista.
No obstante las alternativas que marca la evolución de los partidos en el transcurso del tiempo, algunas características siguen rigiendo su modo de funcionamiento. A tal fin, cabe recordar las investigaciones de Robert Michels (35) sobre el funcionamiento del partido socialdemócrata alemán en el año 1911, donde formula la conocida “Ley de hierro” de la oligarquía, por la cual prescribe que en el desarrollo de las estructuras partidarias, la tendencia es a la concentración del poder y, por ende, la burocratización, la oligarquización y la desideologización se convierten en los modos propios de funcionamiento de los partidos. Michels aplica la teoría de la Burocracia de Weber para explicar el proceso de concentración del poder en una estructura partidaria ideológicamente alejada de toda vinculación con la noción de oligarquía. Sin embargo, en su obra afirma que “tanto en autocracia como en democracia siempre gobernará una minoría”, por lo que el proceso histórico parece evolucionar de la aristocracia democrática a la democracia aristocrática.
Para Michels, la Ley de Hierro se fundamenta en tres argumentos principales:
- El crecimiento de la organización conduce a la necesaria especialización de sus funciones, al tiempo que se expone a demandas crecientes de sus afiliados y del contexto que requieren decisiones de mayor complejidad y rapidez, todo lo cual va determinando la burocratización de la estructura y la aparición de los “sabios”, los imprescindibles que constituyen la élite de poder.
- Un segundo aspecto derivado del anterior es que la organización requiere funcionar con mayor eficiencia para responder a sus afiliados, tendencia que se contradice con las presiones por ampliar la democracia interna en la toma de decisiones; esta contraposición termina resolviéndose a favor de la eficiencia y en detrimento de la participación.
- En tercer lugar, existe cierta predisposición a delegar la resolución de los problemas en la élite burocrática, sea por incapacidad o por apatía de los miembros, por lo que la dinámica de la participación del partido termina con la elección entre los líderes surgidos de la propia élite burocrática.
En el contexto de lo mencionado, cabe señalar que el atributo del monopolio de la representación, que caracterizó a la misión y funcionamiento de los partidos en los últimos dos siglos, está perdiendo cierta relevancia en nuestros días, en comparación con otros modos de organización y acción colectiva que parecieran demostrar mayor eficacia a la hora de influir en la formación de la opinión pública y en las decisiones de los poderes gubernamentales; es así que la legitimidad de la acción representativa aparece cada vez más disputada por nuevas expresiones y agentes colectivos que emergen de la dinámica social. ¿Acaso asistimos a la muerte de los partidos?, ¿estamos al final de su ciclo histórico y frente a la sustitución de los mismos por organizaciones y movimientos sociales que demuestran mayor plasticidad para representar los intereses y demandas cambiantes de la sociedad?; ¿o por el contrario, se trata de dificultades de funcionamiento y de limitaciones estructurales para incidir con mayor eficacia en las decisiones del poder político?
En realidad, nos encontramos ante una combinación de estos aspectos y de otros contextuales que puedan agregarse. Los procesos de creciente complejidad que caracteriza a los procesos sociales desde mediados del siglo XX pusieron de relevancia las limitaciones relativas de los partidos políticos para influir en los procesos decisorios que implican a la cúspide del poder político y económico en muchos países. A su vez, el desarrollo de los sindicatos y de otros “grupos de presión” que en algunos casos actúan como eficaces “factores de poder”, hace pensar en la necesidad de concebir la representación social y política como un entramado de expectativas e intereses que requiere de la confluencia de diversos canales de representación de las demandas colectivas.
La relevancia teórica de este fenómeno fue planteada acertadamente, entre otros, por Philipp Schmitter en sus investigaciones sobre el “corporativismo” y “neocorporativismo”. Al respecto, Schmitter (36) distingue entre el “corporativismo estatal” como fenómeno político institucional asociado a los regímenes fascistas de la primera mitad del siglo XX, donde la ficción de la representación es creada desde el poder político sin ninguna autonomía por parte de quienes integran las corporaciones de intereses y, por otra parte, el “corporativismo social” que tiene un desarrollo pleno durante la segunda posguerra, representando los intereses sectoriales en un esquema de funcionamiento que hacía posible la “democracia de bienestar”.
Al autor le preocupa distinguir esta segunda configuración que, a diferencia de la primera, no está inscripta en la problemática de la lucha de clases, determinante para el surgimiento de los fascismos europeos durante la primera mitad del siglo XX. Por el contrario, el “corporatismo” (37) responde más bien a una necesidad funcional de las democracias de bienestar que amplían el espectro de la representación a los intereses socioeconómicos y sectoriales; la participación de los sindicatos y otros grupos de presión configura este fenómeno que en el caso de América Latina se complementa con el espectro de representación que incluye a los nuevos movimientos de participación social, portadores de intereses crecientemente diferenciados.
En este marco y en la medida en que el funcionamiento del Estado democrático experimenta las consecuencias sociales y económicas de la globalización capitalista, se ponen de relieve dos dimensiones críticas; por una parte, lo que podríamos caracterizar como “crisis de legitimidad”, que afecta a los modos de la representación política donde los partidos han pedido centralidad en esa función y compiten con otras formas organizativas para agregar preferencias de la ciudadanía; por otra parte, una “crisis de racionalidad”, en cuanto los partidos han perdido capacidad relativa para incidir y negociar con los gobiernos las agendas de políticas públicas en función de las preferencias ciudadanos y de objetivos consensuados en el largo plazo.
Sistemas de partidos
Un sistema de partidos se caracteriza por el modo en que se estructuran y articulan entre sí los diferentes partidos políticos que lo conforman. Las dimensiones que lo constituyen son: la cantidad de estructuras, el modo de relacionamiento recíproco, el tamaño relativo, las ubicaciones respectivas en función de las variables ideológicas y estratégicas, las relaciones con el contexto socioeconómico y el sistema político.
Respecto de la cantidad, se distinguen: sistemas de partido único, bipartidismo, multipartidismo –pluralismo–; considerando los regímenes electorales en cada caso, pueden darse regímenes para la distribución de cargos por “mayoría simple” o de “representación proporcional” (38).
Giovanni Sartori (39), en función de criterios de competición para una tipología más dinámica, distingue entre: sistemas de partido único (la Ex-Unión Soviética, China, Cuba); Sistemas de Partido Hegemónico (PRI –México– hasta fines de los años 90); Sistemas de Partido Dominante (India –Congress Party–); Sistemas Bipartidistas (Estados Unidos, Gran Bretaña); Sistemas Pluralistas, distinguiendo entre: Pluralismo Moderado y Pluralismo Polarizado.
Las diferentes situaciones de bipartidismo o multipartidismo pueden configurar extremos, sea “bipartidismos” con riesgos de polarización o en su contrario de fragmentación electoral para casos de multipartidismo, ambos con efectos críticos sobre la estabilidad democrática (40). En este sentido, se puede mencionar las conexiones entre los procesos de fragmentación que dan lugar al multipartidismo y los correspondientes a la dinámica de polarización, pudiendo configurarse situaciones de crisis o inestabilidad democráticas.
Esta tipología establece la mayoría de las combinaciones posibles aplicado a regímenes democráticos durante el siglo XX, sin embargo, en la actualidad asistimos a situaciones de mayor complejidad que requieren nuevas tipologías para el análisis.
Otros autores (41) introdujeron el criterio de competitividad (competitivo/no competitivo) e ideológico (ideológico/pragmático). Tipología aplicada para distinguir entre la propensión a la alternancia o a la hegemonía, tendencias que pueden ser cruzadas por la variable ideológica en términos de mayor o menor identidad ideológica requerida.
A pesar de ello, la tipología de Sartori mantiene su vigencia para analizar la dinámica de la competencia entre partidos, distinguiendo entre la competencia centrípeta, característica de los pluralismos moderados de la competencia centrífuga que afecta a los pluralismos extremos.
Con referencia a América Latina, los procesos de fragmentación y polarización ideológica constituyen rasgos presentes en los sistemas de partidos. Estos fenómenos son el resultado de las rupturas democráticas del siglo XX y sus efectos a nivel del sistema político que se reflejan en el bajo nivel de institucionalización, la volatilidad de las lealtades partidarias, la propensión al presidencialismo y el desencanto ciudadano por la ineficacia en las gestiones de gobierno.
Sin embargo, desde principios del siglo XXI se observan tendencias a pluralismos moderados que posibilitan la formación de mayorías parlamentarias en apoyo de los gobiernos. Esto ha redundado en mayor estabilidad de los gobiernos y los procesos democráticos, aunque con tensiones y conflictos que no han superado los límites de la competencia partidista. Por otra parte, la creciente participación de las organizaciones sociales y poblacionales está modificando los modos de formular e implementar las políticas públicas vinculadas a la integración de sectores sociales más afectados por la crisis del modelo neoliberal a fines de los años noventa.
Finalmente, cabe señalar que los procesos de transformación en los sistemas de partidos están asociados a la expansión de la ciudadanía y la participación de los movimientos sociales que disputan el monopolio de la mediación política a cargo de los partidos; por otra parte, a la relevancia de liderazgos personalistas que conspiran contra el fortalecimiento de las instituciones representativas; al rol determinante de los medios de comunicación masivos y al papel de las redes sociales que crea la posibilidad de la participación virtual de la ciudadanía, en el sentido de una apelación más directa a las autoridades.
Legitimidad
Cuando nos referimos al concepto de legitimidad podemos distinguir, en principio, dos acepciones; una que aborda la noción desde una perspectiva más general que la comprende como legalidad, en el sentido de la norma racional que asiste a la decisión política; desde otro lado, definimos a la legitimidad como el atributo esperado en el ejercicio del poder político y mensurable por el grado de consenso que la sociedad presta a las decisiones de orden político.
Nos interesa, en especial, la “legitimidad política” en tanto constituye el modo de gestionar lo político generando reconocimiento y obediencia a las decisiones y mandatos que emanan del poder político institucionalizado, en un contexto donde éste se abstiene de recurrir a la amenaza de la coerción. Una referencia ineludible está determinada por los Tipos Ideales formulados por Max Weber en cuanto a las fuentes de Legitimidad; la que está fundada en un Orden –Norma– Racional Legal, la debida a la Tradición y la legitimidad que deviene del Carisma, atributos extraordinarios del jefe o gobernante.
Llegamos a la política como la capacidad de brindar seguridad frente a la arbitrariedad de la violencia desatada por el conflicto. La política no sería otra cosa que el intento por convertir la lucha anárquica en combate regulado, a través de la dominación legítima. “Legitimidad –dice Pasquino– como atributo del Estado que consiste en la existencia en una parte relevante de la población de un grado de consenso tal que asegure la obediencia sin que sea necesario, salvo en casos marginales, recurrir a la fuerza” (42).
En este marco, también se puede referir al concepto de legitimidad aplicado a los regímenes políticos a través de una doble caracterización; por una parte, la que tiene que ver con el modo de elección de los gobernantes; en este punto apelamos a la “legitimidad de origen” distinguiendo entre quienes acceden a las posiciones de gobierno siguiendo las normas constitucionales, de aquellos procesos que violan las normas constitucionales produciendo de facto, el acceso a las posiciones de gobierno vía “golpes de estado”. Es la “legitimidad del régimen”, en tanto el conjunto de instituciones que determinan las formas de acceso y competencia por el poder; la legitimidad está definida por la observancia de las normas y el acatamiento a los valores que inspiran el funcionamiento del propio régimen. La historia de América Latina ha sido particularmente ilustrativa de estas experiencias con los efectos desestabilizadores conocidos a nivel de los sistemas políticos que determinaron, en gran medida, la fragilidad institucional que todavía caracteriza a nuestros regímenes democráticos.
Por otra parte, se puede observar la problemática de la legitimidad vinculada al modo de ejercicio del gobierno, más precisamente a la evaluación de la ciudadanía respecto de la eficacia de las políticas públicas; nos referimos a la “legitimidad de ejercicio” como un fenómeno relativamente novedoso que representa las expectativas en torno a la figura del “buen gobierno”; se trata de una realidad que ha ido cobrando presencia a partir de los procesos de transición democráticos que emergieron en la década de los años ochenta y en los cuales convergieron las esperanzas democráticas ligadas a la vigencia de las libertades públicas y a la realización de niveles de bienestar y promoción social de la población. También podemos incluir un tercer tipo de legitimidad referida al liderazgo; nos referimos a la cualidad que reúne el gobernante, en virtud de su personalidad, capacidades y prestigio. Se trata de un fenómeno contingente que tiende a complementar y perfeccionar la calidad legítima que cabe a la vigencia de las normas del régimen democrático.
Como resultado de la confrontación entre las capacidades de los gobiernos democráticos surgidos de procesos post autoritarios y las demandas de la ciudadanía, se produjeron en América Latina procesos de crisis y recambios gubernamentales determinados por la pérdida de confianza ciudadana debido a situaciones de corrupción y déficit de gestión de las estructuras gubernamentales. Estos procesos fueron caracterizados por diferentes autores como manifestaciones de “crisis de legitimidad” en los regímenes democráticos, advirtiendo sobre los riesgos de que esta pérdida de legitimidad fuera más allá de la desconfianza manifestada en las instancias gubernamentales y pudiera afectar al modo de vinculación democrático entre gobernantes y gobernados. Estas consideraciones se extendieron a caracterizar la dinámica de estas relaciones como inmersas en un clima de creciente desencanto y frustraciones de la ciudadanía ante las limitaciones de las estructuras de gobierno por garantizar una nueva sociabilidad caracterizada por crecientes grados de libertad y bienestar personal y colectivo.
Finalmente, la legitimidad pone de relieve al mismo tiempo los modos de la convivencia política y el valor que cada sociedad asigna al modelo de convivencia. La aceptación de las normas del régimen se expresa en el consenso al que arriban ciudadanos autónomos (Dicc).
El Poder
En términos genéricos, el poder es fundamentalmente capacidad de actuar y de producir efectos en la naturaleza, las cosas y las relaciones humanas. Nos interesa aquí el poder como fenómeno social, como la capacidad y la disposición de los seres humanos para imponer la voluntad particular y determinar la conducta de otros semejantes.
Aristóteles distinguía entre tres tipos de poder, en función de quién lo ejercía y a quién estaba destinado. El poder paterno, ejercido por el padre en beneficio del hijo; el poder despótico, ejercido sobre los súbditos y en interés del déspota; el poder político, una forma específica de poder no particularista que se ejerce en beneficio del común, de la polis, de quien gobierna y de los gobernados.
El poder constituye una relación social y por tanto cada persona es al mismo tiempo sujeto y objeto de poder, según se ejerza la voluntad de imposición entre ellas. Algunas concepciones subrayan la posesión de los medios de poder por encima del aspecto relacional. Hobbes consideraba al poder como algo material, constituido por la suma de los medios y recursos disponibles para ser utilizados en función de un beneficio o ventaja futura. Sin dudas, el poder adquiere consistencia en función de los medios o recursos disponibles, pero ello no debe ocultar la dimensión relacional que implica la voluntad de condicionar la conducta de las personas en una esfera de acción determinada.
En toda relación de poder concurren la intencionalidad, en el sentido de que se trata de una acción consciente para determinar la conducta del otro, en beneficio de un interés particular de quién ejerce el poder o compartido con el destinatario de la acción de poder. Cabe señalar en este punto que la relación de poder no constituye una causalidad necesaria y mecanicista sino probabilística, por lo que existen diversas posiciones teóricas respecto de la condición necesaria y/o suficiente que cumple el comportamiento de un actor respecto de la conducta esperada del otro.
En el ámbito político, el poder adquiere otras dimensiones específicas. De acuerdo con Max Weber, cabe señalar que el poder político no se funda en la disposición de los medios sino que reconoce un fundamento de “legitimidad” que se expresa como “autoridad” o la predisposición más o menos voluntaria de prestar obediencia a un mandato. Weber distingue tres tipos ideales o puros de “legitimidad”: Legal: basada en un orden racional, objetivo y de cumplimiento universal –burocracia de Estado moderno–; Tradicional: fundada en la sacralidad de creencias heredadas –súbditos, orden patriarcal–; Carisma: fundado en las aptitudes extraordinarias del gobernante –heroicidad, convicción–.
Weber sostiene que: “Debemos entender una relación social de lucha cuando la acción se orienta por el propósito de imponer la propia voluntad contra la resistencia de la otra u otras partes. Se denominan ‘pacíficos’ aquellos medios de lucha en donde no hay violencia física efectiva. La lucha ‘pacífica’ llamase ‘competencia’ cuando se trata de la adquisición formalmente pacífica de un poder de disposición propio sobre probabilidades deseadas también por otros” (43).
La evolución de la teoría del poder incluye diversas perspectivas sociológicas y también psicológicas, referidas a la personalidad de quienes ejercen el poder político. Los estudios empíricos de Harold Lasswell arrojaron importantes conocimientos sobre las relaciones entre poder y personalidad autoritaria; también las teorías funcionalistas que estudian el fenómeno del poder como la capacidad de cumplir con eficacia los objetivos de naturaleza pública, el poder es considerado un medio circulante que permite la institucionalización y legitimación de la autoridad. También, la concepción del poder como “influencia” que está más relacionada con la práctica de la democracia y más precisamente a la poliarquía, en términos de Robert Dahl. La noción de “influencia” denota una comprensión más amplia que la definición hobbesiana del poder; en efecto, subraya el carácter relacional, interactivo que reconoce la existencia del conflicto de intereses entre los actores; en la dinámica de la relación política, la influencia se confunde con el poder en cuanto reconoce la coerción como última “ratio”; la posibilidad cierta de la amenaza como recurso que el adversario reconoce como parte de la interacción.
Parsons, a su vez, define al poder político como la “capacidad generalizada de asegurar el cumplimiento de las obligaciones vinculadoras de un sistema de organización colectiva, en el que las obligaciones están legitimadas por su coesencialidad con los fines colectivos, y por lo tanto pueden ser impuestas con sanciones negativas, sea cual fuere el agente social que las aplica” (44). Lo que caracteriza al poder político es la exclusividad del uso de la fuerza respecto de todos los grupos que actúan en un determinado contexto social, exclusividad que es el resultado de un proceso que se desarrolló en toda sociedad organizada hacia la monopolización de la posesión y del uso de los medios con los cuales es posible ejercer la coacción física. Entre los atributos del poder político se destacan: la exclusividad en el uso de la coerción, la universalidad o la capacidad de tomar decisiones legítimas que obligan a los miembros de la comunidad y la posibilidad de intervenir imperativamente para mantener el rumbo del proceso o modificarlo implicando a todos los miembros de la sociedad política.
Otras perspectivas teóricas incluyen al modelo comunicacional de Deutsch (45) que se asienta en los flujos informativos del sistema social. Deutsch sostiene que la autoridad crece en la medida en que desarrolla su aptitud para usar información y para asimilar nuevos aprendizajes. El modelo comunicacional de Deutsch supone que las instrucciones “correctas” emitidas por quien ejerce el mando serán cumplidas sin interferencias por los subsistemas. Deutsch no tiene en cuenta la ocurrencia de acciones obstruccionistas u oportunistas que responden a intereses egoístas; o también a déficit de poder para cumplirlas.
El poder tiene una tendencia innata a concentrarse y a crecer hasta el riesgo de la hipertrofia, cuando tiende a hacerse menos benéfico y más dañino y corruptor. Es conocida la máxima: “todo poder corrompe; el poder absoluto corrompe absolutamente” (Lord J. Acton, “Essays on freedom and power”). El ejercicio del poder se materializa a través de la persuasión y la intimidación. La dinámica de estas acciones permite la configuración de un proceso de manifestación del poder que va desde la máxima concentración hasta la mayor dispersión, determinando diferentes formas de jerarquía. Desde una perspectiva sistémica, la concentración de poder, a su vez, presenta ciertas características: la concentración en un ámbito tiende a desplazarse hacia otros ámbitos de potencial competencia; una elevada concentración del poder aumenta la vulnerabilidad del sistema en su conjunto; la distribución del poder está en relación con la red de comunicación desde la cual se ejerce el poder.
El Gobierno
En términos generales entendemos al gobierno como una dimensión del Estado, como el conjunto de personas que ejercen el poder en el seno del Estado, que gobiernan el Estado (gobernantes). La evolución histórica del Estado y las formas de gestión del poder público, nos lleva a señalar que, en la actualidad, más que personas se trata de órganos, siendo el gobierno un conjunto de órganos a los que se les confiere el ejercicio del poder público. Recuerda el politólogo italiano Lucio Levi: “…en toda comunidad política es posible encontrar un conjunto de funciones estables y coordinadas, ligadas al uso del monopolio de la fuerza, en los que descansa el poder de decidir de manera determinante la orientación política” (46).
El término “gobierno” tiene diferentes acepciones en la cultura política de origen latino y en la anglosajona. En la primera, el gobierno se entiende de modo amplio como “régimen político”, es decir, el conjunto de instituciones que regulan la lucha por el poder y el ejercicio del poder, en el marco de las instituciones que regulan esas actividades; mientras en la tradición inglesa, el gobierno es concebido como “administración” y funciones propias del gabinete o secretarías de estado.
Cuando nos referimos al gobierno, apelamos a la función de la sociedad que ordena y reglamenta el ejercicio del poder, por lo tanto, la función de gobernar es anterior incluso a la forma del Estado que conocemos a partir del siglo XVI; la idea del gobierno está asociada a la jefatura necesaria que posibilita la gestión de los conflictos en la sociedad, imponer reglas y tomar decisiones para mantener la cohesión del grupo, imprimiendo una direccionalidad a los procesos sociales, y fundamentalmente, de acuerdo con J. Bodin, tiene la capacidad de ejercer la soberanía cuya titularidad reside en el Estado. Al respecto, afirma Lucio Levi: “…el gobierno se define como el órgano en que se manifiesta el poder estatal en toda su plenitud … (aunque) desde el punto de vista sociológico se comprueba que en los estados modernos …los centros de poder a los que de ordinario está subordinado el gobierno, en última instancia, son el partido o la coalición de partidos de gobierno” (47).
Por lo tanto, el ejercicio del poder y la formación de consensos, constituyen los momentos dialécticos que hacen al funcionamiento del gobierno en el marco de la institucionalidad provista por el Estado. El gobierno es la expresión de la racionalización del poder, el gobierno reglamenta y organiza el ejercicio del poder y, en tal sentido, se despersonaliza y se transforma en una función del Estado.
El gobierno tiene funciones políticas, en calidad de poder ejecutivo y funciones de administración que se desarrollan a través de las agencias gubernamentales. Nos referimos aquí a las dimensiones de la “decisión” política que corresponde al órgano ejecutivo en el marco de la formulación de las políticas públicas y también, a la implementación de las mismas a cargo del aparato administrativo. En los últimos años, la creciente complejidad que asume el desarrollo de las sociedades, exige mayor especialidad y aun racionalidad técnica de parte de las estructuras de gobierno. Si bien existe una jerarquía entre la función política y administrativa del gobierno, se observa una mayor interrelación y concurrencia entre ambas, lo que genera una complementación entre las lógicas política y técnica.
El creciente desarrollo y expansión de las políticas públicas está llevando a mayor comunicación entre la esfera política que fija prioridades, toma decisiones y diseña las políticas públicas y, a su vez, la administración burocrática encargada de la ejecución de las mismas. Este fenómeno fue abordado de un modo sistemático por el economista y planificador chileno Carlos Matus, a través de la vinculación dinámica entre los tres aspectos fundamentales de la problemática del gobierno: el “proyecto de gobierno”, la “capacidad del gobierno” y la “gobernabilidad del sistema”. Gobernar, dice el autor, exige articular estas variables como si se tratara de una conexión triangular donde se produce un circuito de constante retroalimentación y reproducción de un proceso de equilibrio dinámico y sistémico.
En ese caso, el proyecto de Gobierno se refiere al contenido de los planes de Acción, cuyo contenido propositivo es producto no sólo de las circunstancias e intereses del actor que gobierna sino además de su capacidad de gobernar, incluida su capacidad para comunicar a la ciudadanía la problemática que trasunta la realidad, y proponer de un modo eficaz las respuestas y anticipaciones para alcanzar los objetivos, atendiendo a las condiciones de gobernabilidad del sistema (48).
Gobernabilidad y Gobernanza en la democracia del siglo XXI
En los últimos años asistimos al uso frecuente del término “Gobernabilidad” para caracterizar las tensiones que experimentan los regímenes democráticos, sometidos a crecientes y novedosos desafíos del contexto social. Sin embargo, no escapa cierta diversidad de acepciones que se le atribuyen desde los foros políticos, hasta el punto de volverlo demasiado equívoco y hasta ambiguo, en virtud de lo cual algunos autores han caracterizado a este concepto como un “cajón de sastre”, respecto del cual se puede decir de todo y al mismo tiempo tener la sensación de un vacío de significado.
Desde una perspectiva histórica podemos ubicar el surgimiento de dicho concepto a mediados de la década de los años setenta, más precisamente, en el texto del I Informe de la “Trilateral Commission” en 1975; en este documento, el término “gobernabilidad” es utilizado para caracterizar la crisis de las democracias industriales, debido a los cambios ocasionados por la combinación de las crisis financiera y energética que tienen lugar durante la primera mitad de la década.
En aquel contexto, la preocupación de los gobiernos occidentales y Japón está enfocada en los impactos socioeconómicos y las amenazas que constituyen los procesos inflacionarios y sus efectos, en términos de recesión económica, crecimiento del desempleo y la necesidad de imponer restricciones fiscales, todo lo cual habría de afectar a los niveles de bienestar alcanzados en esos países desde la II posguerra. Sonaba el final para los “felices 25” y la emergencia de una problemática novedosa, de carácter estructural, que iba a comprometer el desarrollo futuro del capitalismo industrial al tiempo que se esperaban cambios drásticos en los procesos de producción y de distribución de la riqueza en el mundo desarrollado.
El nuevo escenario determinaba la necesidad de repensar y más aun, de sustituir las categorías de análisis con las cuales se había pensado el modelo democrático, asociado al crecimiento de las economías y a niveles de bienestar que parecían no tener fin y constituían un modelo eficiente de desarrollo e integración social, contrastando con las limitaciones que presentaban los regímenes del “Socialismo Real”. El desencadenamiento de la crisis financiera en 1971 con motivo de la devaluación intempestiva del dólar, asociada a la crisis energética, derivada del aumento del precio del crudo por decisión unánime de la OPEP, ponía de relieve la volatilidad de los mercados de capital y la dependencia de las economías industriales respecto de los productores de materias primas.
El equilibrio económico y social que hizo posible el desarrollo democrático en los países centrales experimentaba tensiones y conflictos que amenazaban con manifestarse en los sistemas políticos. Se percibía que la crisis no era transitoria y que los desequilibrios habían llegado para quedarse como una característica indisociable de la evolución del sistema capitalista. En esta situación, el Informe de la Comisión Trilateral intentaba una análisis comprensivo destacando los principales aspectos del nuevo escenario internacional.
El término gobernabilidad aparece asociado al fenómeno de la crisis y, por tanto, cumple la función de advertir sobre el riesgo de la “ingobernabilidad” a que puede conducir la exacerbación de los conflictos sociales en un escenario de alta inflación y pérdida de competitividad de las economías industriales. El concepto de “crisis de gobernabilidad” se atribuye a las dificultades de los estados y de los gobiernos para responder al crecimiento vertiginoso de las demandas sociales de una manera oportuna y eficaz.
Se trata del efecto de “sobrecarga” de demandas formuladas al sistema político. Samuel Huntington atribuye este fenómeno al crecimiento desmesurado de las expectativas de bienestar y los niveles de consumo de la población, factores determinantes en la desestabilización del sistema ante las dificultades para continuar con el ritmo sostenido de crecimiento económico. Se trata de un enfoque sistémico excesivamente simple y estático, en la medida que no toma en consideración que la gobernabilidad o ingobernabilidad son procesos complejos que comprometen a todos los componentes del sistema político. Esta concepción sistémica que caracteriza el Informe de la Trilateral tiene dos deficiencias, por una parte, responde a una visión estática del funcionamiento de los sistemas, apelando únicamente a la estabilidad, donde la emergencia de los cambios es considerada como distorsiones que amenazan romper el sistema, y por otra parte, no considera los factores estructurales que están en la base del desencadenamiento de los cambios. Se agota en una visión funcionalista que resulta insuficiente para comprender la calidad de los procesos sociopolíticos, sobre todo en nuestros países.
Desde una perspectiva teórica se pueden distinguir diferentes hipótesis. En primer lugar, la referida a la ingobernabilidad por “sobrecarga” de demandas formuladas al sistema político, situación que culmina con la “crisis fiscal” del Estado que se ve imposibilitado para extraer recursos de la población, al tiempo que no puede limitar la expansión de los servicios sociales en un marco de recesión económica. “Cuando el producto nacional aumenta más lentamente que los costos de los programas públicos y de las demandas salariales, la economía está sobrecargada”. En segundo lugar, la que sostiene que la ingobernabilidad no se debe a un problema de asignación y distribución de recursos, sino a la construcción de equilibrios en el sistema político entre el gobierno y los actores de la oposición. En tercer lugar, la ingobernabilidad no se puede atribuir a las situaciones mencionadas, sino a la crisis de la gestión administrativa del gobierno que determina una crisis de confianza del electorado en el gobierno; en consecuencia, asistimos a una crisis de legitimidad –lealtad para con los gobernantes– y de racionalidad, porque la administración no puede aplicar los mecanismos de control que le impone la crisis económica.
El Informe de la Comisión Trilateral establece entre sus principales postulados que caracterizan a la crisis de gobernabilidad de mediados de los años setenta, los siguientes aspectos:
La búsqueda de las virtudes democráticas de igualdad e individualismo han llevado a la ilegitimación de la autoridad y a la pérdida de confianza en los liderazgos.
La expansión democrática ha creado una sobrecarga en el gobierno, una expansión de las actividades del gobierno y tendencias inflacionarias en la economía.
La competencia política ha llevado a una disgregación de los intereses y a la declinación y fragmentación de los partidos políticos.
Las respuestas de los gobiernos democráticos han llevado a un provincialismo en el terreno internacional.
Gobernable y Democracia son conceptos en conflicto. Un exceso de democracia significa un déficit de Gobernabilidad.
Entre las visiones teóricas y analíticas sobre este fenómeno, cabe destacar el aporte del investigador Antonio Camou, por el intento de sistematización que emprende para situar la problemática de la gobernabilidad a través de las diferentes etapas históricas hasta nuestros días.
En primer lugar, se refiere al momento caracterizado por la Comisión Trilateral y referido al riesgo de la “ingobernabilidad” por sobrecarga de demandas al sistema político. Esta circunstancia es particularmente aplicable a las “democracias de bienestar” en la década del setenta que viven una situación caracterizada por una disparidad aguda entre la capacidad de tomar decisiones por parte de los gobiernos y el exceso de demandas que produce un efecto de sobrecarga al sistema generando graves disfuncionalidades.
En segundo lugar, la fase de la transición democrática en América Latina, caracterizada por el surgimiento de las democracias post-autoritarias y que pugnan por restablecer los derechos civiles y políticos en un contexto de fuertes restricciones económicas por el peso de la “deuda externa”. Está referida a la problemática de la estabilidad y el orden político en las sociedades en cambio, en especial, durante la década de los años ochenta. Estos procesos configuran la tercera ola de la democratización, donde las expectativas por alcanzar niveles crecientes de libertades públicas están asociadas a demandas de bienestar que reclaman los colectivos sociales. Al respecto, señala O’Donnell, la concurrencia de la necesidad de afianzar las instituciones representativas para impedir las regresiones autoritarias, y de otra parte, expandir las condiciones de bienestar y justicia social que exigen superar las restricciones impuestas por el endeudamiento externo para alcanzar mayores grados de autonomía en el desarrollo con democracia.
La problemática de la gobernabilidad, vinculada a la noción de “buen gobierno”. El desarrollo de los procesos democráticos, asociado a la expansión de la participación social y el surgimiento de nuevas demandas y actores sociales, plantea situaciones de impugnación a los modos de ejercicio del poder político. El creciente protagonismo de la sociedad civil y las demandas de acceso a la información, descentralización del poder y transparencia, chocan con los fenómenos de corrupción y de avasallamiento de derechos de las minorías. Las expectativas democráticas superan los aspectos procedimentales y exigen mayor responsabilidad por los actos de gobierno.
Las funciones de coordinación en las democracias que requieren de instituciones sólidas y especializadas para canalizar de modo más equitativo los procesos de transacción entre los diferentes actores que sustentan cuotas de poder. Se trata del fenómeno de la gobernanza democrática, entendida como la red de instituciones que posibilita a los gobiernos el ejercicio de la capacidad de responder a las demandas de la sociedad con eficacia y oportunidad. La creciente complejidad de los procesos democráticos está requiriendo una nueva institucionalidad que tome en cuenta las demandas de descentralización del poder, a través de conjugar diferentes niveles jurisdiccionales en los ámbitos nacionales y de integración regional.
En este marco de ideas cabe transcribir algunas definiciones que dan cuenta del fenómeno que estamos describiendo. Para Angel Flisfisch, la gobernabilidad se entiende como aquello que está referido “a la calidad del desempeño gubernamental a través del tiempo y considerando las dimensiones de ‘oportunidad’, ‘efectividad’, ‘aceptación social’, ‘eficiencia’ y la ‘coherencia’ de las decisiones. Mientras, para Xabier Arbós y Salvador Giner, la Gobernabilidad es la “cualidad propia de una comunidad política según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legítimo por la ciudadanía” (49).
De esta manera, la gobernabilidad puede ser analizada a través de tres dimensiones principales. En principio, es una cualidad de la acción de gobernar y de los efectos causados por dicha acción, por lo que podrá ser evaluada en función de sus beneficios o perjuicios para la ciudadanía que la considerará legítima o ilegítima; una cualidad de los sistemas políticos que está dada fundamentalmente por la capacidad de los mismos para formular decisiones consistentes con las demandas que se les presentan.. Por otra parte, la gobernabilidad también está referida a la mayor o menor estabilidad que caracteriza al sistema político y a las interacciones con el sistema social. Finalmente, la gobernabilidad ha sido definida como la capacidad del sistema político para responder a las demandas de la sociedad; esta capacidad sistémica puede ser evaluada en función de la eficacia para producir los resultados demandados.
Aceptando que la gobernabilidad está asociada a la existencia de discrepancias entre demandas de la ciudadanía y decisiones del poder político, cabe distinguir diferentes niveles o grados de discrepancia y, por tanto, de gobernabilidad. Camou señala la existencia de cinco grados que cubren desde un tipo ideal de gobernabilidad total hasta alcanzar la situación de ingobernabilidad. A lo largo de ese continuo, distinguimos la “gobernabilidad normal” que manifiesta discrepancias en “equilibrio dinámico”, situación que asegura una estabilidad no estática. Por otra parte, se encuentran situaciones caracterizadas por “déficit de gobernabilidad”, donde las discrepancias son percibidas en un grado de incompatibilidad que dificulta construir los consensos básicos para la toma de decisiones, esta circunstancia pone en riesgo el equilibrio del sistema. También, la “crisis de gobernabilidad”, definida como “proliferación de anomalías” que reproducen la inestabilidad general del sistema. Finalmente, la “ingobernabilidad” caracterizada por la disolución de la relación de gobierno.
Es importante recordar que en el marco la crisis de gobernabilidad, contextualizada en la década de los años setenta, se avanzaron propuestas de solución en el marco del neoliberalismo. En principio, se implementaron distintas políticas y estrategias para reducir la actividad de los gobiernos y los recursos invertidos en servicios públicos con el propósito de alcanzar el equilibrio fiscal, receta necesaria ante las dificultades para ampliar la presión tributaria. La segunda receta estuvo dirigida a reducir las expectativas sociales y las demandas, presentando a la sociedad un horizonte de bajas perspectivas en la continuidad del Estado de Bienestar; era un fin de ciclo y, por tanto, debían ajustarse las esperanzas de bienestar a las nuevas condiciones impuestas por los equilibrios del mercado. Finalmente, la receta de reconvertir al Estado para tornarlo más eficiente, simplificando sus procedimientos burocráticos y volviendo más ágiles los procesos de toma de decisiones; esta propuesta finalizó en ensayos tecnocráticos que no lograron establecer un nuevo paradigma para reducir las discrepancias entre las demandas crecientes y de mayor complejidad que plantea la sociedad y la escasez de recursos que caracteriza a la crisis fiscal del Estado capitalista.
Sobre la crisis del Estado se ha escrito mucho, sobre todo a partir de los desajustes irreversibles que se produjeron a mediados de los setenta y que siguen marcando las dificultades para conciliar crecimiento económico con democracia y bienestar de las sociedades. Como vimos precedentemente, la tesis de la “sobrecarga” plantea la crisis necesaria del Estado como consecuencia del proceso inflacionario impulsado por lo que Huntington denomina como “excesos democráticos”. Sin embargo, es precisa otra mirada de naturaleza estructural sobre la crisis del Estado.
Tanto Habermas como C. Offe plantean que la crisis del Estado no puede plantearse de un modo coyuntural; por el contrario, se trata de una crisis estructural que afecta a una clase particular de Estado: el Estado capitalista en su fase tardía. Esta crisis pone de relieve los límites a las capacidades políticas de los gobiernos para resolverla, ante la articulación de las estrategias sociopolíticas que mantienen el sistema de intercambios económicos hegemónicos.
Habermas plantea una crisis de racionalidad como producto de cuatro tendencias (50):
- El sistema económico no crea en la medida necesaria valores consumibles.
- El sistema administrativo no genera en la medida necesaria opciones racionales.
- El sistema de legitimación no aporta en la medida necesaria motivaciones generalizadas.
- El sistema sociocultural no aporta en la medida necesaria una motivación para la acción.
En otras palabras, la dinámica de la crisis que opera en el sistema económico está determinada por la contradicción básica entre las aspiraciones de bienestar y expansión del consumo social, contrapuestas al hecho de la apropiación privada del beneficio capitalista. Esta situación presiona por un desplazamiento hacia la intervención del poder político que resulta insuficiente para restablecer el equilibrio socioeconómico, sobreviniendo la crisis de legitimidad y los efectos desestabilizadores a nivel del sistema político.
Claus Offe (51) complementa esta perspectiva, afirmando que las crisis son procesos que violan la “gramática” de los procesos sociales, siendo sus resultados bastante impredecibles e indeterminados. En este marco, la evolución del capitalismo implica crisis de integración de las demandas sociales, de capacidad de procesamiento de las mismas para darles respuesta y, por otra parte, la incapacidad de las sociedades para integrarse a las nuevas condiciones que exige la expansión del mercado global.
Por tanto, la crisis del Estado no es crisis del Estado como forma de organización, sino de una de sus formas de organizarse. Se trata de una “crisis de contenido”, de cómo se distribuyen los recursos, de cómo se ejerce el poder y de cómo logra legitimarse. Asistimos al desarrollo de un sistema capitalista a escala global que, a través de su dinámica de flujos e intangibles, está generando una desterritorialización de la riqueza y el consecuente desplazamiento del Estado, que pierde control sobre la economía, la soberanía monetaria y crediticia, agregado al drenaje de recursos que supone la evasión fiscal y la volatilidad de los flujos de divisas.
Valorando este pensamiento, es oportuna, sin embargo, la observación del académico italiano G. Pasquino: “Los que sostienen la tesis de la crisis fiscal del Estado no proponen deliberadamente ninguna solución a un problema que consideran positivo porque revela las bases y socava los fundamentos del Estado capitalista, adelantando su caída” (52).
Aun no existe una respuesta alternativa para la observación precedente, no obstante, no podemos ignorar que la globalización implica una compleja serie de transformaciones estructurales que afectan a la economía, las sociedades, la política y la cultura. La globalización no se limita al funcionamiento del mercado en el contexto de una dinámica económica “ingrávida”, también implica la presencia de una lógica informacional que multiplica la concentración del conocimiento, la riqueza y el poder, en una dialéctica totalizadora que reproduce la exclusión social y los efectos disociadores en los espacios locales y nacionales.
En este orden de ideas, importa sobremanera la naturaleza y el comportamiento de los actores políticos. La democracia de nuestros días tiene un problema funcional en la medida que los partidos políticos tienen sobradas dificultades para aglutinar las preferencias de los ciudadanos; la práctica política circula por coaliciones electorales o parlamentarias crecientemente inestables, dificultando a los gobiernos la formación de los consensos, al tiempo que aparece la tentación de imponer decisiones y de ejercer el poder de veto en forma más o menos generalizada.
En efecto, la debilidad de los partidos conduce a un debilitamiento en la práctica de la negociación y los actores suelen tender a una dinámica de confrontación suma cero. Sin embargo, en estos procesos, el que gana no se queda con todo, en la medida que los recursos para mantener la disciplina política se vuelven escasos o las expectativas crecen más rápido que las posibilidades de satisfacerlas. La “democracia delegativa” caracterizada por las investigaciones de Guillermo O’Donnell tiende a la concentración del poder y también a la aparición del “clientelismo”, el “oportunismo” e incluso el “transfuguismo”, como prácticas de acumulación de poder político.
Como afirma Sartori, por mucho tiempo, el liberalismo y la democracia formaron parte de una simbiosis, pero hoy asistimos a algo más que a un mero achicamiento del Estado o al desprendimiento de funciones públicas para su gestión por empresas privadas: nos enfrentamos a una fuerte despolitización, a un achicamiento de la “res publicae”, lo cual implicará una menor calidad de la democracia y menos participación autónoma de los sujetos sociales.
Los nuevos modos de expansión de la participación social, canalizando expectativas y demandas de alta complejidad para su abordaje por los gobiernos democráticos, está poniendo de relieve la necesidad de pensar el desarrollo de las democracias en contextos de profundas transformaciones. La diversidad de estructuras representativas y de nuevos actores colectivos está requiriendo otra calidad para el funcionamiento democrático.
Referirse a lo político y no a la política es hablar del poder y de la ley, del Estado y de la Nación, de la igualdad y de la justicia, de la identidad y de la diferencia, de la ciudadanía y de la civilidad, en suma, de todo aquello que constituye a la polis más allá del campo inmediato de la competencia partidaria por el ejercicio del poder, de la acción gubernamental del día a día y de la vida ordinaria de las instituciones (53).
La democracia del siglo XXI no puede limitarse a la perspectiva de un modelo procedimental que solo garantice las libertades públicas, elecciones competitivas y renovación de los mandatos de gobierno. La democracia tiende, cada vez más, a constituirse en una práctica de la sociedad que demanda mayor democratización del poder político, a través de formas de representación y participación de la ciudadanía, expansivas de los derechos individuales y colectivos.
La democracia ampliada, participativa, deliberativa requiere del compromiso ciudadano para transformar las instituciones republicanas, en el sentido de mayor inclusión y protagonismo de los sujetos sociales. Algunos autores, entre los que se destaca Leonardo Morlino (54), plantean la necesidad de enfocarse en la “calidad” de funcionamiento de los regímenes democráticos. Un nuevo concepto aplicado al mundo de la política que reconoce, al menos, tres dimensiones principales: la calidad referida al funcionamiento de los procesos institucionales que garantizan transparencia a los mecanismos de elección y control del poder político; en segundo lugar, la calidad de los contenidos que configuran a los nuevos derechos y habilitan a las nuevas prácticas ciudadanas por mayor inclusión y participación en las decisiones de los poderes públicos; finalmente, la calidad que debe caracterizar a los resultados de las políticas públicas, en términos de capacidad de transformar las condiciones estructurales del subdesarrollo para abrir nuevas oportunidades a la práctica democrática con mayor justicia social.
La cuestión puede plantearse en términos de una nueva lectura para la nueva realidad que opera bajo un paradigma en transición hacia la creación de las condiciones que determinarán los nuevos modos de la acción política en los próximos años. Experimentamos una transición pos-neoliberal, hacia una realidad que se anuncia con mayores y más complejas tensiones y conflictos entre la concentración del poder y las fuerzas por democratizar el concepto y la práctica de la política y lo público.
En ese camino, todo parece indicar la necesidad de transitar desde un Estado fortalecido por el ejercicio de sus funciones regulatorias hacia un Estado competente, capaz de planificar la producción y asignación de los bienes públicos, superando el paradigma gerencial, basada en el principio de costo-eficiencia y promover el desarrollo de una gestión de lo público que esté orientada a conseguir resultados de transformación en la sociedad, operando con un criterio de eficacia-equidad.
Ese Estado requiere de una dirección política con voluntad de persuadir para fortalecer los acuerdos entre los actores políticos y sociales, abordar la problemática de la gestión de las políticas públicas apuntando a dos cuestiones fundamentales:
- Capacidad de los gobiernos para mantener la iniciativa en la administración de las agendas de corto y mediano plazo.
- Capacidad de visión, en el sentido estratégico, reconociendo escenarios de alta complejidad, volatilidad e incertidumbre y las dificultades políticas para intervenir en ellos.
- Planificación para hacer consistentes las acciones y los programas de gobierno con las políticas públicas definidas.
- Creciente profesionalización de los cuadros de gestión y administración, sensibilizados con la visión estratégica del gobierno.
En este contexto de complejidad creciente, aparece la necesidad de más y mejor política, más y mejor democracia y, sobretodo, más y mejor gobierno para intentar responder el dilema de la gobernabilidad democrática, en el sentido de cuán gobernable puede ser la democracia en nuestros días y en países que exhiben condiciones estructurales y de procesos históricos críticos recientes; y también, cuán democrática debería ser la gobernabilidad, para garantizar la realización de los derechos ciudadanos y la calidad de una convivencia democrática orientada hacia la equidad, que además de las libertades individuales mire por la efectiva realización de los derechos y expectativas de futuro de los sujetos colectivos.
Bibliografía
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1. Kant, I., La paz perpetua, Ed. Aguilar, Madrid, 1993, pág. 33
2. Hobbes, Thomas, Leviatán 1, Ed. Losada, Bs. As., 2003.
3. Portinaro, P., Estado, Ed. Nueva Visión. Bs. As., 2003, pág. 105.
4. Bobbio, N.; Matteucci, N. y Pasquino, G. (eds.), Diccionario de Ciencia Política, “Sociedad Civil”, Ed. Siglo XXI, México, 1998, pág. 1519.
5. Bobbio, N.; Matteucci, N. y Pasquino, G. (eds.), ob. cit., pág. 1519.
6. Locke, J., Segundo Ensayo sobre el Gobierno Civil, Ed. Alianza, México, 1983.
7. Durkheim, E., De la division du travail social, Ed. Presse Universitarie de France (PUF), París, 1967.
8. Hobbes, T., Leviatán, ob. cit.
9. Locke, J., ob. cit.
10. El individuo racional se define por su disposición a maximizar los beneficios y minimizar los costos de las decisiones.
11. Portinaro, P., ob. cit., pág. 47.
12. Berlín, I., Cuatro ensayos sobre la libertad, Alianza Editorial, Madrid, 1996.
13. Portinaro, P., ob. cit., pág.107.
14. Portinaro, P., ob. cit., pág. 108.
15. Bobbio, N., Estado, Gobierno y Sociedad, Ed. Plaza y Janes, Barcelona, 1987, pág. 43.
16. Linz, Juan, La quiebra de las democracias, Ed. Alianza Universidad, Bs. As., 1991.
17. Maquiavelo, N., El Príncipe, Ed. Porrúa, México, 1997.
18. Weber, M., El Político y el Científico, UNSAM, www.bibliotecabasica.com.ar.
19. Gozzi, G., Diccionario, ob. cit., págs. 541-51.
20. Weber, M., Economía y Sociedad, Ed. Fondo de Cultura Económica, Bs. As., 1999, págs. 43-44.
21. O’Donnell, G., “Apuntes para una teoría del Estado”, en Oszlak, O. (comp.), Teoría de una burocracia estatal, Paidós, Bs. As., 1984.
22. Oszlak, O., “Formación histórica del Estado en América Latina: elementos teóricos y metodológicos para su estudio”, Cuadernos de CEDES, Bs. As., 1984.
23. Bobbio, N., Matteucci, N. y Pasquino, G., pág. 878.
24. Bobbio, N., Matteucci, N. y Pasquino, G., pág. 883.
25. La obra de J. Locke está conformada por los Dos tratados sobre el Gobierno Civil que refutan las teorías sobre la potestad de los reyes en un “Derecho divino” (I Tratado); y “La constitución del poder civil fundado en la subordinación del Rey al Parlamento como Órgano soberano” (II Tratado).
26. Kant, E., ob. cit.
27. Portinaro, P. ob. cit., pág. 133.
28. Nos referimos aquí a las concepciones que ponen al poder en el centro de la problemática política: Existe una larga tradición del pensamiento “realista” que reivindica su influencia desde los griegos –Tucídides, Aristóteles, Maquiavelo, Hobbes, Weber, Mosca, Schmitt, Freund, Morgenthau–, que considera la vida política como un campo de intereses y conflictos y asume la ética de la “razón de Estado”; es un pensamiento de mayor vigencia en el campo de las relaciones internacionales donde es más frecuente la discriminación “amigo-enemigo”.
29. Regonini, G., “Estado de Bienestar”, en Bobbio, N., Matteucci, N. y Pasquino, G., ob. cit., pág. 551.
30. Pellicani, L., “Estado de bienestar”, en Bobbio, N., Matteucci, N. y Pasquino, G., ob. cit.
31. Bobbio, N., Matteucci, N. y Pasquino, G., ob. cit., pág. 18.
32. Panebianco, V., Modelos de partido, Ed. Alianza, Madrid, 2009.
33. Weber, M., 1969, ob. cit., pág. 228.
34. Sartori, G., Partidos y sistema de partidos, Ed. Alianza, Madrid, 1976.
35. Michels, R., Los partidos políticos, Vol. I., Ed. Amorrortu, Bs. As., 2010.
36. Schmitter, P., Trends toward corporatism intermediation, SAGE, Beverlly Hill-London, 1979.
37. Schmitter, P., “¿Continúa el siglo del corporativismo?”, en Neocorporativismo. Más allá del Estado y el mercado, Ed. Alianza, México, 1992.
38. Duverger, M., Les partis politiques, París, 1958.
39. Sartori, G., ob. cit.
40. Sartori, G., ob. cit.
41. La Palombara, J. y Weiner, M., Political parties and political development, Ed. Princeton, EE.UU., 1966.
42. Pasquino, G., en Bobbio, N., Matteucci, N. y Pasquino, G. (eds.), ob. cit., pág. 862.
43. Weber, M., Economía y Sociedad, Ed. Fondo de Cultura Económica, Bs. As., 1964.
44. Parsons, Talcott, El Sistema Social, Ed. Revista de Occidente, Madrid, 1966, dicc. 1199.
45. Deutsch, K. W., “Los nervios del gobierno. Modelos de comunicación y control político”, Ed. Paidós, Buenos Aires, 1968.
46. Levi, L., en Bobbio, N., Matteucci, N. y Pasquino, G. (eds.), ob. cit., pág. 712.
47. Levi, L., en Bobbio, N., Matteucci, N. y Pasquino, G. (eds.), ob. cit., pág. 712.
48. Matus, C., Teoría del Juego Social, Bs. As., Ed. Sociedad Argentina de Administración Pública (SAAP), 2004.
49. Oriol Prats, J. “El concepto y el análisis de la gobernabilidad”, Revista Instituciones y Desarrollo, nº 14-15, Institut Internacional de Governabilitat, Barcelona, 2003.
50. Pasquino, G., en Bobbio, N., Matteucci, N. y Pasquino, G. (eds.), ob. cit., pág. 708.
51. Offe, Claus, Contradicciones del Estado de bienestar, Ed. Alianza, México, 1991.
52. Bobbio, N., Matteucci, N. y Pasquino, G. (eds.), ob. cit., pág. 707.
53. Rosanvallon, P., Por una historia conceptual de lo político, FCE, Bs. As., 2002.
54. Morlino, L., Calidad democrática entre líderes y partidos, Istituto Italiano di Scienze Humane, Florencia, 2008.
CAPÍTULO 2
La modernización y reforma del Estado y la administración pública
Mario J. Krieger
Woodrow Wilson, ya señalaba que… “debemos considerar la reforma del servicio civil en su etapa actual solamente como un preludio de una ulterior reforma administrativa. Estamos ahora rectificando métodos de nombramiento; debemos llegar a un ajuste de las funciones ejecutivas más acertado y prescribir mejores métodos de organización y actuación ejecutiva. La reforma del servicio civil no es, pues, más que una preparación moral para lo que ha de seguir” (55).
Esta cita, transcripta de quien se considera fundador de la disciplina de administración pública, ya nos está hablando de una preocupación por la reforma administrativa. Es decir, esta preocupación nace con la propia disciplina, es inherente a ella.
El modelo burocrático del Estado
Este modelo, tradicional de gestión por normas y actividades o modelo jerárquico burocrático weberiano (56), atravesó con éxito gran parte del siglo XX.
El elemento central constitutivo es la pirámide jurídica, se basa en la constitución, las leyes y todo el plexo normativo derivado de ellas. La norma se estatuye como mandato de política pública y organizacional (Misión (57) y Funciones). Su grado de formalización es alto. A partir de esto se reglan las actividades a desarrollar.
Se expresa mediante el acto administrativo que para Gordillo (58) es “toda declaración unilateral de voluntad realizada en el ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales de forma inmediata”. Su forma de decidir, actuar y controlar es jerárquica, a través de la estructura burocrática con una asignación vertical de roles y una división del trabajo.
El referido modelo surgió en el pensamiento weberiano como una forma de objetividad e igualdad ante la ley, una garantía de los ciudadanos frente a posibles arbitrariedades de los gobernantes. Nadie puede ser obligado a lo que no está previamente normado, pues las normas establecen los derechos y garantías de los ciudadanos.
Esta cualidad del modelo tradicional ha de permanecer y las garantías deben ser fortalecidas frente a posibles abusos de poder. Por ello, la garantía y seguridad de los usuarios y la ciudadanía también requiere de normas objetivas.
El modelo tradicional, predominante en las organizaciones públicas, puede resultar eficaz para tratar situaciones repetitivas y programables que pueden ser perfectamente previstas y normadas, pero no se adapta a contextos cambiantes. El verticalismo, la jerarquía autoritaria, el burocratismo, el exceso de normas, son algunas de las disfuncionalidades de este modelo en el mundo contemporáneo.
Este modelo entra en crisis en forma paralela al Estado de bienestar y los primeros intentos de modificarlo van de la mano de las reformas denominadas “gerenciales”, como se verá a continuación.
Reforma burocrática y reforma gerencial
Bresser Pereira (59) señala que desde la Revolución Industrial se producen dos reformas administrativas fundamentales: la Reforma Burocrática o Reforma del Servicio Civil y la Reforma Gerencial. La primera marca la transición hacia la dominación racional-legal de la que nos habla Weber, y representa un momento fundamental del proceso histórico de racionalización burocrática. Mediante ella se instala una administración profesional y se crean una serie de instituciones que constituyen la administración pública burocrática. La segunda, por su parte, partiendo de la existencia de un Servicio Civil, desarrolla un conjunto de instituciones y de principios que hacen viable y dan origen a la administración pública gerencial. Dicho autor, afirma además que en los años ochenta, la preocupación fundamental de la “primera ola” de reformas fue la de promover el ajuste estructural de las economías en crisis, particularmente de aquellas altamente endeudadas y en desarrollo. Ya en los años noventa, cuando se percibe que ese ajuste no podría, en términos realistas, llevar al Estado mínimo, se produce la “segunda ola” de reformas. En tanto que en la primera ola la supremacía de la perspectiva económica lleva, en relación al Estado, esencialmente a una política de downsizing, en la segunda ola las reformas tienen carácter institucional. En 1999, Bresser Pereira decía que el proyecto fundamental era reconstruir o reformar el Estado recuperando su capacidad de gestión de gobierno. La “propuesta socialdemócrata” de Bresser Pereira, Maravall y Przeworski, a partir del análisis que hicieron sobre la crisis del Estado, consiste exactamente en reconstruir institucionalmente el Estado (60).
La Reforma Gerencial buscaba crear nuevas instituciones legales y organizacionales que permitieran que una burocracia profesional y moderna tuviera las condiciones de gerenciar el Estado brasileño. Esta reforma no subestimaba los elementos de patrimonialismo o de clientelismo que aún subsistían y subsisten en nuestro medio. Sin embargo, partía del supuesto de que a finales del siglo XX, cuando las técnicas de control gerencial y democrático ya fueran ampliamente desarrolladas, la mejor forma de combatir el clientelismo era ser gerencial; es decir, dar autonomía al administrador público, valorándolo por su capacidad de tomar decisiones, incluso de carácter político, en lugar de someterlo a un control burocrático vejatorio.
La reforma del Estado, y particularmente la Reforma Gerencial, consiste –señalaban los autores mencionados– más en una reforma institucional que en una reforma de gestión. Esta se basaba en la creación de instituciones normativas y de instituciones organizacionales que hicieran viable la gestión. En rigor, señalaban, toda reforma es una reforma institucional, que provoca cambios sustantivos en la estructura legal y organizacional. Hasta principios de los años noventa, cuando se hablaba de reforma administrativa en América Latina, se estaba hablando propiamente de Reforma Burocrática. Las “reformas administrativas” no eran otra cosa más que el esfuerzo en el sentido de implantar un servicio público profesional y fortalecer la burocracia, combatiendo así al patrimonialismo. De naturaleza distinta, pero igualmente equivocada, señalaban, es la confusión que existe entre la reforma administrativa y los cambios o mejoras de la gestión. Es una esperanza vana de administradores poco experimentados, imaginar que podrán alcanzar una fórmula para administrar que camine por sí sola, siempre en equilibrio. En la gestión, lo que se corrige hoy, se deshace mañana, o se torna obsoleto debido al surgimiento de hechos nuevos, exigiendo nuevas decisiones administrativas. Por esto, no cabe hablar de reforma de gestión. La tendencia creciente a la implantación de la gestión para la calidad en las administraciones públicas es un hecho auspicioso, pero que sólo se hace efectivo en la medida en que se realizan los cambios institucionales y sus correspondientes cambios culturales.
Las reformas gerenciales en los países desarrollados, algunos casos emblemáticos
Los países en que la Reforma Gerencial fue más profunda han sido Gran Bretaña, Nueva Zelanda y Australia, donde se inició a partir de los años ochenta. En los Estados Unidos, la reforma tendría lugar en esta década principalmente a nivel local y es esta reforma la que el libro de Osborne y Gaebler, Reinventando el Gobierno (1992), habría de describir en forma muy ilustrativa. En el ámbito federal tendrá inicio recién en 1993, cuando el Presidente Bill Clinton designa al vicepresidente Al Gore para conducir el programa National Performance Review, con base en los principios propuestos por Osborne y Gaebler.
GRAN BRETAÑA: Es probablemente el caso de Reforma Gerencial más paradigmático. En Gran Bretaña, la preocupación por la organización y la gestión del Civil Service se remonta a las décadas de 1960 y 1970, culminando en la publicación del Informe Fulton en 1968, que veía en la postura de los gerentes del servicio público un problema central. Las dificultades para implementar un accountable management por medio de la medición del desempeño en términos cuantitativos y financieros y de la administración por objetivos, surgían como el principal obstáculo a una modernización del aparato estatal. Las reformas de la década de 1970 se centraron principalmente en la introducción de controles gerenciales en el área del servicio público. Se entendía que era deseable la importación de técnicas del mundo de los negocios, insertando procedimientos y enfoques gerenciales en las estructuras administrativas ya existentes.
El principal instrumento para evaluar la efectividad del gasto público fueron los estudios sobre eficiencia dirigidos por Derek Rayner por medio de la Efficiency Unit. Esta unidad seleccionaba actividades del sector público, para someterlas a un escrutinio orientado por las siguientes preguntas: ¿Para qué sirve? ¿Cuánto cuesta? ¿Qué valor agrega? Con la evaluación y la redimensión de los procesos analizados, se procuró alcanzar una reducción en los costos y una mayor eficiencia en la prestación de los servicios. Los efectos de los “escrutinios de Rayner”, aunque desiguales, fueron significativos. En términos culturales, desempeñaron un papel importante, tanto en el desarrollo de una cultura como de una ética gerencial, aun cuando en el aspecto financiero, su efecto sobre la contención de los gastos gubernamentales haya sido limitado. Seguidamente, el avance de las prácticas gerenciales en el sector público británico fue potenciado por la introducción de la Financial Management Iniciative, que extendió a toda la administración un nuevo sistema de informaciones administrativas de cuño gerencial, a partir de 1988 con el programa Next Steps, que jugó un papel crucial en la Reforma Gerencial británica. Desde entonces, la reforma emprendida en Gran Bretaña pasó a fundamentarse en la delegación de autoridad y en los contratos de gestión (framework documents), vale decir, en la garantía de la autonomía o de la flexibilidad institucionales necesarias (o deseables) para permitir una acción eficiente por parte de los gerentes. Las executive agencies creadas por el programa Next Steps fueron organizaciones estructuradas en unidades cohesionadas, con personal de perfil gerencial, y vinculadas por objetivos comunes de política pública. Se hizo énfasis en una clara definición de responsabilidades, así como en la designación y valorización de los dirigentes responsables, lo que trajo como consecuencia de la reforma una individualización de la función pública. Uno de los principales cambios introducidos por esta reforma tuvo que ver con el proceso de selección de los directivos de las agencias, los cuales fueron reclutados en un exigente proceso de competencia, para el que pudieron ser candidatos, tanto funcionarios públicos como no funcionarios. Este proceso permitió atraer elementos del sector privado y fue uno de los principales factores de la autonomía de las agencias y pilar del paradigma del modelo gerencial. Las agencias se regían por un principio según el cual recibían una mayor autonomía mediante la atribución de un mayor grado de responsabilidad. Los principales conceptos de esta reforma incluyeron la valorización de las funciones gerenciales, el control de los resultados, la autonomía de gestión y la responsabilidad individual en la prestación de los servicios públicos. Las agencias se regían por un contrato de gestión que fijaba sus objetivos, las responsabilidades de los principales actores involucrados, las modalidades de control de gestión y de inspección, y su autonomía o flexibilidad. Este contrato servía para establecer los principios generales de funcionamiento de las agencias, así como para suministrar a sus administradores los instrumentos contra las interferencias de la administración central en la gestión de los servicios públicos por ellas prestados.
AUSTRALIA: Este caso fue complejo, debido a la división de responsabilidades entre el gobierno federal y los estados de la federación, a veces controlados por diferentes partidos políticos. El proceso de reforma en Australia tuvo como metas prioritarias el aumento de la eficiencia, la disminución de costos de los bienes y servicios suministrados por el Estado, la equidad de acceso de los australianos a los servicios públicos y una administración basada en el modelo de efectividad y de igualdad en la gerencia del personal. De los principios básicos que orientaron el proceso de reforma administrativa, es posible destacar:
(a) Perfeccionamiento de las organizaciones: fusión y consolidación de agencias y órganos administrativos, con racionalización de estructuras y mejor definición de las funciones de cada agencia;
(b) Dirección ejecutiva o gerencial: los ministros pasaron a participar en la dirección de las agencias, conduciendo políticas, influyendo en las actitudes, implantando una cultura empresarial y mejorando la comunicación y el trabajo en equipo;
(c) Sistemas directivos de personal y finanzas: las agencias de control central fueron reducidas o suprimidas, siendo sustituidas por agencias de supervisión y asesoramiento en materia de políticas públicas, permitiendo a las agencias ejecutivas una mayor autonomía;
(d) Elitismo directivo: creación del Servicio Ejecutivo Superior (SES) orientado hacia los resultados y dotado de un sistema de compensaciones con base en evaluaciones del desempeño;
(e) Desburocratización: descentralización, nivelación y perfeccionamiento de las jerarquías, eliminación de las sobre-regulaciones, reducción de formularios, controles de eficiencia, simplificación de procedimientos e integración de servicios; y
(f) Nueva cultura directiva: creación de incentivos y premios por productividad e innovación; el funcionario pasa a ser evaluado por su capacidad para demostrar eficiencia, mayor responsabilidad y libertad personal de acción. La reforma australiana implicó una completa reorganización de la estructura de los ministerios en 1987, a partir de la cual se decidió que los presupuestos deberían ser elaborados en función de programas gubernamentales específicos y en función de objetivos definidos y resultados previstos.
El punto de partida fue, por lo tanto, la coordinación interministerial. Otro objetivo de la reforma fue el de dotar a los ministerios de una mayor agilidad y flexibilidad en las decisiones financieras. Las principales características de esta reforma fueron las siguientes:
El desarrollo de instrumentos de regulación presupuestaria, que apuntaban a la eficiencia y la eficacia en la gestión;
La identificación de técnicas que permitieran la evaluación del impacto de los programas (outcomes);
La implementación de medidas de incentivo a los administradores para el mejoramiento de la gestión y la creación de mecanismos de responsabilización que permitieran informar a los parlamentarios sobre los resultados de los programas.
A partir de los informes de evaluación sistemática de las reformas se notaron los siguientes resultados: la estructura de los ministerios se tornó más flexible, facilitando los cambios subsiguientes; hubo un salto cualitativo en la autonomía de la gestión (supresión de restricciones regulatorias, etc.); los funcionarios públicos, dada su mayor autonomía, aumentaron la eficiencia y la calidad de los servicios prestados; tuvo lugar un cambio cultural en la gestión. Los funcionarios, actuando como agentes de la reforma, fueron orientados hacia la atención de los clientes, haciéndose más sensibles a los costos y más susceptibles en cuanto a explorar formas alternativas de prestación de los servicios públicos.
SUECIA: Suecia realizó una amplia reforma legislativa y promovió una reorganización de gran extensión en sus ministerios, acompañada de un proceso de desburocratización. Estos cambios mostraron dos tendencias: la reducción del número de normas que regulaban las diversas actividades de los individuos y empresas, y la simplificación de aquellas que hubiese necesidad de mantener. El principal objetivo que orientó el proceso de cambio fue el de hacer más fácil la vida a los ciudadanos. El proyecto más ambicioso fue sin duda la introducción de un nuevo sistema de gestión y de elaboración de los presupuestos. De todas las reformas emprendidas por el gobierno, tal vez la implantación de una gestión por resultados en las relaciones del gobierno con sus agentes institucionales ha sido la que produjo mayores efectos estratégicos de largo plazo en las políticas de la administración pública. Como todo sistema de gestión por resultados, éste tuvo el objetivo de cambiar el centro de atención desde los gastos presupuestarios hacia los resultados operacionales, que deben corresponder a metas previamente trazadas. Con este objetivo, se exigía, con creciente insistencia a cada agencia (algunas con más de cien años), que informe los resultados que obtuvo a partir del presupuesto que le fuera asignado. La relación entre los ministerios que deciden la asignación de recursos, y las agencias ejecutivas, se estableció en ciclos de tres años. Estas agencias debían emitir cada año un informe simplificado de los resultados obtenidos durante el ejercicio. Cada tres años se solicitaba de las agencias un informe completo de los resultados producidos, junto con la relación de las metas que se pretendían alcanzar al final de este período. Así, la implantación de la gestión por resultados acababa siendo una de las principales actividades de la reforma administrativa de esa época.
NUEVA ZELANDA: la Reforma Gerencial en este país aconteció durante un largo período –de 1984 a 1994– habiendo sido asumida por diferentes gobiernos: primero un gobierno laborista, que la concibió e inició su implementación; seguidamente un gobierno conservador, que le dio continuidad a la reforma, profundizando sus características gerenciales. Las metas internas subyacentes a la reestructuración fueron las de aumentar la eficiencia del sector público y mejorar la accountability (responsabilización) de los servicios públicos en relación con el Ejecutivo y el Parlamento, más allá de que también se haya manifestado una gran preocupación acerca de los costos sociales implicados en el mantenimiento de un sector público ineficiente. Por consiguiente, se procuró, de hecho, mejorar la relación costo/eficiencia con la cual los bienes y servicios eran producidos en el sector público, así como mejorar la calidad de estos bienes y servicios. Se procuró asimismo hacer la acción del sector público en la producción de bienes y servicios más sensible a las necesidades de los consumidores; dar a los representantes electos mayor control sobre cómo era utilizado el dinero de los contribuyentes; aumentar la transparencia del sector público y restringir los gastos públicos en general, dentro de los límites de una administración fiscal responsable.
En el área de la administración pública, se hizo énfasis en el control estratégico, por parte de los ministros, de la implementación de las políticas públicas, a partir de la definición de objetivos claros para los gerentes de las agencias públicas descentralizadas. Se crearon así, condiciones más adecuadas para la responsabilización de estas agencias ante los ciudadanos, para una mayor competitividad entre ellas, y para la constitución de asociaciones con el sector privado. El papel de los ministerios se orientó hacia la contratación de los servicios necesarios en relación con organizaciones del propio Estado, entidades no estatales y empresas privadas. Los directores y ejecutivos de las agencias ejecutivas públicas fueron empleados bajo régimen de contrato a plazo fijo, y se definieron formalmente los niveles esperados de desempeño organizacional. En forma semejante, las empresas estatales tuvieron que explicitar sus metas, objetivos y criterios de desempeño, para que el Parlamento de Nueva Zelanda pudiese realizar el seguimiento y evaluar su actuación.
Para evaluar su desempeño, el sector público neozelandés se basó en nuevos instrumentos legales. Como resultado del State Sector Act de 1988 y del Public Finance Act de 1989, se capacitó para dar respuesta a cuestiones básicas como las siguientes: ¿Qué está siendo comprado? ¿Cuánto cuesta? ¿Cuáles son los posibles impactos en la Caja General? Y ¿quién es el responsable? De esta manera, el cálculo del balance del gobierno, mostrando la posición de caja total, pasó a suministrar un importante indicador del desempeño del sector estatal.
En términos del sistema de tercerización, se establecieron los patrones de desempeño y se especificaron los outputs, así como el precio a ser pagado por esos outputs. Asimismo, se acordó que el Parlamento sería el responsable del control de los gastos, al tener a disposición los mejores medios para controlar la contabilidad de cada departamento, con miras a mejorar el desempeño; el ministro sería el responsable de determinar los outputs de su despacho en términos de resultados sociales buscados por el Gobierno, y el jefe ejecutivo sería el responsable del uso eficiente de los activos y de determinar los mejores medios de lograr los outputs por el precio negociado con el Gobierno. De esta manera, el nuevo enfoque en outputs permitió a los ministros establecer prioridades y hacer transacciones. Como resultado, el país progresó sustancialmente en el área fiscal. Así, las reformas del sector público dieron a los ministros y a los departamentos los instrumentos necesarios para conducir la política fiscal de una forma más responsable. No obstante, sólo con la aprobación de la Ley de Responsabilidad Fiscal fue que se pudo asegurar verdaderamente la responsabilidad de la administración fiscal. De acuerdo con los principios de la administración fiscal responsable, con sus severas exigencias de apertura fiscal y de transparencia, la ley suministra una protección contra futuros gobiernos que puedan caer en la tentación de escapar de la integridad fiscal.
ESTADOS UNIDOS: En 1992 se publicó en EE.UU. el primer libro sobre administración pública en convertirse en best seller, en la historia. “La Reinvención del Gobierno”, de David Osborne y Ted Gaebler (61), (62). Allí se replantearon las bases fundamentales del modelo tradicional de gobierno y se centró el debate sobre la eficientización del sector público entre las prioridades de la agenda política americana. El eje del debate sobre el Estado no sería tanto que es lo que el gobierno debería hacer, sino cómo debería hacerlo.
La tesis central del libro era que el modelo tradicional de gobierno, burocrático, centralizado y jerárquico no funciona en la sociedad moderna, de cambios rápidos y orientada a la información. Las organizaciones burocráticas comienzan a ser consideradas como demasiado pesadas para esta nueva era.
Osborne y Gaebler recorrieron durante 4 años todo EE.UU. en busca de ejemplos de gestión pública exitosa. A través de la discusión de estos ejemplos el libro presenta un esbozo de un nuevo modelo de gobierno.
Las principales características de estos gobiernos, según los autores, eran:
Solución de problemas a través de una acción catalizadora.
Promoción de la participación activa de la comunidad en los asuntos públicos.
Fomento de la competencia dentro del gobierno y entre los proveedores del gobierno.
Establecimiento de la misión del organismo.
Evaluación del rendimiento y de los resultados.
Acercamiento al consumidor.
Buscar cómo obtener recursos y no sólo cómo gastarlos.
Prevención de los problemas, en lugar de administración de las soluciones.
Descentralización de la autoridad.
Orientación al mercado.
En marzo de 1993 la administración Clinton lanzó la mayor iniciativa de reforma del gobierno federal de las últimas décadas. El proyecto, conocido como REGO (“Reinventing Government”) es liderado por el Vicepresidente Gore, quien contrató a David Osborne, uno de los autores del libro, como su asesor de cabecera. El objetivo central del proyecto era lograr un gobierno federal que funcione mejor y cueste menos.
En septiembre de 1993 el presidente Bill Clinton lanzó el programa National Performance Review y lo puso al mando del vicepresidente Al Gore. El lema del programa era: “trabajar mejor y a menor costo”; su inspiración, gerencial y pragmática. Muy poca teoría; el mayor número posible de recomendaciones prácticas, que se consustanciaban con el informe inicial de Al Gore (1995), From Red Tape to Results. El interés del presidente por el tema era enorme; el compromiso del vicepresidente, total. El esfuerzo de comunicación política involucrado, muy grande. Los resultados habrían de ser sustanciales en cuanto a reformar la administración pública estadounidense, a pesar de tener que enfrentar las dificultades derivadas del carácter federativo del Estado norteamericano, y la resistencia de una parte de la burocracia bien acomodada. Para resolver este último tema se desarrolló una estrategia participativa e inclusiva.
Primero se relevaron los problemas en toda la administración en entrevistas con los funcionarios y los agentes públicos.
Luego, basándose en ello, se listaron los temas y acciones relevantes, otorgándoles nuevamente participación a funcionarios y agentes en resolver la problemática.
Luego se les otorgó responsabilidad en la implementación y se observaron los resultados midiendo el cumplimiento de los objetivos de cada programa, la satisfacción del público usuario-cliente del mismo y la satisfacción de los empleados con el liderazgo de sus jefes.
El programa se orientó primariamente hacia áreas de gran visibilidad, demanda y cuestionamiento del público como la oficina de recaudación de impuestos, para ganar legitimidad para futuras reformas.
FRANCIA: El primer ministro Michel Rocard, el 23 de febrero de 1989, anunció un proyecto global que abarcaba las diferentes dimensiones de la administración. Estas habrían de incluir: la renovación de las relaciones de trabajo en el seno de la función pública, el mejoramiento de la atención y del servicio a los usuarios, el desarrollo de la responsabilización de los administradores a través de la descentralización presupuestaria y la medición de los resultados, y el desarrollo de la evaluación de las políticas públicas. La modernización en Francia (renouveau du service publique) se encontraba firmemente apoyada en la crítica al modelo jerárquico y en la gerencia de recursos humanos a través de la movilización de los cuadros de funcionarios. La modernización se basaba en la idea de que solamente los administradores públicos próximos a los usuarios son capaces de definir los objetivos operacionales. Se trataba de la formulación de objetivos –en el marco global de los objetivos de un ministerio– dentro de un “orden de prioridades”. En lugar de que los servicios externos ejecuten actividades decididas en el centro, ellos analizarían y propondrían las actividades que serían objeto de un contrato entre el servicio externo y su superior jerárquico. Esta evolución la presentaba como el resultado de la toma de conciencia de que las condiciones de ejecución de las políticas públicas forman parte de su definición.
La estrategia francesa de la reforma se centró principalmente en la dimensión de la gestión, teniendo en la progresividad de la conducción del cambio un factor primordial, por permitir a los agentes la apropiación, en etapas sucesivas, de los instrumentos de gerencia. La reforma se estructuró a lo largo de cuatro ejes: el desarrollo del diálogo social (revitalización de instancias paritarias, extensión de la práctica contractual a temas no salariales, descentralización de la negociación); la dinamización de la gerencia de personal (valorización de las calificaciones y de las carreras, formación continua, movilidad geográfica y funcional, programación de la provisión de cargos y mejoramiento de las condiciones de trabajo); el desarrollo de la responsabilización (desconcentración, centros de responsabilidad, simplificación de reglas financieras y contables); y el mejoramiento del servicio prestado (evaluación de las políticas públicas, instauración de una asociación de la administración con los usuarios, transparencia y simplificación de textos, formalidades y procedimientos).
En este nuevo marco de gestión, los servicios organizados a partir de los centros de responsabilidad pasaron a estar dotados de una completa autonomía gerencial. Ellos también se beneficiaron de la contractualización de sus relaciones con la administración central (contratos de gestión) y de la simplificación de procedimientos administrativos y financieros, así como de las reglas de gestión de personal. Se trató, por consiguiente, no precisamente de la realización de reformas estructurales y de procesos, sino de cambios en los modos de regulación interna y externa de los órganos administrativos, de modo de dotarlos de mecanismos y herramientas adecuados a una plena integración con su medio (condiciones objetivas de realización de las políticas, relación con los usuarios y demás administraciones, etc.), sustituyendo el control a priori por el control a posteriori. Otro desafío de la modernización tuvo que ver con el aspecto cultural, vale decir, el cambio en las relaciones jerárquicas, la descentralización y el aprendizaje del trabajo en sociedad con empresas y usuarios. Como primeros resultados de la modernización, se lograron los siguientes objetivos: motivar a los funcionarios (los agentes motivados y comprometidos comenzaron a orientar espontáneamente sus acciones hacia el mejoramiento de las relaciones con los usuarios); mejoramiento de las condiciones de trabajo y de los procesos de formación profesional; mejoramiento en la gestión de los créditos presupuestarios; los servicios hicieron suyos cada vez más y mejor la definición de objetivos y el funcionamiento más participativo por parte de los funcionarios.
El consenso de Washington y la búsqueda de transferir estos principios gerencialistas a América Latina y al resto del mundo en desarrollo
El nombre “Consenso de Washington” fue utilizado por el economista inglés John Williamson en la década de los ochenta, y se refería a los temas de ajuste estructural que formaron parte de los programas del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo, entre otras instituciones, durante la crisis de la deuda desatada en agosto de 1982.
Años más tarde, Williamson convocó a una cincuentena de economistas de varios países, entre ellos varios latinoamericanos, a una conferencia que tuvo lugar el 6 y 7 de noviembre de 1989, en Washington, destinada a analizar los avances alcanzados y las experiencias obtenidas de la aplicación de las políticas de ajuste y de reforma estructural impulsadas por el consenso de Washington. Las conclusiones que de esta conferencia surgieron dieron para un libro, el que fue editado por el propio Williamson y publicado por el Institute of International Economics de Washington. Aparte del Banco Mundial y el BID, conforman el consenso de Washington altos ejecutivos del Gobierno de EE.UU., las agencias económicas del mismo Gobierno, el Comité de la Reserva Federal, el Fondo Monetario Internacional, miembros del Congreso interesados en temas latinoamericanos y los “think tanks” dedicados a la formulación de políticas económicas que apuntan a forzar cambios estructurales en Latinoamérica.
John Williamson intentó sintetizar las diversas ponencias que se presentaron en el seminario de 1989 relativas a una decena de instrumentos de política económica, en las cuales se verificó un razonable grado de acuerdo, a continuación se brinda una síntesis de las mismas.
(1) Disciplina fiscal: No más déficit fiscal. Presupuestos balanceados. Un déficit de presupuesto operacional que sobrepase un 1% a 2% del PIB se consideraba prueba fehaciente de una falla en la política aplicada, a menos que este exceso se haya utilizado en inversiones de infraestructura productiva. Se recomendaba estabilizar la proporción deuda-PIB a no más de 0.4.
(2) Reordenamiento de las prioridades del gasto público. Se recomendaba la reducción del gasto público. No se necesita mucha imaginación para deducir a quiénes favorece esta política y a quiénes no. Desde luego que los sectores más ricos de una sociedad resistirán una redistribución por la vía tributaria, prefieren la reducción del gasto público, aunque signifique el fin del estado de seguridad social. Los subsidios deberían reducirse, incluso eliminarse, en el caso de empresas fiscales deficitarias. Por contraste, el gasto en educación y salud era considerado como la quintaesencia del gasto fiscal apropiado, en su carácter de inversión en capital humano. La inversión en infraestructura pública es también considerada una forma de gasto público productiva.
(3) La Reforma Impositiva. El aumento del ingreso vía impuestos se consideraba una alternativa a la reducción del gasto público para paliar el déficit fiscal. A pesar de esto, existía un amplio consenso en el principio de que la base tributaria debía ser amplia, mientras que la tasa tributaria marginal debía ser moderada.
(4) Liberalización de las Tasas de interés. Existían dos principios generales referentes a los niveles de las tasas de interés que concitaron el apoyo mayoritario del Consenso de Washington. El primero es que las tasas de interés debían ser determinadas por el mercado, para evitar distorsiones en la asignación de recursos como resultados de criterios burocráticos arbitrarios. El segundo principio apuntaba a la necesidad de tasas de interés real positivas, para incentivar el ahorro, por un lado y desalentar la fuga de capitales, por el otro.
(5) Tipo de cambio competitivo. Como en el caso de las tasas de interés, la tendencia era inclinarse por tipos de cambio determinados por las fuerzas del mercado. No obstante, se consideraba más importante lograr un tipo de cambio “competitivo”, más que cómo este tipo de cambio se determinara. Lo esencial era que fuera consistente con los objetivos macroeconómicos planteados. Se consideraba que el tipo de cambio real debía ser lo suficientemente competitivo como para promover el crecimiento de las exportaciones a la tasa máxima que el potencial del lado de la oferta del país lo permitiera, al mismo tiempo que se mantentuviera un eventual déficit de cuenta corriente a un nivel sustentable. El límite al tipo de cambio competitivo estaría dado por las presiones inflacionarias que se pudieran generar. En todo caso, la filosofía del consenso era que el equilibrio de la balanza de pagos estaría mejor servida por una política de expansión de las exportaciones, en lugar de la sustitución de importaciones.
(6) Liberalización del comercio internacional. Se señalaba que la liberalización de las importaciones constituía un elemento esencial en una política económica orientada hacia el sector externo (orientación hacia afuera). El otro elemento era el tipo de cambio. El acceso a bienes intermedios importados a precios competitivos se consideraba un aspecto importante en la promoción de las exportaciones, mientras que una política proteccionista en favor de la industria nacional y en contra de la competencia extranjera era vista como una distorsión costosa. El sistema de licencias de importación era considerado el peor ejercicio de proteccionismo, dado que apunta directamente a la creación de oportunidades para la corrupción. En opinión de Williamson, una tarifa general moderada entre un 10% y un 20%, con poca dispersión era aceptable como mecanismo para proteger y orientar la diversificación de la base industrial, sin mayores costos.
(7) Liberalización de la Inversión Extranjera Directa (IED). La liberalización de los flujos financieros externos no era visto como de alta prioridad. No obstante, una actitud restrictiva que limite la entrada de la inversión extranjera directa (IED) era considerada una insensatez.
(8) Privatizaciones. La lógica de las privatizaciones obedecía a la creencia de que la industria privada se administra más eficientemente que la empresa estatal. En general, se consideraba que la privatización de empresas de propiedad estatal constituía una fuente de ingresos de corto plazo para el Estado. En el largo plazo, se argumentaba, que el Estado se liberaría de la responsabilidad de financiar ulteriores inversiones.
La creencia en la eficiencia superior de la empresa privada había sido un dogma de fe para Washington desde hace mucho tiempo. La promoción de las privatizaciones en el extranjero como política oficial de EE.UU. data de 1985, con la promulgación del Plan Baker. El FMI y el Banco Mundial han incentivado las privatizaciones en Latinoamérica y en el resto del mundo.
En opinión de Williamson, la privatización podía ser muy constructiva en el caso que promueva mayor competencia. Sin embargo, declara no estar persuadido de que el servicio público es siempre inferior a la avidez privada como fuerza motivadora. Por otra parte, bajo ciertas circunstancias, cuando los costos marginales son inferiores a los costos medios (por ejemplo, en el caso del transporte público) o en presencia de impactos ambientales demasiado complejos para ser fácilmente compensado por regulaciones (por ejemplo, en el caso de las sanitarias), Williamson continúa creyendo que la propiedad pública es preferible a la propiedad privada. Pero este no es el punto de vista de Washington, concluye.
(9) Desregulación de la economía. Una forma de promover la competencia es mediante la desregulación. Este proceso fue iniciado en Estados Unidos por la administración Carter, pero fue profundizado durante el mandato de Reagan. Se le ha juzgado, de manera general, como un proceso exitoso en esa Nación y se ha partido de la base que también podría producir beneficios similares en otros países, especialmente en América Latina, donde se practicaban economías de mercado altamente reguladas.
(10) Derechos de propiedad: Buscaba garantizar y extender el derecho de propiedad.
En cuanto a la política antiinflacionaria. Para Williamson no aparece claro que las reformas promovidas por Washington apunten a solucionar todos los problemas que enfrentan los países de América Latina, es el caso de la política antiinflacionaria, a la que se suponen consecuencia del régimen de disciplina fiscal recomendado.
El mismo Williamson reformulará y matizará los diez puntos, en el año 1993, en otro artículo (“La democracia y el consenso de Washington”), en donde defiende de nuevo la necesidad de un consenso y matiza el alcance del mismo, distinguiendo tres tipos de medidas de política económica:
a) aquellas en las que se ha conseguido consenso;
b) aquellas en las que existe controversia técnica (no relacionada con temas de equidad);
c) aquellas en las que todavía queda controversia para años, porque implica valores políticos: sobre todo problemas de equidad.
El consenso de Washington levantó muchas críticas y sus resultados en América Latina fueron decepcionantes, ya que nuevamente a los únicos que beneficiaron fueron a los países desarrollados, los negocios de las privatizaciones, la concentración económica y coadyuvó a las crisis de fines de los 90.
El estudio del Banco Mundial, Reforma estructural: privatización, regulación y competencia, dirigido por el economista Ioannis Kessides, dice que al mismo tiempo que las privatizaciones no son “una panacea” tampoco lo son el retorno al desperdicio y la ineficiencia del pasado. Se sigue necesitando financiamiento privado para mucha infraestructura en América Latina. Pero el estudio reconoce que la privatización fue “simplificada, sobrevendida y al final tuvo resultados decepcionantes”. ¿Qué le faltó? Regulación entre otras cosas. Es decir, instituciones.
Un autor tan destacado como Paul Krugman, en 1995, llegó incluso a decir que el enfoque favorable al mercado era más bien un enfoque favorable a los mercados (financieros), puesto que recomendaba reformas que conllevaban grandes entradas de capital extranjero privado, lo que a su vez potenciaba las reformas, hasta que ese aparente círculo “virtuoso” acababa con el estallido de la burbuja.
El Post-Consenso de Washington
El Post-Consenso de Washington ha abogado, en términos generales, por la defensa del carácter complementario (y no excluyente) del mercado y del Estado, por el reforzamiento de las capacidades institucionales del Estado y por la aplicación de reformas de segunda generación, esto es, nuevas reformas centradas en cuestiones sociales y en la recuperación de las actuaciones públicas como factor de desarrollo. Sin embargo, se han registrado dos grandes propuestas de Post-Consenso, que es conveniente distinguir.
La primera propuesta es la que busca completar lo faltante y corregir los desvíos del Consenso de Washington. También se la conoce como reformas de segunda generación. Desarrollada principalmente por los economistas del departamento de América Latina del Banco Mundial como Burki y Perry, en 1988, fue apoyada por el propio Williamson en 1999.
En ese planteamiento, el argumento era que en América Latina las reformas de primera generación habían permitido recuperar el crecimiento y acabar con la hiperinflación, pero que no habían tenido la misma eficacia en la reducción de la pobreza y de la desigualdad. Era necesario, a juicio de Burki y Perry, completar el Consenso con cuatro aspectos adicionales, encargados al Estado: (1) mejorar la calidad de las inversiones en capital humano; (2) promover el desarrollo de sistemas financieros sólidos y eficientes; (3) fortalecer el entorno legal y regulatorio (desregulación del mercado de trabajo y mejora de las regulaciones respecto de la inversión privada en infraestructuras y servicios sociales); y (4) mejorar la calidad del sector público. Buscaban completar el decálogo de Williamson añadiendo estos cuatro aspectos no siempre consistentes entre sí.
Williamson, ya en el 2002, ha matizado lo que realmente quiso decir –y defender– con la expresión Consenso de Washington. En particular, señaló que pretendía referirse no sólo a la liberalización de los tipos de interés, sino la liberalización financiera más en general (aunque reconociendo que había controversias respecto de los medios para alcanzarla); a un régimen cambiario intermedio, y no al enfoque de las dos esquinas (tipo de cambio totalmente fijo o totalmente flotante) que hoy está tan de moda; sólo a la apertura a la inversión directa extranjera y en ningún caso a la liberalización total de la cuenta de capital; y a una desregulación que no afectase de ningún modo a las reglas de seguridad laboral o de protección del medio ambiente.
Más recientemente, en 2003, la recopilación de Kuczynski y Williamson aboga no tanto por un Post-Consenso de Washington sino por completar (por ejemplo, en el mercado de trabajo, que sigue estando segmentado), complementar y, en los casos que sea necesario, incluso corregir las políticas del Consenso. Los autores de esa compilación y singularmente el propio Williamson, siguen defendiendo la disciplina macroeconómica, las privatizaciones, la desregulación y la apertura comercial, pero señalan que en particular América Latina necesita complementar las reformas de los primeros años noventa con medidas que permitan poner más énfasis en la lucha contra pobreza y en la distribución así como en prevenir y combatir las crisis financieras. También señalan que las reformas del Consenso deben ser corregidas en algunos casos: la apertura de la cuenta de capital puede y debe ser contenida con controles de capital sobre las entradas de fondos a corto plazo al estilo del encaje chileno; y las privatizaciones deben producirse en un contexto de adecuada regulación y supervisión de las actividades de las empresas privatizadas.
La segunda propuesta puede ser adjudicada a Stiglitz quien en la conferencia anual del Banco Mundial sobre Economía del Desarrollo de 1996 señalaba que el Estado debía sobre todo promover la educación, fomentar el desarrollo técnico, apoyar al sector financiero, invertir en infraestructuras, prevenir la degradación del medio ambiente y crear una red sostenible de protección social. A de principios de 1998, Joseph Stiglitz, por entonces economista-jefe del Banco Mundial, completa la exposición de sus ideas. En una conferencia en el Instituto Mundial de Investigaciones en Economía del Desarrollo (World Institute for Development Economics Research, WIDER, con sede en Helsinki), perteneciente a la Universidad de Naciones Unidas, Stiglitz señaló que el Consenso de Washington defendía políticas incompletas y en ocasiones contraproducentes y que su objetivo de mero crecimiento económico era estrecho. Las políticas del Consenso eran incompletas, decía Stiglitz, porque debían tenerse muy en cuenta medidas no contempladas por la ortodoxia, como la necesaria regulación y supervisión del sector financiero para prevenir las crisis, la defensa de la competencia para evitar prácticas restrictivas de la misma y el fomento decidido de la transferencia de técnicas foráneas, con miras a favorecer el catching-up. La insistencia del Consenso en la estabilización macroeconómica y en la liberalización (tanto interna como externa) era, en opinión de Stiglitz, contraproducente. La estabilidad macroeconómica no debería plantearse como un objetivo con contornos similares para todos los países. La inflación no tenía necesariamente que ser inferior al 15%, puesto que los trabajos empíricos no habían encontrado correlación alguna entre una inflación inferior a ese límite y un crecimiento más elevado. Un déficit presupuestario relativamente alto podía ser sostenible en un marco de alta tasa de ahorro privado, de baja deuda pública o de fuerte asistencia extranjera. El déficit por cuenta corriente podía ser también relativamente elevado si los beneficios resultantes de la entrada de capital extranjero superaban a los tipos de interés internos y si la financiación de tal déficit se hacía con capital extranjero estable, como la inversión directa o la ayuda oficial al desarrollo, en lugar de con inversión en cartera o préstamos bancarios a corto plazo, intrínsecamente volátiles. El medio para alcanzar la estabilidad (la estabilización) debería llevarse a cabo con cautela, para evitar que fuera recesiva. En cuanto a la liberalización (desregulación y privatización, así como apertura comercial y financiera), no debería aplicarse de manera indiscriminada sino de forma parcial y gradual. En lo que atañe al objetivo de las políticas y estrategias de desarrollo, no debía ser el simple crecimiento económico sino un desarrollo equitativo, sostenible y democrático. En particular, la estabilización no debía entenderse en su sentido convencional sino como estabilización de la producción y del empleo.
Las conclusiones de la conferencia de Stiglitz en Helsinki eran principalmente dos: (1) la necesidad de crear un enfoque no basado en Washington sino descentralizado y muy respetuoso con la soberanía y con el ownership, esto es, con el “sentido de pertenencia” o las preferencias nacionales, de los países afectados y (2) la importancia de que los economistas (incluidos los pertenecientes a las instituciones financieras internacionales) fueran más humildes, porque, afirmaba, “no tenemos todas las respuestas”.
Las aportaciones posteriores de Stiglitz (63), tras su retiro: identifica al Consenso de Washington con el neoliberalismo o fundamentalismo de mercado. Stiglitz defiende la tesis de que las políticas del Consenso han sido incompletas por no tener en cuenta aspectos importantes como la regulación del sector financiero y la reforma agraria. También, como contraproducentes a los siguientes aspectos:
La austeridad fiscal, como dogma, ha generado paro y ruptura del contrato social; el énfasis excesivo en la lucha contra la inflación ha elevado mucho los tipos de interés y se ha sustentado a menudo en monedas apreciadas, lo que ha provocado desempleo en lugar de crecimiento;
La privatización de empresas públicas, la que sin romper los monopolios u oligopolios y sin regulación, ha desembocado en precios más altos de sus bienes y servicios y no siempre en mejor servicio;
La liberalización comercial, con de altos tipos de interés, ha destruido empleo y aumentado la pobreza;
La liberalización de los mercados financieros, sin regulación, ha provocado un fuerte aumento de los tipos de interés y ha generado inestabilidad y crisis financiera.
Los tres pilares del Consenso I, la austeridad fiscal, las privatizaciones y la liberalización de los mercados, no parecen haber sido las mejores recetas para América latina. Los detractores de Williamson, como Stiglitz, argumentan que en algunos países las privatizaciones alentadas por el FMI no constituyeron una palanca para el crecimiento, y sostienen que los programas de austeridad de ese organismo de crédito desembocaron en tasas de interés tan altas (“a veces superiores al 20%, 50% y hasta 100%”, dice Stiglitz) que la creación de empleos y empresas hubiera sido imposible, aún en un contexto económico propicio.
Williamson contraataca: “No acepto el argumento que dice que la mayoría de las privatizaciones no funcionaron en América Latina. Al contrario, las evaluaciones más serias han concluido en que la mayoría fue benéfica para la gente y sus bolsillos. Desafortunadamente, hubo casos en los que el proceso de privatización fue corrupto, y a las empresas privatizadas se les permitió mantener una posición monopólica, sin regulaciones. Por estos casos, los programas de privatización se vieron desacreditados a la vista de algunas personas”.
En 2012, Stiglitz retoma estos temas en su libro sobre el precio de la desigualdad (64), donde ya no sólo critica el sistema económico, si no también el político, donde constata que ambos sistemas han fracasado en incluir, señalando la desigualdad entre el 1% de la población mundial que tiene lo que necesita y el 99% con carencias y necesidades básicas insatisfechas y donde la disconformidad erosiona las instituciones. Señala el fracaso de los mercados, se demostró que no eran eficientes (65), que provocaban las crisis y que no generaban empleos. “La tesis es que estamos pagando un precio muy alto por la desigualdad, el sistema económico es menos estable y menos eficiente, hay menos crecimiento y se está poniendo en peligro nuestra democracia” (66), y continúa más adelante señalando que “es necesario domesticar y moderar a los mercados para garantizar que funcionen en beneficio de la mayoría de los ciudadanos” (67). Ejemplifica luego el fracaso de los sistemas políticos, en las protestas de los jóvenes entre los que hay un mayor desempleo en el mundo. También señala otras consecuencias de la desigualdad, como los altos índices de criminalidad, problemas sanitarios, menores niveles de educación, de cohesión social y de esperanza de vida. Afirma que el mercado, por sí solo, tiende acumular riqueza en unos pocos, genera ineficiencia e inestabilidad, no promueve la competencia (sino la concentración). Afirma que gobiernos e instituciones son propensos a acentuar esta tendencia influyendo sobre los mercados de modo que acentúan las ventajas de los más ricos frente al resto (véase la discusión de impuestos en EE.UU., donde los republicanos desean rebajárselos a los ricos y no atender los programas médicos y sociales de los pobres). Concluye Stiglitz que la democracia y el imperio de la ley se ven debilitados por la cada vez mayor concentración de poder en manos de los más privilegiados.
El discurso neo-gerencialista en América Latina
Me atrevo a llamarlo neo-gerencialista, pues rescata y reafirma el rol del Estado en defensa de garantías y derechos en la sociedad, cosa que no se daba en propuestas como la del Consenso de Washington que viéramos anteriormente. Lo que propone, como se verá más adelante, es un Estado que favorezca las condiciones para el crecimiento de la economía y que pueda hacer frente al imperativo de la universalización del acceso a los servicios públicos, quedando entendido que esto exige una atención prioritaria a las demandas de los sectores más pobres. Un Estado que no sustituya al mercado y a la iniciativa privada, pero que los regule en forma eficaz y orientada hacia el interés público.
Para ejemplificar esta corriente habremos de seguir a Bresser Pereyra (68). En el prólogo de dicho libro, Fernando Henrique Cardoso señala que la complejidad de la cuestión de la reforma del Estado es doble. Por una parte, se presenta como el desafío de entender con precisión la tarea, de definir los pasos a ser dados, partiendo no sólo de un análisis teórico abstracto, sino de una correcta inserción de este análisis en el contexto histórico brasileño. Pero esto no es suficiente. La cuestión es compleja también desde la vertiente política. Ninguna reforma de este tipo puede tener éxito si no cuenta con un piso firme en la articulación de mayorías políticas estables, capaces de promover la transformación de toda una cultura burocrática sedimentada a lo largo del tiempo.
El libro de Bresser Pereira, dice Cardoso, hace justicia a esta doble complejidad. Al exponer el fundamento conceptual y la forma de ejecución de la “reforma gerencial”, tiene el mérito de no ceder a la tentación del simplismo y de disipar en forma definitiva algunos de los malentendidos más persistentes con respecto a los esfuerzos en curso para la modernización del Estado brasileño.
Lo más grave de estos malentendidos es la tendencia que muestran muchos a confundir (frecuentemente para promover una agenda oculta de conservadurismo y defensa de privilegios) cualquier proceso de reforma del Estado con la llamada “receta neoliberal” del Estado mínimo. El argumento de Bresser Pereira, señala Cardoso, es irrefutable: la inspiración de la reforma gerencial es mucho más republicana que liberal. Su objetivo central es el de asegurar condiciones más propicias para la defensa de la res publica, para la protección de los “derechos republicanos” en la terminología sugerida por el autor. Su principio rector es la necesidad de revertir la privatización del Estado y promover modalidades de control de la acción pública por parte de los ciudadanos. Lejos de minimizar la esfera pública, lo que se hace es robustecerla.
Una de las innovaciones más importantes de la reforma gerencial es traer a un primer plano la necesidad de perfeccionar la calidad de la gestión en los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal). Las reformas burocráticas estuvieron dirigidas sobre todo a romper el esquema patrimonial de gestión y promover la “racionalidad según los fines”, en su acepción weberiana y, en el caso brasileño, es fundamental no perder de vista que esta tarea todavía está por completarse. La introducción del modelo gerencial y democrático parte de la recusación de dos premisas igualmente falsas: la de que lo que es público tiene que ser necesariamente pesado e ineficiente, y la de que lo que es eficiente no puede ser público.
De aquí la importancia de la descentralización, de la subsidiariedad, de las iniciativas conjuntas con la iniciativa privada y de los esquemas innovadores de gestión. Todo esto permite valorizar la competencia y la eficiencia, sin las cuales la tendencia al burocratismo termina por generar una “irracionalidad según los fines”. De aquí también la importancia del control social y de la vigilancia de los ciudadanos, para que la tendencia a la tecnocracia no genere una racionalidad dependiente de fines ajenos a los intereses reales de la sociedad.
Por otra parte, Bresser Pereira, afirma Cardoso, nos muestra que la transición al “nuevo modelo de gestión”, incorporando las formas gerenciales, es probablemente el camino más corto para la superación definitiva del patrimonialismo, tanto en sus vertientes tradicionales, como en su versión más contemporánea, la del corporativismo (confusión entre la cosa pública y los intereses de una corporación). La creación de las nuevas agencias reguladoras, en el caso brasileño, ilustra bien esta tesis.
Se percibe que el tema va mucho más allá de la mera reforma administrativa o del simple rediseño de organigramas. En realidad, incorpora principios éticos y contenido político. Está vinculado, no a la eliminación del Estado, sino precisamente a su reconstrucción en moldes más efectivos. Una reconstrucción que presupone la superación de dilemas obsoletos, como el que pretendía forzarnos a optar entre el estatismo exacerbado y el libre mercado, y que tampoco se deja maniatar por una falsa identificación entre lo público y lo estatal. Una reconstrucción que procura disipar la ilusión, de consecuencias gravísimas, de que para asegurar los derechos de la ciudadanía estaríamos obligados a preservar un Estado de “malestar social”, cuyas estructuras distorsionadas funcionaron como mecanismos adicionales de concentración de la renta.
Contra esta ilusión y contra estos falsos dilemas, lo que se propone es un Estado que favorezca las condiciones para el crecimiento de la economía y que pueda hacer frente al imperativo de la universalización del acceso a los servicios públicos, quedando entendido que esto exige una atención prioritaria a las demandas de los sectores más pobres. Un Estado que no sustituya al mercado y a la iniciativa privada, pero que los regule en forma eficaz y orientada hacia el interés público. Es éste el espíritu de las nuevas agencias de supervisión y regulación, que desempeñarán un papel fundamental en la vida pública brasileña, inviabilizando los esquemas tradicionales de clientelismo y amiguismo, y priorizando la tarea de universalización de los servicios de interés público.
A su vez el propio Bresser Pereira señalaba entonces, en la presentación del citado libro, “decidí centrarme en la reforma de la administración pública, o con un poco más de amplitud, en el aparato del Estado. Yo ya tenía algunas ideas al respecto, dado que orienté alumnos y presidí la comisión que reformuló el posgrado en administración pública en la Fundação Getúlio Vargas, São Paulo. Conocía muy bien la administración pública burocrática, conocía la teoría y la práctica de la administración de empresas, y tenía una idea de la administración que poco tiempo después yo convendría en llamar “gerencial” a partir de la lectura del libro de Osborne y Gaebler (1992), siguiendo la recomendación de Yoshiaki Nakano. Pero necesitaba conocer mucho más respecto a las nuevas ideas. Y fue lo que hice, viajando por Inglaterra enseguida de iniciado el gobierno, y comenzando a tomar conocimiento de la bibliografía que se había producido recientemente, sobre todo en ese país, respecto a este asunto.
El resultado fue la elaboración, todavía en el primer semestre de 1995, del Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, y la enmienda constitucional de la reforma administrativa, tomando como base las experiencias recientes en países de la OCDE, principalmente en el Reino Unido, donde se había implantado la segunda gran reforma administrativa de la historia del capitalismo: después de la Reforma Burocrática del siglo pasado, la Reforma Gerencial de fines de este siglo. Las nuevas ideas estaban en plena formación, las nuevas prácticas administrativas en proceso de implantación. El Brasil tenía la oportunidad de participar de este gran movimiento de reforma, y constituirse en el primer país en desarrollo en hacerlo.
Cuando las ideas fueron presentadas inicialmente, en enero de 1995, la resistencia que suscitaron fue muy grande. Traté, sin embargo, de enfrentar esa resistencia de la forma más directa y abierta posible, usando los medios como instrumentos de comunicación. El tema era nuevo y complejo para la opinión pública y la prensa tenía dificultades en aportar para el debate una visión completa y fidedigna. No obstante, la prensa sirvió como un maravilloso instrumento para debatir las ideas. Mi estrategia principal fue la de atacar la administración pública burocrática, al tiempo que defendía las carreras de Estado y el fortalecimiento de la capacidad gerencial del Estado. De esta forma, confundía a mis críticos, que afirmaban que yo actuaba contra los administradores públicos, cuando procuraba fortalecerlos, hacerlos más autónomos y responsables.
La expectativa consiste –afirmaba Bresser–, en que ésta llegue a ser la segunda gran reforma administrativa en el país. La primera, en los años treinta, creó en el país la burocracia profesional: fue la Reforma Burocrática, que ocurrió en el marco de un régimen autoritario, al igual que, dicho sea de paso, aconteció con las reformas que implantaron el servicio público profesional en los países europeos en el siglo pasado. La segunda, en los años noventa, cambia las instituciones para permitir que los administradores públicos puedan gerenciar con eficiencia las agencias del Estado y ponerlas al servicio de la ciudadanía. Eficiencia administrativa y democracia son los dos objetivos políticos mayores de las sociedades contemporáneas, que el saber convencional plantea como contradictorios. La tesis fundamental de este libro es, sin embargo, que la Reforma Gerencial, mediante la cual se alcanzará una mayor eficiencia en el seno del Estado, sólo será victoriosa si cuenta con la existencia de un régimen democrático y si busca fortalecer sus instituciones. O, dicho en otras palabras, si la mayor autonomía asegurada a los administradores públicos que prevé la Reforma Gerencial, estuviese acompañada no sólo por controles administrativos y por la competencia administrada, sino principalmente por controles democráticos que están siendo y deberán ser profundizados: el control social o participativo, el control de la prensa y de la opinión pública, el control de la oposición política. La segunda tesis es que esta reforma sólo tendrá sentido si realmente se logra atender mejor al ciudadano.
La Reforma Gerencial tiene en el Brasil como documento básico el Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, de septiembre de 1955. Con este documento el gobierno procura definir las instituciones y establecer las directrices para la implantación de una administración pública gerencial. La reforma es gerencial porque se inspira en la administración de las empresas privadas y porque apunta a dar al administrador público profesional condiciones reales para gerenciar con eficiencia las agencias públicas. Es democrática porque presupone la existencia de un régimen democrático, porque pone en claro el carácter específico, político, de la administración pública, y principalmente porque en ésta los mecanismos de control, de carácter democrático, son esenciales para que pueda haber delegación de autoridad y control a posteriori de los resultados. Es social-democrática porque afirma el papel del Estado como garante de los derechos sociales y le proporciona los instrumentos gerenciales para hacerlo, de manera no sólo más democrática sino también más eficiente de como lo haría el sector privado. Es social-liberal porque confía en el mercado como un óptimo aunque imperfecto distribuidor de recursos; porque utiliza la estrategia de la competencia administrada en los cuasi-mercados para controlar las actividades sociales financiadas por el Estado mediante las entidades descentralizadas: las organizaciones públicas no estatales; y porque, aunque afirma el deber del Estado de proteger a los más débiles –los niños pobres, las madres solteras, los ancianos– no es paternalista ni subestima la capacidad de cada individuo para defender sus propios derechos como ciudadano, ni su capacidad de trabajo si se le ofrecen los debidos incentivos y oportunidades. Por todas estas afirmaciones de Bresser Pereira, es que me atrevo a denominarla neogerencialista, frente al gerencialismo más ortodoxo, de Osborne, o al conservadurismo del Consenso de Washington y algunas de las experiencias descriptas al principio de este capítulo.
Continuamos citándolo a Bresser Pereira: En un primer momento muchos pensaron que el país no estaba aún preparado para la propuesta de reforma, que las fuerzas patrimonialistas y corporativistas eran aún demasiado fuertes para poder ser derrotadas, pero pronto fue quedando claro que esto no era verdad, el país estaba maduro para el cambio. Hubo también quienes en un primer momento confundieron las nuevas ideas con una concepción neoconservadora de la reforma del Estado. El hecho de que estas reformas se hubiesen producido principalmente en el Reino Unido, durante el gobierno Thatcher, llevaba a esa confusión aunque otros países con gobiernos socialdemócratas hubieran emprendido y continuaran llevando adelante reformas gerenciales. Pronto, sin embargo, fue quedando claro que la nota infamante de neoliberal o neo conservadora no se aplicaba a la reforma brasileña: una reforma neoconservadora de la administración pública es aquella que se limita a proponer la reducción del aparato del Estado, a promover el downsizing; no reconoce la especificidad de la administración pública, pretendiendo reducirla a la administración de empresas; no otorga un papel decisivo al control social de los servicios públicos; y, al adoptar los principios de la teoría de la selección racional, niega o reduce al mínimo la posibilidad de cooperación, acentuando solamente los controles rígidos.
Bresser Pereira parte del presupuesto de que existen tres formas de administrar el Estado: la “administración patrimonialista”, la “administración pública burocrática” y la “administración pública gerencial”. La administración patrimonialista es del Estado pero no es pública en la medida en que no apunta hacia el interés público. Es la administración típica de los estados pre-capitalistas, más particularmente de las monarquías absolutistas que antecedieron inmediatamente al capitalismo y a la democracia. Es la administración que confunde el patrimonio privado del príncipe con el patrimonio público. Sobrevive en los regímenes democráticos imperfectos a través del clientelismo. La administración pública burocrática es aquella basada en un servicio civil profesional, en la dominación racional-legal weberiana y en la universalización de los procedimientos, expresada en normas rígidas de procedimiento administrativo. La administración pública gerencial, que también puede ser llamada “nueva gestión pública” (new public management).
La reconstrucción del Estado en América Latina
En América Latina, como respuesta a las crisis, se ha registrado un mayoritario regreso del Estado en áreas significativas del desarrollo económico y social.
El PBI según la CEPAL creció en promedio en la región a tasas superiores al 4 y 5 % en los años 2004 al 2013 con excepción de un decrecimiento del 1,9 % en 2009 y tasas del 3,1 % en 2012 y 2,6 % en el 2013. En ese mismo período el desempleo bajó del 10,3 % al 6,3%. Las reservas aumentaron de 225.752 a 832.061 millones de U$s y la deuda pública descendió del 51,2 al 31.4 como % del PIB.
Mucho de este crecimiento y mitigación de la desigualdad se debió a términos de intercambio favorables, pero también al desendeudamiento, a no seguir las recetas del FMI, a prestar atención a las críticas de Stiglitz y a desarrollar políticas neo-keynesianas y neo-intervencionistas. Muchas de ellas eran calificadas por economistas como Williamson de populistas.
Bresser Pereira califica esta etapa como del nuevo desarrollismo. Señala que no es una simple teoría económica, sino una estrategia nacional de desarrollo. Afirma que se diferencia del desarrollismo de los 50 en que no defiende amplias medidas para proteger a una industria infante y en que, si bien le otorga al Estado un papel central, cree que para llevar a cabo su tarea éste debe ser financieramente sólido y administrativamente eficiente. Por otro lado, a diferencia de la ortodoxia convencional, el nuevo desarrollismo no cree que el mercado pueda resolverlo todo, ni que las instituciones deban limitarse a garantizar la propiedad privada y el cumplimiento de los contratos. El nuevo desarrollismo es entonces un tercer discurso, un conjunto de propuestas útiles para que los países de desarrollo medio, como Brasil y Argentina, recuperen el tiempo perdido y logren ponerse a la par de las naciones más prósperas (69).
Afirma Bresser (70) que en los 40, 50 y 60, los desarrollistas y keynesianos dominaban el panorama económico de América Latina. A partir de los años 70, sin embargo, en el contexto de la gran ola neoliberal y conservadora, la teoría keynesiana, la teoría económica del desarrollo y el estructuralismo latinoamericano fueron desafiados por los economistas neoclásicos. Desde los 80, en el marco de la crisis de la deuda externa, estos economistas consiguieron aplicar su doctrina a los países en desarrollo. La ideología neoliberal se volvió hegemónica en América Latina. La estrategia nacional de desarrollo entró en crisis y fue sustituida por una estrategia impuesta a los países de la periferia por los países desarrollados. El nuevo desarrollismo es un tercer discurso que se ubica entre el discurso del desarrollismo clásico (y de las distorsiones populistas que sufrió, principalmente durante la crisis de la deuda de los 80) y el de la ortodoxia convencional. Es un conjunto de propuestas de reformas institucionales y de políticas económicas a través de las cuales las naciones de desarrollo medio buscan, al inicio del siglo XXI, alcanzar a los países desarrollados. Como el antiguo desarrollismo, no es solo una teoría económica: se basa principalmente en la macroeconomía keynesiana y en la teoría económica del desarrollo, pero es una estrategia nacional de desarrollo. Es la manera a través de la cual países de desarrollo medio pueden competir con éxito con los países ricos y alcanzarlos gradualmente. Es también una forma en que las naciones en desarrollo pueden rechazar las propuestas y presiones de los países ricos, como la apertura total de la cuenta de capitales y el crecimiento con ahorro externo, que representan una tentativa de neutralización neoimperialista de su desarrollo. El nuevo desarrollismo permite que los empresarios, técnicos de gobierno, trabajadores e intelectuales constituyan una Nación capaz de promover el desarrollo económico. El nuevo desarrollismo no es proteccionista, pero enfatiza la necesidad de un tipo de cambio competitivo. Es que, aunque los países de desarrollo medio ya superaron el estado de la industria infante, todavía deben resolver la enfermedad holandesa. Se hace entonces necesario administrar el tipo de cambio de forma tal que, aun manteniendo un régimen fluctuante, se neutralice esta grave falla de mercado. Por otro lado, a diferencia del desarrollismo clásico, que adoptó el pesimismo exportador de la teoría económica del desarrollo y enfatizó la sustitución de importaciones, con rápidos cuellos de botellas en materia de divisas; el nuevo desarrollismo no quiere basar su crecimiento en la exportación de productos primarios de bajo valor agregado, sino que apuesta a que los países en desarrollo exporten bienes manufacturados o productos primarios de alto valor agregado. Por otra parte, el nuevo desarrollismo rechaza las ideas equivocadas de crecimiento basado en la demanda y el déficit público. Ésta fue una de las distorsiones populistas más graves que sufrió el viejo desarrollismo, afirma Bresser Pereira. Keynes señaló la importancia de la demanda agregada y legitimó el recurso al déficit fiscal en momentos de recesión, pero no defendía los déficits públicos crónicos. Su supuesto era que una economía nacional equilibrada desde el punto de vista fiscal podía, por un periodo breve, salir del equilibrio para restablecer el nivel de empleo.
Por último, señala Bresser, el nuevo desarrollismo defiende el equilibrio fiscal, no por ortodoxo, sino porque cree que el Estado es el instrumento de acción colectiva por excelencia. Si el Estado es tan estratégico, debe ser fuerte, sólido y con suficiente capacidad de acción. Por ello mismo, sus finanzas necesitan estar equilibradas y su deuda debe ser reducida y con plazos largos. Lo peor que le puede pasar a un Estado es quedar en manos de sus acreedores. Los acreedores externos son peligrosos porque en cualquier momento pueden retirar sus capitales del país, mientras que los internos, transformados en rentistas y apoyados en el sistema financiero, pueden imponer al país políticas económicas desastrosas. La última diferencia entre el viejo y el nuevo desarrollismo es el papel atribuido al Estado en la infraestructura. Ambas corrientes le reconocen un papel económico fundamental como garante del buen funcionamiento del mercado y de las condiciones generales de la acumulación de capital: educación, salud, infraestructura de transportes, comunicaciones y energía. Para el desarrollismo de los 50, el Estado jugaba un rol clave en la promoción del ahorro forzado, contribuyendo de esta forma a que los países completaran su proceso de acumulación primitiva. En aquella época también se consideraba que el Estado debía invertir en las áreas de infraestructura e industria pesada, que requerían muchos recursos para los cuales el ahorro privado no era suficiente. Para el nuevo desarrollismo, el Estado puede promover el ahorro forzado e invertir en ciertos sectores estratégicos. La diferencia es que hoy el sector privado nacional tiene los recursos y la capacidad empresarial suficientes para llevar adelante estas tareas. El nuevo desarrollismo rechaza la tesis neoliberal de que el Estado ya no tiene recursos, porque esto depende de la forma en que se administren las finanzas públicas. Pero entiende que, en aquellos sectores en que hay una competencia razonable, el Estado no debe ser inversor, sino ocuparse de garantizar la competencia. El nuevo desarrollismo, por lo tanto, concibe el mercado como una institución eficiente y capaz de coordinar el sistema económico, pero sin la fe irracional de la ortodoxia convencional.
Llegados a este punto, retomemos los interrogantes de Schweinheim (71) en un libro anterior: ¿En qué medida los estados latinoamericanos y sus grados de estatalidad están relacionados con una mayor o menor democratización de sus regímenes políticos? ¿Cuál es la relación entre el grado de democratización y la efectiva vigencia de derechos civiles, políticos y sociales para los pueblos latinoamericanos, en particular para los sectores más desfavorecidos? ¿En qué medida las políticas públicas están relacionadas con una mayor vigencia de los derechos ciudadanos o están basados en derechos? ¿En qué medida, las formas institucionales y organizacionales de las administraciones públicas de América Latina afectan un retraso o expansión de los derechos ciudadanos?
Al respecto, señala Schweinheim: “El regreso del Estado en el campo de la ciencia política y la economía aparece como un interesantísimo esfuerzo en estos dos campos disciplinarios por lo que podríamos denominar un ‘regreso al proyecto de la modernidad’. El Estado reaparece como institución íntimamente asociada a realidades y valores de la sociedad moderna: la democracia, la ciudadanía ampliada, los derechos civiles, políticos y sociales, el crecimiento económico, el desarrollo, el bienestar” (72).
Schweinheim (73) continúa argumentando en el referido libro que, en primer lugar, que el “estado neoliberal dependiente latinoamericano construyó la relación Estado-Sociedad a través de procesos de privatización, delegación, descentralización y transferencia de responsabilidades a actores locales y sociales, configurando la matriz social latinoamericana de desestructuración y reconfiguración de actores y movimientos sociales. En segundo lugar, que a partir del 2000 nos encontramos frente a un Estado en tensión entre una reconfiguración neodesarrollista, por un lado, y neocomunitarista, por el otro, en sus modos de relación con la Sociedad, cuya definitiva construcción todavía está lejos de poder ser vislumbrada”.
Schweinheim (74) se interroga si estás tendencias están o no inaugurando un “neodesarrollismo”. No solo para aquellos países que aún mantienen una fuerte matriz neoliberal en su relación Estado-Sociedad, sino para aquellos que, con distintas estrategias, han intentado transformar dicha estructura. Para que ello sucediera, debería alumbrar una nueva o segunda generación de políticas para el desarrollo entre 2010 y 2020.
En cuanto al neo-comunitarismo, tiene que ver con el resurgimiento de lo local frente a lo global y la incorporación de las etnias pre-coloniales con sus instituciones, primero en los países andinos como Bolivia, Ecuador, pero también aquellos con fuerte presencia de etnias y tradición indigenista como México y el Yucatán, Paraguay, y por referencia otros países como Chile y Argentina; en todos ellos, los pueblos originarios reclaman por sus derechos e instituciones que fueron conculcados por la conquista hace quinientos años, pero que con mayor o menor intensidad siguen presentes en las culturas de dichos pueblos.
También se trata de reconstruir el tejido social que las dictaduras, el liberalismo y las reformas de los 90 y las sucesivas crisis del capitalismo dejó tan dañado con sus secuelas de marginación, narcotráfico y violencia.
La agenda pendiente
Los principales desafíos en materia de gestión pública al momento, a mi juicio, son:
1 Transformar el Estado asumiendo un rol activo en la calidad institucional, el desarrollo, la justicia e inclusión social.
2 Dar una mejor canalización y respuesta a las necesidades de la población.
3 Dotar de calidad y consenso al proceso de formulación de políticas públicas, garantizando la gobernabilidad.
4 Desarrollar un mejor vínculo con la ciudadanía a través de mecanismos participativos y de gobierno electrónico.
5 Implementar adecuadamente las políticas públicas diseñadas.
6 Gestionar por objetivos, vinculando la programación presupuestaria con políticas y planes.
7 Superar el modelo burocrático. Lograr desarrollar procesos y sistemas administrativos acordes a los objetivos de las políticas públicas.
8 Desarrollar un ambiente de auditoría, transparencia y calidad en la información y control que permita evaluar tanto el impacto de las políticas como la calidad de la gestión.
9 Motivar y entrenar al personal en los objetivos y sistemas antes mencionados, acreditando sus competencias.
10 Desarrollar la gestión pública, mejorando el vínculo y la cooperación entre política y administración.
1) Transformar el Estado asumiendo un rol activo en la calidad institucional, el desarrollo, la justicia e inclusión social
Se trata de transformar el Estado para el siglo XXI. El proyecto de reformulación debe tomar en consideración tres grandes aspectos, a saber:
Fortalecer la institucionalidad política, social y de valores.
Robustecer el proceso de desarrollo alcanzado a partir de la superación de la crisis local e internacional.
Promover la justicia social a través de políticas económicas y sociales redistributivas e inclusivas que garanticen una disminución creciente de los niveles de pobreza e indigencia, posibiliten el acceso igualitario a la salud y la educación y entrenen laboralmente a los estructuralmente excluidos desde el proceso. Promover los nuevos derechos.
La calidad de la institucionalidad política, la democratización, el proceso de desarrollo y la justicia social interactúan sistémicamente entre sí y tienen efectos sinérgicos mutuos.
La gobernabilidad significa un Estado con una efectiva división de poderes, dotado de calidad institucional y legitimidad en los procesos a través de los cuales la sociedad se gobierna, se regula, sanciona sus leyes, formula e implementa las políticas públicas. Presupone acuerdos de cómo elige a los gobernantes, cuáles son las reglas de sucesión, cuál la relación con la oposición, como trata el pluralismo y el disenso, cómo construye el consenso. Significa también, cuál es el rol del Estado, cuál la esfera de lo público y lo privado, cuál es el grado de desarrollo y fortaleza alcanzado por las organizaciones comunitarias estas últimas, organizaciones libres del pueblo, sirven de control sociológico del poder, a más de la división formal de poderes, cuán efectiva y autosustentable es la organización federal.
Se requiere de más y mejor gobierno, y éste no puede ser reemplazado por el mercado o instituciones intermedias de la sociedad civil.
Es necesario cimentar instituciones fuertes, consensuadas, que no se encuentren al garete del libre albedrío de alquimias políticas circunstanciales o aventuras cortoplacistas.
Esta claro que ni el Estado ni el gobierno son instituciones que se volverán obsoletas, tienen un rol a cumplir en la globalización y la integración. Su rol es proteger y encauzar la comunidad. Es por ello que Estado y gobierno deben mantenerse innovativos y dinámicos. De ahí que deban transformarse y recrearse.
La crisis internacional actual de los mercados, y en particular del financiero, demuestra que el capitalismo, para funcionar y no autodestruirse, requiere de más y mejor Estado, de más regulaciones que controlen los desvíos, abusos, codicia y egoísmos.
Uno de los roles básicos del Estado es fortalecer el proceso de desarrollo del país post crisis, cimentando un empresariado dinámico e innovador, que sea la base del crecimiento autosustentable basado en factores competitivos. Para ello, el marco institucional, una justicia eficiente, el apoyo público a la innovación tecnológica y a la educación son fundamentales, así como la promoción de clusters en las economías regionales. Como señala Thomas Piketty (75), la promoción de la vinculación entre los sistemas educativos, tecnológico y productivo es fundamental. Todo lo mencionado, para ser realizable, requiere incrementar la capacidad y alcance de la administración pública de resolver problemas económicos y sociales y fortalecer la administración local vía la descentralización.
Otro es la promoción de la justicia social a través de políticas económicas y sociales redistributivas e inclusivas que garanticen una disminución creciente de los niveles de pobreza e indigencia. Requieren, entre otras cosas, utilizar el sistema impositivo tanto para redistribuir la riqueza con justicia como para promover el desarrollo, la inversión y el crecimiento con equidad e inclusión social, morigerando los efectos negativos de los ciclos económicos internacionales. Estos son algunos de los caminos a recorrer para hacer frente a estos desafíos.
Avanzar en materia de institucionalidad pública. Guillermo Schweinheim (76), mencionaba, entre otros aspectos de institucionalidad republicana a tener en cuenta en la modernización del Estado a:
Una estructura del poder ejecutivo que diferencia los órganos formuladores de políticas públicas de los órganos de ejecución (direcciones, gerencias, programas, agencias, entes públicos no estatales, fundaciones públicas, fondos de inversión y fiduciarios, empresas públicas, banca pública, órganos de recaudación) y de los órganos de regulación y control de servicios públicos de gestión privada o pública, regulación de mercados y de actividades económico sociales.
Responsabilidad política de las autoridades ejecutivas gubernamentales sobre los resultados de las políticas públicas a través del control parlamentario.
Responsabilidad administrativa y de gestión para autoridades de órganos autónomos, entes reguladores y directivos del servicio civil a cargo de órganos (direcciones, programas, gerencias) de ejecución centralizada.
Rendición de cuentas y de responsabilidad patrimonial y de resultados frente a parlamentos, órganos fiscalizadores y de auditoría, asociaciones de la sociedad civil, opinión pública y la ciudadanía en general.
El funcionamiento institucionalizado del rol del legislativo en la aprobación de presupuestos del sector público, por programas claramente diferenciados, con metas de producción institucional, resultados e impactos preestablecidos y evaluables, así como mecanismos permanentes de control parlamentario del gasto. Supone la asistencia de organismos técnicos independientes (Contralorías, Auditorías, Tribunales de Cuentas) de evaluación de resultados.
El funcionamiento institucionalizado de la participación (Consejos Consultivos, de Administración) de organizaciones económico sociales y de la sociedad civil y de organizaciones ciudadanas, de usuarios y de consumidores en la elaboración de las políticas y presupuestos, en el acceso a la información pública y en la evaluación, control y auditoría social de resultados.
La institucionalización de principios de:
Equidad contributiva promotora de niveles adecuados de inversión privada y generadora de empleo pero al mismo tiempo favorecedora del mercado interno de consumo ciudadano de bienes y servicios (incluidos bienes públicos de carácter social) en cantidad y calidad adecuados en un marco de igualdad de oportunidades.
Equilibrio y solvencia fiscal macro de la hacienda pública a través de políticas presupuestarias priorizadas y coordinadas con la recaudación de recursos públicos y con sustentables niveles de endeudamiento.
Responsabilidad fiscal por el manejo directivo y gerencial micro de recursos en las distintas entidades estatales.
La institucionalización de modelos (principios y tecnologías) de gestión orientados a resultados, de información a la ciudadanía de estándares y resultados de servicio, de la formulación estratégica de políticas, de la programación operativa eficaz, eficiente y económica de asignación de recursos y logro de metas, de valores y prácticas de control de la transparencia y la ética pública y la participación de la sociedad civil, usuarios y beneficiarios de la acción pública.
En materia de agentes y funcionarios públicos:
La designación sobre el principio del mérito y selección transparente de autoridades de agencias, organismos autónomos, empresas del Estado, banca pública y otros organismos autónomos y autárquicos, incluidas entidades de regulación monetaria y superintendencia bancaria, órganos de recaudación impositiva, órganos de control de derechos ciudadanos y auditorías, estabilidad con plazos preestablecidos y evaluación de desempeño sobre la base de acuerdos, programas o convenios de gestión o resultados.
La designación sobre el principio del mérito y selección transparente dentro del cuerpo del servicio civil para los cargos de dirección, gerencia, jefaturas de los programas y aun de cargos de viceministros o secretarios generales encargados de la coordinación, continuidad y logro de resultados de los programas y de la gestión equilibrada, solvente, evaluable, controlable y auditable de recursos públicos.
La consolidación de un cuerpo estable de funcionarios públicos de servicio civil estableciendo mecanismos de carrera administrativa sobre la base del principio del mérito y la evaluación permanente de desempeño, como garantía del logro de la autonomía del funcionariado frente a intereses particulares, sectoriales y de partido y de la defensa del interés público y ciudadano y del respeto al orden normativo instituido democráticamente.
Construir institucionalidad significa autolimitarse en materia de poderes y facultades mediante reglas claras, consensuadas, legitimadas y respetadas. Esta es una asignatura pendiente de toda la sociedad argentina, no sólo de los detentadores de los roles máximos de poder. La personalidad social básica argentina cree que la ley y las reglas no están para ser cumplidas y respetadas y ello ha generado gravísimos problemas en el pasado, como la crisis del 2001. Pero, pese a dicha crisis, no se ha hecho un aprendizaje social e institucional de la misma y las conductas públicas y sociales siguen siendo las mismas respecto a la sujeción a normas. Se requiere de toma de conciencia y un cambio cultural de toda la comunidad.
Un punto muy importante de la institucionalidad es volver a recrear la justicia y la administración de la misma como una institución eficiente, eficaz, proba y creíble. Es importante el buen funcionamiento de los tres poderes del Estado.
2) Dar una mejor canalización y respuesta a las necesidades de la población
Una administración pública transparente, evaluable en sus actividades, descentralizada, cerca de las personas en sus comunidades, proveedora de los servicios y regulaciones esenciales, comunicada con los ciudadanos a través del uso de las nuevas tecnologías, también hace a la gobernabilidad. Hoy en día, la acción de gobierno es cada vez más evaluada no sólo por la correcta orientación de las políticas, si no también por la gestión, que significa una adecuada implementación de las mismas.
Es preciso fortalecer las formas democráticas de relación entre el Estado y la sociedad, aumentando el grado de participación y responsabilidad de parte de los actores del sistema. Por esta vía, se procura capacitar a los ciudadanos para controlar las actividades públicas, pudiendo hacerlas, simultáneamente, más eficientes y de mejor calidad. La herramienta informática como vehículo contribuye a facilitar el acceso a los múltiples contenidos de la información estatal trasparentando y democratizando acciones que de otro modo serían privilegio de pocos.
El fortalecimiento de la institucionalidad democrática, de procesos participativos e inclusivos y de la justicia social deberían ser la preocupación principal de la gobernabilidad y estar al tope de la agenda de reforma del Estado.
3) Dotar de calidad y consenso al proceso de formulación de políticas públicas, garantizando la gobernabilidad
La reforma del Estado no tiene sólo que ver con un gobierno más eficiente y eficaz. Sino que también tiene que ser más democrático, que se encuentre legitimado por su origen de legalidad y consenso, pero también por su accionar, políticas públicas efectivas en cuanto a la resolución de los problemas de la comunidad y como firme garante de la justicia y la inclusión social.
Debe promover la igualdad de oportunidades para que los miembros de la sociedad tengan posibilidad de acceso a los beneficios económicos, sociales de salud, educativos y tecnológicos.
En el siglo XXI los gobiernos a más de legitimidad y consenso deben demostrar su capacidad en resolver los problemas de la población. Desarrollo económico justo, justicia social, desarrollo humano e inclusión social, son algunas de las demandas más acuciantes que pesan sobre el Estado y la administración pública, en especial en países en vías de desarrollo o que sufrieron fuertes crisis. La modernización del Estado implica que el mismo sea capaz de garantizar la justicia social, solucionando problemas de indigencia, pobreza, salud, educación, que garanticen mejores oportunidades de inclusión social.
Una administración pública efectiva y eficiente hace a la gobernabilidad logrando instrumentar eficazmente las políticas públicas diseñadas. La legitimidad y el consenso se acrecientan a través de los logros de una administración pública que instrumente correctamente las políticas diseñadas por los gobernantes electos a la vez que articule y canalice las demandas de la población.
Se complementa con claros procesos de formulación y evaluación de políticas, presupuestación, programación, implementación y evaluación de resultados, tanto del impacto de las políticas, como de los programas que las materializan.
Por todo ello, una administración pública moderna y eficiente, es un prerrequisito de buen gobierno y todos los partidos políticos debieran acordar como política de Estado el tipo y calidad de administración que desean ante la eventualidad de acceder mediante elecciones a los roles máximos de poder dentro del Estado. Un período constitucional de gobierno es muy corto para implementar las políticas para los que se ha sido electo, si no se cuenta con una administración pública eficaz para llevar a cabo dichas políticas.
En materia de formulación e implementación de políticas públicas, es de buen principio de gestión pública separar el diseño y la formulación de la ejecución de las mismas. Las primeras, se encuentran en el nivel político y en el ámbito centralizado, de un ministerio y de sus secretarías de estado. Las segundas se encuentran generalmente, aunque no exclusivamente, en el ámbito descentralizado. Los mecanismos de vinculación, coordinación y articulación aparecen como muy importantes para el éxito en la formulación y en la implementación de las políticas públicas cuando las temáticas son complejas como lo son las políticas sociales, las económicas, las laborales, las educativas, las de salud de la población, la atención de la niñez, la juventud, la tercera edad, la seguridad, etc. En muchos países de la región se han creado instancias de coordinación interinstitucional, pero muchas de ellas no han sido aún puestas en vigencia o su rol ha sido menor.
Por ello, resulta necesario que las administraciones públicas puedan ir superando los modelos burocráticos de compartimentación sectorial para poder ir desarrollando mecanismos organizacionales sistémicos, vinculados y de trabajo en red, propios de una administración moderna. Para ello es necesario tanto desarrollar, en algunos casos, como implementar, en otros, los mecanismos políticos de articulación, como instancias normativas de vinculación y soportes informáticos de trabajo en red.
Las decisiones básicas de gobierno se expresan a través de las políticas públicas, definidas como pautas generales de decisión y acción destinadas a dar respuesta a cuestiones y problemas actuales o potenciales en una materia o problemática de la agenda social o política.
Para poder cumplir con sus funciones, es necesario que los sistemas de formulación de políticas cuenten con capacidades para prever, identificar y definir problemas, y para establecer consensos que permitan gestar e implementar políticas eficaces.
Las instituciones de gobierno reconocen, procesan y operan sobre las cuestiones incluidas en sus agendas a través de un modelo central, constituido por la propia estructura organizativa. Pero dicha estructura está basada en una división del trabajo que sectoriza el tratamiento de los diversos aspectos de las cuestiones y problemas, con una virtual ausencia de perspectivas integradoras.
Como consecuencia, la formulación de políticas se ve afectada por un proceso dual. Por un lado, la diversidad de intervenciones del Estado en una materia de política pública, requiere de la participación de múltiples jurisdicciones. Por el otro, la interacción de factores a tomar simultáneamente en consideración, requiere una coordinación que sea capaz de operar las síntesis necesarias para la adopción de decisiones.
En el proceso de formulación de políticas públicas, muchas veces se advierte frecuentemente la carencia de marcos de referencia y modelos precisos y compartidos, la insuficiencia de información con validez concertada y la ineficiente gestión del recurso informativo disponible.
La decisión de política pública requiere una captación sistemática y concertada de la realidad, en la que los participantes aporten sus diversas perspectivas e interpretaciones, junto con los valores para transformarla, pero no podrían desconocer o diferir en cuanto a los datos más relevantes de dicha realidad. De allí la necesidad de contar con buenos estudios, análisis y estadísticas adecuadas que permitan diagnosticar realidades político-sociales diversas y evaluar el impacto de las políticas aplicadas sobre dichas realidades. La mala información, la sesgada, la insuficiente, o distorsionada, lleva al diseño de políticas erradas.
Cuando no se cuenta con modelos y datos empíricos de validez aceptada, cada actor puede diagnosticar, proponer o rebatir prácticamente cualquier cosa con relación a la presunta realidad, esgrimiendo cosmovisiones, posiciones y argumentos con insuficiente rigor para sustentar políticas públicas eficaces.
Frente a las divergencias básicas sobre los distintos aspectos de la realidad, la naturaleza de sus problemas, sus alcances y su magnitud, no es posible siquiera convenir un conjunto de ejes de política del Estado –más que de gobierno– que permitan garantizar la gobernabilidad.
Si bien los organismos formuladores de políticas no constituyen cuantitativamente la parte más significativa de la totalidad del sector público (ya que los organismos de administración y ejecución de la política suelen ser más importantes en dimensión y presupuesto), sí lo son en términos de la sustantividad de la gestión de gobierno. Es por ello que se recomienda que tengan un nivel jerárquico adecuado en la pirámide de toma de decisiones para poder ejercer el contralor sobre los descentralizados ejecutores de las políticas públicas.
Es recomendable que los organismos de formulación de políticas diseñen e implementen planes estratégicos, y aprueben los planes-programas y establezcan acuerdo-programa con los organismos de ejecución de la política e intervengan en la supervisión de la asignación de recursos presupuestarios y en el control de la ejecución de actividades y recursos.
Una de las características a tener en cuenta en la formulación de los planes es que en el ámbito de la formulación de políticas, resulta difícil dimensionar objetivos y resultados tal como ocurre en organismos que prestan servicios o tienen productos más mensurables.
Pero esto no significa que no puedan medirse metas intermedias, el impacto de las políticas y la calidad del diseño de las mismas (77).
Dotar de calidad y consenso al proceso de formulación de políticas públicas, buscando garantizar la gobernabilidad significa:
Detectar, identificar, anticipar, articular, sintetizar y procesar eficazmente problemáticas claves para la calidad de vida y el desarrollo de la Sociedad.
Convocar y concitar la participación de los distintos actores relevantes en la política.
Concertar y establecer los estados deseados.
Obtener y procesar la información para el análisis de escenarios relevantes.
Generar, elaborar, seleccionar e instrumentar opciones de políticas públicas.
Evaluar la viabilidad y el impacto de las opciones de política entre los beneficiarios, interesados, afectados, grupos de presión y factores de poder.
Implantar las opciones seleccionadas con eficaces mecanismos de coordinación inter-organizacional.
Monitorear y controlar el desempeño de las políticas, así como evaluar sus resultados e impactos, a fin de realimentar el ciclo de formulación y proceder oportunamente a los ajustes, modificaciones y replanteos pertinentes.
Lograr acuerdos relativos a los ejes centrales de las políticas públicas, que sean eficaces para garantizar la gobernabilidad por encima de quienes, en el marco de la alternancia democrática, tengan a su cargo el gobierno.
Lograr una adecuada asunción de responsabilidades por parte de la gerencia pública en la implementación de las políticas diseñadas.
Lograr que las políticas desciendan por la estructura del estado de los organismos encargados de su implementación, hasta alcanzar a los equipos y al último agente público, a los efectos de garantizar su correcta implementación con responsabilidad, eficiencia y eficacia.
Las políticas públicas requieren de la construcción de consenso y legitimidad social que las torne viables. De una organización pública que convierta a los enunciados de políticas en actos de gobierno y mecanismos de administración moderna que las pongan en práctica y de organizaciones públicas efectivas que las implementen con eficiencia y eficacia.
De aquí surgen varios problemas sobre los que ya llamáramos la atención anteriormente (78) y que siguen siendo asignaturas pendientes en materia de gestión pública.
a) El de construir consenso y hallar legitimidad política la formulación e implementación de políticas públicas. Obligación a cargo de gobernantes, opositores, actores sociales y gobernados a los efectos de garantizar la gobernabilidad.
b) Aumentar los estudios previos y los diagnósticos que lleven a una mejor calidad en el diseño de políticas públicas. La política más viable es la que combina eficazmente racionalidad técnica con consenso político.
c) Lograr una adecuada implementación de las políticas diseñadas: Ver el punto siguiente.
d) Medir el impacto de las políticas públicas: para evaluar si se han alcanzado los objetivos propuestos.
4) Implementar adecuadamente las políticas públicas diseñadas
Cómo implementar mejor las políticas públicas ha sido un tema de reflexión constante, desde los orígenes de la disciplina de la administración pública, al igual que cómo servir mejor al ciudadano. Distintos contextos sociales y momentos históricos determinados han dado distintas respuestas a esta problemática permanente.
En el modelo burocrático clásico, la sujeción a normas es una garantía para los derechos del ciudadano, cualidad ésta que no debe perderse. Pero cuando se habla de “burocracia” en el sentido no weberiano y peyorativo del término significa una administración pública autoreferida, autista, lenta, farragosa, con grandes oportunidades de corrupción, donde las políticas no se aplican bien y los ciudadanos no encuentran adecuado cauce a sus demandas ni satisfechos con los servicios prestados.
El interrogante actual no es si es viable o no un modelo gerencial donde se asimile la administración pública a la privada, ya fracasado en los 90; sino cómo hacer que las decisiones de políticas públicas que los gobiernos toman como mandantes a término del soberano sean correctamente ejecutadas, con eficiencia, eficacia, fidelidad a las políticas diseñadas y garantías al ciudadano (ver el capítulo “Políticas públicas y gestión pública para satisfacción de la población”).
5) Desarrollar un mejor vínculo con la ciudadanía a través de mecanismos participativos y de gobierno electrónico y de mejora continua, gestión de la calidad y carta compromiso con el ciudadano. La Responsabilidad Social Pública
Mientras se produce la transformación del modelo de gestión, es necesario desarrollar mejoras en los organismos con impacto inmediato y visible en la ciudadanía a los efectos de lograr legitimidad y consenso para las reformas de fondo de mediano plazo.
Es preciso fortalecer las formas democráticas de relacionamiento entre el Estado y la sociedad, aumentando el grado de responsabilidad “accountability” de parte del sistema. Por esta vía, se procura capacitar a los ciudadanos para controlar las actividades públicas, pudiendo hacerlas, simultáneamente, más eficientes y de mejor calidad.
Las técnicas de mejora continua, mejora de procesos, gestión de la calidad, calidad total, carta compromiso con el ciudadano son algunas que pueden coadyuvar a este proceso.
Respecto a la carta compromiso con el ciudadano, las mismas deben no sólo establecer compromisos efectivos de calidad de la gestión, sino que también auto imponerse penas por no cumplimiento. De lo contrario no son efectivos. De qué vale una carta compromiso en el otorgamiento de documentación si luego existen demoras en la entrega del mismo que va de 6 meses a un año.
La Responsabilidad Social Pública, devolviéndole al Estado su rol de resguardo del bien común y del bienestar general de la población, garantizando condiciones dignas de vida, respeto a los derechos humanos y calidad institucional en democracia, eficiencia y eficacia en la gestión y atención diligente de los problemas de la ciudadanía.
La Responsabilidad Social Pública (RSP) se plantea como estrategia para que la gestión pública pueda hacer frente más eficientemente a los desafíos que la globalización y la transformación del Estado plantean a las administraciones centralizadas formuladores de políticas públicas y a los entes descentralizados productores de bienes y servicios públicos, identificando elementos que le permitan a la administración pública establecer procesos de interacción más transparentes con el entorno y con los distintos públicos que les dan sustento y legitimidad. La RSP proporciona una interesante oportunidad para que las instituciones públicas puedan gestionar en forma ética y sustentable sus relaciones con el entorno interno y externo, otorgando mayor importancia a los impactos que tienen las decisiones y acciones que implementan sobre los ciudadanos, por medio de una relación más transparente y consciente de los intereses de la comunidad en el desarrollo de sus objetivos.
6) Gestionar por objetivos, vinculando la programación presupuestaria con políticas y planes
Una administración pública organizada por normas y actividades, con una división horizontal y vertical del trabajo, sólo por funciones, y una presupuestación tradicional, donde los objetivos son muy genéricos, sin metas ni indicadores de resultado, no garantiza que las políticas que implementa un gobierno sean correctamente ejecutadas, o que las nuevas visiones que se deseen introducir logren penetrar al conjunto de la administración.
Se hace necesario contar con una instancia (espacio) y un momento en el año (tiempo) en que puedan fijarse prioridades y vincular objetivos de política, con planes y programas y con prioridades en las asignaciones presupuestarias.
Anualmente, la referida instancia, debería considerar el Plan operativo de cada organismo, así como su proyecto de presupuesto en forma conjunta con la Secretaría de Hacienda; también resultaría conveniente en ese mismo acto discutir las eventuales modificaciones estructura del organismo (de ser esto necesario) y su dotación de personal (sólo las necesidades de planes y programas justifican los recursos humanos a signar). Sería conveniente que dicha instancia, siguiendo lo dispuesto por la Constitución Nacional, se encontrara en la Jefatura de Gabinete de Ministros.
De dicha instancia de programación y concertación, previa a la aprobación del proyecto de presupuesto que el Poder Ejecutivo eleva anualmente al Congreso de la Nación, deberían participar representantes de la propia Jefatura de Gabinete de Ministros, Ministerios o Secretarías involucrados en los programas a ser evaluados y una representación de la Secretaría de Hacienda-Oficina Nacional de Presupuesto. De esta manera se lograría una coordinación intersectorial en programas que abarcan muchas jurisdicciones como pobreza, indigencia, empleo, formación de las personas; etc. y un efectivo control en que la programación presupuestaria refleje las prioridades políticas. Todo ello debería estar contenido en un acuerdo programa con el Organismo, que estableciera las metas operativas anuales para el mismo y los indicadores de medición de resultados. En los casos de organismos centralizados, este proceso debe hacerse con la participación del ministerio respectivo y establecerse con las secretarías de Estado respectivas encargadas de implementar la política, o con las Direcciones Nacionales o Generales, según el caso en cuestión. En el caso de los organismos descentralizados, deben participar en la elaboración del acuerdo-programa los mismos actores más la autoridad máxima responsable del ente descentralizado.
El acuerdo-programa tiene dos dimensiones, una personal, que es la responsabilidad que le cabe al máximo nivel del organismo signatario, sea este centralizado o descentralizado por el cumplimiento del programa; y otra institucional que le cabe a todo el organismo como metas a cumplir. Si se producen desvíos por falta de asignación de recursos durante el año fiscal-contractual, las metas deberán ser renegociadas, de igual manera si se cambian las políticas.
El acuerdo-programa no debe ser tan ambicioso que resulte imposible de cumplir, ni tan elemental que no motive ni establezca parámetros. Los logros de un año deben establecer un punto de partida para el siguiente hasta alcanzar los niveles deseados.
Los acuerdos-programa entre entidades de formulación de políticas públicas y entidades de ejecución y administración de las mismas:
Establecen objetivos estratégicos, metas plurianuales y metas anuales en el plan operativo anual.
Asignan recursos presupuestarios.
Asignan dotaciones.
Adecuan estructuras a los eventuales requerimientos de los programas.
Desarrollan indicadores de medición de resultados.
Pueden presentar un programa de incentivos en función del cumplimiento de las metas y sanciones por no-conformidad.
Los acuerdos programa deben desarrollarse al interno de la organización pública como convenios de gestión.
La administración de los convenios de gestión
Los convenios de gestión desarrollan los acuerdos programa al interior de las áreas del organismo fijando responsabilidades, objetivos y metas e indicadores de resultado sectoriales.
En los convenios de gestión la conducción superior del organismo público determina el desempeño esperado de la dirección de área y de cada unidad misma a partir de la elaboración del Plan Estratégico del organismo, de la identificación de los planes operativos, de los resultados a obtener y de la asignación de recursos a través del proceso de formulación presupuestaria. Las direcciones operativas, por su parte, se comprometen a cumplir las metas y a dar cuenta de los resultados obtenidos. El instrumento se hace autosostenible en la medida que existan indicadores de la gestión gerencial en el marco de un sistema de seguimiento y monitoreo de la gestión, y un sistema de incentivos que premie el buen desempeño y, recíprocamente, se sancionen los incumplimientos. Estos compromisos de gestión por cada área pueden descender por la pirámide organizacional hasta la menor unidad de producción para un usuario interno o externo. Esta unidad es el equipo de trabajo, verdadera célula madre de la productividad, la eficiencia, el aprendizaje y la innovación organizacional.
Así, la gestión por resultados incentiva una fuerte descentralización en la toma de decisiones de gestión para que la administración pública pueda responder a las demandas sociales eficazmente, sin renunciar a la transparencia de la gestión. Esta descentralización se apoya en un Plan Estratégico formulado en estrecha vinculación con el presupuesto del organismo y precisa de conjunto de indicadores mensurables y de un sistema de incentivos racional.
La experiencia internacional demuestra que es recomendable un mayor grado de flexibilidad en la administración de los recursos disponibles (materiales, financieros y humanos) a medida que se profundiza la implantación de la gestión por resultados, dado que se fijan metas y se controla su cumplimiento, siendo los controles formales ex post y de legalidad, contables, y de gestión.
Algunos pasos a tener en cuenta para la instrumentación de un sistema moderno de administración pública:
a) Es conveniente valerse de las leyes y normas de modernización del Estado, allí donde estuvieren sancionadas. Donde no lo estuvieran o fueran insuficientes, es necesario contar con el marco legal que permita avanzar en el proceso de modernización, si la normativa vigente resulta un obstáculo para ello.
b) Es necesario partir de las políticas y formular de manera acorde con estas un plan estratégico para el o los organismos responsables de la gestión y administración sectorial. En la formulación de dicho plan es necesario otorgar participación a los diferentes actores sociales interesados e involucrados en cada temática para lograr legitimidad y otorgar viabilidad al mismo. La participación en la elaboración y/o estrategias de implementación del mismo por parte de los agentes de la administración es fundamental, pues ello permitirá lograr una mayor eficacia en la implementación toda vez que puedan estar motivados e imbuidos de los objetivos estratégicos. Esto les permitirá pensar y actuar estratégicamente. Mediante su participación se contemplarán y anticiparán en el plan los escollos que pudieran presentarse en la faz de ejecución del mismo.
c) Se deben establecer los objetivos organizacionales, y a través de los acuerdos programa, fijar los objetivos particulares de las áreas, asignar las metas, fijar los niveles de responsabilidades, acordar los incentivos por el cumplimiento de metas y establecerlos en los convenios de gestión al interno del organismo público.
d) Se debe otorgar el necesario poder (empowerment) y capacidad de organización a cada una de las unidades de objetivos y resultados (UOR) para que los equipos se organicen en su trabajo en función de las metas, de acuerdo con sus jefaturas y liderazgos.
e) Luego se habrá de realizar el control de resultados. Mediante él se evaluará, en los plazos establecidos el cumplimiento de las metas acordadas con cada UOR o equipo. En virtud de ello, se otorgarán o no los incentivos acordados.
f) Para cumplir los objetivos, es de interés de la organización pública y de los agentes que la institución capacite y desarrolle las competencias necesarias para efectivizar las metas contempladas en el plan.
g) La capacitación buscará que los agentes migren de las competencias actuales a las deseadas en función de los procesos y las metas del plan. Al estructurar la capacitación de esta manera, en función de los requerimientos del directorio de competencias de la organización, se gana en efectividad en el proceso de enseñanza aprendizaje y se disminuyen los costos, ya que se realiza la capacitación estrictamente necesaria para la organización.
h) La evaluación de la gestión estará basada en el control de los resultados. Obliga a la organización a definir claramente sus objetivos, analizados en sus aspectos sustanciales y no como procesos administrativos. De este modo, la evaluación de la burocracia se hace predominantemente a través del cumplimiento o no de metas, y no a partir del respeto a reglas que en muchas ocasiones son auto-referidas.
La gestión por resultados puede definirse como un instrumento que propone la administración de los recursos públicos centrada en el cumplimiento de acciones estratégicas definidas, en un período de tiempo determinado. De esta forma, permite gestionar y evaluar la acción de las organizaciones del Estado con relación a las políticas públicas definidas para atender las demandas de la sociedad.
Dado que el instrumento propuesto pone en el centro de la discusión la medición del desempeño de la gestión pública, adquiere relevancia una distinción conceptual que hace a la naturaleza de la producción pública: productos y resultados. Los organismos públicos, responsables de una determinada producción pública utilizan insumos financieros, humanos y materiales –asignados a través del presupuesto– para la producción de bienes y servicios (productos) destinados a la consecución de objetivos de política pública (resultados).
Los sistemas de evaluación de productos y de resultados, consecuentemente, tienen distintas connotaciones: mientras la medición de productos puede asociarse a un proceso continuo, al interior de las organizaciones, el segundo tiene consecuencias que trascienden el ámbito de una institución.
La discusión anterior arroja luz sobre la necesidad de ordenar y focalizar las prioridades de una institución, identificando y jerarquizando procesos, productos y beneficiarios, como una actividad metodológica de apoyo a la definición de indicadores de desempeño gerencial. Así aparece la conveniencia de utilizar la planificación estratégica como un ejercicio sobre el cual se base la implantación de un instrumento de gestión por resultados porque permite elaborar acciones estratégicas, vectores de resultado y colocar a la gerencia operativa bajo un arco direccional claro y de mediano plazo e involucrar y hacer partícipe a todos los miembros de la organización.
La gestión por resultados implica una administración de las organizaciones públicas focalizada en la evaluación del cumplimiento de acciones estratégicas definidas en el plan de gobierno. Dada la débil coordinación que generalmente existe entre la alta dirección y las gerencias operativas, es necesario que el esfuerzo modernizador proponga una nueva forma de vinculación entre ambas en la que se definan responsabilidades y compromisos mutuamente asumidos.
Pero la definición de los objetivos no basta, debiendo existir también un acuerdo programa, que tiene como base metas cuantitativas definidas a priori y posteriormente evaluadas. El acuerdo programa se comporta como un compromiso de gestión y debe definir qué hacer después de la evaluación, en términos de sanciones, premios u otras formas de corregir los errores. Constituye un instrumento que permite tanto una estimación más rigurosa de la eficiencia, de la eficacia y de la efectividad, y el aumento de la transparencia de la administración pública, toda vez que la sociedad puede saber de antemano cuáles son, de hecho, los objetivos de cada organismo público, sus resultados y lo que podría hacerse para corregir eventualmente un mal desempeño.
Este acuerdo de gestión desciende de convenios de gestión a través de la estructura organizacional a las unidades de gestión y resultados, al equipo de trabajo. Puede prever incentivos y premios por el cumplimiento de metas o su no-otorgamiento por el incumplimiento.
7) Superar el modelo burocrático. Lograr desarrollar procesos y sistemas administrativos acordes a los objetivos de las políticas públicas
La administración pública debería ser la organización encargada de canalizar las demandas sociales y ejecutar las políticas públicas. En general, cumple de manera deficiente esta función, al no asumir el rol que en este contexto la sociedad demanda. Esta ineficiencia, practicada durante décadas, denominada peyorativamente “burocracia”, desvirtuó a la administración pública, al Estado y a la política. Se desarrolla en un medio con valores administrativos tradicionales. Las decisiones exitosas, son castigadas si no se toman dentro de los cánones establecidos por una normatividad rígida y obsoleta.
¿Qué es lo que lleva a la administración pública a esta cultura y comportamientos burocráticos?
Es la sujeción a normas por sobre los comportamientos orientados a cumplir con los objetivos de las políticas públicas y articular, canalizar procesar y resolver demandas sociales. Es decir, la burocracia privilegia el cumplimiento y la sujeción a normas rígidas, por encima de los objetivos y la búsqueda de resultados.
¿Es el agente público culpable de esta situación? Evidentemente no. Ya que las normas le son impuestas y al no cumplirlas se hace pasible de sanciones. Lo que se cuestiona es el modelo de administración por normas.
En la administración pública es más importante el cómo se hacen las cosas y no qué es lo que se hace. Se puede ser sancionado si no hace algo de determinada manera (cómo se hace), pero no se lo evalúa la pertinencia de lo que hace.
Esta es la dicotomía entre la administración por normas y la administración por resultados: se sobrevaloran los procedimientos normativos en lugar de enfatizar los de resultados.
El control de gestión, que mide la eficiencia, debe ser acompañado del control de impacto de las políticas públicas que mide la eficacia.
Obviamente, al afirmarse esto no se pretende reinstaurar una administración que no esté sujeta a leyes y normas. La norma es creada, primariamente, para preservar al ciudadano de las arbitrariedades del funcionario. Pero el exceso de las mismas, que desconoce, no hace más que facilitar la discrecionalidad del administrador dando lugar a la inmoralidad.
La tendencia al exceso de normas genera una hipertrofia del orden jurídico, complejidad y superposición de reglas, lo que se traduce en un efecto contrario al originariamente buscado. Se avasallan los derechos del ciudadano, a través de una compleja e impersonal maraña jurídica que éste desconoce y no comprende.
Otro tanto, ocurre con el nivel político de la administración pública, donde la burocracia, valiéndose de normas y procedimientos se transforma en una máquina de impedir y trabar decisiones, según intereses personales, sistémicos y a veces simplemente absurdos.
En todos los casos, el burócrata desarrolla su poder propio basado en interpretar, conocer, aplicar, facilitar trámites.
La experiencia acumulada en la materia muestra que:
a) El sistema revela extrema desconfianza en el funcionario público.
b) Ninguna legalidad vigente ha impedido el dolo por parte de los funcionarios y agentes públicos cuando estos tienen intención de cometerlo. Es más tras normas complejas y farragosas, muchas veces se genera la industria de la excepción o el “favor de agilizar un trámite”.
c) El mejor control es la transparencia de la administración mediante la publicidad de sus actos, el control social y la verificación posterior de la licitud de los mismos por parte de los órganos internos, externos y de la justicia.
d) El sistema, en lugar de otorgarle al funcionario la responsabilidad de su buen comportamiento, e incentivarlo y premiarlo por su buen desempeño, se la sustituye por reglamentaciones.
e) Cualquier funcionario probo puede ser considerado un transgresor de las normas, por querer hacer cosas, obtener mejores resultados, para satisfacer al usuario.
La racionalidad general del modelo de gestión por normas genera, paralelamente, una serie de fenómenos derivados que desvirtúan la lógica organizacional.
La compleja red de normas que reglan hasta lo inimaginable y a las que subyace un concepto peyorativo del hombre, donde uno sólo piensa y muchos ejecutan, recrea permanentemente “la burocracia”. De nada vale la sensibilización, la capacitación, el entrenamiento en servicio y la motivación, si no se remueve la filosofía normativa, que reproducirá la misma estructura burocrática. Debe entenderse que los comportamientos son consecuencia de los sistemas normativos que los modelan o estimulan.
Existen diferentes normas (leyes, decretos, disposiciones, reglamentos, etc.) de diverso origen ideológico, conceptual y temporal, superpuestas, sin vinculación entre sí, farragosas y enciclopédicas, obsoletas. Otras incongruentes, por anulaciones parciales o transformadas por interpretaciones. La paradoja es que pese al hipernormativismo no se cuenta con pautas claras de funcionamiento. Los funcionarios pueden violar normas por desconocimiento de las mismas.
La normatización fija límites el “cómo” (los procedimientos) y no pauta el “qué” (los objetivos a lograr).
Las metas trascendentes no están explicitadas y no existe evaluación y control sobre ellas.
Este modelo de administración pública no cuenta con un sistema de decisiones programadas.
Se deberá transformar la concepción de gestión por normas, que privilegia el ritualismo, la burocracia, fomenta la falta de responsabilidad individual, castiga la capacidad de emprendimiento, el servicio a la comunidad , la participación, y pretende el control unívoco e indiferenciado del sector público.
El sistema normativo del Estado debe ser reformulado, simplificado, con objetivos de racionalidad global, orientado a:
– Facilitar el sistema de toma de decisiones para la implementación de políticas públicas.
– Canalizar las demandas de la sociedad para satisfacer los servicios requeridos, con calidad total y a entera satisfacción de los usuarios.
Es necesario revisar el actual sistema normativo público ya que el mismo convalida un sistema de gestión por normas y actividades. Para pasar a un sistema de gestión por objetivos, este plexo normativo debe ser revisado íntegramente y, de ahora en más, no debe sancionarse ninguna norma (ley, decreto, resolución o disposición) que convalide el anterior modelo de gestión pública, si es que verdaderamente se desea transformarlo.
Los procesos administrativos cobran racionalidad en tanto son instrumentos para la consecución de los mandatos organizacionales, de los objetivos de los planes y programas estratégicos y en última instancia de los macro-objetivos de las políticas públicas.
Los procesos y sistemas administrativos y normativos deben estar documentados y ser transparentes. Ello hace a la garantía del ciudadano, a evitar potenciales nichos de corrupción y a los actos emanados de la administración pública de objetividad, evaluabilidad y responsabilidad. La documentación de procesos y sistemas, permite una mejor calidad de servicio, ya que pueden ser evaluados, certificados y mejorados.
8) Desarrollar un ambiente de auditoría, transparencia y calidad en la información y control que permita evaluar tanto las políticas como la calidad de la gestión
Guillermo Schweinheim, en un trabajo anterior (79), señala que la suma de experiencias desde los 90 “no necesariamente ha determinado la implantación de sistemas de evaluación, control y auditoría coherentes que hayan contribuido a mejorar los resultados, la eficacia y la eficiencia de los procesos y el accountability de los gobernantes. Por lo general, muchas de estas experiencias han sido parcialmente implementadas, lo cual ha generado vacíos muy importantes en los procesos democráticos de retroalimentación de las decisiones. En otros casos, la cultura política y organizacional burocrática ha variado escasamente, derivando en una aplicación formalista tanto de las técnicas de planeamiento, programación y presupuestación como de los sistemas de control de resultados. Muchas veces los núcleos responsables de los sistemas transversales (planeamiento, inversión públicas, administración financiera, gestión), responsables de la implantación de los sistemas de evaluación y control ligados a las reformas de la administración financiera, el control de la hacienda y de las administraciones públicas en general, no lograron integrar estas técnicas estándares con aquellas propias de los sectores social, educativo, ambiental, tecnológico, etc., determinando una superposición de esfuerzos y un desaprovechamiento de la información de resultados. Como consecuencia, se ha optado por el desarrollo de nuevos sistemas de evaluación de resultados o de evaluación de metas a nivel de oficinas de planeamiento o presidenciales que poco han mejorado el desempeño de los sistemas de evaluación y control.
En el caso argentino, por ejemplo, esto ha sido evidente, tal como puede observarse del siguiente conjunto de experiencias:
a) Los sistemas de control interno responsabilidad de las autoridades jurisdiccionales a partir de la ley 24.156 nunca lograron un adecuado desarrollo, ni las actividades de la Sindicatura General de la Nación lograron corregirlo.
b) El sistema de evaluación presupuestaria no logró corregir los problemas de calidad del gasto público.
c) La ley de inversión pública fue formalmente adoptada aunque el sistema de inversión pública no logró funcionar como un sistema de evaluación para la asignación de prioridades o control de resultados.
d) Los sistemas de evaluación de metas macro fiscales aprobadas por los distintos instrumentos de responsabilidad fiscal no lograron evitar la crisis fiscal y económica del año 2001.
e) Los entes de regulación y control de servicios públicos o la Defensoría del Pueblo de la Nación no lograron corregir los déficit de calidad de servicio (en términos de calidad, cobertura y precio) de los servicios públicos privatizados, derivando en una insatisfacción de usuarios y consumidores con el modelo general de prestación privada de servicios públicos y con el funcionamiento e independencia de los entes reguladores.
f) El Programa de Carta Compromiso con el Ciudadano ha alcanzado escasa cobertura y resultados en materia de mejora de servicios.
g) Los mecanismos de auditoría social de programas sociales que se intentaron poner en práctica a mediados de la década del 90 por la SIGEN no superaron la modalidad de sistema de quejas y no proveyó de instrumentos a los grupos de beneficiarios para la realización de auditorías sociales.
h) Los sistemas de auditoría de la calidad de la atención médica no superaron el estadio de formulación en las políticas públicas.
i) Los resultados del sistema de evaluación de la calidad educativa no condujeron a políticas de mejoramiento de los programas compensatorios o de incrementos del gasto público en educación como consecuencia de la medición de objetivos de aprendizaje no alcanzados por las distintas cohortes de estudiantes.
j) Las prácticas de evaluación amplia de políticas y programas para reorientar las políticas públicas han sido virtualmente inexistentes. Cuando los programas con financiamiento externo preveían evaluaciones de resultados e impactos (en general a un alto costo), estas no mejoraron ni las operaciones ni la asignación de recursos.
k) Las auditorías operacionales y de resultados implementadas o coordinadas por la SIGEN han sido escasas y en la Auditoría General de la Nación virtualmente inexistentes.
l) El reemplazo (impulsado por organismos internacionales) de sistemas tradicionales de rendición de cuentas documental (ante un órgano jurisdiccional administrativo como el Tribunal de Cuentas) por balances de cuenta de inversión auditables integralmente (ante un órgano como la Auditoría General de la Nación), se realizó exceptuando no sólo el cargo patrimonial tradicional sino también la responsabilización de los funcionarios políticos. Estas reglas, sumadas a la eliminación de controles externos y previos y la debilidad del sistema de control interno permitieron un aumento significativo de situaciones de corrupción política.
m) La curva de creación de fondos fiduciarios se aceleró a partir de la crisis de solvencia fiscal desde 1999 y a partir de la devaluación del 2002. A la utilización de la figura de la fiducia para la constitución lisa y llana de cuentas especiales, se le ha agregado la no-sujeción de los fondos fiduciarios a los controles internos y a la auditoría interna y externa establecidos por la ley de administración financiera.
n) Todo esto lleva a la necesidad de desarrollar un ambiente de auditoría, transparencia y calidad en la información y control que permita evaluar tanto las políticas como la calidad de la gestión.
Por ejemplo, la privatización de YPF resultó ser una mala política, independientemente de los procesos y procedimientos administrativos seguidos para lograr dicho objetivo. En otras concesiones, tal vez la política pudo haber sido correcta, pero la calidad de la gestión ha sido muy dudosa.
Cuando en el futuro se analice el tema de los subsidios a servicios públicos o a alimentos, se corre el riesgo que por no tener normas y sistemas claros de control de gestión y de que una política que pudo ser correcta se vea enturbiada en su evaluación de gestión. Otro tanto ocurre con los fondos fiduciarios de los que se está abusando extra –presupuestariamente para lograr agilidad en la instrumentación y poder tener presupuestos plurianuales. Aquí también la falta de normas y sistemas claros de auditoría y control. Su carencia puede complicar a funcionarios que hoy se encargan de gestionarlos.
La corrupción más gravosa suele ser sistémica y de lo que se trata es de crear auditorías de riesgo que lleven a modificar preventivamente los sistemas que pudieran generan oportunidades de dolo.
Los gobiernos y las administraciones públicas son más eficientes si son evaluados y sus procesos y procedimientos evaluables y controlables. De allí que sean convenientes las múltiples instancias de evaluación y control. Control jerárquico, la Sindicatura General de la Nación en el ámbito del Poder Ejecutivo, la Auditoría General de la Nación, en el Legislativo, control parlamentario, social, audiencias públicas, etc. Existen un conjunto de reglas y regulaciones, que aunque a veces, por complejas, conspiran contra la agilidad y flexibilidad, son necesarias pues se trata de bienes públicos, donde la ciudadanía es la soberana y el funcionariado el responsable. De allí el desafío de encontrar mecanismos, procesos y procedimientos que al mismo tiempo sean flexibles y auditables.
Cuando existe una débil institucionalidad política, los mecanismos de evaluación y control se tornan más inciertos, son débiles, funcionan mal o existen verdaderos agujeros negros fuera de todo ámbito auditable.
La regulación y el control no sólo abarcan a los entes públicos sino también y muy especialmente a aquellos privados que explotan concesiones públicas y brindan servicios públicos a la comunidad y en los que es necesario proteger al usuario y a la comunidad de los excesos del mercado o de la arbitrariedad de monopolios u oligopolios.
9) Motivar y entrenar al personal en los objetivos, procesos y sistemas, acreditando sus competencias
Se requiere un servicio civil profesional, basado en el mérito, la carrera y la acreditación y el reconocimiento de las competencias de los agentes.
La gestión por competencias se complementa perfectamente con la gestión por objetivos y resultados. Por la primera se asignan las dotaciones y se capacita y entrena al personal en función de los objetivos y procesos organizacionales y de las competencias requeridas para alcanzar los logros. Por la segunda se evalúa el grado de cumplimiento de las metas que se han fijado a un equipo o unidad de gestión y resultados.
El modelo de gestión es integral: Debe alinear con las políticas públicas los objetivos de la organización pública (mandato, visión, misión, plan estratégico) con los procesos y con las necesarias competencias de los recursos humanos para alcanzar el cumplimiento de objetivos y metas tal como se expresan en los convenios de resultados de gestión.
Ello:
Implica que la visión estratégica y los objetivos, expresados en metas, se hagan operativos hasta el nivel de equipos de trabajo o responsables individuales, según el caso.
El logro de las metas comprometidas debe significar algún tipo de reconocimiento (material o de otro tipo) por parte de la organización a equipos o individuos, según correspondiere.
Si bien los compromisos de resultados de gestión se firman con el nivel gerencial, éste, para poder cumplirlo, debe hacer operativas las metas en la pirámide organizacional bajo su dirección. Ello significa que las deberá bajar en la pirámide organizacional a través de unidades de gestión y resultados (departamentos, divisiones) hasta llegar a su mínima expresión: Equipos e individuos. El desarrollo del trabajo en equipo, el liderazgo efectivo y el desarrollo de las competencias son primordiales, en cuanto a recursos humanos se refiere para el logro de las metas planteadas en los compromisos de resultados de gestión.
Los salarios variables: Resulta conveniente sincerar las escalas salariales a los niveles actuales y al mismo tiempo construir las bases del nuevo sistema funcional al modelo de gestión por resultados y a un desarrollo de los recursos humanos en función de las competencias.
El modelo de competencias, objetivos y resultados plantea alinear la visión y misión de la organización pública (Planeamiento estratégico), sus objetivos, sus metas de planeamiento de la producción de bienes y servicios y sus equipos, con las capacidades de los recursos humanos.
Por lo tanto, es conveniente desarrollar el directorio de ocupaciones y el de competencias del organismo (80), para una mejor y más flexible gestión de los recursos humanos, garantizar su empleabilidad y certificar las competencias adquiridas y hacer más eficientes los procesos de capacitación, migrando de las competencias actuales a las requeridas por los procesos y por los objetivos de la organización.
La capacitación, entonces se encontrará centrada en aquellos aspectos que permitan migrar al agente de las competencias actuales a las requeridas por los procesos y objetivos organizacionales.
Resulta conveniente entrenar al personal en técnicas de trabajo en equipo. Luego evaluar a los equipos por sus resultados. La evaluación del cumplimiento de metas por equipos (o áreas de gestión y resultados) es más económica que la de 360º o la individual por jefaturas y más fácil de vincular a los convenios de resultados de gestión. Es decir se vincula mejor a la medición de logros.
Reservar la evaluación individual sólo para aquellas tareas que así lo requieran (Ej. inspectores).
La gestión por competencias se complementa perfectamente con la gestión por objetivos y resultados. Por la primera se asignan las dotaciones y se capacita y entrena al personal en función de los objetivos y procesos organizacionales y de las competencias requeridas para alcanzar los logros. Por la segunda se evalúa el grado de cumplimiento de las metas que se han fijado a un equipo o unidad de gestión y resultados.
La evaluación del desempeño sirve también como un instrumento técnico capaz de hacer que las organizaciones aprendan de sus errores y, a partir de esto, elaboren sus estrategias futuras. Es lo que se ha denominado principio de aprendizaje organizacional, fundamental para que la administración por objetivos no sea meramente una forma de sancionar o de encontrar responsables por el eventual mal desempeño de los organismos públicos, sino que logre desarrollar la capacidad de aprender de su desempeño y mejorar continuamente la prestación de los servicios públicos.
De allí que se busque su eficaz combinación con la gestión por competencias, lo que revalúa sus recursos humanos en sus capacidades, aptitudes, habilidades, experiencia, desempeño; y que simultáneamente, se privilegie el trabajo en equipo como célula fundamental de la productividad, el entrenamiento y el aprendizaje organizacional. Con ello se lograrán aumentar los estándares de calidad de la administración pública en todos sus niveles.
10) Desarrollar la gestión pública, mejorando el vínculo y la cooperación entre política y administración (alternativas en una relación siempre compleja)
La formulación e implementación de políticas públicas y la gestión pública requiere la necesaria cooperación entre dos ámbitos netamente diferenciados, pero que deben cooperar necesariamente entre sí con vistas a resultados: El estamento político del gobierno y su staff de asesores y la alta gerencia pública y los principales niveles técnicos de la administración pública que se desempeñen en el marco de una carrera administrativa y una efectiva profesionalización de la administración pública.
El desafío del siglo XXI de transformar el Estado y la gestión pública en Argentina requiere de un liderazgo político, de un diálogo entre políticos y gestores públicos que facilite el cambio un contexto económico, social y cultural favorable y un esfuerzo sostenido en el tiempo.
Liderazgo político, porque la mejora de la gestión pública es algo que al ser percibido y valorado por la ciudadanía se convierte en bandera electoral rentable. De allí que toda reforma, para ganar legitimidad debe comenzar por hacer más eficientes y accesibles al ciudadano servicios con un claro sistema de usuarios como referencia.
Diálogo entre ambos estamentos, pues la gestión es una sola con dos componentes, uno electivo y otro profesional y de carrera. Si entre ambos no hay acuerdo en procesos y sistemas, las políticas diseñadas por el estamento electo, por mejor que estas sean, difícilmente alcancen los logros esperados si los procesos, sistemas, normas y competencias del personal de gestión no los acompañan.
Propuesta de una estrategia en materia de modernización del Estado
1) Desarrollar planes estratégicos en todas las áreas centralizadas y descentralizadas del Estado.
2) Promover la Celebración de Acuerdos programa con las entidades de la Administración Pública Central y descentralizada a los efectos de una correcta asignación de recursos e implementación de las políticas públicas diseñadas por el gobierno.
La Jefatura de Gabinete de Ministros, a través de la Secretaría de Gabinete y Gestión Pública –en coordinación con el Ministerio de Economía y Producción, a través de la Secretaría de Hacienda–, habrá de suscribir acuerdos-programa anuales con Ministerios, Secretarías y entes descentralizados, con el objeto de especificar las metas del Plan Operativo Anual que significa la ejecución del Presupuesto de Recursos y Gastos.
Mediante decretos del Poder Ejecutivo Nacional, se dictarán las normas de gestión, de contrataciones y adquisiciones y del manejo presupuestario de las entidades que suscriban acuerdos-programa a los efectos de flexibilizar su accionar y hacerlo más eficiente. Para ello, los acuerdos-programa podrán establecer excepciones o dejar en suspenso determinados requerimientos, trámites o procedimientos administrativos establecidos en las normas sobre contrataciones y adquisiciones. Los acuerdos-programa tendrán una duración máxima de un año (81). En ningún caso regirán más de un período presupuestario y podrán no ser renovados si por dos años consecutivos se incumplieran las metas planteadas.
Al mismo tiempo, con el acuerdos-programa se le aprueba en el mismo acto al organismo la estructura orgánica o las modificaciones a la misma y la dotación de personal, si el acuerdo-programa aprobado así lo requiere para su implementación. También es conveniente considerar en esta etapa otros recursos como los físicos, edilicios, etc. Esto haría la estructura de la administración pública mucho más flexible y directamente orientada a resultados. No podría haber modificaciones en la estructura y la dotación de personal, que no se encuentren fundadas en las necesidades de los programas expresados en el acuerdo programa.
Los organismos centralizados y descentralizados desarrollarán al interno de cada organismo entre la dirección del organismo y las áreas (Unidades de Objetivos y resultados-UOR) hasta llegar a la mínima expresión organizacional, los equipos de trabajo, para implementar las metas del acuerdo programa firmado con la conducción política del Estado.
Tableros de control monitorearán durante la ejecución presupuestaria en cada ministerio, ente descentralizado, la evolución de la ejecución de las metas de los acuerdos programa. La imputación presupuestaria a programas permitirá un seguimiento de los mismos a través de una evaluación del gasto. Un tablero de control central en la Jefatura de Gabinete, consolidará la evolución de la gestión, para un mejor seguimiento por parte de las autoridades políticas.
Medidas como las propuestas harán de la administración pública una gestora más eficiente y flexible y mejor adaptada a implementar las políticas públicas diseñadas así como satisfacer las demandas crecientes de la ciudadanía.
El proceso de modernización debería realizarse mediante una estrategia gradual, iniciarse a través de los “Programas Piloto de Modernización”. Los organismos se adherirán a él voluntariamente, en una primera etapa; una vez obtenida experiencia y masa crítica suficiente, podrá extenderse el sistema a la totalidad de la administración pública.
Bibliografía
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55. Wilson, Woodrow, “The study of administration”, Political Science Review, 2/2/1887, pág. 197.
56. Modelo tradicional de gestión pública por normas y actividades, un funcionariado con una cadena de mando vertical propia del modelo burocrático de gestión de los organismos públicos. Ver, “La empresa estatal de dominio como administración, dirección política y burocracia en Weber, 1981, págs. 1060-1076. También puede consultarse a Bendix, 1960, págs. 396-402.
57. En el concepto tradicional legal del término, para distinguirlo de la misión en la acepción del planeamiento estratégico.
58. Gordillo, Agustín, Derecho Administrativo, 1974, tomo 1.
59. Bresser Pereira, Luiz Carlos, Reforma del Estado para La Ciudadanía, Eudeba, Buenos Aires, 1999, presentación.
60. El subtítulo de Bresser Pereira, Maravall y Przeworski, Reformas Econômicas em Novas Democracias, en Una Propuesta Socialdemócrata, 1993.
61. Osborne, David y Gaebler, Ted, La reinvención del gobierno. La influencia del espíritu empresarial en el sector público, Paidós, Barcelona, 1994.
62. Osborne,David Plastrik Peter, Banishing Bureaucracy, Five Strategies for reinventing Government, Addison Wesley Publishing Co., Nueva York, 1997.
63. Stiglitz, Joseph, El malestar de la globalización, Taurus, Buenos Aires, 2002, capítulo 3.
64. Stiglitz, Joseph, El precio de la desigualdad, Taurus, Buenos Aires, 2012.
65. Stiglitz, ob. cit., pág. 25.
66. Stiglitz, ob. cit., pág. 26.
67. Stiglitz, ob. cit., pág. 27.
68. Bresser Pereira, Luiz Carlos, Reforma del Estado para La Ciudadanía, Eudeba, Bs. As., 1999.
69. Bresser Pereira, Luiz Carlos, “Estado y mercado en el nuevo desarrollismo”, Revista Nueva Sociedad, Nro. 210, julio-agosto 2007, www.nuso.org.
70. Bresser Pereira, Luiz Carlos, ob. cit. en nota anterior.
71. Schweinheim, Guillermo, “Continuidades, rupturas y conjeturas sobre Estado, sociedad y administración pública en América Latina”, en Krieger, Mario, Estado y Administración pública, Errepar, Buenos Aires, 2013, capítulo 1, págs. 6 y 7.
72. Schweinheim, Guillermo, ob. cit., pág. 7.
73. Schweinheim, Guillermo, ob. cit., pág. 11.
74. Schweinheim, Guillermo, ob. cit., pág. 16.
75. Piketty, Thomas, Capital in the Twenty-First Century, Belknap Press, Cambridge, 2014.
76. “Sistemas de gestión orientados a resultados e instituciones político-administrativas”, en Presupuesto del Estado, ed. Fundación Unión, 2006.
77. Si se quiere medir la política de recuperación de Malvinas, no puede verificarse en un año de gestión, pero sí pueden evaluarse metas intermedias en temas como petróleo, pesca, comunicaciones, votaciones en Naciones Unidas, etc.
78. Krieger, Mario, “Formulación y administración de políticas públicas”, en Los desafíos de transformar el Estado y la gestión pública argentina, Fundación Unión, 2005.
79. Guillermo Schweinheim, ob. cit.
80. Los directorios de competencias agrupan el conjunto de saberes y capacidades de hacer requeridos para el desempeño organizacional.
81. Es conveniente aprobar simultáneamente el plan estratégico del organismo en cuestión y éste deberá tener una duración quinquenal para ensamblar con el nuevo período constitucional, así se vincula el corto con el mediano plazo.
CAPÍTULO 3
Las reformas del Estado y la administración pública en Argentina
Mario J. Krieger
A) La organización nacional (1853-1930)
Después de la sanción de la Constitución de 1853, y más precisamente a partir de 1860, en la que Mitre, triunfante en Pavón, comienza un proceso organización del Estado nacional, en detrimento del federalismo anterior. Marcó el comienzo del proceso de unificación e institucionalización del Estado nacional argentino bajo la dirección definitiva de Buenos Aires sobre el interior y el ideario liberal. El programa aplicado por los presidentes Mitre, Sarmiento, y Avellaneda se caracterizó por organizar un modelo de Estado nacional fuerte, reconocido como autoridad suprema y legal. Sus instrumentos fueron:
1 Un Estado Nación dotado de una fuerza militar unificada y distribuida territorialmente con el objetivo de sofocar todo intento de volver al viejo orden federal.
2 Una organización de la administración pública central que incluyó el crecimiento del personal civil como militar en el interior designado por el gobierno nacional y el instrumento de la intervención federal de provincias por parte del Poder Ejecutivo Nacional, que le permitió controlar a su favor la evolución de los asuntos internos provinciales.
3 De financiamiento de las provincias, que estaban exhaustas por las guerras civiles, siempre que sus elites adhirieran al nuevo orden.
4 Realización de obras y servicios financiadas por el Estado Nacional en las Provincias.
5 Educativos, que consistieron en nacionalizar la inmigración, la creación de valores, y el adoctrinamiento en los ideales del liberalismo de fines de siglo XIX.
La generación del 80, bajo el lema “Paz y Administración”, emprendió la consolidación de las instituciones del Estado y los grandes emprendimientos de transformación de la economía y la sociedad. La paz aludía al fin de los levantamientos de caudillos y de las luchas con las provincias, condiciones indispensables para lograr el progreso.
Como expresa el Dr. Pedro Andrieu: “La generación del 80 debió asumir como parte fundamental de su rol en el proyecto al que ella misma dio vida la enorme tarea de crear un estado moderno, de concepción profundamente liberal” (82).
Dentro de esta tendencia cabe destacar hacia fines de los 80 y a principios de 1900 la constitución de un estado central fuerte, con una administración pública organizada, materializada en hechos tales como:
La ley 1420 de educación. La ley 1420 dictada en 1884 estableció que la educación primaria fuera gratuita, obligatoria y laica para los niños comprendidos entre 6 y 14 años.
La creación del registro civil en 1884.
La ley de Matrimonio Civil de 1888.
La elaboración de distintos códigos: comercial sancionado en 1862, civil en 1871, penal y minero en 1886.
La profesionalización de las fuerzas armadas (Riccieri).
Servicios nacionales como el correo.
Una amplia red ferroviaria, en parte estatal y en parte privada.
La comunicación de todo el territorio nacional mediante el telégrafo.
Posteriormente la crisis del 90 obliga aún más a fortalecer esta tendencia regulando la emisión de moneda y la capacidad de contraer empréstitos.
Se expanden las inversiones extranjeras y la frontera agropecuaria, lo que fortalece las finanzas del Estado nacional.
Con Pellegrini comienza un atisbo de proceso de industrialización que tiene un período de auge durante la primera guerra mundial, pero luego decae volviéndose al modelo agroexportador que hace crisis en 1930.
El Presidente Yrigoyen, el 3 de junio de 1922, creó por decreto la Dirección General de Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) un hito también en esta etapa donde comienza a desarrollarse un rol del Estado en otra área clave.
También debe mencionarse como un hito importante de esta etapa la Ley Sáenz Peña (1912) y el sufragio universal (masculino) secreto y obligatorio controlado por las Fuerzas Armadas, para evitar el fraude que termina por darle el triunfo al radicalismo por sobre la oligarquía conservadora fraudulenta del antiguo régimen.
Un reflejo de este proceso se expresa en Pandolfi (83), quien señala que “entre 1913 y 1930 el gasto total del sector público (Nación, provincias, municipios y seguridad social) fluctuó entre un mínimo de alrededor del 8% del PBI y, a fines de la primera guerra mundial y al 15% del PBI hacia 1930. Del total de la población entre los 6 y los 14 años, contaba con instrucción parcial o total el 54% en 1909 […] Los analfabetos por cada 100 habitantes de 14 años o mayores habían disminuido del 77,9% en 1869, al 53,5% en 1895 y al 35% en 1909”.
Pandolfi señala que “además de la provisión de bienes públicos el Estado tuvo a su disposición importantes instrumentos para influir en la actividad económica. Por ejemplo, en 1915-1919 el Banco Nación Argentina (fundado en 1891), representaba el 45% de los activos de los bancos comerciales del país; el Banco Hipotecario Nacional (fundado en 1886) daba cuenta del 37% de los préstamos Hipotecarios del país: YPF extrajo el 60% del petróleo crudo en 1925-1929; además operaba refinerías; el 20% de la actividad ferroviaria estaba en manos del sector público.
B) La Crisis del 30 y sus consecuencias en el rol del Estado y la modernización de la administración pública (1930-1945)
La crisis mundial desencadenada en 1929 tuvo su repercusión local en 1930.
El Estado desarrolló políticas keynesianas anticíclicas para paliar la crisis. El sector público incrementó el gasto público a través de programas de inversión pública (construcción de caminos, escuelas, etc.) procurando de esta manera sostener los niveles de actividad económica. Instrumentos de protección y control sobre el comercio tuvieron un fuerte impacto acumulativo sobre el sector público. El sector público creció, sus herramientas se multiplicaron, posicionándolo como actor principal de la actividad económica.
La prioridad del gobierno de turno fue independizar la economía argentina a los vaivenes de la economía mundial. Diferenciando los precios relativos internos de los internacionales con el fin de amortiguar la caída de la economía y asegurar niveles aceptables de empleo. Se acompañaron estas políticas, con la creación los organismos regulatorios de las actividades productivas y de comercialización de productos (juntas reguladoras). Controles de cambio, incremento de impuestos sobre la importación, creación del Banco Central y el uso del presupuesto público para regular las actividades económicas.
Este primer intervencionismo de los años treinta estuvo dirigido a preservar los intereses de la oligarquía agropecuaria, pero superada la crisis, los instrumentos siguieron vigentes.
En la década del treinta, frente a la complejización de las funciones y de la estructura del aparato estatal, aparece por primera vez, al menos en forma explícita, la problemática de racionalización.
La “Comisión de Racionalización de la Administración Nacional” se trazó un ambicioso plan que no pudo llevar a cabo por falta de apoyo político.
Sin embargo, del plan se pueden extraer una serie de conclusiones que hacen referencia a las concepciones vigentes sobre las políticas administrativas para el sector público.
1 Se afirma la independencia de lo administrativo con lo político.
2 Se plantea una estrategia de cambios globales, aunque graduales.
3 Se enfatiza en los aspectos organizativos y de coordinación en la búsqueda de eficacia más bien que en los de limitación de personal o de supresión de organismos o reparticiones.
4 Como método se propone la estandarización de los elementos físicos de trabajo la simplificación de los mecanismos administrativos, la coordinación del trabajo y las técnicas presupuestarias.
5 En materia de personal se propone la Superintendencia de servicio civil, y la elaboración de un Estatuto para el personal.
6 En lo administrativo la creación de la Superintendencia de Servicios Generales, la Coordinación y Sistematización del trabajo administrativo.
7 En lo presupuestario la creación de la dirección del presupuesto.
8 Si se pasa revista a los informes producidos por la Comisión de Racionalización de la Administración Nacional (1933/1935), se observa la disparidad de temas tratados, lo que evidencia en la práctica la carencia o la imposibilidad de implementar un conjunto armónico de políticas y medidas.
Muchos de los temas abordados volverán a aparecer una y otra vez cuando se aborden los problemas administrativos. En la práctica, aunque la estrategia planteaba la necesidad de cambios globales, se analizan los problemas generales mezclados con los específicos y se superponen los niveles macro y micro-organizacional.
En síntesis:
La primera experiencia de la Comisión de Racionalización de la Administración Pública Nacional es reveladora de lo que ocurrirá más adelante tanto por las circunstancias de su nacimiento (crisis económica, necesidad de contener el gasto público, complejización de las funciones y la estructura del aparato estatal) como por su concepción eficientista en sí misma al no vincular la “máquina administrativa” con las políticas del Estado.
En lo que hace a la política de personal, también se demuestra que esta opera mucho más acorde con la política económica que con la administrativa.
En general, no se aplica lo postulado por la Comisión de Racionalización y se reducen los salarios de los agentes (Ley de presupuesto para 1933, manteniéndose hasta 1935).
El contexto general de desarrollo de las políticas públicas y del rol estatal es de autoritarismo y fraude. La “Década Infame” se caracterizó por altos niveles de corrupción, el pensamiento autoritario, el fraude electoral (para que no triunfara el radicalismo derrocado en 1930), la represión de los conflictos sociales y la renovada dependencia del imperio británico con el pacto Roca-Runciman en el gobierno de Justo.
Durante el gobierno de las Fuerzas Armadas en 1943, la acción del Estado en la economía se va incrementando a la par de la Segunda Guerra Mundial. Se deben sustituir importaciones y se forjan nuevas medidas que regulan las relaciones del trabajo con Perón como Vice-Presidente y Secretario de Trabajo y Previsión.
C) La Revolución Peronista. El Estado moderno (1945 -1955)
En el gobierno se debaten dos corrientes, una liberal y otra nacional y popular. Finalmente triunfa esta última el 17 de octubre de 1945 con el rescate de Perón por parte del pueblo y su imposición luego en elecciones libres.
Anteriormente, el Presidente Farell ya había promulgado por decreto una serie de medidas económicas importantes; nacionalización del Banco Central, la garantía de la nación para los depósitos bancarios y la reforma de la carta orgánica del Banco de la Nación, Hipotecario Nacional, y de Crédito Industrial.
Se crearon el Instituto Nacional de Reaseguros y el IAPI (Instituto Argentino de Promoción del Intercambio - Decreto-ley 15.350 del 28 de mayo de 1946). El Estado pasó a manejar la promoción del agro, la industria, el crédito, los seguros y el comercio internacional, todas medidas sancionadas por Farrell, pero inspiradas por Perón. Y lo más importante: la ocupación por parte de Perón del Departamento del Trabajo, luego Secretaría, desde donde realizaría los preparativos sociales del cambio más importante en el siglo XX en Argentina: Los derechos sociales y del trabajo.
Tras el 17 de octubre, se producen elecciones libres, donde triunfa el Gral. Juan Domingo Perón. En esta etapa, en lo institucional, la constitución de 1949 estatuye los nuevos derechos sociales consagrados por el peronismo (derechos del trabajador, de la familia, de la ancianidad, de la educación y de la cultura, art. 37) así como afianza el rol del Estado (art. 38, 39 y 40).
El desarrollo de industrias estatales
En 1945 se había inaugurado el primer horno siderúrgico en Zapla (Jujuy) y a instancia del General Manuel Savio se creó la Sociedad Mixta Siderurgia Argentina (SOMISA), donde el Estado tenía el 80% de las acciones. Se fundaron las empresas Fabricación Nacional de Envases Textiles, Fabricación Nacional de Productos Químicos y las Industrias Mecánicas del Estado (IME). En Córdoba se abrió la fábrica de aviones; en el segundo Plan, se abrió la fábrica de tractores (se desarrolló el Pampa) y otra de automotores donde se fabricaron El Justicialista, en sus distintas versiones, el rastrojero y la moto Puma; Se instala la Industria Kaiser Argentina y Mercedes Benz; Se construyeron vagones de ferrocarril y locomotoras.
Entre las empresas del Estado pueden mencionarse:
La Dirección Nacional de Industria del Estado (DINIE), formada con las empresas de capital alemán nacionalizadas.
La Dirección Nacional de Fabricaciones e Investigaciones Aeronáuticas del Estado (DINFIA) , con empresas administradas por militares durante la guerra; a ella se incorporó SOMISA.
La Empresa de Línea Marítimas Argentinas (ELMA), abastecida por una empresa constructora de Astilleros y Fabricaciones Navales del Estado (AFNE).
La Flota Aérea Mercante Argentina (FAMA), luego Aerolíneas Argentinas, creada en 1948.
Ferrocarriles Argentinos, formados a partir de la nacionalización de los ferrocarriles franceses en 1946 y de los ingleses en 1947.
La Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTel), creada a partir de la Unión Telefónica, perteneciente a la ITT norteamericana.
Gas del Estado, y
Yacimientos Carboníferos Fiscales, que empezó a explotar el yacimiento de Río Turbio en Santa Cruz.
Las instituciones de la justicia social: Promoción de la sindicalización de los trabajadores, jubilación, donde se crearon cajas jubilatorias por distintas ramas de actividad, sistema que hasta 1955 fue grandemente superavitario por su relación entre activos y pasivos (luego de esa fecha se echaría mano a esos recursos reiteradamente) vacaciones pagas, obra social, etc.
La repatriación de la deuda externa y los servicios de la deuda: por lo tanto aparecen como “cero” en los años 1948,49 y 50 (84).
La nacionalización de los transportes, las comunicaciones y las áreas del petróleo, acero y finanzas.
El Estado empresario aparece con una característica nueva: las empresas públicas se utilizan con fines no comerciales. Se convierten en fuentes de empleo, se utilizan las tarifas públicas para otorgar subsidios al sector privado, los precios y tarifas públicas fueron utilizados también como instrumentos antiinflacionarios.
Expresa Pandolfi, “El sector público expandió notablemente sus gastos en el periodo 1943-1955. El gasto del sector público, incluyendo la inversión de las empresas públicas, creció casi un 40% en términos del PBI”.
El Estado asume un rol activo en materia de redistribuciones de ingresos y riquezas. La financiación de viviendas se realizaba a través del Banco Hipotecario Nacional.
En esta etapa el estado asume una fuerte y amplia actividad regulatoria, en materia de comercio, precios, cambio, tarifas etc.
En 1949, el período de expansión económica se agotó y comenzó una etapa de estancamiento: diminuyeron las exportaciones, bajaron las reservas, hubo malas cosechas, el mercado de trabajo se sobresaturó y disminuyó la demanda de mano de obra, la inflación se convirtió en un indicador preocupante.
Luego de recambios en su gabinete, Perón decide instrumentar políticas que promuevan el ahorro y la inversión privada y extranjera, el congelamiento de precios y salarios.
El programa de estabilización tuvo éxito y al final de 1952 volvió a promover el crecimiento lanzando su Segundo Plan Quinquenal.
El segundo difería del primero por sus definiciones consistentes en buscar obtener altos rendimientos en el sector agropecuario, el área energética y las industrias pesadas y minera, acompañado por un mejoramiento en la infraestructura.
El planeamiento
El gobierno Peronista introdujo el concepto de planeamiento en el Estado a través de los estudios del consejo económico de posguerra y el Primer y Segundo Plan Quinquenal.
El Primer Plan Quinquenal: A principios del segundo semestre de 1946, la Secretaría Técnica de la Presidencia comenzó a preparar un Plan de Gobierno para el período 1947 y 1951. El referido plan se anunció en el mensaje presidencial del 19 de octubre de 1946 como “Proyecto de Ley”, cuyo art. 1 daba el “Plan de Realizaciones e Inversiones” y desarrollaba proyectos de ley sobre: organización de los ministerios, derechos electorales de la mujer, organización de la sanidad pública, reforma universitaria, organización del Servicio Exterior de la Nación, fomento de la industria nacional, entre otros aspectos.
El plan definía las aéreas de intervención estatal, precisaba las políticas a implementar y diseñaba las instituciones, y los instrumentos para llevarlas a cabo. Buscaba articular la actuación estatal, organizando el futuro y estableciendo un campo ampliado de intervención permitiendo pensar y homogeneizar al Estado como un todo. Instituía e informaba todas las normas tanto a la sociedad como al Estado.
El Primer Plan Quinquenal resulto sumamente exitoso, se evidencio un marcado crecimiento del PBI y de los indicadores sociales entre los años 1945 y 1948.
El Segundo Plan Quinquenal señalaba que: “El Estado auspicia la organización integral de la comunidad nacional en sus sectores básicos, social, económico, político, según el sistema federal”. En el mensaje dado por Perón en el Congreso Nacional cuando presentó el Segundo Plan Quinquenal señalaba que: “Comenzamos por organizar el Gobierno. Hemos organizado también el Estado, que vivía en una desorganización tan grande como el Gobierno, y la Constitución Justicialista y las leyes que la van reglamentando, en el orden orgánico, van estableciendo una organización. Es mediante eso que se pudo cumplir el principio fundamental de las realizaciones de gobierno, que se basan en una acción centralizada y en una realización descentralizada”; y continuaba: “Es también mediante esa organización que ha sido posible realizar la planificación ajustada de la tarea a cumplirse por el Gobierno, por el Estado y por el pueblo argentinos organizados. Esa tarea de planificación es la que tenemos hoy el inmenso placer de ofrecer a los compañeros legisladores”. Afirmaba también que a esa tarea de planificación, que es consecuencia de la organización, habría de seguir también la racionalización, que es consecuencia de las dos anteriores. Continuaba alegando que podía “asegurar a los señores legisladores que a esta organización y planificación que presentamos a las Honorables Cámaras de Senadores y de Diputados ha de seguir, en el gobierno, tal cual está planeada en el Segundo Plan Quinquenal, la natural racionalización, sin la cual las tareas de gobierno se complican y llevan a una superabundante burocracia, siempre contraria a las realizaciones efectivas de gobierno”.
El Plan comprendía cinco capítulos:
1 El primero es de Acción Social, que abarcaba la Organización del Pueblo, el Trabajo, la Previsión, la educación, la Cultura, las Investigaciones Técnicas, la Salud Pública, la Vivienda y el Turismo.
2 El segundo capítulo se refería a la Acción Económica, que comprendía Acción Agraria, Acción Forestal, Minería, Combustibles, Hidráulica, Energía Eléctrica, Régimen de Empresas e Industrias.
3 El tercer capítulo versaba sobre Comercio y Finanzas, que abarcaba el Comercio Exterior, el Comercio Interno, Política Crediticia, Política Monetaria y Política Impositiva.
4 El cuarto capítulo era de los Servicios y Trabajos Públicos, que comprendía: Transportes, Vialidad, Puertos, Comunicaciones, Obras y Servicios Sanitarios.
5 El quinto comprendía la Racionalización Administrativa, la Legislación General, las Inversiones del Estado y los Planes Militares.
Acerca de la organización del planeamiento, Perón señalaba que sobre cada materia el organismo nacional de planificación realizó, con el asesoramiento de los ministerios específicos en la materia, una apreciación total y sumaria de la situación. Manifestaba, asimismo, que el Consejo Nacional de Planificación estaba integrado por representantes directos de todos los gobiernos provinciales, de territorios, de los ministerios y de la Municipalidad de la Capital Federal. La apreciación de la situación en cada materia, decía, se concretó en una síntesis final de formulación simple, objetiva, estable y perfectible, que luego fue sometida a las observaciones de cada ministerio, provincia o territorio, a los efectos de su coordinación y acuerdo final.
En materia de políticas administrativas, se registran una multiplicidad de políticas administrativas algunas implícitas y otras explícitas. Estas surgen de la concepción del rol del Estado en la sociedad, del crecimiento efectivamente operado y de una conceptualización volcada en los planes quinquenales que se buscó operacionalizar a través del Ministerio de Asuntos Técnicos.
La racionalización administrativa
Las tecnologías administrativas en boga son todavía tradicionales por las variables que manejan. Aunque, en su análisis hay de hecho una búsqueda de compatibilización con las políticas sustantivas y la ideología del Estado, usando este último mecanismo como elemento movilizador.
La problemática administrativa aparece reflejada de forma más o menos explícita en diversos planos. La cuestión se encuentra presente en los dos planes quinquenales, se produce un nuevo ordenamiento constitucional y ministerial, se deben afrontar los problemas administrativos inherentes a la creación de nuevas reparticiones y a la asunción por parte del Estado de servicios y actividades productivas.
A tal fin, se crearon unidades especializadas en el tratamiento de los asuntos administrativos.
Los múltiples aspectos abordados no responden a un plan orgánico, aun cuando haya una concepción subyacente. Por otra parte ésta se caracteriza por una gran flexibilidad, pues se revén medidas y se van modificando constantemente los instrumentos y los organismos (modificación de Ley de Ministerios, de los organismos de planificación, etc.).
En el Segundo Plan Quinquenal se incluye un capítulo sobre la Racionalización Administrativa, cuyo objeto es: “Facilitar la conducción general del país mediante la unidad de concepción del gobierno y la unidad de acción del Estado”, las medidas aplicadas en la materia se orientan a obtener economías presupuestarias (en especial en lo que hace a la política administrativa coyuntural aplicada a raíz de la crisis de 1952).
Como se vio en el período anterior, y se verá en los siguientes, las alternativas políticas y las restricciones económicas son motoras y determinantes de las problemáticas administrativas coyunturales.
En este período, se ahondaron los siguientes tópicos:
1. Existió una efectiva preocupación por la problemática administrativa y un alto grado de institucionalización de la misma, aunque con cierta dispersión de esfuerzo debido a la multiplicidad de organismos vinculados a la temática. Se incorpora lo administrativo a la planificación global.
2. Se trabajó sobre la variable de personal sin un criterio de exclusión (salvo durante la crisis hubo expansión del personal del Estado). Los dos Estatutos de este período programaron el reclutamiento desde el cargo más bajo de la categoría correspondiente, asimilándose a una carrera burocrática weberiana y aseguraban las oportunidades de movilidad. En este Estatuto las causas de despido obedecían a la desaparición del organismo o de la función desempeñada, la antigüedad, la garantía de estabilidad y carrera, el ingreso por concurso (o con título universitario) fueron las condiciones fijadas por él.
En 1945 un decreto había establecido que “sin restricción alguna los Ministerios o Secretarías de Estado tienen la posibilidad de aplicar o proponer las medidas de orden para el mejor desenvolvimiento con respecto al personal de su dependencia, pudiendo alcanzar hasta su cesantía por razones de mejor servicio”.
Se estableció un régimen de licencias para el personal civil del Estado con una importante cantidad de días otorgados por asuntos personales o familiares, tratamiento de salud, maternidad, vacaciones, estudios, etc.
En resumen, se instrumentaron políticas de capacitación en servicio y se promovió el Estatuto del Personal Civil. Se reglamentó la carrera administrativa y se creó la Escuela Superior del Estado. Asimismo se organizó el Servicio Civil de la Nación.
3. Se abordó el tema de la simplificación de procedimientos y estructuras administrativas. Se intentó racionalizar las duplicaciones existentes. Se crearon en 1953 por iniciativa del Consejo Nacional de Racionalización unidades de análisis administrativo en cada departamento de Estado. Son los Servicios de Racionalización y Auditoría Interna en cada Ministerio coordinados con el CNR. Aunque debían asesorar al ministro respectivo en relación a las propuestas del Segundo Plan Quinquenal, tenían a la vez tareas permanentes de racionalización y control.
4. Se crearon cuerpos específicos, como el de abogados del Estado y la jurisdicción contencioso - administrativa.
5. Se refleja, por primera vez, una preocupación por que el aparato estatal sirviera a los objetivos de la política de gobierno y se lo institucionaliza al más alto nivel del Estado (Ministerio - Secretaría de Asuntos Técnicos).
6. Se procede en una dirección de centralización en la conducción y descentralización en la ejecución. Se multiplican los ministerios, empresas, reparticiones como unidades decisorias. A la par se intentan crear mecanismos de coordinación y control central. Se forman equipos interministeriales.
Si se analiza específicamente el desempeño del Consejo Nacional de Racionalización (Ministerio - Secretaría de Asuntos Técnicos) se encuentra que sus preocupaciones dominantes fueron:
1. Los aspectos organizativos de la racionalización administrativa que abarcaron:
– La organización de los asuntos de personal.
– Los asuntos financieros.
– Los problemas de suministros y materiales.
2. La racionalización funcional que comprendió:
– La coordinación de las funciones asignadas o que se atribuyen a los ministerios.
– Las cuestiones de competencia entre dependencias del Poder Ejecutivo.
Como puede observarse se trata básicamente de una problemática micro-organizacional vinculada con los aspectos jurídicos y de organización y métodos.
Aunque no se puede desechar la utilidad de las normas dictadas, la falta de una política administrativa global hizo que empezara a crecer un cuerpo legal sin mucha coherencia.
Entonces, si bien lo administrativo se visualiza como problemático y se intentan crear los mecanismos institucionales organizacionales y de políticas para su superación, el intento de ordenamiento se encontrará con fuertes rigideces que limitará su puesta en marcha. En este sentido, los logros obtenidos son parciales y en terrenos específicos, la recapitulación de la problemática administrativa en este período de expansión de la actividad estatal nos puede llevar a una conclusión más general. Si bien, puede planificarse la intervención del Estado en nuevas áreas, si en el diseño de esta política sustantiva no se contempla el consabido crecimiento y adecuación técnica y organizacional del aparato administrativo, se producen situaciones que comprometen el efectivo cumplimiento de los objetivos buscados mediante estas políticas. La racionalización administrativa, cuando es posterior, siempre se presenta como mucho más difícil de ejecutar, dado que hay que afectar intereses y costumbres establecidas.
D) La restauración liberal de 1955
Tras un breve interregno de Lonardi, se derogan muchas instituciones y conquistas sociales de la etapa anterior y se proscribe el peronismo (decreto-ley 4161). Se producen los fusilamientos de 1956, iniciándose así la etapa de violencia de Estado en Argentina. Se interviene la CGT. El movimiento obrero (1957) se divide entre las 62 organizaciones peronistas y los 32 gremios democráticos.
Se deroga la constitución de 1949 y se reimplanta por decreto la de 1853/60. Así, la Dictadura de Aramburu y Rojas desmantela el Estado y sus instituciones. Deroga la nacionalización de los depósitos bancarios, disuelve el IAPI, que manejaba el comercio exterior de granos, deroga la ley de precios máximos, elimina las restricciones al giro de divisas al exterior, y produce una fuerte devaluación monetaria, se drenan las reservas de oro a la mitad; Regresa el liberalismo económico. En el documento realizado por Prebisch, “Plan de restablecimiento económico”, se proponía como objetivo principal para la administración pública “afrontar la seria crisis de eficiencia de esta, reducir gastos y reparticiones”. Disminuir el área de acción estatal en función de la concepción económica vigente. Se insiste en la necesidad de aligerar gradualmente sus cuadros, eliminando los incompetentes, mejorando las remuneraciones y promoviendo al personal idóneo.
En lo que hace a la organización administrativa, proponía revisar el ordenamiento ministerial, reorganizar el mecanismo administrativo, descentralizar funciones, dar responsabilidad a los jefes y hacerles participar en la selección y calificación de su personal. Devolver la autonomía a los bancos oficiales y demás organismos especializados. En lo que hace a personal proponía eliminar el que careciera de idoneidad y redistribuir el sobrante. Establecer el servicio civil con normas estrictas para los nombramientos, calificaciones, ascensos y eliminaciones.
Una de las propuestas del Dr. Prebisch que cobró vigencia fue la promulgación de un nuevo Estatuto del Personal Civil de la Administración Pública Nacional.
En esta etapa, el enfoque de lo administrativo estuvo orientado desde la perspectiva económica. Se sostiene que: “El Estado es ineficiente de por sí, y deben transferirse la mayor cantidad posible de actividades a la esfera privada.
La política administrativa concebida en este período recién comenzará a ejecutarse en el siguiente.
E) El Desarrollismo y la democracia restringida y tutelada
El gobierno del Presidente Arturo Frondizi (1958-1962) reinicia un período de democracia restringida, pues sigue proscripto por casi todo el período el peronismo, pese a las promesas en contrario, por presión y tutelaje de las fuerzas armadas, de hecho sufrió varios golpes de estado y fue derrocado a raíz del triunfo de la fórmula Framini - Anglada en las elecciones a gobernador de 1962 en la Provincia de Buenos Aires.
Durante esta etapa Fueron aprobadas la Ley de Amnistía, de los peronistas, la del Estatuto del Docente, la Ley de Asociaciones Profesionales, buscando la normalización de los gremios y la CGT, que paulatinamente fue recuperando el Peronismo. La de hidrocarburos, buscando el auto-abastecimiento petrolero y convocando a la inversión extranjera, bajo supervisión de YPF, contrariamente a lo que había sostenido en campaña y en su libro “Petróleo y Política (1954)”. La ley de enseñanza libre, sancionada en este período, permitió el establecimiento de Universidades privadas, que en su mayoría serían católicas.
Su primer ministro de economía desarrollista fue Rogelio Frigerio, pero al año, por presión de las fuerzas armadas, asumió el liberal Álvaro Alsogaray, produciendo un giro de rumbo en la gestión hacia la economía social de mercado como este último la denominaba.
Pero, ya el 30 de diciembre del 58, Frondizi había anunciado su “Plan de Estabilidad y Desarrollo” que consistía en la eliminación del dirigismo estatista en el mercado, suprimiendo el control de cambios y los permisos de importación, el control de precios de venta de productos pecuarios y los subsidios al consumo.
Hubo un brote inflacionario en 1959 que luego tendió a estabilizarse.
En esta presidencia se firmó un convenio con una de las concesionarias de electricidad de Buenos Aires y alrededores (Italo Argentina de Electricidad y CHADE, Compañía Hispano Argentina de Electricidad); más tarde, ya derrocado Frondizi, se crearía SEGBA (Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires) de propiedad estatal.
La propuesta desarrollista otorgaba prioridad a la realización de obras de infraestructura, industria pesada y autoabastecimiento de petróleo y energía que sirvieran de base al desarrollo industrial. En este sentido, por ejemplo, en 1961 se inauguró el alto horno de la acería de San Nicolás.
Se mejoró el abastecimiento de hidrocarburos de Buenos Aires, mediante la extensión del gasoducto Campo Durán - San Lorenzo.
En esta etapa, la producción de petróleo y gas natural aumentó 150%. Lográndose el autoabastecimiento y saldos exportables.
Se incrementó la red vial en 10.000 Km, pero se comenzó un plan de racionalización ferroviaria (Plan Larkin), que sería el inicio de la destrucción de la red, así como se suprimieron los trolebuses, y tranvías reemplazándolos por colectivos que usaban derivados del petróleo.
La industria automotriz produjo, en 1961, 100.000 automóviles y camiones. En 1958 se fabricaron 10.000 tractores y tres años después 25.000. La producción industrial aumentó un 10% en éste período. Para evitar los cíclicos cuellos de botella del sector externo, se comienza a subsidiar la inversión privada a través de altos aranceles a la importación (en algunos casos alcanzaron el 300%) y de incentivos mediante de desgravaciones impositivas apoyando tanto al capital industrial local como externo y fomentando su radicación.
La inversión pública, por su parte, se orienta casi exclusivamente hacia la infraestructura económica, con el objeto de posibilitar la absorción de economías externas por los proyectos industriales extranjeros y nacionales; la inversión social pasa a un segundo plano, se deterioran las prestaciones sociales, y las clases pasivas son también marginadas.
Se privatizan empresas públicas y se limita y obstaculiza el crecimiento de las existentes, con el objeto de controlar el déficit público.
Se “racionaliza” la administración pública para disminuir el gasto corriente, incrementar la inversión pública, y disminuir el déficit presupuestario. En el mes de diciembre de 1958, se presenta el Plan de Racionalización Administrativa. Entre sus objetivos se encuentran los siguientes: a) Reorganizar la estructura orgánica y funcional de la administración nacional. b) Evitar el exceso de personal y posibilitar su adecuada distribución. c) Capacitar al personal de la administración pública.
También, en materia de administración pública, en 1958 se crea el Instituto Superior de Administración Pública (ISAP) con la misión de prestar asistencia técnica y realizar o promover cursos de especialización a fin de mejorar la organización y funcionamiento de la administración del Estado así como el nivel de preparación de sus agentes.
Asimismo, se crea el Comité Ejecutivo del Plan de Racionalización y Austeridad (CEPRA), con el propósito de fiscalizar el cumplimiento de dicho plan. Cabe destacar que la reforma fue concebida como un instrumento para mejorar el servicio público y adecuar la administración al proceso de desarrollo económico y social del país y no para disminuir el déficit presupuestario.
En enero de 1959 se establece una escala uniforme para los niveles jerárquicos de las unidades pertenecientes a la administración: Dirección Nacional o General, Departamento, División, Sección y Oficina. Por otra parte, se crean Comisiones de Organización y Métodos en la Presidencia de la Nación, Ministerios, Secretarías de Estado, el Tribunal de Cuentas y empresas del Estado, mediante el decreto 10.976. Además, en este año se dicta una ley de racionalización administrativa, que incluye el tema del personal, por razones de economía o reordenamiento administrativo.
En julio de 1962, se disuelve el CEPRA y las tareas quedan a cargo de los ministerios y secretarías de Estado, a los que se les atribuye competencia y responsabilidad. Asimismo, en este año se crea el Servicio Central de Analistas de Medición del Trabajo, en el ámbito del ISAP, con la finalidad de estudiar las dotaciones de los organismos estatales.
El plan de racionalización y austeridad del Dr. Frondizi se centró básicamente en los costos de operación del aparato estatal.
Los objetivos globales del plan aparecen resumidos en tres puntos:
1. Drástica reducción de los gastos públicos a fin de reducir el déficit y el impulso inflacionario.
2. El perfeccionamiento de la organización administrativa y de los procedimientos a fin de lograr mayor efectividad y eficiencia en los servicios.
3. El establecimiento de normas de austeridad gubernativa. Se adoptaron medidas tendientes a restringir los gastos de administración del Estado y se trató de poner freno al incremento salarial.
En general, los instrumentos utilizados y las variables sobre las que se buscó incidir fueron las siguientes:
1) Reducción de gastos.
1.1) Reducción de personal. El plan logró cierto grado de cumplimiento de sus objetivos en esta materia, aunque se pagó un alto costo en la pérdida de recursos humanos valiosos que resultaron difíciles de reemplazar o que fueron sustituidos por otros a un costo mayor.
Se operó a través de instrumentos e incentivos diversos (congelamiento de vacantes, pases, jubilación, incentivos para pasar a la actividad privada, limitación de aumento de salarios, etc.).
1.2) Austeridad en el consumo de bienes y servicios (reducción de gastos prescindibles, automóviles, viajes, viáticos, café, etc.).
1.3) Reducción de los gastos de capital y la limitación de inversiones.
1.4) Privatización de empresas públicas. Provincialización de servicios. Reorganización y supresión de organismos.
2) Reordenamiento administrativo:
2.1) Creación de oficinas de OyM.
2.2) Sistema de comisiones y análisis de estructuras.
2.3) Cambios de ordenamientos funcionales y procedimientos. Normalización de funciones, tareas y regímenes.
2.4) Confección de manuales.
2.5) Racionalización del uso de equipos y materiales.
2.6) Confección de digesto ordenado de leyes, decretos y reglamentos.
3) Capacitación del personal a través del Instituto Superior de la Administración Pública (ISAP).
La diferencia con otros períodos estriba en el total apoyo político que obtuvieron los organismos centrales de conducción de la racionalización administrativa (básicamente la CEPRA y el ISAP) por parte del máximo nivel político (el Secretario Técnico de la Presidencia era el presidente del CEPRA).
La preocupación fundamental fue la reducción de gastos y no el cumplimiento de metas.
No se buscó articular una relación entre las políticas sustantivas y los instrumentos organizacionales y administrativos. Las políticas administrativas tuvieron una sola finalidad: la reducción de costos operativos.
En síntesis, podría señalarse que en esta experiencia se llega al mayor nivel de profundidad en la aplicación del concepto de racionalización administrativa basado en una urgencia de la coyuntura económica. Se obtienen logros en los objetivos buscados de reducir el gasto del sector público. En este sentido se instrumenta cabalmente la concepción que sobre el Estado comentáramos al examinar el período 1955-58.
También podría afirmarse que se llega al límite de lo que pueden dar las técnicas de Organización y Métodos (OyM) y los enfoques formalistas y normativos de la racionalización.
Los éxitos se deben al fuerte apoyo político con que contó esta experiencia.
F) La administración radical (1963-1966)
El gobierno del Presidente Arturo Illia (Unión Cívica Radical del Pueblo) surge luego del derrocamiento de Arturo Frondizi (Unión Cívica Radical Intransigente) y el interregno cívico militar de José María Guido. Es electo por el 25% de los sufragios con 20% de votos en blanco fruto de la proscripción del peronismo.
En su mensaje de asunción, Illia manifestó su propósito de tender al crecimiento económico y a una más justa distribución de la riqueza a través de la programación económica. El ministro de economía Eugenio Blanco dio a conocer los decretos del poder ejecutivo que declaraba nulos los contratos de explotación, exploración y perforación suscriptos entre la YPF y trece empresas extranjeras durante el período de Frondizi, lo que le restó inmediatamente el apoyo de la UCRI y de los grupos de poder económico vinculados con el capital extranjero, enfrentamiento que se refuerza con la Ley Oñativia de medicamentos y que es una causa directa del golpe de estado que lo derroca. La referida ley establecía preferencias para los laboratorios farmacéuticos de capital argentino frente a los extranjeros y llevó a estos últimos a participar activamente en el derrocamiento del gobierno.
El gobierno se enfrentó con organismos financieros internacionales como el FMI y el Banco Mundial.
El proyecto económico de Illia estaba basado en la intervención del Estado en la regularización de la economía. En febrero de 1964, el Congreso aprobó una ley que facultaba por un año el Poder Ejecutivo a fijar precios mínimos y máximos y márgenes de ganancias. También creaba el Consejo Nacional de Abastecimientos, en el que estaban representando el gobierno, los productores y la CGT.
El gobierno estableció un nuevo régimen cambiario que fijó límites y requisitos para las operaciones de cambio. El Congreso sancionó el régimen de salario mínimo, vital y móvil. El país crecía en promedio al 7%, pero, a medida que se agudizaban los conflictos sociales entre los sindicatos y el gobierno, que incluían la ocupación de los establecimientos productivos y crecía la movilización de diferentes sectores de la sociedad en todo el territorio del país, los empresarios, frente a la inestabilidad y los conflictos comenzaron a disminuir sus inversiones para el mediano y largo plazo y buscaron obtener los mayores beneficios en el más corto plazo. Esta decisión provocó un aumento de la desocupación en el sector industrial y un aumento del costo de vida, factores que, a su vez, agudizaron todavía más los conflictos sociales y políticos. La fuerte alza de los precios unida a la existencia de 750.000 desocupados y la liquidación de industrias llevaron a la CGT a adoptar un plan de lucha que también fue desestabilizante.
En 1964, la CGT aprobó un “Plan de Lucha” que incluía la ocupación de los lugares de trabajo y los centros de producción en el caso de que el gobierno no tomara las medidas económicas reclamadas por la central obrera para solucionar los problemas más urgentes de los trabajadores.
Las elecciones de 1965, se polarizaron entre la Unión Popular (peronismo), que obtuvo 2.800.000 votos, y la UCRP, con 2.700.000, los legisladores justicialistas refuerzan en el congreso los reclamos gremiales.
En materia de política exterior, el gobierno asume la posición de no intervención en la crisis dominicana, lo que tensa la situación con los militares y con Estados Unidos que ya se encontraba complicada por la nacionalización de los contratos petroleros y la ley de medicamentos.
La evolución del Producto Bruto Interno (PBI) durante ese período fue del -2,4% para el año 1963, del 10,3% para el año 1964 y del 9,1% para el año 1965. La evolución del Producto Bruto Industrial del -4,1% para el año 1963, del 18,9% para el año 1964 y del 13,8% para el año 1965. La deuda externa disminuyó de 3.400 millones de dólares a 2.600 millones.
El salario real horario creció entre diciembre de 1963 y diciembre de 1964 un 9,6%. La desocupación pasó de 8,8% en 1963 a 5,2% en 1966.
Se logró incrementar el PBI en el orden del 8% entre 1964-1965, con el correspondiente efecto sobre el empleo. Sin embargo no se pudo controlar el alza de los precios internos que pasaron la barrera del 30% anual entre 1965 y 1966. El gobierno trató de reaccionar con controles de precios que fueron resistidos por los empresarios.
Pese a que el país había crecido a las referidas tasas, y que a principios de 1965 se conocían datos que indicaban niveles récord en las exportaciones de trigo y en la producción de láminas de acero de SOMISA, los medios de comunicación comparaban al gobierno con una tortuga y se multiplicaban las huelgas y los sabotajes y cobraron relevancia las conspiraciones militares con anuencia del sector vandorista del sindicalismo para derrocar al gobierno.
En materia de gestión administrativa pública, se otorga un rol importante a la Secretaría del Consejo Nacional de Desarrollo, CONADE, que elabora el “Plan Nacional de Desarrollo 1965/1969”, donde se retoma la idea de un plan de desarrollo integral del país a mediano plazo, luego de los planes quinquenales del Peronismo. Pero este no llegó a ser aprobado por el presidente Illia. La referida Secretaría se constituyó en una escuela de planeamiento clásico de estilo cepalino y instauró sectoriales de planeamiento en cada uno de los ministerios.
Entre otras cosas el plan establecía un mecanismo de planeamiento democrático, la integración industrial en los sectores más dinámicos y básicos y aún no desarrollados, para superar el desnivel existente entre la producción de bienes finales e intermedios, la diversificación de las exportaciones para atenuar las variaciones de los mercados internacionales, y un plan de infraestructura que fue adoptado espontáneamente por los municipios y las provincias durante muchos años. En consonancia con el planeamiento, se buscó innovar en los mecanismos presupuestarios y contables, básicamente a través del intento de establecer el presupuesto por programas como mecanismos racionalizador y de control de gestión en el cumplimiento de las metas fijadas por las políticas y planes.
También se operó una centralización organizativa en las funciones vinculadas a las políticas administrativas.
No se habla de reforma administrativa, dada la impopularidad que habían alcanzado en la administración pública el CEPRA y el ISAP.
Se aumenta la dotación del personal del Estado (17,5 %) que había venido disminuyendo desde 1955. La coyuntura económica favorable hace pasar a un segundo plano la problemática administrativa por lo menos hasta 1965/66, donde se vuelven a adoptar ciertas medidas de reducción del gasto público.
Se reducen las funciones del ISAP, que pasa a depender de Hacienda, y se disuelve en febrero de 1970.
Se incorpora el Servicio OyM a la Oficina Nacional de Presupuesto.
En materia educativa, se pone en marcha el Plan Nacional de Alfabetización (1964) con el objetivo de disminuir la tasa estimada en poco más del 10% de la población adulta. En junio de del año siguiente el programa contaba con doce mil quinientos centros de alfabetización y su tarea alcanzaba a trescientos cincuenta mil alumnos de dieciocho a ochenta y cinco años de edad.
G) La dictadura militar autodenominada “Revolución Argentina”
El 28 de junio de 1966 un golpe militar encabezado por los comandantes en jefe de las tres fuerzas derrocó al gobierno del presidente Illia. Una junta revolucionaria dio a conocer las “causas y objetivos de la revolución argentina” y dispuso la disolución del Congreso Nacional, de las legislaturas provinciales y los partidos políticos.
La revolución argentina tuvo tres etapas de distinto signo:
La primera, durante la presidencia del Gral. Onganía, se inicia un proceso de tipo neocorporativista, antipolítico, con ministros de signo nacionalista en lo político y liberales en lo económico.
En lo político, se disuelven los partidos políticos. Se ocupan las universidades y se disuelven los centros estudiantiles, expulsándose innumerables científicos y profesores, lo que significó un retroceso para la ciencia argentina de la que no se recuperaría por décadas.
Muchos equipos completos de docentes e investigadores se van al exterior, y algunos se refugian en las universidades privadas, principalmente en la UCA y el Salvador. Incidentes en Córdoba dejan primero herido y más tarde hacen fallecer al estudiante Pampillón. Comienzan los movimientos estudiantiles de resistencia en las universidades privadas. Hay una sentada en la calle Callao, frente a la Universidad del Salvador, del que este autor fue protagonista como dirigente estudiantil, y se inicia un proceso de paulatina peronización de los sectores estudiantiles que antes habían sido refractarios al movimiento nacional. El mismo fenómeno ocurre con sectores de la acción católica y nacionalistas.
En esta época recrudecen los conflictos sociales: surge el cordobazo. En la acción conjunta de las dos centrales sindicales, la vandorista (de azopardo) y la de los argentinos, de Ongaro, convocan un paro para el 30 de mayo y los combativos (Agustín Tosco-Atilio López y Elpidio Torres) lo adelantan al 29. La ocupación de córdoba es reprimida por el ejército con 14 muertos y centenares de heridos. Un año después con la venida de Rockefeller se produce un ataque coordinado a 14 supermercados Minimax, del que era dueño, por parte de las FAR, grupo guevarista.
Aparecen grupos guerrilleros las Fuerzas Armadas Peronistas (FAP) en Tucumán (el Kadri) y los Uturruncu y el Ejército Revolucionario del Pueblo, reflejando que la proscripción del Peronismo genera estos movimientos con simpatía hacia el fenómeno cubano y la gesta del Che.
Es asesinado Vandor. Aparecen los Montoneros, el 29 de mayo del 70, quienes, a través de su comando José Valle, secuestran y ajustician a Aramburu, bajo los cargos de los fusilamientos de 1955 y el secuestro del cadáver de Eva Perón. La violencia nacida en el 55 se instala definitivamente en el país y la pacificación llegará recién con el advenimiento de la democracia en 1983.
En lo económico, se fusionan el Ministerio de Economía y el de Trabajo, subordinando las relaciones laborales a las variables económicas de ajuste. La libre importación genera una serie de quebrantos en las Pymes, se fortalece el gran capital y en especial el monopólico extranjero. 32 empresas privadas son absorbidas por extranjeras, de ellas 17 son de origen norteamericano. La banca internacional adquiere varios bancos argentinos, y se liquidan las cajas de crédito barriales.
Se sabotea a fabricaciones militares, de donde se desplaza al Gral. Blanco.
Se realizan obras públicas de Chocón – Cerros Colorados y Salto Grande y se amplía la red caminera.
Por primera vez se imponen retenciones a las exportaciones agropecuarias para financiar al Estado y las importaciones industriales, lo que lo malquista con el sector del campo.
Se realiza un diagnóstico sobre la administración pública. Se habla de “moralizar y jerarquizar la función pública”. Se señala que existe excesiva frondosidad y complejidad en las estructuras orgánicas, con funciones superfluas o superpuestas lo que revierte en ineficiencia y alto costo operativo.
Se busca disminuir el aparato burocrático, para disponer de más fondos para inversión en obras.
El Estado debe cumplir sólo funciones específicas y dejar el resto a la actividad privada.
Se enuncian los siguientes objetivos:
1. Redimensionar las estructuras existentes buscando simplificarlas.
2. Reestructurar los organismos a los efectos de reducir el personal y colocar “funcionarios idóneos”, “responsables”, “jerarquizando la función pública”.
3. Actualizar los medios operativos para lograr una mayor eficiencia.
4. Implementar los planes de desarrollo en especial en sus aspectos de evaluación y control.
El esfuerzo es globalista y gradualista.
La responsabilidad de la política de reforma administrativa quedó reservada al área de Presidencia de la Nación en la Secretaría General. Allí se traslada la oficina coordinadora de OyM. que se encontraba en Hacienda.
Los mecanismos presupuestarios y las técnicas de OyM. fueron las más utilizadas en esta etapa. Mediante circulares se distribuyen instrucciones sobre la forma de elaborar nuevos organigramas, de clasificar y eliminar funciones, fusionar organismos, reglamentaciones para simplificar trámites y procedimientos, se revisan manuales, se racionalizan inmuebles y servicios de computación.
Se cayó en un excesivo formalismo. La aprobación de estructuras pasó a convertirse en un largo trámite burocrático.
El afán uniformador y reglamentarista se convirtió en un fin en sí mismo, por lo que resultó sofocante y disfuncional en la planificación de tareas y el cumplimiento de metas.
En cuanto al redimensionamiento organizacional se instrumentó a través de reformas de estructuras y funciones, de un nuevo régimen de prescindibilidad, del control del empleo múltiple, de un régimen de incompatibilidades y de buscar un cambio cualitativo en el nivel de funcionarios.
Se centralizan las designaciones.
Se trató de limitar los aumentos de salarios para la administración pública, siguiéndose un criterio selectivo y jerarquizador.
En materia de capacitación, se trató de bajar los costos y evitar la proliferación de cursos y programas. Se transfirieron programas a universidades y entidades particulares.
Los programas, llevados a cabo finalmente, se hicieron sin un relevamiento de necesidades y se descuidó el nivel medio. No pudo evaluarse la seriedad y eficiencia de las entidades particulares. Además se decretó la disolución del ISAP.
El gobierno del Gral. Levingston fue de signo un poco más nacional, más desarrollista. Pero como contralor, quedó el General Lanusse en Ejército.
En el gabinete conviven ministros de posición nacional y desarrollista como Aldo Ferrer (obras públicas primero y luego economía) liberales o conservadores como Manrique, o vinculados al capital foráneo, como Anidjar y Folcini. Estas líneas se enfrentan y hay una clara disputa entre Levingston y Lanusse, que se agrava con nuevos incidentes en Córdoba.
Levingston queda muy debilitado y asume Lanusse.
En materia de administración pública, raíz de las reformas derivadas de la ley 1969, los esfuerzos de la División de Organización y Métodos de la Secretaría General se concentran en el cambio de los procedimientos administrativos a nivel operacional en ciertos sectores de la administración pública. Para ello, se intentan introducir técnicas menos rígidas y formales, que las tradicionalmente aplicadas, basadas en estudios previos y en el tratamiento de situaciones particulares. Las políticas administrativas deberían haber estado fijadas por la Comisión Interministerial. Se buscó así darle ingerencia a los órganos elaboradores de políticas sustantivas.
En la etapa del Gral. Lanusse, el gobierno es de signo liberal en lo político y lo económico. Intenta a perpetuarse mediante el Gran Acuerdo Nacional (GAN) y desafía a Perón a regresar. Nombra a Mor Roig, un radical, en Interior, para pergeñar el proceso electoral y se inicia un diálogo con Perón.
En materia económica retrocede en muchas medidas tomadas por Ferrer y vuelve a favorecer los intereses ganaderos.
En materia administrativa, se deja de lado todo intento de realizar una política administrativa coherente. Se mantiene la centralización de la aprobación de estructuras en Presidencia. En materia de designación de personal se produce una frondosa, cambiante y contradictoria legislación.
Finalmente se aprueba el Estatuto del Personal Civil de la Nación.
El 22 de febrero de 1973, el decreto 1428 aprueba un escalafón general que no llega a aplicarse por ser derogado el 14 de junio del mismo año por decreto 255. Desde entonces es posible efectuar designaciones y ascensos sin concurso y en cualquier categoría de las que integran la escala jerárquica. En este año se dicta la ley 20.172 que establece un nuevo estatuto para el personal civil de la administración pública, pero luego dicha ley es derogada.
Por último, y dentro del marco de decisiones inorgánicas que responden a necesidades de coyuntura se crea el INAP, en la órbita de Presidencia de la Nación, con la intención de reavivar el antiguo ISAP, aunque con funciones restringidas. Este organismo sólo funcionará después del cambio de gobierno.
De esta etapa, cabe señalar que se incluye en el Plan Nacional de Desarrollo un capítulo referido a la reforma administrativa, donde se elabora un diagnóstico y cursos de acción que difieren e innovan respecto de las concepciones que se habían manejado hasta entonces.
En síntesis, en este período pueden distinguirse dos etapas desde el punto de vista de las políticas administrativas.
En la primera, el sector público es objeto de esfuerzos explícitos de modificación acorde con los fines de las políticas económicas de estabilización, frente a la crisis cíclica de la economía argentina, tratándose de reducir gastos improductivos.
La ejecución del “Plan de Reordenamiento y Transformación Racional de la Administración Pública” se caracterizó por una tendencia formalista que procuró realizar los cambios a través de instrumentos reglamentarios de aplicación general en el diseño de organigramas, dotación de personal, etc.
No se tienen en cuenta la peculiaridad de situaciones a que se aplican. El producto a veces fue una multiplicación de normas que generó una mayor ineficiencia.
En la segunda etapa, a raíz de los conflictos sociales, se abandonan paulatinamente los esfuerzos orgánicos en materia administrativa para dar lugar a medidas inarticuladas que reflejan respuestas a necesidades del momento o presiones políticas.
H) La segunda etapa peronista
Durante el gobierno de Cámpora (25 de mayo al 13 de julio de 1973), se nombró como Ministro de Economía a José Ber Gelbard, presidente de la Confederación General Económica, que procuró establecer un pacto social entre la CGT, el empresariado nacional y el Estado, lo que incluía un aumento de salarios y el congelamiento de precios. Se retornó a los lineamientos económicos de los anteriores gobiernos de Perón, con un rol activo del Estado, con políticas de defensa del interés nacional, y de distribución del ingreso a favor de los trabajadores. Los crecientes conflictos y los hechos de Ezeiza hacen que Cámpora deba renunciar, hay un interinato de Lastiri, que se llama a elecciones donde triunfa ampliamente el Gral. Perón.
En materia de administración pública, en agosto del año 1973, durante la presidencia de Héctor Cámpora, el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), creado mediante el decreto-ley 20173/73, se transfiere de la Secretaría General de la Presidencia de la República a la jurisdicción del Ministerio de Economía. En el mes de octubre se crea la Comisión Asesora de Organización Administrativa, dependiente del Ministerio de Economía; cuyo propósito es asegurar un cuerpo normativo que coordine y supere las dificultades vinculadas con la racionalización de las estructuras de los ministerios.
El tercer gobierno del Gral. Perón (1973-1974)
Perón asume su tercer mandato, con un buen diálogo entre los partidos políticos y el acuerdo Peron–Balbín, pero en medio de grandes conflictos, tanto en el ámbito internacional como en el interno, y en el seno del propio gobierno (López Rega, derecha; Gelbard, izquierda) y del movimiento peronista entre sus alas (Derecha López Rega e izquierda Montoneros) y sectores (sindical y político) así como diversas agrupaciones.
La guerrilla no cesa pese a haber ahora un gobierno democrático y popular. Se producen, entre otros los asesinatos de Rucci, Secretario General de la CGT, y el del Padre Mujica.
La política económica retoma la senda de las nacionalizaciones y de la búsqueda de mejora en la distribución del ingreso a favor del trabajo buscando el ideal del 50% para el trabajo, 50% para el capital. Se promueve una política de búsqueda del pleno empleo.
Se nacionalizan algunos bancos extranjeros y los depósitos bancarios y se otorga a las juntas de carnes y cereales el control del comercio exterior y se fijan precios máximos para artículos de primera necesidad, y se implementa la ley de abastecimiento.
Se afronta la crisis del petróleo. Para reducir su consumo se reglamenta la circulación de chapas pares e impares en días alternados. Se inicia Yaciretá, se plantea el gasoducto con Bolivia.
Se expande la frontera agropecuaria, introduciendo la soja transgénica. Se fortalece el desarrollo de la industria nacional, algunas básicas como el aluminio y otras de punta como la electrónica.
El Presidente desarrolla un proyecto denominado “Modelo Nacional” que expondrá en la asamblea legislativa del 1 de mayo de 1974.
Se desarrolla el Plan Trienal de gobierno, volviéndose así a la experiencia de los planes quinquenales. En diciembre de 1973, Perón, refiriéndose al Plan Trienal, marca los puntos básicos de su proyecto:
1. La plena vigencia de la justicia social.
2. Una fuerte expansión de la actividad económica.
3. Una alta calidad de vida.
4. La unidad nacional.
5. La democracia real.
6. La recuperación de la independencia económica.
7. La integración latinoamericana.
También en este gobierno se formula una postura de avanzada en la temática de la defensa del medio ambiente.
Se crea la Corporación de Empresas Nacionales para conducir y planificar las empresas públicas. Las empresas del Estado vuelven a adquirir un rol protagónico y es de destacar la experiencia de cogestión obrera en los Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires (SEGBA) con Juan José Taccone, dirigente del Sindicato de Luz y Fuerza.
Se propone introducir técnicas modernas de gestión. Se intenta montar un sistema de control de gestión. Se crea la Corporación de Empresas Nacionales como órgano de programación y control de gestión de las Empresas del Estado.
En febrero de 1974, durante el gobierno de Juan Domingo Perón, el decreto 574 crea el Consejo Nacional para la Reconstrucción Administrativa (CONARA), que depende de la Presidencia de la Nación y tiene como misión coordinar, propiciar y ejecutar todas las medidas tendientes a reorganizar la administración pública sobre la base de las pautas del Plan Trienal.
Con María E. Martínez (Isabelita) (1974-1976), el gobierno se derechiza. Aumenta la influencia de López Rega y las acciones de la Triple A, que comienzan su raid delictivo y represor con la muerte de Rodolfo Ortega Peña y continúan con una larga lista, Troxler, Curuchet, López, Varas, Silvio Frondizi, etc.
El gobierno de Isabel adopta al inicio unas primeras medidas como la nacionalización de las bocas de expendio de combustibles, la argentinización de Standart Electric; Siemens y la Cía. Argentina de Electricidad.
La crisis del petróleo produce un fuerte deterioro de los términos de intercambio, se encarecen las importaciones de insumos, se reducen nuestras exportaciones, algunas a valor cero, como la carne, por políticas del MCE. Se pierden reservas:
Renuncia Gómez Morales y asume Celestino Rodrigo como ministro de economía de la Nación. Devalúa un 160% recayendo la crisis sobre los que menos tienen. La nafta incrementa su precio en un 180%.
En forma paralela al ajuste económico conocido como “Rodrigazo”, se fijan las pautas de un Programa de Racionalización y Austeridad de la Administración Nacional, entre las cuales se encuentran:
a) Evitar la acumulación de cargos.
b) Organizar un servicio de transferencia y redistribución de personal.
c) Prohibición de prorrogar adscripciones y comisiones de personal del ámbito del Poder Ejecutivo.
En esta tercera etapa peronista, el Plan Trienal le asigna al Estado un rol importante como regulador de la conducta de los agentes económicos y de la comunidad en su conjunto.
El nuevo rol otorgado al Estado introduce nuevas demandas y exigencias sobre su aparato administrativo; como son las de llevar adelante la política de concertación, la de precios administrados, que este no se encuentra preparado para hacer frente.
De hecho los organismos para la reforma administrativa se encuentran dispersos y sin el suficiente poder político.
1. La Dirección de Políticas Administrativas depende de la Secretaría de Programación y Coordinación Económica y tiene a su cargo la aprobación de estructuras, sin que haya variado sustancialmente su eficiencia respecto de cuando se encontraba en Presidencia.
2. El Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP), de igual dependencia que la anterior, realizó algunas funciones de capacitación e investigación poco relevantes, en una primera etapa, hasta que se sumerge en una inoperancia total.
3. En la Secretaría Técnica de la Presidencia de la Nación, en una primera época, se intentó implantar un sistema de control de gestión, siendo luego disuelto.
4. Por el lado de las empresas públicas, se creó la mencionada corporación que no llegó a convertirse en un órgano de programación y control de gestión por el poder y la autonomía de las propias empresas, limitándose a ser un ente administrativo.
Finalmente, como organismo de conducción del proceso de transformación de la administración, se crea el CONARA (Consejo Nacional para la Reconstrucción Administrativa) también de breve existencia y poca efectividad.
Se observa, entonces, que los organismos creados en esta primera etapa tienen un grado alto de dispersión y escasa repercusión.
Luego, los conflictos suscitados hacen que nuevamente se vuelva a dejar de lado toda preocupación por las políticas administrativas.
I) El Proceso. La dictadura genocida (1976-1983)
El golpe se había estado preparando y apenas efectuado, el 24 de marzo de 1976, asume Videla y el Estado se organiza como un gran aparato represor y genocida. Inmediatamente, grupos de tareas comienzan el secuestro y asesinato de personas que se extendió por años y que según la CONADEP ascendió a 30 mil personas entre el 76 y el 82. El esclarecimiento se debió a la heroica lucha de las Madres de Plaza de Mayo.
Tampoco se salvaron de esta salvaje represión miembros de la Iglesia como Mons. Angelelli o la comunidad palotina o las monjas francesas, secuestradas por Astiz, para mencionar sólo algunos ejemplos. Hubo autoridades eclesiásticas que apoyaron este proceso, como Bonamin, Aramburu, Medina, entre otros; otras fueron condescendientes y pasivas, pero otras denunciaron este proceso, como por ejemplo, De Nevares, Hesayne, Novak.
Cierra la actividad política, y disuelve casi 50 agrupaciones político-sindicales, sociales y universitarias. Interviene la Confederación General del Trabajo, la Confederación General Económica y las 62 Organizaciones, interviene muchos sindicatos, pero suspendiendo también los fueros sindicales a los dirigentes y el derecho de huelga.
Mientras las FF.AA. instauran el terrorismo de Estado, Martínez de Hoz ajusta la política económica hacia los intereses del sistema financiero y en particular hacia su grupo de amigos. Liquida 25 entidades financieras de grupos antagónicos a las finanzas tradicionales. Muchos empresarios son secuestrados o amenazados para hacerse de sus empresas y bancos, o transferir sus negocios a grupos tradicionales, como por ejemplo, la quiebra de Sasetru, a favor de Bunge y Born.
La famosa tablita fomenta el ingreso de capitales especulativos. Se cierran industrias y aumenta el desempleo y baja notoriamente a la mitad la distribución del ingreso de 38,8 % en 1976 a 17,9 % en 1978. Recibe apoyo financiero del FMI y de Rockefeller. De este último también recibe reiteradas manifestaciones de apoyo político cuando arrecian las críticas contra él en el seno de las FF.AA.
Martínez de Hoz expresa claramente su programa en su discurso del 5 de diciembre de 1979 en bolsa de comercio, donde enumera las libertades de cambios, comercio, precios, importaciones, exportaciones, tasas de interés, arrendamientos urbanos y rurales. Afirma su reforma financiera, quita de subsidios a combustibles y tarifas, suprime el proteccionismo y deja el salario al libre juego de la oferta y la demanda, destruyendo las negociaciones colectivas.
En el mes de julio de 1976, se crea la Comisión Permanente de Racionalización Administrativa (COPRA), integrada por representantes de varios ministerios y presidida por el Subsecretario de Asuntos Administrativos de la Presidencia de la Nación. Esta Comisión realiza estudios de aproximación al tema en cuestión y define a la reforma administrativa como un proceso permanente y sistemático de mejoramiento administrativo que, teniendo en cuenta la situación existente, trata de perfeccionar las organizaciones estatales.
A fines de 1976, los representantes de los gobiernos provinciales y del Instituto Nacional de la Administración Pública acuerdan crear el Sistema Nacional de Capacitación (SNC) definido como una instancia organizativa que tienda a la utilización óptima de los recursos humanos y materiales, con independencia de la jurisdicción y pertenencia, para la formación por desarrollo de los funcionarios de la administración pública.
Por iniciativa de la COPRA, en 1977 se efectúa el Censo General de Estructuras Orgánicas y el Censo del Personal Civil de la Administración Pública Nacional, con la intención de actualizar permanentemente sus datos.
El 26 de agosto de 1977 se crea el Sistema Nacional de la Reforma Administrativa (SNRA) mediante la sanción de la ley 21.630; cuyo objetivo general es el de “obtener, mediante una reforma integral, una administración pública eficiente y dinámica, adecuada permanentemente a las necesidades del Estado”. Este sistema se estructura mediante una unidad central, unidades sectoriales y sub-unidades.
Por el decreto 3981, del 29 de diciembre de 1977, se organiza la Subsecretaría de la Función Pública, bajo la dependencia directa de la Secretaría General de la Presidencia de la Nación, y se constituye en la Unidad Central de Reforma Administrativa. Las direcciones generales de políticas administrativas, organización y sistemas, servicio civil y del registro automático de datos integran dicha Subsecretaría. Por otra parte, la Unidad Central participa en la Comisión Técnica Asesora de Política Salarial del Sector público.
A su vez en cada ministerio del Poder Ejecutivo Nacional se constituye una unidad sectorial que depende directamente de cada ministro y mantiene una relación técnico-funcional con la Unidad Central. Estas unidades sectoriales se dividen en tres áreas básicas: organización y sistemas, recursos humanos y capacitación.
El Instituto Nacional de la Administración Pública tiene asignada dos actividades específicas en este período:
a) Mejorar el nivel de los agentes y funcionarios públicos y lograr que se conviertan en agentes activos del cambio a introducir.
b) Efectuar un diagnóstico permanente que permita un mejor conocimiento de la administración pública, a través del empleo de métodos científicos de investigación social.
A través del decreto 1396 del 12 de junio de 1979 se crea el Sistema Automático de Información de la Función Pública (SAIFP), con el propósito de que el Poder Ejecutivo Nacional disponga, para la toma de decisiones, de información completa y oportuna en materia de recursos humanos y estructuras orgánicas de la Administración Pública Nacional.
La ley 22.140, del 18 de enero de 1980, constituye el Régimen Jurídico Básico de la Función Pública, con el cual se persigue establecer los derechos y deberes del agente público, así como los mecanismos fundamentales de la administración del personal del Estado. Su artículo 16 fija que la estabilidad es el derecho del personal permanente a conservar el empleo y el nivel escalafonario alcanzado, así como también la permanencia en la zona en que desempeñe sus funciones, siempre que las necesidades del servicio lo permitan; por otra parte, esta ley establece las condiciones para adquirir este derecho. El decreto 1797, del 1 de septiembre del mismo año, que reglamenta la ley mencionada anteriormente, puntualiza que la estabilidad no es extensiva a la función que desempeña el agente.
En marzo de 1981, asume la presidencia de Viola, sin grandes diferencias con el primero, pero con cierta apertura al diálogo con las agrupaciones políticas que ya se habían manifestado en marzo del 80, reclamando el retorno a la democracia en plazo cierto y sin proscripciones ni condicionamientos. Son estas fuerzas multipartidarias: el Partido Justicialista, el Intransigente, Conservador Popular y Demócrata Cristiano. Se suma a esto la lucha incesante de las madres y la reaparición de los gremios combativos.
El ministro de economía Sigaut intenta superar la tablita anterior, eliminar el cepo y el peso sobrevaluado. Pero la especulación continúa y los créditos indexados se tornan impagables para muchos deudores.
Mediante el decreto 1063 del año 1981, se crea la Comisión de Estudio sobre los Organismos del Área Descentralizada de la Administración Pública Nacional, encargada de formular propuestas tendientes a su supresión, privatización, transferencia a provincias o municipios, centralización o mantenimiento del estado actual, de acuerdo con los estudios que realice.
Durante este período se avanza en materia de estructuración de un sistema de formación de recursos humanos y capacitación en el sector público; se desarrollan estudios por parte del INAP, se crea un sistema informativo permanente, se establece el régimen jurídico básico de la función pública y se crean organismos que institucionalizan el proceso de reforma administrativa, y la preocupación por la función pública.
Los militares le critican a Viola su tibia apertura, lo obligan a declararse enfermo y lo sucede Galtieri.
El 11 de diciembre de 1981 Galtieri designa a Roberto Alemann en economía, es un retorno a los enfoques de Martínez de Hoz.
El apoyo de la marina a Galtieri para su asunción es condicionado por Massera a la recuperación de Malvinas. La recuperación se inicia el 2 de abril. Es de destacar la solidaridad latinoamericana en la guerra. La derrota en manos de la OTAN y el apoyo logístico de EE.UU. termina con el gobierno de Galtieri. El informe Rattenbach da cuenta de los gravísimos errores estratégicos, tácticos y organizativos de las FF.AA.
Bignone asume como presidente el 1 de julio de 1982, su ministro de economía es Dagnino Pastore, parte del sistema financiero y Director de FIEL. Luego de dos meses es reemplazado por Wehbe, afín a los monopolios externos, y aparece Cavallo presidiendo el banco central, desde donde estatizaría 15 mil millones de deuda externa privada, favoreciendo al gran capital vernáculo y externo. Crece la inflación y la deuda externa.
En 1982, las Madres de Plaza de Mayo y otras organizaciones populares realizan la marcha por la vida con más de 10 mil asistentes.
La multipartidaria exige elecciones libres, limpias y sin proscripciones.
j) El regreso a la democracia. Gobierno del Presidente Alfonsín (1983-1989)
El 30 de octubre de 1983 triunfa el Dr. Raúl Alfonsín, recuperándose nuevamente la democracia perdida.
Se juzgan las juntas militares y se crea la CONADEP (Comisión Nacional Sobre la Desaparición de Personas). La preside el escritor Ernesto Sábato y la integran, entre otras personalidades el Obispo Jaime De Nevares. Se procesan las Juntas y se las condena en diciembre del 85. Pero luego, en el 87, ante las presiones castrenses, a los grados inferiores se les otorga el beneficio del “punto final que debía cumplirse en enero y febrero del 87, no pudiendo abrirse nuevos procesos posteriormente. Las citaciones a carapintadas produjo un levantamiento en Pascua. Alfonsín obtiene todo el apoyo del conjunto de las fuerzas políticas y se logra superar momentáneamente el conflicto con la ley de obediencia debida.
Su primer ministro de economía, Bernardo Grinspun, es una expresión de las Pymes. Se enfrenta a los sectores financieros y finalmente es desplazado. Asume Juan V. Sourrouille. Se acuerda con los bancos, el FMI y la Reserva Federal. Se inician ajustes, especialmente en busca de detener la inflación. Lanza el Plan Primavera. El gasto público era superior a los ingresos, en especial por los servicios de la deuda externa, la promoción industrial, la caja PAN y otros planes sociales. A Sourrouille lo reemplazan Juan Carlos Pugliese primero y Jesús Rodríguez luego, sin lograr encauzar el rumbo.
En 1988 se dispara el proceso inflacionario convirtiéndose en hiperinflación en 1989.
En el 87 triunfa nuevamente el peronismo, con Cafiero, en la Provincia de Buenos Aires.
En materia de empresas del Estado se inicia un intento privatizador de la mano de Terragno, comenzando por Aerolíneas Argentinas, pero sin resultados concretos.
En materia de gestión pública, en diciembre de 1983 la Subsecretaría de la Función Pública, creada en 1977, se eleva a la jerarquía de Secretaría.
A través del decreto 3687, del 23 de noviembre de 1984, el gobierno del presidente Raúl Alfonsín crea el Cuerpo de Administradores Gubernamentales, el cual se refiere a la selección, formación y carrera de los funcionarios de más alto nivel. Para ello se inspiran en el modelo francés. Está orientado a lograr cambios en tales aspectos con la finalidad de incrementar la eficiencia, la actitud de servicio y el compromiso de los altos funcionarios con la forma republicana y democrática de gobierno.
Dicho Cuerpo se constituye con aquellos que aprueben un curso de 30 meses dictado por el INAP. Sus integrantes están destinados a cumplir funciones de conducción, asesoramiento superior o de coordinación en organismos centralizados y descentralizados de la administración pública. Con todo ello se persigue profesionalizar la función pública.
El empleo público en Argentina crece un 7% entre 1983 y 1985. El gobierno aborda el crecimiento del empleo público sobre la base de una política de estabilización sin prescindibilidades y el Poder Ejecutivo crea un punto de inflexión en la tendencia creciente del empleo público, en el período septiembre-octubre de 1985, al decretar el congelamiento de vacantes; sin embargo, los esfuerzos del gobierno comienzan a traducirse en una progresiva reducción del empleo.
En cuanto a la situación salarial se distinguen dos dimensiones:
a) La dispersión salarial existente entre los funcionarios de las distintas áreas de la Administración Pública Nacional (más de 150 escalafones distribuidos entre 250 organismos).
b) El retraso salarial respecto de la actividad privada que dificulta la retención del personal altamente calificado y la atracción de nuevos recursos con ese nivel de formación.
En noviembre de 1986 se toman medidas para definir la estrategia salarial para el sector público, a través de los decretos 2192 y 2193. Se intenta homogeneizar los salarios de los trabajadores estatales y mejorar los ingresos de aquellos que se encuentran más rezagados. Se reduce la dotación de personal a través de cuatro mecanismos; la supresión de cargos vacantes, la recomposición salarial neta, el retiro voluntario y la unificación de horarios.
El decreto 333/1985 desarrolla la normativa homogénea para el diligenciamiento de actos administrativos en la administración pública nacional, pero en un marco de gestión pública tradicional. No hay mención a resultados, eficiencia o eficacia.
Mediante el decreto 410 del 19 de marzo de 1987 se crea la Comisión de Reforma Administrativa en la que participan los grandes decisores conjuntamente con la Secretaría de la Función Pública, con el objeto de crear un ámbito donde los principales responsables discutan las políticas a ejecutar y se comprometan en la consecución de los resultados buscados con la implementación de un programa de reforma administrativa diseñado, propuesto y dirigido por la comisión citada. El artículo 13 deroga el decreto 3981 del 29 de diciembre de 1977.
En 1987 se abandona el plan de confeccionar un escalafón único para toda la administración pública y se le reemplaza por la realización de escalafones diferenciados con capacidad de adaptación a la especificidad organizativa de las distintas unidades y en coherencia con el núcleo tecnológico de los productos principales.
El 30 de diciembre de 1987, el decreto 2098 aprueba el Estatuto y el Escalafón para el Cuerpo de Administradores Gubemamentales, con la finalidad de asegurar la estabilidad en el empleo y el desarrollo de una carrera administrativa acorde con la importancia de las funciones a cumplir por el Cuerpo señalado.
El decreto 954 del 3 de agosto de 1988 crea el Comité Político de Reforma Administrativa que tiene a su cargo el seguimiento y profundización del programa de reforma administrativa; dicho comité se encuentra bajo la jurisdicción de la Presidencia de la Nación. El artículo 8 deroga el decreto 410 del 19 de marzo de 1987.
Dos son las grandes preocupaciones durante este período:
a) la formación de un cuerpo de administradores gubernamentales y,
b) la problemática salarial de sector.
El debate sobre la descentralización y las privatizaciones transita otro andarivel distinto del de la Secretaría de la Función Pública, se instala en el Ministerio de Obras y Servicios Públicos con el Ministro Terragno. Se comienza con privatizaciones periféricas o subcontratación de ciertos aspectos secundarios de un servicio o empresa pública, como por ejemplo en la DN de registros de la propiedad automotor. También en esta etapa se re privatizaron empresas como SIAM, Opalinas Hurlingham, Sol Jet y se intentó una privatización parcial (40%) de Aerolíneas Argentinas, y de ENTEL, y se desregulan parcialmente servicios públicos para buscar que privados ingresen a competir con el Estado en la prestación de los mismos, todo esto sin mucho éxito.
El fracaso del Plan Austral lleva a decretar varias emergencias económicas, entre ellas la del sistema previsional.
En 1988 se acordó un pacto federal entre la Nación y las provincias por el cual el Estado Nacional incrementaba su participación en la coparticipación de impuestos (coparticipables) a casi el 50% y se beneficiaba a las provincias menos desarrolladas y más pobladas en detrimento de otras como la Provincia de Buenos Aires.
K) Las reformas del Estado y de la administración pública del presidente Menem
Menem asume en plena crisis hiperinflacionaria. Se hace asesorar por empresarios y designa a miembros de Bunge y Born al frente de economía. El primero, Roig, muere a los pocos días de un infarto y el segundo fracasa antes de fin de año. Menem nombra a su contador Erman González, quien hace un plan de ajuste y logra la primera estabilización. Cavallo ya está en Relaciones Exteriores preparándose para asumir el Ministerio de Economía, cosa que logra en enero de 1991, cuando lanza la convertibilidad.
La primera reforma del Estado del Presidente Menem
En consonancia con el consenso de Washington (85) y las políticas desregulatorias de Reagan y Thatcher, bajo el gobierno del presidente Carlos Saúl Menem, en medio de la situación de hiperinflación y crisis que había obligado al Presidente Raúl Alfonsín a renunciar antes de la finalización de su mandato, el Poder Ejecutivo envió en 1989 al Congreso de la Nación las llamadas leyes de Emergencia Económica y la de Reforma del Estado, que constituyeron las bases para las políticas de organización del Estado y las políticas económicas.
Sus objetivos fueron: a) desregular la economía, b) privatizar las empresas estatales, c) reformar la administración pública y d) transferir servicios públicos sociales en especial de salud y educación a las provincias, esto último realizado muchas veces sin la correlativa transferencia de partidas presupuestarias, lo que agravaría el déficit de las jurisdicciones provinciales.
La Ley de Emergencia Económica
El Poder Ejecutivo envió al Congreso un proyecto de ley –sancionado el 1 de septiembre de 1989 bajo el nombre de Ley de Emergencia Económica (ley 23.697)– cuyo eje central respondía a la necesidad de superar la crisis fiscal del Estado.
La primera medida autorizada por esta ley se refiere al “ejercicio del poder de policía de emergencia del Estado” (art. 1), para llevar a cabo las siguientes medidas:
Suspensión de subsidios y subvenciones: Se incluyeron los beneficios que se hacían efectivos mediante la asignación de dinero; transmisión de bienes y/o uso de bienes; remisión o diferimiento de deudas; reducción o eximición del precio de las tarifas de servicios públicos; otorgamiento de beneficios especiales en cualquier servicio público; eximición, reducción, desgravación o diferimiento de impuestos, tasas y contribuciones.
Reforma de la Carta Orgánica del Banco Central de la República Argentina. Posteriormente se aprobó su reforma, que establece la independencia del funcionamiento del Banco y la designación de sus autoridades mediante la aprobación del Senado de la Nación. El Banco Central debe preservar el valor de la moneda según lo establece la Ley de Convertibilidad de la Moneda. No puede financiar a la Nación ni a las provincias y regula el funcionamiento de la masa monetaria y del sistema financiero.
Suspensión de los regímenes de promoción industrial: Se estableció la suspensión en un 50% y por el plazo de 180 días (prorrogado posteriormente) de beneficios promocionales geográficos y sectoriales.
Modificación a la Ley de Inversiones Extranjeras: Se derogaron aquellas normas de la ley 21.382 del año 1980 “por las que se requiere aprobación previa del Poder Ejecutivo Nacional o de la autoridad de aplicación para las inversiones de capitales extranjeros en el país”. Propicia, además, la garantía de igualdad de tratamiento para el capital nacional y extranjero que se invierta con destino a actividades productivas.
Suspensión del régimen de “Compre Nacional”: Se suspendieron los regímenes establecidos por el decreto 5340/63 y la ley 18.875 y toda otra norma que establezca un tratamiento preferencial sobre los bienes fabricados por la industria nacional.
Desafección de fondos con destino específico: A partir de la vigencia de esta ley se desafecta la recaudación total de los fondos con destino específico previsto en las leyes 15.336, 17.597, 19.287, 20.073 y decreto 22.389/45, creador del Fondo Nacional de la Energía. Respecto de los recursos del Fondo Nacional de la Energía, Fondo Nacional de la Energía Eléctrica, Fondo Chocón-Cerros Colorados, y Fondo Nacional de Grandes Obras Eléctricas se establece que el 50 % sea girado a Rentas Generales y el resto contribuya a la constitución de un Fondo Especial de Desarrollo Eléctrico del Interior.
Modificación en la liquidación de las regalías petroleras y gasíferas: Para la liquidaciones sucesivas a la vigencia de esta ley, el valor “boca de pozo” (...) “no podrá exceder al del precio del petróleo internacional que le sirve de referencia (...) ni ser inferior al 80 % de dicho precio”. Para la determinación del precio de referencia del gas natural, se utilizará el 70 % del valor que resulte de equiparar, a equivalencia calórica, el determinado para el petróleo.
Régimen de compensación de créditos y deudas de particulares con el Estado Nacional y cancelación de sus saldos netos: El Poder Ejecutivo Nacional podrá establecer regímenes generales o especiales para “determinar, verificar y conciliar el monto de las acreencias y deudas de particulares con el Estado nacional en su conjunto”.
Régimen de compensación de créditos y deudas del sector público: el Poder Ejecutivo se reserva las facultades para la compensación de deudas y créditos del Tesoro Nacional al 30 de junio de 1989.
Normas de tratamiento de la Deuda Pública Interna. Se determinó el alcance de la voluminosa deuda interna en materia del sistema previsional, la deuda con los proveedores y contratistas del Estado, del sistema de Reaseguros del INDER, de las deudas por juicios laborales de organismos y empresas estatales, de deudas cruzadas entre las provincias entre y con el Estado nacional.
Modificaciones sobre la ley de procedimientos impositivos y de Reforma Fiscal. Se realizaron numerosas modificaciones a las leyes fiscales. Se eliminó una numerosa serie de impuestos y se centró el sistema en la recaudación del IVA y del impuesto a las Ganancias, entre los más importantes.
Venta de inmuebles innecesarios para la gestión estatal. El Ministerio de Economía tiene a su cargo la venta o transferencia de los inmuebles que los distintos organismos públicos y empresas del Estado declaran prescindibles para su gestión. La mayor parte proviene de las empresas privatizadas o concesionadas. Se han transferido inmuebles a organismos nacionales, provincias y municipios. Esta política aún continúa en marcha y se encuentra a cargo de la Secretaría de Hacienda.
En materia de procedimientos administrativos, el decreto 1883, de 1991, innova respecto del de Alfonsín (333/1985) comenzando a desvincular el proceso del paradigma burocrático tradicional y señalando que “los trámites administrativos deben efectuarse con celeridad, economía, sencillez y eficacia”, y más adelante que los retrasos afectan los derechos de los ciudadanos y el sistema de garantías de la constitución. Entre otros aspectos, dispone la creación de la Secretaría General, como cabeza y administradora de los trámites administrativos en cada jurisdicción. El establecimiento del concepto de responsabilidad primaria en unidades que encabezan un acto administrativo, un sistema radial para el trámite de las actuaciones administrativas y fijación de plazos, y busca terminar con el sistema abusivo de pases de las actuaciones, sin contenido, sustancia o agregado de valor, que lo único que buscaban era demorar el trámite o eludir la responsabilidad sobre el mismo. El cumplimiento de este decreto fue dispar en distintas áreas de gobierno. En unos casos se lo ignoró, y en otros se crearon secretarías generales, pero de un carácter más político que las funciones que preveía el mencionado decreto.
La Ley de Reforma del Estado
El objetivo central planteado en los fundamentos de la ley es la reestructuración global del aparato estatal, priorizando la configuración de un Estado que garantice las funciones esenciales indelegables (Justicia, Seguridad Interna, Defensa Exterior, Relaciones Exteriores y Administración) y que atienda en concurrencia con el sector privado “la seguridad social, la educación y la salud”.
También se afirma que “la presencia del Estado en cada tipo de actividad deberá justificarse adecuadamente según el principio de la subsidiariedad”.
En cuanto a la Reforma Administrativa se propugna el desarrollo de una gestión pública moderna y eficiente, fundada en la reducción y simplificación de normas y procedimientos y la incorporación de nuevas tecnologías de gestión administrativa.
Se postula, además, la necesidad de incrementar la eficiencia en las áreas responsables de la recaudación fiscal y la administración del gasto y la remoción de un conjunto de regulaciones que restringen la competencia y el desarrollo de los mercados, así como la capacidad del propio Estado para generar ingresos genuinos de manera eficiente.
Uno de los objetivos básicos del gobierno fue la reestructuración y reconversión de empresas “a fin de que las iniciativas privadas puedan absorber todas aquellas actividades que ellas puedan efectuar, en el campo de los servicios públicos y actividades comerciales e industriales”.
En este sentido, la Ley de Reforma del Estado se constituyó en el marco de referencia normativo básico instrumentado por el gobierno donde –fundamentalmente– quedan postuladas las modalidades y condiciones de acceso del sector privado para la compra y/o concesión de activos estatales.
En el Capítulo II, titulado De las privatizaciones y participación del capital privado, quedan establecidos los procedimientos para la privatización total o parcial de empresas, sociedades, establecimientos o haciendas productivas cuya propiedad pertenezca total o parcialmente al Estado nacional, incluyendo las empresas emisoras de radiodifusión y canales de televisión.
Como primer paso, el Poder Ejecutivo Nacional debe declarar “sujeta a privatización” a estas entidades “debiendo en todos los casos ser aprobada por ley del Congreso”. También se consigna que el Poder Ejecutivo Nacional podrá disponer, cuando fuere necesario, “la exclusión de todos los privilegios y/o cláusulas monopólicas y/o prohibiciones discriminatorias aun cuando derivaren de normas legales, cuyo mantenimiento obste a los objetivos de la privatización o que impida la desmonopolización o desregulación del respectivo servicio”.
Las empresas podrán someterse a su “privatización total o parcial, a la concesión total o parcial de servicios”, o bien podrá ofrecerse al sector privado prestaciones u obras cuya gestión actual se encuentre a cargo del Estado, sin descartarse, además, “la liquidación de las empresas, sociedades, establecimientos o haciendas productivas cuya propiedad pertenezca total o parcialmente al Estado Nacional”.
Como alternativas de procedimientos para el cumplimiento de los objetivos y fines de esta ley, el Poder Ejecutivo podrá (art. 15):
1. Transferir la titularidad, ejercicio de derechos societarios o administración de las empresas, sociedades, establecimientos o haciendas productivas declaradas “sujetas a privatización”.
2. Constituir sociedades y/o reformar los estatutos societarios.
3. Disolver los entes jurídicos preexistentes en los casos en que por transformación, escisión, fusión o liquidación, corresponda.
4. Negociar retrocesiones y acordar la extinción o modificación de contratos y concesiones.
5. Otorgar permisos, licencias o concesiones, para la explotación de los servicios públicos o de interés público a que estuvieren afectados los activos, empresas o establecimientos que se privaticen, marcándose que “cuando medien razones de defensa nacional o seguridad interior (...) se dará preferencia al capital nacional”.
6. Acordar a la empresa que se privatice beneficios tributarios que en ningún caso podrán exceder a los que prevean los regímenes de promoción industrial, regional o sectorial, vigentes al tiempo de la privatización.
7. Autorizar diferimientos, quitas, esperas o remisiones en el cobro de créditos de organismos oficiales contra entidades que se privaticen por aplicación de esta ley.
8. Establecer mecanismos a través de los cuales los acreedores del Estado puedan capitalizar sus créditos.
9. Disponer para cada caso de privatización y/o concesión de obras y servicios públicos, que el Estado Nacional asuma el pasivo local o parcial de la empresa a privatizar.
Con respecto a las modalidades de privatización se señalan:
10. Venta de los activos de las empresas, como unidad o en forma separada.
11. Venta de acciones, cuotas partes del capital social o, en su caso, de establecimientos o haciendas productivas en funcionamiento.
12. Locación con o sin opción a compra, por un plazo determinado, estableciéndose previamente el valor del precio de venta.
13. Administración con o sin opción a compra por un plazo determinado estableciéndose previamente el valor del precio de su venta.
14. Concesión. Licencia o permiso.
En el Capítulo III de la ley descripta se establecen los principios del Programa de Propiedad Participada, que posibilita la participación en la adquisición de empresas, etc., “sujetas a privatización” a los empleados (en relación de dependencia), usuarios titulares y productores de materias primas cuya industrialización o elaboración constituye la actividad del ente a privatizar.
Se deja establecida la creación, en el ámbito del Congreso Nacional, de la Comisión Bicameral integrada por seis senadores y seis diputados, elegidos por sus respectivos cuerpos, que tendrá como misión “constituir y ejercer la coordinación entre el Congreso Nacional y el Poder Ejecutivo Nacional, a los efectos del cumplimiento de la ley y sus resultados”. La Sindicatura General de la Nación (SIGEN) y la Auditoría General de la Nación (AGN) actúan en colaboración permanente con esta comisión.
El programa de privatizaciones, en una primera etapa, estuvo a cargo del Ministerio de Obras y Servicios Públicos, posteriormente incorporado con el rango de Secretaría al Ministerio de Economía.
Entre otras, se concretaron las privatizaciones de las empresas pertenecientes al Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos y algunas del Ministerio de Defensa. Entre ellas se destacan: SEGBA (electricidad), Agua y Energía Eléctrica, Aerolíneas Argentinas, ENTEL (teléfonos), Hidronor, Gas del Estado, Obras Sanitarias de la Nación, Yacimientos Petrolíferos Fiscales (en forma parcial), Yacimientos Carboníferos Fiscales, Ferrocarriles Argentinos, FEMESA, concesión de rutas nacionales, Junta Nacional de Granos, Mercado de Hacienda, Caja Nacional de Ahorro Postal, Atanor, Petroquímica General Mosconi y Área Material Córdoba), el Correo Argentino, Petroquímica Bahía Blanca, y las empresas administradas por el Ministerio de Defensa y la venta de acciones remanentes, propiedad del Estado, de las empresas ya privatizadas.
La Reforma Administrativa fue articulada desde el CECRA (Comité Ejecutivo de Contralor de la Reforma Administrativa), en coordinación con grupos de trabajo dependientes del Ministerio de Economía, Secretaría de la Función Pública, Secretaría Legal y Técnica, y expertos del Banco Mundial y del BID.
En marzo de 1990, el presidente Carlos Saúl Menem dicta el decreto 435 (04/03/90), en el cual establece medidas para la continuación y profundización del programa de estabilización económica y de reforma del Estado. Entre otros aspectos, dispone el congelamiento de todas las vacantes de la administración central y descentralizada, la jubilación de oficio de personal en condiciones de retirarse, la supresión de las distintas Secretarías dependientes de las jurisdicciones ministeriales y la limitación a treinta y dos del número de Subsecretarías para el conjunto de todos los Ministerios. El decreto 612 (02/04/90) modifica algunos artículos del decreto 435.
El decreto 1482 (02/08/90) tiene como objetivo establecer pautas uniformes de reorganización en todos los niveles de la administración pública nacional, que permitan su transformación en un instrumento eficiente de gobierno. Su primer artículo aprueba el régimen general para la elaboración, tramitación y financiamiento de las estructuras organizativas de la Administración Pública Nacional; por otra parte, una de sus disposiciones transitorias fija en ciento ochenta y cuatro el número máximo de Direcciones Nacionales o Generales para el total de las distintas jurisdicciones ministeriales.
A través del decreto 1757 (05/09/90) adquiere forma el Comité Ejecutivo de Control de la Reforma Administrativa (CECRA) en el ámbito del Ministerio de Economía, que entre otras funciones tiene la de promover la reorganización de la estructura orgánica y funcional de la administración pública central y descentralizada, determinar la magnitud de las reducciones de las dotaciones de personal, así como la de formular y promover la ejecución de la racionalización administrativa que resulte de las políticas de privatización, desregulación, desburocratización, descentralización y transferencia de organismos.
El decreto 2476 (26/11/90) dispone la caducidad de todas las estructuras organizativas de personal permanente de los organismos de la administración pública nacional al 31 de enero de 1991; determina que los proyectos de nuevas estructuras organizativas deben ser elaborados por las Subsecretarías correspondientes para que sean sometidos a la aprobación del Comité Ejecutivo de Contralor de la Reforma Administrativa (CECRA), luego de cumplir con las pautas establecidas para el proceso. Por otra parte, aprueba el Régimen de Cargos con Funciones Ejecutivas, cuyo ámbito de aplicación es la administración pública y, entre otras disposiciones, dicta las pautas para el fortalecimiento institucional de algunos organismos.
Mediante el decreto 993 (mayo 1991) toma estado jurídico el proyecto para profesionalizar la administración pública. Este instrumento jurídico aprueba el denominado Sistema Nacional de la Profesión Pública (SINAPA) y crea la Comisión Permanente de Carrera del SINAPA en la sede de la Secretaría de la Función Pública de la Nación, con la misión de asesorar en las propuestas tendientes a asegurar la correcta administración de los recursos humanos de la Administración Pública Nacional. Entre otros aspectos, pone en marcha una carrera administrativa, reemplaza el sistema de 24 categorías de revista por un escalafón de 6 niveles con apertura horizontal en grados, y establece la obligatoriedad del concurso para el ingreso a la carrera y la cobertura de vacantes.
El decreto 994 (1991) crea el Régimen de Cargos con Funciones Ejecutivas para el personal comprendido en el ámbito del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA) y clasifica los cargos en tres niveles de acuerdo con su incidencia en la prestación de servicios esenciales para la comunidad, la participación en la reforma del Estado, la gestión de políticas públicas o el manejo de recursos presupuestarios. Su artículo 11 deroga los artículos 50 al 56 y el anexo III del decreto 2476 de noviembre de 1990, referentes al régimen de cargos con funciones ejecutivas.
En 1991 se sancionó la Ley de Convertibilidad que limita la emisión de moneda nacional a la disponibilidad de divisas en el Banco Central.
A partir de las privatizaciones y concesiones de las antiguas empresas del Estado se sancionaron las leyes y decretos que crearon los Entes de Regulación de los diversos servicios públicos transferidos.
Se modificó el Régimen Previsional. En 1994 comenzó a funcionar un sistema mixto que permite el funcionamiento de empresas de capitalización previsional privadas y la libre elección de los aportantes entre el régimen estatal –o sistema de reparto– y las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP).
En agosto de 1994 se sancionó la Reforma de la Constitución Nacional que establece importantes cambios en la relación del Estado con la Sociedad, en el sistema político y en el ámbito de la administración pública, entre ellas, la creación del rol de Jefe de Gabinete de Ministros como responsable de la administración pública y del control presupuestario.
La desregulación y las nuevas regulaciones
La desregulación de la economía, y la producción de bienes y servicios
A partir de 1989, con el inicio de la gestión del presidente Carlos Menem, el Gobierno Nacional emprendió un programa de estabilización y reforma estructural de la economía. Como se ha señalado, las leyes 23.696 y 23.697, sancionadas durante el último trimestre de 1989, llamadas de Reforma del Estado y de Emergencia Económica, después de haberse controlado el primer estallido hiperinflacionario, constituyeron el marco normativo y programático de las políticas de transformación estructural encaradas por el gobierno.
En la búsqueda de sentar las bases jurídicas de una economía competitiva abierta y básicamente dominada por la actividad privada, el gobierno se propuso la eliminación de este complejo tramado de normas, mediante la sanción del decreto 2284 el 31 de octubre de 1991. El decreto abarca cada uno de los campos sobre los que se aplica el programa de desregulación: a) mercado interior de bienes y servicios, b) comercio internacional, c) entes reguladores y la organización estatal, d) reforma fiscal.
La aplicación de estos principios comprendió la desregulación de: a) el mercado del transporte por ruta y las actividades de carga y descarga y acopio de mercaderías, b) los mercados concentradores mayoristas de frutas, verduras y otros productos alimenticios frescos para los que se dispone la libre circulación, c) los mercados de servicios profesionales, para los que se dispuso la derogación de las tarifas uniformes, el libre acceso de nuevos profesionales en todas las regiones del país y la prohibición del cobro de honorarios de manera centralizada por parte de entidades públicas o privadas, d) los mercados de productos farmacéuticos por medio de la liberación de la comercialización y la libre importación de fármacos, y e) las actividades portuarias y comerciales, en lo relativo a horarios, días de trabajo en la prestación de servicio de carga y descarga, de venta, empaque, expedición y administración.
En materia de comercio internacional, la política desreguladora se inscribió en un proceso de apertura económica e integración a las grandes corrientes del comercio mundial. Ello hizo indispensable la supresión de las restricciones que operaban sobre las importaciones y las exportaciones con el objeto de desburocratizar el proceso de exportación/importación a fin de evitar prácticas susceptibles de generar corrupción y mejorar el nivel de competitividad de los productos de exportación.
Las importaciones por su parte mantuvieron como únicas limitaciones aquéllas derivadas de las disposiciones sanitarias y arancelarias, eliminándose las restricciones relativas a reserva de carga y fletes que obligaban a los operadores del comercio exterior a contratar fletes nacionales para el transporte de mercancías.
Para asegurar la fluidez de las operaciones de comercio exterior y disminuir los costos operativos del intercambio externo se dispuso: a) el despacho directo a plaza de todas las importaciones con el fin de acortar el período de depósito de las mercaderías importadas y simplificar los trámites aduaneros, b) la apertura de los registros para importar o exportar a todo agente económico, facilitando a las unidades económicas de menor tamaño el acceso al comercio externo como importadores o exportadores sin limitaciones, c) la unificación de los trámites impositivos ligados a operaciones de comercio exterior en un acto único y d) la reorganización de la Administración Nacional de Aduanas y su especialización en dos funciones: la represión del contrabando y del tráfico de bienes prohibidos (drogas, armas, sustancias peligrosas) y la percepción de impuestos sobre el comercio exterior.
Con el fin de tutelar convenientemente la salud de la población, se dispuso el perfeccionamiento del régimen de control, inspección y autorización de alimentos y productos naturales frescos ajustando los procedimientos de control a las disposiciones del GATT.
Mediante el decreto 2284 se procedió a la disolución de los Mercados de Concentración Pesquera y de Hacienda, del Instituto Nacional de Actividad Hípica, del Instituto Forestal Nacional, de la Corporación Argentina de Productores de Carnes, de la Comisión Reguladora de la Yerba Mate y del Mercado Consignatario Nacional de Yerba Mate, de la Dirección Nacional del Azúcar, de Junta Nacional de Carnes y de la Junta Nacional de Granos.
La disolución de estos organismos implicó sacar fuera del ámbito estatal los entes que se encontraban bajo su control; eliminar toda la legislación regulatoria que pesaba sobre los mercados de productos agropecuarios. El Estado quedó a cargo de las atribuciones en materia de policía y control de calidad, las que pasaron a ser desempeñadas por los servicios e institutos ya existentes: el Servicio Nacional de Sanidad Animal, el Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal y el Instituto Nacional de Vitivinicultura.
La Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca quedó a cargo de las funciones de política comercial, interna y externa de los productos agropecuarios. Los bienes de los entes disueltos pasaron a la órbita del Estado el cual procedió a su venta, y los funcionarios de los organismos disueltos pasaron a revistar en funciones de policía y fiscalización, o entraron dentro del régimen de retiro voluntario.
Se derogaron todos los regímenes de promoción industrial de carácter sectorial, tales como el de la siderurgia, el aluminio, la maquinaria vial y la aeronáutica, así como el fondo destinado al sostenimiento de la marina mercante. Estos regímenes contemplaban franquicias y facilidades fiscales como el no pago de aranceles de importación o mayores diferimientos de impuestos. Además implicó la supresión de los impuestos destinados a solventar los regímenes regulatorios derogados (impuestos y gravámenes a la comercialización del azúcar y de la yerba mate, a los productos forestales, a los granos y carnes y la sobretasa a la comercialización de vinos), y la supresión de los impuestos sobre las exportaciones y de los derechos consulares que gravaban las importaciones, y la derogación de la desgravación impositiva con que contaban las tierras de baja productividad.
Creación de los entes reguladores y regulaciones
En el marco del proceso de reforma del Estado y como parte del rediseño de su rol, adquiere suma importancia la formulación de nuevos marcos regulatorios y la creación de entes encargados de fiscalizar el cumplimiento de tal regulación por parte de las empresas prestatarias de servicios públicos privatizadas o concesionadas a operadores privados, ya transferidas o aún en proceso de adjudicación.
Los entes reguladores se fueron conformando a medida que se privatizaron las empresas. Algunos fueron creados por Ley y otros por decreto. Entre los principales se destacan: la Comisión Nacional de Telecomunicaciones, el Ente Regulador de Energía Eléctrica, el Ente Nacional del Gas, el Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios, la Comisión Nacional de Transporte Ferroviario y la Comisión Nacional del Transporte Automotor. En la actualidad se conformaron los entes que regulan la concesión de las rutas nacionales, la Comisión Nacional de Comercio Exterior, el Organismo Regional de Seguridad de Presas del Comahue y el ente Regulador Nuclear. Otra reforma importante se consolidó a través de la ley de puertos, que además de normar la descentralización y desregulación del sistema portuario argentino.
Entre las nuevas regulaciones se debe mencionar la Ley del Consumidor, la Ley de Quiebras, las normas del sistema financiero, las del sistema del mercado de trabajo y de la seguridad social, las del medio ambiente.
Subyace en todas la decisión de retiro del Estado en la administración directa, producción o intervención, pero, al menos en la intención, buscando resguardar el poder de policía. El funcionamiento de estos entes sería dispar y en la mayoría de los casos muy ineficaz, como pudo evaluarse más adelante ante la ineficiente prestación de servicios privatizados y concesionados y ante la falta de inversiones por concesionarios o nuevos propietarios que obligaría en la década del 2000 volver a estatizar muchos de ellos (aerolíneas, ferrocarriles, agua, YPF, correo, entre otros).
Reformas al Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos
El Acuerdo Federal firmado por las provincias y la Nación modifica en varios aspectos el régimen anterior de coparticipación establecido por ley 23.548/88. Diversos hechos confluyeron para que se hiciera sentir la necesidad de reformular el régimen de coparticipación federal. Los más importantes son los siguientes:
1. La transferencia a las provincias y municipios de la ejecución del llamado “gasto social” (establecimientos de salud, educativos, Fondo Nacional de la Vivienda –FONAVI–, Consejo Federal de Agua Potable y Saneamiento –COFAPyS–, Fondo de Desarrollo Eléctrico del Interior –FEDEI–, y Fondo Vial Federal).
2. La decisión del gobierno nacional de encarar una solución al problema del sector pasivo, aumentando los ingresos del sistema previsional con ingresos fiscales genuinos.
3. El aumento de la recaudación fiscal, la previsión de un nuevo aumento de la misma para el ejercicio fiscal siguiente, y en consecuencia, el aumento de los montos coparticipados a las provincias con la consiguiente mejora en su situación financiera.
De este modo, las provincias y la Nación signaron el llamado Acuerdo Federal el 19/8/92, puesto en ejecución mediante el decreto 1602/92. Se apeló a dicho instrumento en razón de la urgencia impuesta por la materia tratada, cuya implementación se estableció a partir del 1/9/92. El mismo se ratificó por ley 24.130/92 sancionada por el Congreso el 2/9/92.
Por último, los servicios de salud, educación y promoción y asistencia social transferidos a las provincias por las leyes 24.049, 24.061 y el decreto 964/92 originan otras modificaciones a las transferencias de recursos a las provincias.
La Reforma Constitucional de 1994 estableció que el Pacto Fiscal entre la Nación y las provincias debería ser modificado por una ley que debía entrar en vigencia en 1996, cosa que no ocurrió hasta el presente y difícilmente ocurra por interés de la mayoría de las provincias chicas, la falta de interés de Córdoba, Mendoza y Santa Fe. Las únicas perjudicadas son la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (la primera le cedió parte de su coparticipación al Gobierno Nacional durante la gestión del gobernador Armendariz en el gobierno del Dr. Alfonsín y la Capital quedó con su coparticipación disminuida desde que el gobierno del intendente Cacciatore la cediera como garantía de su deuda por las autopistas urbanas. Por otra parte, como señala Andrieu, en mayor medida de la incapacidad histórica de recaudar los impuestos y tasas correspondientes, la recaudación por el estado nacional se concentra en la Capital y la Provincia de Buenos Aires, que reciben vía coparticipación una devolución nula y muy inferior a su participación en la población del país, respectivamente, y en las provincias de Córdoba, Santa Fe y Mendoza, las que reciben por la misma vía devoluciones aproximadas a sus poblaciones. En el otro extremo, varias provincias financian más del 90% de su gasto público con sus asignaciones de la coparticipación federal.
La descentralización educativa y las nuevas reformas
La transferencia de los servicios educativos
El Poder Ejecutivo Nacional transfirió, a partir del 1 de enero de 1992, a las provincias y a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, los servicios educativos administrados en forma directa por el Ministerio de Cultura y Educación y por el Consejo Nacional de Educación Técnica, así como también las facultades y funciones sobre los establecimientos privados reconocidos.
Posteriormente se transfirieron las escuelas superiores normales e institutos superiores, tanto estatales como privados.
Los requisitos específicos de las transferencias se establecieron mediante convenios celebrados entre el Poder Ejecutivo Nacional y cada una de las jurisdicciones.
Las jurisdicciones receptoras, con el apoyo sostenido del Poder Ejecutivo Nacional, deben cumplir todos los derechos y obligaciones vigentes en materia educativa. El Estado Nacional garantizará que los servicios transferidos sean prestados con óptima cobertura cuantitativa, alta calidad pedagógica y equidad en todas las jurisdicciones (lo que en la práctica no ocurrió, pues no se transfirieron las partidas presupuestarias correspondientes).
El personal docente, técnico, administrativo y de servicios generales que se desempeñaba en los servicios que se transfirieron quedaron incorporados a las administraciones provinciales o municipal. Al igual que los bienes muebles e inmuebles.
El Poder Ejecutivo Nacional asignará un monto global para reparaciones de los edificios transferidos cuyo estado de conservación o antigüedad afecte el desenvolvimiento de los servicios educativos. Los montos serán acordados en los respectivos convenios bilaterales. A través del Ministerio de Cultura y Educación, ejecutará las políticas y estrategias del Sistema Educativo Nacional, en consulta permanente con el Consejo Federal de Cultura y Educación, y coordinará, compatibilizará y evaluará el funcionamiento interjurisdiccional.
El Ministerio de Cultura y Educación promoverá concertadamente con el Consejo Federal de Cultura y Educación la adecuación de la estructura común del sistema educativo, la actualización de planes generales con objetivos y contenidos curriculares básicos y comunes con aportes que consideren las particularidades regionales, provinciales y de la escuela y su comunidad, a fin de establecer un marco de coherencia, unidad e integración educativa y cultural del país en un pleno respeto del federalismo. En 1993 se sanciona la Ley Federal de Educación que modifica a la tradicional ley 1420 de educación primaria obligatoria. Se establece entre los principales aspectos la extensión de la educación obligatoria en dos años y la obligatoriedad del nivel preescolar, modificando el sistema primario y de educación media. La extensión del ciclo obligatorio, denominado de Educación General Básica, prevé la reducción consiguiente y modificación del ciclo medio. La administración del sistema está a cargo de los estados provinciales y de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. La Ley establece las atribuciones de regulación del Ministerio de Cultura y Educación en la materia y de las políticas de apoyo y fomento al sistema educativo obligatorio.
Esta política educativa generó importantes desigualdades entre provincias, dado sus recursos de todo tipo.
En 1995 se sancionó la nueva ley de Educación Superior o Universitaria. El Ministerio de Cultura y Educación mantiene la administración de las universidades estatales y la regulación de las privadas como así también de los títulos profesionales que otorgan las mismas. La nueva ley consagra el gobierno universitario y el consiguiente autogobierno de los claustros. Entre las principales modificaciones se establecen cambios en las formas de financiamiento del sistema, por el cual se autoriza a las universidades a realizar acciones tendientes a su autofinanciación para fines previstos en la norma, sin que ello exima al Estado Nacional de financiar a las universidades públicas.
Transferencia de los servicios de Salud
Los objetivos del proceso de transferencia de establecimientos hospitalarios a las provincias y Capital, fueron formalmente expresados como “redefinir los roles de los gobiernos nacional y provinciales, profundizar el federalismo y acercar a los usuarios las instancias decisorias en materia de prestación de servicios, de modo de reforzar la capacidad de control de los mismos”.
En la práctica, la transferencia de establecimientos educativos y de salud tuvo por objeto ahorrar recursos al tesoro nacional, paliar el déficit y cumplir con los acuerdos de los organismos financieros internacionales.
Desde el punto de vista constitucional, la atención de la salud se ha convertido en una competencia de las provincias. En la actualidad, las provincias han expandido sus acciones y organizan el sector de acuerdo con sus criterios y modalidades. En todas las nuevas constituciones provinciales se asigna a los habitantes el derecho a ser protegidos en materia de salud, en algunas de ellas se hace hincapié en la gratuidad e igualdad de las prestaciones y en otras se trata de facilitar el acceso a los medicamentos.
Como consecuencia del desarrollo escasamente planificado de las relaciones Nación-Provincias se observan superposiciones en las prestaciones, baja coordinación en la regulación y fiscalizaciones, así como también en las normatizaciones y acreditaciones.
El Ministerio de Salud y Acción Social mantiene la administración de los servicios considerados esenciales por tener a su cargo el desarrollo de programas sanitarios relevantes y de alcance nacional y en la práctica la administración nacional concentró una buena parte de las actividades de prevención y atención que quedaron en manos del poder central.
Fruto de estas reformas y para hacer gobernables los sistemas transferidos es que surgen en esta etapa los Consejos Federales, como los de Educación, Salud, Ciencia y Técnica, Trabajo, Políticas Sociales, Vivienda, Función Pública, entre otros.
Aspectos de la reforma en el Ministerio de Defensa
Se procedió a la reforma de la política del sistema de Defensa Nacional. El principal antecedente se implementó a partir de 1988 cuando se determinó, según la nueva Ley de Defensa, que el accionar de las Fuerzas de Defensa deben orientarse al enemigo exterior. Sin embargo, las diversas políticas de integración con los países limítrofes y los tratados internacionales, determinaron un nuevo proceso de relación y desarme. La política exterior de integración a las misiones de Paz de las Naciones Unidas determinó la participación de las Fuerzas Armadas en el contexto internacional.
El ajuste presupuestario y la privatización de las empresas públicas afectaron a las políticas y presupuesto del Ministerio de Defensa. Numerosos inmuebles y empresas pasaron al ámbito privado y otros están en pleno proceso de desafectación pública. Estas políticas aún se encuentran en desarrollo.
Una reforma trascendente la constituye la reforma del Servicio Militar Obligatorio por el sistema voluntario. Se suplantó la llamada Ley Ricchieri por el de sistema de prestación militar que establece una inscripción voluntaria por parte de los ciudadanos y un contrato de formación profesional-laboral.
La reforma administrativa
La administración pública nacional ha sido objeto de una serie de reformas cuyos objetivos son la modernización o actualización de sus tecnologías organizacionales, a fin de lograr un mayor grado de eficiencia y eficacia en el desarrollo de sus acciones.
En marzo de 1990, el presidente Carlos Saúl Menem dicta el decreto 435 (4/3/90) en el cual se establecen medidas para la continuación y profundización del programa de estabilización económica y de reforma del Estado. Entre otros aspectos, dispone el congelamiento de todas las vacantes de la administración central y descentralizada, la jubilación de oficio de personal en condiciones de retirarse, la supresión de las distintas secretarías dependientes de las jurisdicciones ministeriales y la limitación a treinta y dos del número de subsecretarias para el conjunto de todos los ministerios. El decreto 612 (2/4/90) modifica algunos artículos del decreto 435.
El decreto 1482 (2/8/90) tiene como objetivo establecer pautas uniformes de reorganización en todos los niveles de la administración pública nacional, que permitan su transformación en un instrumento eficiente de gobierno. Su primer artículo aprueba el régimen general para la elaboración, tramitación y financiamiento de las estructuras organizativas de la Administración Pública Nacional; por otra parte, una de sus disposiciones transitorias fija en ciento ochenta y cuatro el número máximo de Direcciones Nacionales o Generales para el total de las distintas jurisdicciones ministeriales.
A través del decreto 1757 (5/9/90) adquiere forma el Comité Ejecutivo de Control de la Reforma Administrativa (CECRA) en el ámbito del Ministerio de Economía, que entre otras funciones tiene la de promover la reorganización de la estructura orgánica y funcional de la administración pública central y descentralizada, determinar la magnitud de las reducciones de las dotaciones de personal, así como la de formular y promover la ejecución de la racionalización administrativa que resulte de las políticas de privatización, desregulación, desburocratización, descentralización y transferencia de organismos.
El decreto 2476 (26/11/90) dispone la caducidad de todas las estructuras organizativas de personal permanente de los organismos de la administración pública nacional al 31 de enero de 1991; determina que los proyectos de nuevas estructuras organizativas deben ser elaborados por las subsecretarías correspondientes para que sean sometidos a la aprobación del Comité Ejecutivo de Contralor de la Reforma Administrativa (CECRA), luego de cumplir con las pautas establecidas para el proceso. Por otra parte, aprueba el Régimen de Cargos con Funciones Ejecutivas, cuyo ámbito de aplicación es la administración pública y entre otras disposiciones, dicta las pautas para el fortalecimiento institucional de algunos organismos.
Mediante el decreto 993 (mayo 1991) toma estado jurídico el proyecto para profesionalizar la administración pública. Este instrumento jurídico aprueba el denominado Sistema Nacional de la Profesión Pública (SINAPA) y crea la Comisión Permanente de Carrera del SINAPA en la sede de la Secretaría de la Función Pública de la Nación, con la misión de asesorar en las propuestas tendientes a asegurar la correcta administración de los recursos humanos de la Administración Pública Nacional. Entre otros aspectos, pone en marcha una carrera administrativa, reemplaza el sistema de 24 categorías de revista por un escalafón de 6 niveles con apertura horizontal en grados, y establece la obligatoriedad del concurso para el ingreso a la carrera y la cobertura de vacantes.
El decreto 994 (1991) crea el Régimen de Cargos con Funciones Ejecutivas para el personal comprendido en el ámbito del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA) y clasifica los cargos en tres niveles de acuerdo con su incidencia en la prestación de servicios esenciales para la comunidad, la participación en la reforma del Estado; la gestión de políticas públicas o el manejo de recursos presupuestarios. Su artículo 11 deroga los artículos 50 al 56 y el anexo III del decreto 2476 de noviembre de 1990, referentes al régimen de cargos con funciones ejecutivas.
El Programa de Reforma Administrativa (PRA) impulsado por el Gobierno Nacional de la República Argentina, desde comienzos de 1990, gira en torno a los siguientes objetivos (véase documento 19):
a) Concretar medidas efectivas de disminución del gasto público, reestructuración organizacional y refomulación de sus funciones, a ser desarrolladas en un plazo de tres años a partir de 1990.
b) Establecer incentivos para mejorar la eficiencia de la administración, a través de la incorporación de recursos humanos de alto nivel a la función pública, paso clave para el fortalecimiento del Estado.
c) Desarrollar una gestión pública moderna y eficiente, fundada en la reducción y simplificación de normas y procedimientos y en la incorporación de nuevas tecnologías de gestión administrativa.
d) Fortalecer y mejorar la calidad de la prestación de los servicios indelegables del Estado.
e) Incrementar la eficiencia en las áreas responsables de la recaudación fiscal y la administración del gasto.
f) Limitar la intervención pública en la vida económica, fortaleciendo las funciones tendientes a la preservación del interés general.
A continuación se presentan las estrategias orientadoras del Programa de Reforma Administrativa del gobierno de Menem:
a) Rediseño de las estructuras funcionales de la administración central y descentralizada:
Se diferencian las funciones sustantivas de las de apoyo administrativo. Para las primeras se plantea una disminución significativa de su número y la adopción del principio de especialización de cada unidad orgánica en una sola función primaria, competencia o responsabilidad. Para las funciones de apoyo se persigue su racionalización y concentración en unidades con mayor capacidad de gestión y jerarquía, con la finalidad de que las unidades de apoyo sean iguales o inferiores al 33% de las sustantivas en cantidad de personal (relación 1:3).
b) Reducción de personal:
Se contempla la revisión de la naturaleza de las funciones desempeñadas y la distribución de las dotaciones, con el objetivo de eliminar las actividades delegables o inconsistentes y ajustar el empleo.
Para producir la reducción del personal se plantean cuatro mecanismos específicos: la aplicación de un régimen particular de jubilaciones de oficio y jubilaciones anticipadas; la implementación de un régimen de retiro voluntario con carácter selectivo y excepciones a su aplicación (agentes de calificación elevada); la eliminación de las comisiones de servicios no justificadas; y la disminución de las plantas transitorias mencionadas con anterioridad. Cabe destacar la aplicación del régimen de disponibilidad como consecuencia de la disolución de organismos o unidades menores y/o la eliminación de funciones o cargos.
En 1991 se produce un total de 63.420 bajas con la implementación de las medidas previstas, lo cual representa una disminución de personal del 11% de la administración central y descentralizada. Del total anterior, un 36,3% se obtiene como resultado del régimen de retiro voluntario, el 3,3% se debe al cese de plantas transitorias, el 19,9% se produce por las jubilaciones anticipadas y un 2,7% corresponde al régimen de disponibilidades. El resto se vincula a jubilaciones docentes, eliminación de comisiones de servicios, etc.
Esta reducción y en particular las normas de retiro voluntario y los compromisos con el Banco Mundial al respecto, harán que en la década venidera se deba incorporar personal en forma mercerizada al Estado, vía universidades, o por contratos precarios para poder seguir sosteniendo la actividad de los organismos públicos, tema este que al 2014 no se encuentra plenamente resuelto pese a el pase a planta permanente de algunas dotaciones ministeriales.
c) Establecimiento del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA):
Se plantea, una vez reestructurada la administración pública y realizado el ajuste en las dotaciones de personal, implementar una estrategia destinada a recuperar la capacidad de gestión de la administración pública y orientada a satisfacer demandas de responsabilidad indelegable del Estado; es decir, establecer una política de personal tendiente a garantizar la eficiencia social de la administración.
Para lograr lo anterior se aprueba el SINAPA, que engloba la carrera administrativa y el régimen de cargos con funciones ejecutivas.
La carrera administrativa aspira, entre otras cosas, a establecer mecanismos competitivos; reestructurar el escalafón; instaurar el ingreso por concurso y la evaluación anual del desempeño; así como mejorar la composición salarial vinculándola con la capacitación y la ejecución de funciones específicas. Por su parte, el Régimen de Cargos con Funciones Ejecutivas responde a la necesidad de profesionalizar los altos cuadros de la administración pública nacional, lo cual implica el análisis de las máximas responsabilidades, la identificación de los cargos, el mejoramiento de la estrategia salarial de jerarquización y la adopción de una serie de medidas que conformen una política de personal ajustada a las exigencias en dichos niveles.
La Ley de Administración Financiera
La Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional (ley 24.156) fue promulgada a fines del año 1992 y tuvo por objetivo reformular cualitativamente el sistema presupuestario y de control de gestión de toda la APN.
La reforma de la administración financiera y de los recursos reales abarcó el ámbito del sector público no financiero, la administración central y descentralizada y las empresas y sociedades no financieras del Estado. Comprende los sistemas de Presupuesto, de Crédito Público, de Tesorería, de Contabilidad, de Contrataciones y de Administración de Bienes.
El propósito de la reforma era mejorar la eficiencia en la administración de las finanzas públicas y transparentar su manejo ante la ciudadanía. Se buscaba que suministrase información oportuna y confiable para la toma de decisiones. Interrelacionó los sistemas de administración financiera con los de control interno y externo y permitió realizar la gestión de los recursos públicos en un marco de mayor transparencia, eficiencia y eficacia.
Esta política significó la centralización normativa, y la descentralización operativa de los sistemas de administración financiera y de los recursos reales de los diversos organismos.
El nuevo sistema presupuestario implicó la informatización de todo el sistema en el conjunto de organismos de la administración, a fin de mantener un control informativo en la línea de ejecución del gasto público.
El nuevo sistema generó numerosos cambios: la formulación del presupuesto por programas, determinando metas y productos (los que resultaron muy genéricos; actualmente se plantea la necesidad de completarlos con programas técnico-operativos).
El sistema de Cuenta Única, que centralizó el manejo presupuestario por parte de la Secretaría de Hacienda y del sistema de pago de los haberes de los agentes públicos a través del sistema bancario, entre otros.
Los sistemas de control del sector público sufrieron una drástica transformación, para la creación de un sistema de control interno y de un sistema de control externo del conjunto de la administración pública nacional y, en especial, de una nueva concepción de la metodología tradicional de control del gasto público.
El ex Tribunal de Cuentas fue disuelto y en su lugar se creó la Sindicatura General de la Nación (SIGEN). Tiene a su cargo el control y evaluación de los organismos centralizados y descentralizados de la APN. Este organismo es autónomo y depende funcionalmente de la Presidencia de la Nación. Determina las políticas y, por ende, las normativas de la ejecución de los controles que las Unidades Internas de Auditoría (UAI) ubicadas en cada organismo de la administración pública nacional. Además de los criterios presupuestarios-contables, las UAI deben desarrollar y ejecutar criterios de evaluación de gestión para mejorar la eficacia y eficiencia del accionar de los diversos organismos según sus objetivos específicos.
El control externo de la APN está a cargo de la Auditoría General de la Nación que es un organismo autónomo del Poder Legislativo y cuyos informes acerca de la gestión de los organismos de la APN son elevados a los miembros de las Cámaras Legislativas. Lo preside la primera fuerza de la oposición en la cámara.
La segunda reforma del Estado
La primera reforma del Estado del gobierno del presidente Menem y que abarcó la totalidad de su primer mandato presidencial, sufrió desgranamientos, deslizamiento en los controles, el gasto público volvió a incrementarse, se crearon nuevas secretarías y subsecretarías. Esta situación pudo mantenerse en 1991-1992 con presupuestos casi equilibrados. Luego los desequilibrios fueron compensados con ingresos por privatizaciones, pero a fines de 1995, el efecto tequila, la recesión, la merma en la recaudación impositiva y la necesidad de dar señales claras a los mercados para salir del estancamiento, estimular la inversión externa, retomar las tasas de crecimiento de la primera parte del plan de convertibilidad, regularizar la recaudación impositiva, tender a un presupuesto equilibrado, no depender más que en el corto plazo del endeudamiento externo para financiar el 3% de déficit fiscal, la conciencia de que en 1996 se producirían los últimos ingresos por privatizaciones, todo esto llevó a diseñar lo que se dio en llamar la segunda reforma del Estado.
Esta toma forma de ley bajo el número 24.629, que establece normas complementarias para la ejecución del presupuesto de la administración pública nacional, se autoriza y delega en términos del artículo 75 de la Constitución Nacional inciso 8 y 19 al Poder Ejecutivo Nacional a adoptar una serie de medidas que significan una verdadera segunda reforma del Estado tendiente a reestructurar en función de reducir costos y mejorar los servicios para los usuarios de lo que ha permanecido en el Estado luego de las privatizaciones la emergencia económica y administrativa.
En los considerandos, se señala que la segunda reforma del Estado presupone reestructurar la administración pública, en particular el Poder Ejecutivo Nacional, en el marco de su esfera de competencia en función de los nuevos escenarios nacionales e internacionales tendiendo a la satisfacción de los usuarios, con menores costos. Ese nuevo Estado quedó focalizado en actividades propias: educación, salud, justicia, defensa y seguridad social pasaron a tener el protagonismo que habían perdido frente a las actividades empresariales de un Estado enorme. Es importante reconocer que aun cuando se realizaron los esfuerzos necesarios para implementar la programación de las actividades presupuestarias, la estructura organizativa actual es el fruto de acumulaciones históricas que nunca fueron revisadas y que hoy requieren ser a atendidas.
Parte de esa acumulación de actividades se traduce en la superposición, duplicación, repeticiones y zonas grises de funciones y actividades. ¿Cuál es la necesidad de esta Reforma? Frente al nuevo contexto internacional, con un esquema de globalización y necesidad de competitividad entre las naciones, hay una gran necesidad de revisar el costo argentino vía la reducción del costo del Estado. Mediante ella se buscó dar señales positivas a los inversores para que se mantengan el modelo y las reglas de juego, para lo cual se buscó controlar el gasto público.
Entre lo que preveía su normativa, cabe destacar:
1. La exigencia de presentar al parlamento antes del 30 de junio de cada año un informe de avance en la elaboración del proyecto de presupuesto.
2. Se propone una medida de ahorro y control del endeudamiento, ya que todo financiamiento externo o interno disminuye el presupuesto asignado, salvo para ciertas funciones. Por ejemplo, quedan exceptuadas en este artículo las partidas destinadas a atender programas de promoción y fomento del empleo.
3. No se pueden trasladar fondos de un ejercicio a otro. Toda ley que cause erogaciones debe prever su financiamiento, suspendido su ejecución hasta tanto se incluyan las partidas correspondientes en el presupuesto nacional.
4. Se establece un mayor control de las erogaciones contractuales buscando analizar aquellas que en el tiempo dan lugar a juicios, demandas o compromisos para ejercicios futuros tornando muy rígida la ejecución del presupuesto.
5. Se proponen cláusulas para que todos los contratos de locación de obras y servicios públicos que se implementen a través del Poder Ejecutivo.
6. Similar criterio se aplica para el caso del financiamiento externo con el objeto de que no se aplique un by-pass a normas presupuestarias nacionales.
7. Por otro lado, se propone que todo funcionario que autorice u otorgue actos nulos prohibidos en el presente artículo sea responsable ante terceros. De esta forma no puede haber un manejo arbitrario de las normas administrativas.
8. En materia de reorganización administrativa, el objeto es mejorar el funcionamiento y la calidad de servicios prestados por las distintas jurisdicciones de la administración pública nacional, al igual que su financiamiento.
9. Se establecen a su vez las competencias propias del Ejecutivo y las reorganizaciones que pueden afectar en su ámbito para lograr eficiencia y racionalización mediante modificación, fusión y supresión total o parcial de objetivos, competencias, funciones y responsabilidades superpuestas, duplicadas o cuyo mantenimiento se haya tornado innecesario.
10. Por otro lado, se establece que no se pueden generar incrementos en el número de cargos permanentes y no permanentes, acompañado esto por el hecho de que no se pueden producir aumentos en los niveles jerárquicos aprobados por la ley general de presupuesto.
11. En el artículo 8 se delega, en virtud del artículo 76 de la Constitución Nacional, el ejercicio de determinadas funciones, tales como centralizar, fusionar, reorganizar o suprimir parcialmente organismos descentralizados de cualquier naturaleza jurídica de su jurisdicción. En este punto se hace referencia al Poder Ejecutivo Nacional.
12. Se dispone la supresión total de organismos descentralizados creados por ley sólo cuando se asegure el cumplimiento de las funciones esenciales del Estado que pudiesen estar atendidas por dichos organismos y ello no implique la eliminación de funciones o roles que tengan directa incidencia en el desarrollo regional o comunitario.
13. A su vez, se dispone la supresión de recursos propios de la administración a su cargo o con afectaciones específicas establecidas por ley.
14. Se autoriza a proceder a la privatización de las actividades relacionadas con la prestación de servicios periféricos o no esenciales, sin que esto implique que se está declinando la prestación de los servicios esenciales que hacen al Estado y en la medida en que se logre una mayor eficiencia.
15. A los efectos de generar más empleo en este caso se dará preferencia a las pequeñas y medianas empresas y a los micro-emprendimientos, otorgándose mayor preferencia a aquellas integradas por personal que se acoja a programas de retiro voluntario.
16. Esta delegación del ejercicio de las facultades expresamente excluye a privatización de empresas públicas, universidades, entidades financieras oficiales, entes reguladores de servicios públicos y paquetes accionarios en poder del Estado Nacional, estableciéndose específicamente que continuarán rigiéndose por la legislación que se hubiera dictado al efecto.
17. Se propone la creación de un Fondo de Reconvención Laboral con la finalidad de capacitar y brindar asistencia técnica para programas de autoempleo y formas asociativas solidarias para los agentes civiles, militares y de seguridad, cuyos cargos queden suprimidos en función de las medidas precedentes. Este fondo funcionará en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; tendrá un carácter fiduciario y se financiará mediante la venta bienes públicos o por medio de endeudamiento público, que para este fin se autoriza por ley.
18. Se establece que, sin perjuicio de las facultades de la Auditoría General de la Nación, el Poder Ejecutivo rendirá cuentas al Legislativo sobre el funcionamiento y financiamiento del fondo.
19. Los agentes de planta permanente incorporada al fondo continúan percibiendo sus remuneraciones por el período de capacitación, considerándose que no puede exceder de 12 meses, de acuerdo con la antigüedad y demás condiciones que fije el Poder Ejecutivo Nacional. Esa percepción se considera compensatoria de los periodos de disponibilidad y preaviso en los casos en que correspondiere.
20. El trabajador tendrá derecho a percibir una indemnización calculada en función de la escala acumulativa del artículo 51 del decreto 1757/90, indemnización que será financiada por dicho fondo; no obstante en los casos en que la indemnización por despido resultare superior por aplicación de la normativa vigente, se abonará la diferencia.
21. Se designa como autoridad de aplicación al Jefe de Gabinete de Ministros, que deberá elevar al PEN para su aprobación el proyecto de supresión, modificación, fusión, transferencia o subsistencia de organismos indispensables y servicios no esenciales.
22. Un artículo especial hace referencia a las Fuerzas Armadas y de Seguridad. Allí propone que el Ejército Argentino, la Armada y la Fuerza Aérea –en tanto Fuerzas Armadas– y la Gendarmería Nacional y la Prefectura, en tanto Fuerzas de Seguridad, quedan sujetas a las prescripciones de esta ley, en todo aquello que no desvirtúe los conceptos de Defensa Nacional y de Seguridad Interior, contenido en las leyes 23.554 y 24.059.
23. Por otro lado establece que los decretos dictados en ejercicio de las facultades delegadas, están sujetos a control de la Comisión Bicameral Permanente, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 100, inciso 12, de la Constitución Nacional.
24. El Poder Ejecutivo deberá informar trimestralmente sobre la aplicación de las facultades delegadas por la presente ley.
25. El ejercicio de las facultades legislativas tendrá a su vez el seguimiento y control de la comisión mixta de seguimiento de las privatizaciones y reforma del Estado establecida por ley 23.696.
26. Finalmente, invita a los Poderes Legislativo y Judicial a que, en el ámbito de sus jurisdicciones, puedan adoptar acciones que estimen conducentes para el cumplimiento de los objetivos establecidos en esta ley. Se invita, además, a las provincias y a la Ciudad de Buenos Aires, a dictar las normas que resulten necesarias para adherir a esta ley.
L) El gobierno de la Alianza. De La Rúa (1999-2001)
El contexto del nuevo gobierno es recesivo en lo económico, de emergencia fiscal. Machinea se hace cargo de la economía. La respuesta del nuevo gobierno al asumir fue el impuestazo y con ello agravó más aún esta situación de déficit fiscal deteniéndose el amago de recuperación de la situación económica. Se desarrollan varios paros sindicales contra el intento de nueva ley laboral. Hay un escándalo bajo la presunción de coimas para la sanción de la ley. En respuesta a esto renuncia el vicepresidente con lo que se agrava la crisis política. Se crearon dudas externas sobre la estabilidad y solvencia del país. Fracasa López Murphy en su intento de ajuste y asume nuevamente Cavallo el Ministerio de Economía intentando estabilizar la situación y defender el modelo de convertibilidad por él creado en la década anterior. Ello requirió un blindaje financiero de 38 mil millones de dólares y un nuevo pacto fiscal con las provincias.
En julio de 2001 se produce un nuevo ajuste. Se reducen los sueldos de los empleados públicos un 13%, con fuerte oposición militante sindical.
Cavallo urde el mega-canje con Mulford. La situación social se agrava día a día. Se establece el corralito y un tardío control de cambios. La fuga de capitales fue de 19 mil millones de dólares en el 2001. Las reservas a noviembre ya estaban en 14 mil millones de dólares.
Señala Sidicaro: “El Estado que debía garantizar los contratos privados, incumplió los propios, disminuyendo las remuneraciones de su personal, las jubilaciones y los pagos a proveedores”. Poco después, para preservar el sistema financiero instrumenta el corralito. Se destruyen las bases de confianza en el Estado.
El conflicto sindical se agrava, hay saqueos, el presidente declara estado de sitio y la población le responde con un cacerolazo. “Que se vayan todos”. De la Rúa renuncia.
Políticas administrativas
Las acciones desarrolladas dentro del marco de las políticas de reforma del Estado, puestas en marcha a partir de 1989, tuvieron un impacto sustancial en el Estado apareciendo éste con muchas menos funciones que una década atrás.
Pero este nuevo Estado sigue siendo altamente ineficiente a la hora de prestar servicios a la sociedad o intervenir en favor de los más necesitados. La evasión impositiva, el déficit público, una prestación de servicios sociales básicos restringida, el mal trato en la atención al público, superposición de funciones y recursos, agendas gobernadas por urgencias y rutinas, modelos de gestión más preocupados por el cumplimiento de procedimientos que por resultados, continúan siendo denominadores comunes del sector público más preocupado en los CÓMO se hace –procedimientos– que en los QUÉ se hace –resultados–.
Persiste una marcada deformación del aparato administrativo, con la persistencia de amplios sectores de burocracia improductiva, y con tecnologías de gestión claramente descontextuadas. Estos fenómenos contribuyen a la existencia de organizaciones públicas caracterizadas por el bajo grado de compromiso y de responsabilidad.
En un marco cultural con dichas características, la gestión pública tiende a ser dominada por las rutinas y las urgencias debido a la falta de planeamiento en las metas y objetivos y, consecuentemente, no existe rendición de cuentas orientada a resultados. Esta situación tiene su correlato en las prácticas de trabajo de las organizaciones públicas: un marcado desinterés por la innovación, modelos de gestión sólo orientados al cumplimiento de normas y procedimientos, y, en consecuencia, una baja calidad de los servicios prestados. En contraposición con ello, en esta etapa se elabora un Plan Nacional de Modernización del Estado apunta a generar un marco cultural caracterizado por la alta responsabilidad, con modelos de gestión que pongan el acento en el servicio a los ciudadanos, orientados por el planeamiento estratégico de sus metas y objetivos y con el establecimiento de sistemas que permitan rendir cuentas de los resultados de la gestión.
Con la llegada del nuevo gobierno de la Alianza, a partir del 10 de diciembre de 1999, se aprobó una nueva Ley de Ministerios la cual fue reglamentada por el decreto 20/99. Esta norma evidencia la voluvntad de encaminar el Estado hacia un modelo más práctico, eficiente, dinámico y gobernable. En este sentido, en el ámbito de la administración central del sector público nacional, se suprimieron un total de once Secretarías (de 53 a 42) y las Subsecretarías pasaron de 113 a 58 (una reducción del 51%). En la esfera de la Presidencia de la Nación se pasó de 18 Secretarías a 8 y de 32 Subsecretarías a sólo 8, sin contar los organismos descentralizados.
Principales medidas
El decreto 17, 6/1/2000, creó un área gubernamental en el ámbito de la Vicepresidencia de la Nación, encargada de diseñar el Sistema Nacional de Modernización del Estado, Comisión para la Modernización del Estado, presidida por el señor Vicepresidente de la Nación e integrada por los Secretarios General y Legal y Técnico de la Presidencia de la Nación; el Secretario de Hacienda del Ministerio de Economía; el Síndico General de la Nación, el Secretario para la Modernización del Estado de la Vicepresidencia de la Nación y el Subsecretario de la Gestión Pública de la Jefatura de Gabinete de Ministros.
Se crea la Secretaría de Modernización del Estado dependiente del vicepresidente y una Subsecretaría de Gestión Pública dependiente del JGM (anterior Secretaría de Función Pública), la primera debía fijar las políticas, la segunda debía implementarlas, pero no quedó claro en los textos legales ni sus mecanismos de coordinación, con la renuncia del vice se desactivó la Secretaría, el secretario pasó a ser secretario de coordinación general de la JGM, a cargo interinamente de la Secretaría de Gestión Pública e intervino el INAP para reorganizarlo.
Se crea la Comisión para la Modernización del Estado que es presidida por el Vicepresidente de la Nación e integrada por los secretarios general y legal y técnico de la Presidencia de la Nación; el secretario de hacienda del Ministerio de Economía; el Síndico General de la Nación, el Secretario para la Modernización del Estado de la Vicepresidencia de la Nación y el Subsecretario de la Gestión Pública de la Jefatura de Gabinete de Ministros.
Plan nacional de modernización del Estado
La modernización del Estado y basada en Ley 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, la Ley 25.152 de Solvencia Fiscal y Calidad del Gasto Público, la Ley 25.344 de Emergencia Económica Financiera, el decreto 229, de fecha 8 de marzo de 2000, y el decreto 103/2001.
El decreto 103/2001, en su artículo 3, señala: “Encomiéndase a la Jefatura de Gabinete de Ministros la realización, en un plazo no mayor a ciento veinte (120) días, de una propuesta integral sobre el rediseño de la macroestructura del sector público nacional no financiero, tendiente a dotarlo de una mayor eficiencia en el cumplimiento de las nuevas obligaciones emergentes de los procesos de transformación operados en el sistema económico y social de la República Argentina”.
En el artículo 4 se expresa que “hasta tanto se cuente con el estudio final señalado en el artículo precedente y en el marco de los avances del mismo, encomiéndase a la Jefatura de Gabinete de Ministros a proponer al Poder Ejecutivo Nacional, en concordancia con la normativa vigente, las siguientes acciones:
– La fusión de organismos descentralizados.
– Determinación de las funciones que deben estar centralizadas y las que deben descentralizarse, definiendo en forma óptima los niveles políticos y gerenciales correspondientes.
– La concentración de funciones en una misma unidad administrativa.
– La integración a la Administración Central de Organismos Descentralizados, cuya existencia no esté justificada.
– La tercerización de servicios cuando se demuestre su conveniencia.
– La transferencia a gobiernos locales de funciones para las que ellos sean más aptos.
– Ampliación de la provisión de información a los ciudadanos mejorando en cada organismo, la atención en sus servicios y transparencia en sus acciones.
– La inclusión en convenios y estatutos laborales de esquemas ligados al efectivo cumplimiento de resultados.
– Propiciar un adecuado nivel de conectividad entre las organizaciones públicas facilitando a los usuarios el acceso a la información y la realización de trámites.
El artículo 5 dispone que los organismos del Poder Ejecutivo Nacional deberán presentar a la Jefatura de Gabinete de Ministros propuestas de reformas, en sus respectivos ámbitos, siguiendo las pautas establecidas precedentemente, antes del 30 abril de 2001, sin que ello obste a que la citada área pueda actuar “per se” ante la falta de presentación de las pertinentes propuestas en el plazo establecido. Artículo 6: En el marco del Plan aprobado en el artículo 1 de la presente norma los Organismos que hayan encarado procesos de modernización habiendo dado cumplimiento a todas las pautas establecidas podrán disponer hasta el setenta y cinco por ciento (75 %) del ahorro permanente que obtengan por la menor afectación de los créditos presupuestarios que les hayan sido asignados, como consecuencia de la modernización implementada. La Jefatura de Gabinete de Ministros conjuntamente con la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía aprobarán los mecanismos operativos para instrumentar las disposiciones previstas en el párrafo anterior. No quedan comprendidos dentro del concepto de “ahorro” aquellos gastos que deban ser absorbidos por otras jurisdicciones y/o entidades en razón de la reestructuración que se disponga en cada caso. Dicho ahorro presupuestario podrá destinarse, entre otros fines, a otorgar incentivos salariales o premios por mayor productividad, calidad de servicios y cumplimiento de resultados. Los proyectos de presupuesto para el año 2002 de los Organismos que no hayan dado principio de ejecución a la modernización al 30 de junio de 2001 podrán sufrir una reducción porcentual en sus gastos de funcionamiento, de acuerdo a lo que establezca la Jefatura de Gabinete de Ministros en conjunto con la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía.
El artículo 7 establece que los acuerdos-programas que se celebren entre el Jefe de Gabinete de Ministros y los máximos responsables de Ministerios, Organismos Descentralizados e Instituciones de la Seguridad Social, obedecerán a las siguientes tipologías:
– Desarrollo de la capacidad para incrementar la producción de los organismos públicos a través de compromisos medibles y cuantificables respecto a la producción de bienes y servicios.
– Uso responsable de los recursos y reducción del gasto público.
– Cumplimiento dentro de parámetros de eficiencia, economicidad y eficacia de las metas físicas asignadas a los programas presupuestarios.
– Desarrollo de capacidades internas de los organismos en proyectos que estén relacionados a la optimización y eficiencia de la producción intermedia de la organización de la administración pública nacional y que tengan como resultado final la posibilidad de acceder a los acuerdos-programas referidos precedentemente. Sujeto al cumplimiento de los objetivos y metas fijados para cada uno de los niveles de acuerdos-programas, los organismos podrán ser beneficiados con flexibilidades de gestión vinculadas a:
– La administración de sus recursos financieros en lo atinente a sus facultades para realizar modificaciones presupuestarias a fin de viabilizar la consistencia entre los planes operativos y el proceso presupuestario.
– El régimen de contratación de bienes y servicios con el objeto de asegurar la oportunidad y conveniencia de la provisión de insumos necesarios para el logro de los resultados propuestos y la vinculación entre el proceso de compras y el sistema de gestión financiera.
– El otorgamiento de facultades para realizar modificaciones en sus estructuras organizativas.
– El establecimiento de un sistema de incentivos tanto para los niveles gerenciales como operativos otorgados en función del cumplimiento de objetivos prefijados.
Decreto 103-2001
La línea iniciada con la creación de la Secretaría de Modernización se fue concretando con una estrategia de modernización que sustituye la reforma rápida desde el centro por un proceso mucho más descentralizado basado en un sistema de acuerdos con la dirección de los principales entes públicos en los que se establecen metas, mecanismos de medición y evaluación y apoyo técnico para la implementación, premios y castigos presupuestarios y financieros. Se complementa con la Carta compromiso con el ciudadano.
El decreto 229/2000 reglamenta la Carta compromiso con el ciudadano estableciendo derechos y obligaciones, estándares de servicio y mecanismos de medición y reclamo, establece también vías para el control social y la presión de la sociedad y los ciudadanos hacia la modernización y la mejora de los servicios del Estado.
La ley 25.188 de ética en el ejercicio de la función pública establece: Deberes, prohibiciones e incompatibilidades de quienes se desempeñen en la función pública. Declaraciones juradas a 30 días de asumido, actualizadas anualmente y a la baja. El decreto 164/99 la reglamenta.
El decreto 102/99, 23/12/99, establece que la oficina anticorrupción funcionará en el ámbito del ministerio de justicia recibir denuncias e investigar, ser querellante.
El decreto 1162/2000, establece la obligación de los funcionarios de denunciar los detalles perseguibles de oficio que conocieren en sus funciones.
La ley 25.326 establece protección de datos personales de Bancos de datos públicos o privados a los efectos de garantizar el derecho al honor e intimidad de las personas (Cf. Art. 43, Constitución Nacional)
La ley 25.362 prevé la jubilación anticipada de ex agentes del Estado, para hacer frente a secuelas de las privatizaciones.
La ley 25.235 ratifica el compromiso federal fiscal.
La decreto 5/2000 establece el mecanismo de retiro voluntario.
Se establece la reducción de sueldos de la APN en un 12% e incompatibilidad entre remuneraciones y jubilación.
Se establece un nuevo régimen de compras según el decreto 1023 /2001 que busca agilizar y transparentar el sistema.
En esta etapa, se formula un ambicioso Plan Nacional de Modernización del Estado, que dada la crisis y el corto período de gobierno y la renuncia del vicepresidente, Álvarez, que era el responsable del mismo, no es aplicado.
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