Kitabı oxu: «Manual de Técnica Legislativa Sistémica.»
Índice de contenido
1 PORTADA
2 CRÉDITOS
3 INTRODUCCIÓN
4 La técnica legislativa en el conocimiento ¿Ciencia o técnica? La evolución del concepto
5 Aportes conceptuales
6 Sistema normativo Relaciones normativas
7 CAPÍTULO I - PRINCIPIOS BÁSICOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA TIPOS DE LEYES/ORDENANZAS ESTRUCTURA La estructura formal de la ley/ordenanza La fórmula de sanción La identificación de la Ley/Ordenanza El título de la Ley/Ordenanza Texto normativo División y articulación del texto normativo Parte final de la ley/ordenanza REDACCIÓN Algunas reglas de redacción La sistemática interna Coherencia, completitud y economicidad
8 CAPÍTULO II - MODIFICACIONES AL SISTEMA NORMATIVO GENERALIDADES DE LA MODIFICACIÓN FÓRMULA CLÁSICA DE MODIFICACIÓN VARIANTES OTRAS FÓRMULAS DE MODIFICACIÓN UTILIZADAS. PROBLEMÁTICAS EL PROCESO DE MODIFICACIÓN MODOS DE LA MODIFICACIÓN MODIFICACIONES MÚLTIPLES MODIFICACIÓN CONSECUENCIA FALSA MODIFICACIÓN O MODIFICACIÓN TOTAL FALSA DEROGACIÓN O DEROGACIÓN PARCIAL PROBLEMAS SISTÉMICOS. MODIFICACIÓN DE MODIFICATORIAS ERROR SISTÉMICO ESPACIAL Y TEMPORAL. CONFUSIÓN ENTRE MODIFICATORIA Y MODIFICADA
9 CAPÍTULO III - DEROGACIONES GENERALIDADES DE LA DEROGACIÓN DEROGACIÓN TOTAL DEROGACIÓN PARCIAL FALSA DEROGACIÓN PARCIAL PROBLEMA SISTÉMICO. DEROGACIÓN DE DEROGATORIA DEROGACIÓN CONSECUENCIA MODOS DE LA DEROGACIÓN
10 CAPÍTULO IV - RELACIONES NORMATIVAS. NEXOS SISTÉMICOS REMISIONES. GENERALIDADES DE LA TÉCNICA REMISIÓN ESTÁTICA Y REMISIÓN DINÁMICA ADHESIONES ANEXOS Y CONVENIOS
11 CAPÍTULO V - EL TRATAMIENTO NORMATIVO LA PUBLICACIÓN EL ESTADO DE LAS NORMAS EL TEXTO ORDENADO (TO) EL ORDENAMIENTO Y SISTEMATIZACIÓN DEL SISTEMA NORMATIVO
12 BIBLIOGRAFÍA
13 NOTAS
14 SINOPSIS
15 ÍNDICE
Hitos
1 Índice de contenido
2 Portada
O. SUSANA MENAS
Manual de Técnica Legislativa Sistémica
Legislación Provincial - Legislación Municipal
Menas, O. Susana
Manual de Técnica Legislativa Sistémica : Legislación Provincial : Legislación Municipal / O. Susana Menas. - 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Autores de Argentina, 2021.
Libro digital, EPUB
Archivo Digital: descarga y online
ISBN 978-987-87-2116-3
1. Ensayo. I. Título.
CDD 306.23
EDITORIAL AUTORES DE ARGENTINA
www.autoresdeargentina.com info@autoresdeargentina.com
Queda hecho el depósito que establece la LEY 11.723
Impreso en Argentina – Printed in Argentina
A mi querida familia y, en especial, a la pequeña Olivia,
por la diaria creación de un hermoso mañana,
más justo, solidario e inclusivo.
“Que nadie se engañe, solo consigo la simplicidad
a través de mucho trabajo”
Clarice Lispector, La hora de la estrella, 1977.
La palabra “técnica”, de origen griego, fue traducida al latín como ars y de allí pasó al castellano “arte”, que significa, objetivamente: el método para hacer alguna cosa, el manual en que se lo expone, la obra plasmada según sus reglas; y, subjetivamente, la habilidad del artista que posee el arte. No será difícil, según el contexto, advertir cuál es el significado pertinente; en la presente obra se le ha agregado “de legislar”, para aludir a la actividad a la cual se aplica, así como la medicina es el arte de curar, la retórica el arte de persuadir, etc. Se sigue así la línea de un antiguo precedente hispánico, el del Fuero Juzgo, cuyo Libro I, Título I, reza “Qual deve ser el arte de fazer las leyes”.
Luis Alberto Marchili,
Cómo legislar con sabiduría y elocuencia, 2009
Con la orientación que sabiamente expresa el maestro y profesor Dr. Luis Alberto Marchili, este Manual ha sido elaborado con una finalidad práctica: poner a disposición de los redactores de legislación algunos conceptos básicos de técnica legislativa sistémica, principalmente aquellos que definen problemáticas sistémicas y que, eventualmente, inciden en la interpretación y aplicación de la normativa.
La larga experiencia laboral y de asesoramiento en cuestiones legislativas del Poder Legislativo de la Provincia de Córdoba, de la Administración Pública Provincial y del ámbito municipal, así como también —y de modo específico— en ordenamiento y sistematización de normas para la elaboración de digestos, capitalizada y traducida aquí en trabajos teórico-prácticos, con la intención de compartirlos con quienes manifiesten idénticos intereses o con quienes ejerzan facultades o funciones legislativas y requieran una guía práctica en estos temas.
El avance alcanzado por las ahora denominadas Ciencias de la Legislación, en muchos aspectos aún en proceso de construcción teórica, es de considerable dimensión y riqueza, y provee de gran cantidad de material, cuyo conocimiento permite intervenir de modo sistemático en el proceso de legislar. Este Manual es apenas un pequeño aporte al enorme campo de estas ciencias. Mirando hacia ese objetivo, he reunido aquí parte de la enseñanza que me ha brindado la diaria realidad de la legislación provincial y de municipios cordobeses, que me han enriquecido de conocimiento cierto, convirtiéndose en mi motivo de observación y mi motor intelectual por años, y que hoy puedo ofrecer con mayor claridad teórica, conceptual y con un alto grado de certeza desde la ciencia política.
Como propósito de largo alcance, este material forma parte de estudios un poco más amplios y complejos relativos a lo que denomino GESTIÓN DE LEGISLACIÓN, que comprende objetivamente el tratamiento de la legislación durante todo su proceso de producción, hasta concretar el ordenamiento y sistematización de las normas como método sistémico. Esos estudios están especialmente dirigidos a quienes participan como actores en el proceso de elaboración de legislación, principalmente a nivel provincial. Por ello, he incluido en la reseña bibliográfica, a modo de invitación a su lectura, una serie de artículos ya publicados en otras ediciones especializadas y que pueden resultar de utilidad por comparación para quienes consulten este Manual.
El Manual se presenta metodológicamente diseñado para que se obtenga una aproximación conceptual a los temas, con puntualización de algunas problemáticas definidas, y, en algunos casos, se acompañan sugerencias a seguir en situaciones concretas. También se incluyen, cuando la explicación lo requiere, modelos y casos de legislación que permiten visualizar situaciones problemáticas, sus alcances y posibles soluciones. Los casos remiten a problemas reales; los modelos muestran ejemplos reales o esquemas de soluciones posibles. La incorporación de mapas mentales tiene la pretensión de ofrecer una representación de determinadas problemáticas para su visualización inmediata y un uso eficaz del conocimiento adquirido por el lector de este Manual.
Considero que el trabajo de campo, sobre todo en esta materia, tiene alta relevancia y por ello me he esforzado en este aspecto en particular, al reunir un sinnúmero de modelos y casos de la realidad legislativa que he podido recolectar en mi camino de aprendizaje. Sucede que muchas cuestiones de técnica legislativa (y, con más razón, respecto de aquellas con incidencia sistémica) no se advierten hasta el momento en que un caso de la realidad las pone en evidencia: los casos reales nos ayudan a encuadrar la conceptualización y a sostener la construcción teórica. El Manual puede leerse de ambos modos, desde el caso práctico hacia su teorización y desde el concepto teórico hacia su demostración a través de un caso particular.
El acento del Manual está puesto en las problemáticas sistémicas del sistema normativo. La pretensión es guiar a quien redacta legislación hacia la visualización de cuestiones de técnica legislativa sistémica relacionadas con su incidencia en el sistema normativo o, incluso, en el sistema jurídico, para resaltar su importancia y para distinguirlas de otras cuestiones formales o estéticas de la redacción o de estructuración de la norma.
Para enfatizar esta mirada específica sin alejarnos de la practicidad y simplicidad pretendida del Manual, no se abordan con profundidad temáticas generales de la técnica legislativa que ya han sido claramente explicitadas por otros autores; por ello, y para complementar el Manual, incluyo también una referencia bibliográfica de aquellos autores a quienes he leído, consultado siempre y admirado, y que seguramente completarán el interés que se despierte en quienes consulten este Manual.
Finalmente, si bien este Manual tiene una orientación práctica y temática relacionada con la legislación municipal y provincial, y la muestra de casos y modelos provienen también del extenso campo de legislación de tales jurisdicciones, la construcción conceptual y teórica tiene la pretensión de profundizar el camino hacia la consolidación de un saber científico y también de sumarse, más allá de cualquier frontera y jurisdicción, al enriquecimiento de este arte de legislar, como bien dice el muy respetado profesor Dr. Luis Alberto Marchili en su maravilloso libro, del que no dejo de aprender cada día.
La Paisanita, provincia de Córdoba, 2019
INTRODUCCIÓN
La técnica legislativa en el conocimiento
¿Ciencia o técnica?
Para comenzar, vale la pena preguntarnos qué tipo de conocimiento es la técnica legislativa.
¿Es un conocimiento técnico o es un conocimiento científico?
Si bien la respuesta más aproximada se encuentra en el propio nombre de la materia (Técnica), el conocimiento teórico desarrollado por numerosos estudios hasta la actualidad permite suponer que puede alcanzar la calidad de conocimiento científico en algunos aspectos y que tiene la potencialidad para llegar a tal si se profundizan los mecanismos de demostración de su inevitable incidencia en la conformación y armonía de los sistemas normativos, o bien de su alteración.
Igualmente, en sí misma y como conocimiento técnico, contiene un alto valor como herramienta para la creación de legislación. Además, se la utilice o no en forma consciente, se revela por sí sola ante un análisis objetivo de cualquier texto normativo, respecto del cual, habitualmente, se suele expresar que “tiene buena técnica legislativa” o “tiene defectos de técnica legislativa”. La simple percepción del “error de técnica legislativa” nos lleva a la necesidad de acercarnos a este conocimiento técnico, en la búsqueda de respuestas y soluciones concretas.
La calidad de conocimiento técnico, asociado al concepto de herramienta, permite suponer que la técnica legislativa puede utilizarse o no en la redacción de un texto de ley. Pero cuando tal conocimiento alcanza la categoría de científico, su validez es otra; ya no puede evitarse su aplicación, su utilización.
La realidad nos dice que una ley/ordenanza con errores de técnica legislativa no pierde su valor, su poder de imposición, su capacidad de regulación. Pero una ley/ordenanza que no contiene errores de técnica legislativa es, definitivamente, más clara, más asequible al ciudadano y hasta quizás más y mejor aceptada y, sobre todo, menos conflictiva jurídicamente.
Incluso su armónica inserción en el sistema normativo evita, de algún modo, interpretaciones distorsionadas respecto de su objeto o mandato. Ello nos permite trabajar con mayor preocupación en las problemáticas de técnica legislativa con incidencia sistémica, con una proyección más allá de la redacción o estructura de la norma.
La evolución del concepto
Lamentablemente, el concepto ha sido y es aún trabajado desde una estricta mirada jurídica, bajo el amparo de la teoría del derecho y atado a tal condición.
Este error teórico genera una tensión innecesaria en la tarea de redacción de legislación, lo que llega, en algunos casos, al extremo de negarle al legislador su capacidad y autonomía política en la elaboración de un texto de legislación.
Creer que la redacción de legislación es una problemática estricta del conocimiento jurídico es una pretensión exagerada que no advierte que la ley/ordenanza se origina en una idea política y se consolida mediante un acto político. Por lo tanto, el concepto y desarrollo de la técnica legislativa y su camino hacia o dentro de las ciencias de la legislación merecen ser clarificados desde la ciencia política1.
La técnica legislativa es una herramienta para quienes legislan, cuenten o no con otro tipo de asesoramiento profesional, según la especificidad de la normativa a sancionar. La técnica legislativa es una herramienta que permite o facilita la redacción o estructuración del discurso político que habrá de convertirse en un texto de ley/ordenanza.
La redacción de normativa es una problemática política, no una problemática jurídica. Quienes legislan, ciudadanos que han sido electos por otros para ello, lo hacen para todos los demás ciudadanos como ellos, no para los juristas. El diálogo fundamental se produce entre estos dos grupos de ciudadanos (los que legislan y los que deben cumplir la ley/ordenanza), por ello la ley/ordenanza ha de ser clara, simple, directa, expresada en un lenguaje natural. Quien la redacta es un ciudadano devenido en legislador gracias a la Constitución y a la democracia; quien la debe cumplir es otro ciudadano igual a aquel. Ambos utilizan para comunicarse entre sí un lenguaje común o lenguaje natural, como suele ser denominado, cuyas ambigüedades o vaguedades pueden ser superadas con los recursos propios de la lingüística y la colaboración de la técnica legislativa.
Quien legisla es alguien que viene de la política y, eventualmente, puede ser profesional (veterinario, ingeniero, enfermero, etc.) o docente, comerciante, electricista, productor, artesano. O nada de eso; sencillamente alguien que participa en política. Para tener una percepción acertada de esta realidad, simplemente hay que pensar en pequeños municipios y la conformación de sus concejos deliberantes, o más aún, pensar en las comunas2, gobernadas por una comisión de tres miembros que ejercen ambos poderes, ejecutivo y legislativo. Allí es donde más se evidencia que el acto de legislar lo ejerce el ciudadano que ha llegado legítimamente a la función pública sin otros requisitos que los que democráticamente se exigen: una edad determinada y la residencia en el lugar o jurisdicción que representa, y que tal legitimidad no solo no puede obviarse, sino que ha de constituirse en el principio a partir del cual se desgrane cualquier análisis, hipótesis, teorización o conceptualización respecto de la “calidad de la legislación”.
La técnica legislativa, entendida como herramienta de quien legisla, le permitirá, si es que esa persona así lo necesita, canalizar su discurso político, su idea política, para que llegue en forma de ley/ordenanza a todos los ciudadanos y estos puedan comprenderla en toda su dimensión. Para reforzar su diálogo con el ciudadano.
Se trata, además, de nutrir a la técnica legislativa de conceptos y teoría que hoy se encuentran amarrados a la ciencia del derecho solo porque provienen de autores que pertenecen a esa profesión; es necesario comprender que el conocimiento que se genera alrededor de la técnica legislativa surge de la expresión del discurso político que habrá de convertirse en derecho, y no a la inversa.
Por ello es oportuno detenernos a pensar qué tipo de conocimiento es la técnica legislativa, en el marco de qué ciencias se encuadra, cuál es la evolución de ese conocimiento y fundamentalmente hacia dónde se dirige, para que se convierta verdaderamente en la herramienta del ciudadano devenido en legislador.
Figura 1: La técnica legislativa y el sistema normativo
Fuente: elaboración propia
La figura 1 muestra el ámbito en el que se resuelve la creación de una ley/ordenanza, en el que actúan la política, la técnica legislativa, las ciencias de la legislación y la ciencia política. Por otro lado, cuando la ley/ordenanza es sancionada, pasa a formar parte del sistema normativo, y este, a su vez, forma parte del sistema jurídico.
El sistema normativo se diferencia del sistema jurídico. El sistema normativo es una unidad perfectamente diferenciable (y aislable) dentro del sistema jurídico. El sistema jurídico contiene al sistema normativo, y se completa con la doctrina y la jurisprudencia; por lo tanto, es un concepto mucho más amplio e involucrado en la problemática jurídica, es decir, cuando una norma del sistema normativo ha sido puesta en cuestión por razones conflictivas de interpretación, aplicabilidad o cumplimiento.
Mientras no exista un conflicto jurídico que ponga en marcha la maquinaria de la interpretación jurídica, metodológicamente es posible trabajar pacíficamente con el concepto de sistema normativo desde la perspectiva de la técnica legislativa y, más específicamente, desde aquellos aspectos de la técnica legislativa que han de incidir en el sistema normativo y afectar la armonía de su integración.
Figura 2: La idea política se convierte en ley/ordenanza, pero está dirigida al ciudadano
Fuente: elaboración propia
Insistiendo con la idea del diálogo entre el legislador y el ciudadano, la figura 2 nos muestra los dos campos diferenciados que componen el proceso de legislar: un campo dominado por las ideas políticas que nutren al legislador y que habrán de configurar el texto de la ley/ordenanza que, así sancionada, pasará a formar parte del derecho y se integrará al otro campo, constituido por el sistema jurídico.
Pero lo importante es lo que conecta a estos dos campos: EL INSTANTE MISMO DE LA SANCIÓN, que es la que, en definitiva, convierte una idea política en derecho. Ese preciso momento es el que nos interesa; en ese momento queremos detenernos para visualizar una gran verdad: la sanción de una ley (u ordenanza) está dirigida al CIUDADANO.
El legislador no le “habla” al sistema jurídico (o a sus operadores). Le “habla” a los ciudadanos. La idea política convertida en ley/ordenanza se dirige al ciudadano.
Aportes conceptuales
He realizado aquí una breve selección de algunos aportes conceptuales de los estudiosos de técnica legislativa que me resultan más significativos, que expresan con claridad y precisión el objeto de la materia, y avanzan metodológicamente en la generación de nuevas definiciones que nos permiten apreciar la amplitud y riqueza del objeto, su contexto y sus fines.
PABLO SALVADOR CODERCH
“La técnica legislativa persigue mejorar y homogeneizar la calidad de las leyes y otras disposiciones jurídicas en dos aspectos fundamentales: su composición o estructura formal y su redacción o lenguaje”. Así lo expresa Pablo Salvador Coderch3. Y agrega: “… presupone el marco cultural de la lengua natural en la que se formulan las leyes y demás disposiciones jurídicas, pero, además, se incardina en un determinado sistema legal, judicial y administrativo”4.
NOTA DE LA AUTORA: El preciosismo de esta definición me parece insuperable, pero sobre todo quisiera remarcar la parte en que Coderch, sin abandonar la pretensión científica de los estudios de técnica legislativa, redondea y profundiza el carácter de “técnica” de la materia, cuando destaca la incidencia del marco cultural de la lengua natural (con lo cual se valorizan los modismos, regionalismos, los giros y los usos del lenguaje aplicados a la redacción normativa) y las características de cada sistema legal, judicial y administrativo, y con ello resalta las importantes diferencias entre, por ejemplo, la legislación nacional, provincial y municipal o comunal, y la consideración que por ellas ha de tener quien evalúe analítica o interpretativamente la producción de legislación. También es útil para advertir sobre las diferencias con los sistemas normativos de otros países, y la responsabilidad que tiene quien toma como modelo legislación extranjera y elabora y presenta proyectos sin atender a estas particularidades.
LUIS ALBERTO MARCHILI 5
Desde otra perspectiva, este autor desarrolla el concepto de auditorio múltiple:
“REGLA: El auditorio de un proyecto de ley no es único, pues está integrado, sucesivamente, por quienes deben elevarlo, aprobarlo, publicarlo, difundirlo, cumplirlo y aplicarlo. Todos ellos son sus destinatarios y deben previamente interpretarlo, razón por la cual deberán ser especialmente tenidos en cuenta por el legislador y sus asesores, ya que configuran un auditorio múltiple”6.
NOTA DE LA AUTORA: Este concepto de Luis Alberto Marchili nos permite levantar la mirada del texto de ley/ordenanza en redacción y percibir con claridad un entorno inmediato que debemos considerar. La percepción de la participación crítica de los integrantes de este auditorio múltiple nos permitirá, además, pulir el texto de todo proyecto de ley/ordenanza para anticipar las respuestas y afianzar técnica y fundadamente la propuesta.
MANUEL ATIENZA 7
Este autor considera el proceso de producción de las leyes (la legislación) como una serie de interacciones que tienen lugar entre elementos distintos: emisores, destinatarios, sistema jurídico, fines y valores. Al mismo tiempo, propone cinco modelos, ideas o niveles de racionalidad, desde los que puede contemplarse la legislación:
● RACIONALIDAD LINGÜÍSTICA: el emisor debe ser capaz de transmitir con fluidez un mensaje (la ley) al receptor (el ciudadano).
● RACIONALIDAD JURÍDICO FORMAL: la nueva ley debe insertarse armoniosamente en un sistema jurídico.
● RACIONALIDAD PRAGMÁTICA: la conducta de los destinatarios tendría que adecuarse a lo prescripto en la ley.
● RACIONALIDAD TELEOLÓGICA: la ley tendría que alcanzar los fines sociales perseguidos.
● RACIONALIDAD ÉTICA: las conductas prescritas y los fines de las leyes presuponen valores que tendrían que ser susceptibles de justificación ética.
Manuel Atienza también considera y distingue tres etapas del proceso de producción de las leyes: prelegislativa, legislativa y poslegislativa. En ambos casos, tanto en la distinción de los distintos tipos de racionalidad como de las etapas del proceso de producción de leyes, Atienza pretende aportar, a través de modelos y esquemas racionales, elementos y consideraciones que contribuyan al análisis del proceso de producción normativa en toda su diversidad y riqueza.
NOTA DE LA AUTORA: La incorporación de la racionalidad pragmática, la racionalidad teleológica y la racionalidad ética desde las cuales puede contemplarse la legislación, no solo permite levantar la mirada y percibir el entorno, como con el concepto de auditorio múltiple de Marchili, sino que nos eleva en la consideración de la idea política que habrá de convertirse en ley/ordenanza, nos lleva a mensurar la incidencia que habrá de tener la prescripción en la sociedad, a preguntarnos si efectivamente esa ley que proponemos es la que queremos para el bien de la sociedad.
Habitualmente se transmiten conceptos de técnica legislativa acotados a la consideración de la racionalidad lingüística y la jurídico formal, desprendidos o desprevenidos de todo análisis que involucre efectos sobre las conductas de los ciudadanos o fines sociales perseguidos. Por lo general, los fundamentos de un proyecto de ley/ordenanza suelen estar cargados retóricamente de estas consideraciones, así como las discusiones parlamentarias, pero muchas veces tales finalidades no surgen del texto dispositivo o este no se condice con aquellos. Si bien Atienza nos habla desde una teoría de la legislación (y con el propósito de insertar a esta en la teoría del derecho), sus conceptos deben ser captados por la técnica legislativa para incorporarlos en las consideraciones que debe tener en cuenta quien redacta un texto de ley/ordenanza.
Figura 3: El proceso de producción normativa Modelo de representación
Fuente: elaboración propia
Sistema normativo
Al hablar de técnica legislativa sistémica estamos haciendo referencia al sistema normativo en el que se inserta la norma que se redacta y estructura. Pero esta no es una cuestión de mera referencia a un espacio o lugar, o contexto. La incorporación del concepto de sistema normativo exige algunas apreciaciones.
El sistema normativo está conformado por todas las normas sancionadas o dictadas en una determinada jurisdicción a lo largo de toda su historia. Podemos estar hablando del sistema normativo nacional, del provincial o del municipal (o comunal). Podemos hablar del sistema normativo constituido por todas las leyes (u ordenanzas), o del conformado por leyes (u ordenanzas) y decretos reglamentarios; e incluso de resoluciones reglamentarias. El concepto está unido a la condición de universalidad, de totalidad funcional, articulada, relacionada y comprensible.
Figura 4: Universo normativo
Fuente: elaboración propia
La figura 4 representa la idea de universo normativo, de integridad del sistema normativo, de sistema y subsistema de normas sin perder el concepto de jerarquía normativa sostenido por Kelsen, pero, en su caso, representado para ello con la estructura piramidal.
En todos los casos, lo que importa no solo es la universalidad comprendida, sino la conexión sistémica de las normas que integran ese sistema normativo; relaciones que, a su vez, nos permiten conocer su estado (vigencia), su contexto y los subsistemas de los cuales forma parte (normas complementarias, supletorias, generales, especiales, etc.) y que completan su sentido.
La interconexión sistémica de las normas no es estática y definitiva, con excepción de la derogación total de una norma. La armonía de un sistema normativo y su equilibrio están en permanente entropía; además de la incorporación de nuevas normas en forma constante, las normas que ya existen son modificadas, suspendidas, prorrogadas, pierden estado, se derogan. De allí la necesidad de generar permanentemente información adicional (metadatos) que permita a los ciudadanos conocer con un alto grado de certeza todas las conexiones sistémicas y la vigencia de cada norma en determinado tiempo y condición.
A estas condiciones “naturales” de todo sistema normativo, se le agregan las alteraciones que produce la ausencia de técnica legislativa, los errores de técnica legislativa o “la mala” técnica legislativa aplicada a la creación de una ley/ordenanza. Evitar estos errores permitiría, muy probablemente, mantener la armonía del sistema normativo, tener una acabada interpretación de sus interconexiones y producir una mejor aplicación de las normas, sin distorsiones ni desviaciones respecto del objetivo político por el cual fueron sancionadas.
Hablar de técnica legislativa sistémica es visualizar la norma en el sistema normativo, en su complejidad estructural. Esta noción de técnica legislativa desde el ángulo del sistema normativo es útil al legislador y al ciudadano; les permite acceder a un plano superior de conocimiento de las normas, aún sin profundizar en el concepto de sistema normativo planteado desde la teoría jurídica.
Desde la técnica legislativa sistémica, la idea de universo normativo, los conceptos de sistema y subsistema o complejos de normas, la noción de cadenas o secuencias normativas, permiten obtener una representación de las relaciones normativas, un mapa que nos guía en el entramado de la legislación.
Relaciones normativas
Figura 5: Relaciones normativas. Contexto sistémico
Fuente: elaboración propia
La figura 5 nos muestra un mapa del contexto sistémico de una ley/ordenanza.
Se pueden visualizar rápidamente la mayoría de sus relaciones normativas posibles con otras normas del sistema normativo.
Figura 6: Relaciones normativas. Complejo sistémico. Subsistema de normas.
Fuente: elaboración propia
Complejo sistémico de leyes y decretos de la provincia de Córdoba
El complejo sistémico o susbsistema normativo representado en la figura 6 nos muestra las relaciones reales entre varias normas del sistema normativo de la provincia de Córdoba.
Todo se inicia al momento de sancionarse la Ley 8889, que derogaba la Ley 6702 y modificaba la 6701, pero su entrada en vigencia estaba suspendida, ya que comenzaría a regir seis meses después de la sanción.
Sin embargo, previo a la entrada en vigencia de la Ley 8889, el Decreto 2947/01 suspendió esa entrada en vigencia y les otorgó vigencia transitoria a las leyes 6702 y 6701, incorporándolas además a su propio texto.
El Decreto 2947/01 fue ratificado por la Ley 8992.
Posteriormente, tanto la Ley 9000 como el Decreto 2128/03, modificaron el Decreto 2947/01.
Finalmente, la Ley 9210 derogó la Ley 8889 y restableció la vigencia de las leyes 6701 y 6702.
El mapa de este complejo sistémico nos permite visualizar el entramado normativo y sus múltiples conexiones sistémicas que, en definitiva, conforman un verdadero susbsistema de normas.
Figura 7: Relaciones normativas. Cadena de normas
| N° Ord. | TÍTULO O TEMA | MATERIA | ESTADO | RELACIONES | |
|---|---|---|---|---|---|
| GENERAL ESPECIAL | |||||
| 1005 | Aprobación de Adenda del contrato de locación de obra para construcción y financiación de RED COLECTORA Y PLANTA DE TRATAMIENTO DE LÍQUIDOS CLOACALES | OBRASPÚBLICAS | Cloacas | Vigente | |
| 991 | Modificación Ordenanza 974 | OBRASPÚBLICAS | Cloacas | Vigente | Modifica a 974 |
| 974 | Declaración de utilidad pública y pago obligatorio de las obras RED COLECTORA Y PLANTA DE TRATAMIENTO DE LÍQUIDOS CLOACALES. Planes de pago. | OBRASPÚBLICAS | Cloacas | Vigente | Modificada por 991 |
| 971 | Llamado a licitación pública para construcción de RED COLECTORA PLANTA DE TRATAMIENTO DE LIQUIDOS CLOACALES. Comisión de Preadjudicación. | OBRASPÚBLICAS | Cloacas | Sin vigencia |
Fuente: elaboración propia
Filtro aplicado al Digesto de Corral de Bustos Ifflinger, edición 2012
Una cadena de normas muestra las relaciones secuenciales de normas necesariamente “encadenadas” por una temática específica (OBRAS PÚBLICAS, Cloacas) o desprendimientos de esta (p.ej., podrían ser expropiaciones necesarias para la realización de la obra o su financiamiento) a partir de la sanción de una norma que origina la secuencia.
En términos generales, y a nivel provincial, las cadenas normativas suelen reunir leyes, decretos reglamentarios y resoluciones ministeriales reglamentarias.
En el caso real de la figura mostrada, el municipio de Corral de Bustos Ifflinger dicta la Ordenanza 971 del llamado a licitación de una obra pública, luego dispone el pago obligatorio de la obra (Ord. 974), luego modifica la Ord. 974 y luego aprueba una adenda al contrato de construcción y financiación (Ord. 1005).
El ordenamiento y sistematización de normas (digesto) facilita la posibilidad de visibilizar estas cadenas normativas, siempre que sus metadatos hayan sido correctamente elaborados. No todos los denominados digestos admiten esta posibilidad, porque no todos están elaborados con base en criterios sistémicos.
RELACIONES NORMATIVAS. SECUENCIAS
DECISIONES POLÍTICAS
Las secuencias normativas permiten identificar no solo las cadenas normativas, sino también los mecanismos de decisión política aplicados a la creación de derecho.
La sanción de nuevas normas, la modificación o la derogación expresa, la modificación o la derogación tácita, son decisiones políticas. La redundancia normativa o la generación de lagunas, a veces, también constituyen decisiones políticas. La falta de información adecuada suele justificar estos “errores” de técnica legislativa, pero, en el fondo, siempre hay una decisión política de hacer o no hacer.
La tecnología hoy permite visibilizar los sistemas normativos a través de su ordenamiento y sistematización. Cuando se utiliza adecuadamente la tecnología y se ordena y sistematiza un sistema normativo (digesto) con base en criterios sistémicos, con un acertado tratamiento de los datos y de generación de metadatos, el error de técnica legislativa por falta de información queda reducido a la mínima expresión. Acceder a estos estadios también es una decisión política.
Figura 8: Caso de secuencia normativa. Relevancia de las decisiones políticas
| 5659 | Adhesión a Ley Provincial de Tránsito Nº 8560, Texto Ordenado 2004. |
| 5603 | Modificación Ord. Código de Tránsito |
| 5102 | Adhesión a la Ley 9022 modificatoria de Ley 8560 (Ley Pcial. De Tránsito) |
| 4869 | Aprobación Código de Tránsito de la Ciudad de San Francisco. |
| 4769 | Autorización al D.E.M. a adherir a la Ley Provincial de Tránsito N° 8560 y su decreto 1993/99. |
| 4428 | Incorporación de las disposiciones de la Ley Nacional de Tránsito N° 24.449. Deroga Ord. 3051. |
| 3051 | Incorporación como Reglamento de Tránsito las disposiciones de la Ley Nacional de Tránsito N° 13893. (Reglamento Gral. De Tránsito para los caminos y calles de la Rep. Arg.) |
| 2213 | Ordenanza Reglamentaria de Tránsito. Derogación Ord. 1557 y modificatorias |
Fuente: elaboración propia.
Filtro aplicado al Digesto de San Francisco, edición 2007
La figura 8 muestra un caso real de una secuencia normativa en la que, en un momento histórico determinado, todas las normas tienen el mismo nivel jerárquico y regulan la misma materia, lo que plantea una seria problemática respecto de la vigencia.
El Digesto 2007 de la ciudad de San Francisco puso en evidencia la existencia conjunta (todas vigentes) de la Ordenanza Reglamentaria de Tránsito (Ord. 2213), la adhesión a la Ley Nacional de Tránsito (Ley 24.449) y la adhesión a la Ley Provincial de Tránsito (Ley 8560, T.O. 2004).
Además, con vigencia suspendida, se sancionó un nuevo Código de Tránsito (Ord. 4869) y otra normativa redundante, tal como puede observarse en la secuencia.
La visión sistémica que permite el ordenamiento y sistematización de normas (digesto) multiplica la capacidad de análisis de las relaciones normativas y la plena utilización de las herramientas que provee la técnica legislativa sistémica, tanto para poner en evidencia las problemáticas como para proveer de información necesaria en la toma de decisiones políticas al momento de legislar.
Figura 9: Caso de secuencias normativas Secuencias históricas. Efectos sistémicos
| N° Ord. | TÍTULO O TEMA | MATERIA | ESTADO | RELACIONES | |
|---|---|---|---|---|---|
| GENERAL | ESPECIAL | ||||
| 972 | Código de Espectáculos Públicos y eventos de concurrencia masiva | PODER DE POLICÍA | Espectáculos públicos | Vigente | Derogaa 354 |
| 667 | Código de Espectáculos Públicos | PODER DE POLICÍA | Espectáculos públicos | Sinvigencia | Derogaa 354 |
| 354 | Espectáculos Públicos | PODER DE POLICÍA | Espectáculos públicos | Derogada | Derogadapor972 y 667 |
| 66 | Espectáculos en general | PODER DE POLICÍA | Espectáculos públicos | Sinvigencia |
Fuente: elaboración propia Filtro aplicado al Digesto de Corral de Bustos Ifflinger, edición 2012.
La figura 9 muestra un recorte del Digesto Municipal de Corral de Bustos Ifflinger. El filtro por la materia especial Espectáculos públicos nos trae la secuencia histórica de los Códigos de Espectáculos Públicos sancionados sucesivamente en la municipalidad. Puede observarse que el primer código (Ord. 66) no fue derogado cuando se dictó la Ord. 354, que establece la nueva regulación de Espectáculos públicos.
Más adelante se sanciona otro nuevo Código (Ord. 667) que tampoco se deroga cuando se dicta el siguiente (Ord. 972) y último de la secuencia histórica.
El error sistémico más evidente se observa en la Ord. 354, que es derogada dos veces (por las Ord. 972 y 667)
Al momento del ordenamiento y sistematización (elaboración del Digesto Municipal), se clasifica como vigente al último Código sancionado y, para armonía del sistema, se clasifican como “sin vigencia” los otros dos no derogados expresamente.
Las secuencias históricas permiten también verificar si existe redundancia o incoherencia normativa.
El ordenamiento y la sistematización como método aplicado a la elaboración de Digestos permite visualizar estas secuencias históricas y advertir problemáticas sistémicas cuando se ha elaborado una buena base de datos y generado los metadatos que permitan reconstruirlas.
CAPÍTULO I
PRINCIPIOS BÁSICOS
DE TÉCNICA LEGISLATIVA
Los principios básicos de técnica legislativa se formulan con el propósito primordial de proveer herramientas que puedan utilizarse para lograr la claridad del texto que habrá de convertirse en legislación, lo que, a su vez, tiene como finalidad facilitar la comprensión por parte de todo ciudadano.
Un texto de legislación claro, que ponga de manifiesto la idea política que lo sustenta, se traduce en mayor seguridad jurídica y resguardo de las garantías constitucionales.
La claridad también debe interpretarse con criterio amplio, no solo aplicable al texto en sí de la norma en cuestión sino a cómo esta se inserta en el sistema normativo y cómo se visibilizan sus relaciones con otras normas del sistema; el ciudadano necesita acceder claramente no solo a la comprensión del texto de la norma, sino del contexto normativo en el que aquél completa su significado.
Por ello, la técnica legislativa tiene que asegurar que las herramientas que provee no solo sean las dirigidas a facilitar una redacción correcta en términos lingüísticos (gramaticales, sintácticos y semánticos) y el diseño de la sistemática interna que sostiene la estructura de la norma, sino también debe ocuparse de las problemáticas relacionadas con la información adicional que el Estado debe elaborar y suministrar o facilitar al ciudadano para conocimiento real de la legislación, tal como los textos ordenados de las normas modificadas y el sistema normativo ordenado y sistematizado.
EL PROYECTO DE LEY/ORDENANZA. MAPA CONCEPTUAL
Al momento de elaborar un proyecto de ley/ordenanza, se sugiere tener presente el mapa conceptual representado en el siguiente cuadro.
Figura 10: Mapa Conceptual
Fuente: elaboración propia
La figura 10 muestra todos los aspectos a tener en cuenta para la elaboración de un proyecto de Ley/Ordenanza, que surge de una idea política.
Mapa conceptual para elaboración de proyecto
Desarrollo de los aspectos a tener en cuenta
● LAS CONDICIONES SOCIALES:
▪ TENER CONOCIMIENTO CIERTO DE LOS HECHOS GENERADORES DE LA IDEA POLÍTICA QUE HABRÁ DE CONVERTIRSE EN UNA REGULACIÓN DE CONDUCTAS SOCIALES
▪ REALIZAR VALORACIÓN DE TALES HECHOS
▪ IDENTIFICAR CLARAMENTE LOS GRUPOS SOCIALES O CONDUCTAS QUE SE VERÁN AFECTADAS POR LA REGULACIÓN QUE SE PROPONDRÁ
● EL SISTEMA NORMATIVO Y JURÍDICO:
▪ TENER A LA VISTA TODOS LOS ANTECEDENTES
– CONSTITUCIÓN Y LEYES/ORDENANZAS– PRINCIPIOS, DOCTRINA, ETC.)
▪ DECIDIR CON CLARIDAD SI SERÁ:
– UNA NUEVA LEY/ORDENANZA
> AUTÓNOMA> O COMPLEMENTARIA DE OTRA/S
– O UNA NORMA MODIFICATORIA DE OTRA YA VIGENTE
● EL LENGUAJE:
▪ TENER EN CUENTA:
– GRAMÁTICA– SINTAXIS– SEMÁNTICA
▪ RESOLVER:
– AMBIGÜEDADES
– VAGUEDADES
▪ VERIFICAR:
– CUESTIONES ELEMENTALES DE LÓGICA DEÓNTICA (obligaciones, permisos, prohibiciones y facultades)
● LA ESTRUCTURA:
▪ LAS SUBDIVISIONES POSIBLES
– EL TÍTULO DE LA NORMA
– LOS AGRUPAMIENTOS EN TÍTULOS, CAPÍTULOS, ARTÍCULOS, INCISOS, PÁRRAFOS
▪ LA SISTEMÁTICA INTERNA
– COHERENCIA
– UNIDAD
– CLARIDAD
● CUESTIONES ESPECÍFICAS DE TÉCNICA LEGISLATIVA:
▪ COHERENCIA INTERNA Y EXTERNA
▪ REMISIONES INTERNAS Y EXTERNAS
▪ MODIFICACIONES (FÓRMULAS)
▪ ADHESIONES (MÉTODOS)
▪ DELEGACIONES (REGLAMENTACIÓN TOTAL, PARCIAL, DETERMINACIÓN DE AUTORIDAD DE APLICACIÓN)
▪ DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS
▪ DISPOSICIONES TRANSITORIAS
▪ SUPLETORIEDAD
▪ ENTRADA EN VIGOR
▪ APLICACIÓN RETROACTIVA
▪ TÉRMINO DE VIGENCIA
▪ OTROS PLAZOS
▪ ANEXOS
● FUNDAMENTOS:
▪ EXPLICACIÓN ACABADA DE LA IDEA POLÍTICA U OBJETO DE LA REGULACIÓN
▪ RAZONES O FINES QUE LA SUSTENTAN
▪ DATOS O HECHOS DE LA REALIDAD QUE LA JUSTIFICAN
▪ CAMBIOS O AGREGADOS AL SISTEMA NORMATIVO VIGENTE
▪ EXPLICACIÓN DEL ARTICULADO
▪ ANTECEDENTES CONSULTADOS
TIPOS DE LEYES/ORDENANZAS
Identificada la problemática social que se pretende solucionar a través de la legislación, y definida la idea política que habrá de convertirse en regulación de tales conductas, se debe valorar la necesidad de dictado de una nueva ley/ordenanza o de proponer modificaciones a las leyes/ordenanzas ya vigentes.
En cualquier caso, se tomarán en cuenta los siguientes tipos de leyes/ordenanzas:
● LEY/ORDENANZA DE PRIMERA REGULACIÓN O REGULACIÓN ORIGINARIA: regula una materia en particular, o un tema o subtema de tal materia, o un aspecto de estos, no repetido en ningún otro texto de ley/ordenanza (o que, al menos, no debe repetirse en otro). Puede tratarse de una nueva materia de regulación o bien, de una nueva regulación sobre una materia ya existente en el sistema normativo; en el último caso, deberá modificarse o derogarse la normativa anterior para mantener la armonía del sistema normativo.
● LEY/ORDENANZA MODIFICATORIA (en sentido amplio): destinada a producir efectos sobre leyes/ordenanzas de primera regulación (al derogar, sustituir, incorporar o modificar texto; suspender su aplicación, prorrogar su vigencia, etc.). Exige claridad técnica para permitir la correcta inserción de los cambios en el sistema normativo, tales como los mecanismos para formular correctamente la modificación, la identificación precisa de la legislación que se pretende modificar y los casos especiales de derogación, prórroga y suspensión de vigencia.
● LEYES/ORDENANZAS MIXTAS: las leyes/ordenanzas mixtas contienen normativa de dos tipos:
▪ Puede tratarse de una ley/ordenanza de primera regulación con las normas que expresan la nueva regulación y, además, con normas modificatorias o derogatorias de otras normas del sistema, como consecuencia de la nueva regulación (TÉCNICA CORRECTA). En estos casos, la modificación o la derogación se denominan “modificación consecuencia” o “derogación consecuencia” respectivamente.
MODELO DE DEROGACIÓN CONSECUENCIA
ORDENANZA N.º 4.884
EL CONCEJO DELIBERANTE DE LA CIUDAD
DE VILLA MARÍA
SANCIONA CON FUERZA DE ORDENANZA
Art. 1.º.- CRÉASE en el ámbito de la Ciudad de Villa María el Grupo Pro-Calidad de Vida.
Art. 2.°.- Las funciones de este cuerpo serán:
……………………………….
Art. 6.°.- Deróganse las Ordenanzas N.° 3.274 y 3.928.
Art. 7.°- Protocolícese, comuníquese, publíquese, dése al Registro y Boletín Municipal y archívese.
DADA EN SALA DE SESIONES DEL CONCEJO DELIBERANTE DE LA CIUDAD DE VILLA MARÍA A LOS TREINTA DÍAS DEL MES DE AGOSTO DEL AÑO DOS MIL UNO.
▪ O puede tratarse de una ley/ordenanza que contiene normas que modifican otras normas del sistema normativo y, además, contiene normas de carácter transitorio o permanente (de regulación originaria o relacionadas con ellas), que pueden estar o no relacionadas con el objeto de la modificación; en ambos casos, este tipo de estructura mixta no es apropiada técnicamente. Produce problemáticas sistémicas y afecta la división material del derecho.
● LEY/ORDENANZA DEROGATORIA: ley/ordenanza cuya única finalidad u objeto es derogar otra norma del sistema.
● LEY/ORDENANZA PERMANENTE: regulación que no expresa término de vigencia acotado.
● LEY/ORDENANZA NO PERMANENTE: regulación que tiene o expresa un término de vigencia acotado (por su naturaleza —por ej.: Ley/Ordenanza de Presupuesto— o por disposición especial, plazo u objeto de cumplimiento —por ej.: un permiso o autorización, donación con cargo, obra, plan, concesión, etc.—).
● LEY/ORDENANZA GENERAL: de regulación de conductas generales o solución de casos genéricos.
● LEY/ORDENANZA PARTICULAR: de regulación de situaciones particulares (ej.: expropiaciones, donaciones, comodatos, etc.), o solución de casos individuales.
CASO: APROBACIÓN DE LEY U ORDENANZA COMO ANEXO
EL HONORABLE CONCEJO DELIBERANTE
DE LA MUNICIPALIDAD DE ADELIA MARÍA
SANCIONA CON FUERZA DE
ORDENANZA N.° 584/98
Artículo 1.- APRUÉBASE el texto de la Ordenanza General de Espectáculos Públicos que como Anexo I forma parte de la presente.
Artículo 2.- DERÓGASE toda norma que se oponga a la presente.
Artículo 3.- COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE, DÉSE AL REGISTRO MUNICIPAL Y ARCHÍVESE.
Dada en la Sala de Sesiones a los veintitrés días del mes de Diciembre del año mil novecientos noventa y ocho.
NOTA DE LA AUTORA: Por fuera de toda la tipificación propuesta de leyes/ordenanzas, aparecen casos de regulaciones completas que no son estructuradas como una ley/ordenanza de primera regulación o de regulación originaria, sino que solo forman parte del anexo de una ley/ordenanza que las aprueba, como se muestra en el caso de la Ord. 584/98 de la Municipalidad de Adelia María. Pese a que esta técnica es frecuentemente utilizada en el ámbito municipal, no existe ninguna explicación razonable para sostener su probable utilidad; todo lo contrario, sería conveniente desterrarla definitivamente, ya que, además, no es aconsejable por razones sistémicas. Produce deformaciones en las fórmulas de modificaciones posteriores y en la elaboración del Texto Ordenado del Anexo, así como afecta la fluidez metodológica para el ordenamiento y la sistematización del sistema normativo.
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