Kitabı oxu: «Экономический суверенитет государства и конституционно-правовые механизмы его защиты»

О. Ю. Болдырев
Экономический суверенитет государства и конституционно-правовые механизмы его защиты. Монография

Научный редактор

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист Российской Федерации,

заслуженный деятель науки Российской Федерации

С. А. Авакьян

Автор:

Болдырев О. Ю., кандидат юридических наук, ассистент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

Рецензенты:

Дзарасов Р. С., доктор экономических наук, заведующий кафедрой политической экономии и истории экономической науки Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова;

Пастухова Н. Б., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного и муниципального права, директор Института современного прикладного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);

Сильвестров С. Н., доктор экономических наук, профессор, заслуженный экономист Российской Федерации, директор Института экономической политики и проблем экономической безопасности Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.

Научный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова С. А. Авакьян.

ebooks@prospekt.org

© Болдырев О. Ю., 2019

© ООО «Проспект», 2019

Введение

Еще около ста лет назад знаменитый мыслитель Освальд Шпенглер ставил вопрос: «Должна ли в будущем торговля управлять государством или государство торговлей?»¹ По сути, это был вопрос об экономическом суверенитете. Шпенглер считал, что знает ответ: государство должно сохранить суверенитет в этой сфере. Более ста лет назад ответ на вопрос о суверенитете давал и известный юрист-конституционалист Н. И. Палиенко: «Именно суверенитет является не только исторической категорией, но и ныне <…> является тем необходимым критерием, который даст возможность отличить государство от других публично-правовых союзов <…> Пока на земле будут существовать общественные союзы, власть и право, будет существовать и суверенитет»². И сегодня в теории государства к признакам последнего часто относят суверенитет³.

Но процессы глобализации вызвали явление десуверенизации государств⁴. В науке о международных отношениях, политологии, геополитике⁵ и других подобных дисциплинах ведется дискуссия вокруг того, сохраняется ли так называемая «Вестфальская система» суверенных государств, разрушается ли или уже разрушена⁶, а также анализируются плюсы и минусы подобных тенденций. Но даже если и не вдаваться в их оценку, нельзя не отметить, что проблема возникает и с конституционно-правовой точки зрения, поскольку конституции большинства современных государств в прямой или косвенной форме закрепляют государственный (а в ряде случаев – и народный) суверенитет⁷, но реально подлинно суверенных государств меньшинство: исследователи отмечают, что «большинство государств мира, формально имея суверенитет, не обладают им в полной степени реально, так как на них распространяется <…> экономическая <…> воля и даже экспансия более сильных государств»⁸. Как вынужден признать и председатель Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькин, «в начале XXI века <…> возникла самая серьезная и самая вероятная угроза существованию Вестфальской системы, а значит, и самих основ конституционного устройства суверенных государств»⁹ (выделено мною. – О. Б.). Особенно это проявляется в экономической сфере: «Глобализация понижает эффективность макроэкономической политики государств, уменьшая способность национальных правительств собирать налоги и финансировать “государство благосостояния”¹⁰, контролировать инфляцию и валютный курс»¹¹, в условиях глобализации национальные границы в традиционном смысле разрушаются¹², «суверенные» государства стали связаны практически единой мировой финансовой системой¹³, а также системой соглашений, регулирующих вопросы мировой торговли и ограничивающих самостоятельность государств в проведении собственной финансово-экономической, промышленно-технологической и социальной политики. Все больше проявляются расхождения между закрепленными в конституциях государств сферами их ведения и полномочиями их органов, с одной стороны, и реально ими контролируемыми, находящимися в их юрисдикции сферами и полномочиями их органов, – в условиях наложенных международными обязательствами ограничений, – с другой. Все чаще в рамках реализации народного суверенитета, например, в ходе избирательных кампаний те или иные кандидаты и партии оказываются в ситуации, когда, даже искренне обещая избирателям проведение определенного курса экономической политики (основываясь на нормах конституции и своих представлениях), ни они, ни их избиратели могут не знать о юридической невозможности его реализации, поскольку на суверенитет государства в этой части уже наложены определенные ограничения (например, ограничения в части поддержки национального производителя, наложенные нормами ВТО).

При этом не только, как констатирует С. Н. Сильвестров, «соотношение между внешними и внутренними факторами развития национальных хозяйств принципиально изменяется в пользу первых»¹⁴, но и само международное право «размывается»¹⁵, в связи с чем все больше возникает вопросов об обязательности тех или иных его положений, в том числе об отнесении отдельных положений к «общепризнанным принципам и нормам» (разные государства по-разному решают этот вопрос, в том числе на уровне конституционных актов и в решениях органов конституционного контроля) и к «общим принципам права, признанным цивилизованными народами» (признаваемым источником международного права в целом и международного экономического права в частности¹⁶).

Проблематика экономического суверенитета остро стоит во всем мире. Большинство государств сегодня находятся фактически в долговой зависимости – как от других государств, так и от международных финансовых организаций и даже от частных кредитных учреждений, причем условиями предоставления кредитов часто является ограничение суверенитета государства в части определения своей бюджетно-налоговой, денежно-кредитной и в целом макроэкономической политики.

Другой пример: некоторые ресурсообеспеченные государства – вне зависимости от конституционно и/или законодательно закрепленной формы собственности на недра – оказываются ограниченными (например, через различные международные обязательства, концессионные соглашения и соглашения о разделе продукции с инвесторами) в возможности проведения собственной ресурсно-энергетической политики, а иногда даже теряют монополию на контроль за информацией о наличии полезных ископаемых на своей территории (все более концентрируемой в руках мировых монополистов нефтегазосервисной отрасли), а также оказываются ограничены в определении потоков извлекаемых ресурсов на внутренний и внешний рынки. Теряют государства контроль и над другими своими ресурсами, включая трудовые и человеческие ресурсы в целом; над подлежащими суверенному контролю и налогообложению капиталами. Более того: не только государства теряют возможности управления капиталом, но, напротив, исследователи отмечают проблему того, что капитал, причем часто транснациональный, начинает управлять государствами¹⁷, концентрирует в своих руках СМИ и финансирование избирательных кампаний.

Ситуация усугубляется мировым экономическим кризисом, продемонстрировавшим взаимозависимость государств, их несамодостаточность и зависимость от внешних факторов¹⁸.

Процесс носит как объективный (хотя степень его «объективности» спорна), так и субъективный характер: именно через экономические механизмы осуществляется сегодня экспансия развитых государств в союзе с транснациональными корпорациями, жертвами которых оказываются «суверенные» государства и сама сегодняшняя конституционно-правовая модель демократии – с политической точки зрения ряд авторов трактуют это как политику неоколониализма, осуществляемую именно через экономические механизмы¹⁹. Как отмечает М. В. Ершов, «именно экономические механизмы в настоящее время позволяют достигать тех целей по установлению “трансграничного контроля” над различными секторами экономики и отдельными странами, который ранее обеспечивался лишь силовыми методами, что придает экономическим рычагам в условиях глобальной интеграции стратегическое и геополитическое значение»²⁰. Осмысление данных тенденций позволило исследователям выделить относительно новую научную дисциплину – геоэкономику²¹. То же, что «новая мировая периферия формируется не в результате конспирологического заговора и военной агрессии Запада, а “демократическим” путем»²², придает проблеме конституционно-правовой характер.

В мире наблюдается сосуществование противоположных тенденций: десуверенизации государств в условиях глобализации и, напротив, борьбы государств за сохранение своего суверенитета²³, в том числе перед лицом транснационального финансового капитала. В общественных науках ведутся споры между «глобалистами», «антиглобалистами» и «альтерглобалистами»²⁴. В юридической литературе рассматривается противоборство тенденций так называемого многоуровневого конституционализма с передачей конституционных публично-властных полномочий национальных государств наднациональным органам и организациям²⁵, замещающего «конституционализм, основанный на формуле государство-нация»²⁶, с одной стороны, и отказа некоторых стран от интернационализации конституционного права в целях сохранения так называемой конституционной идентичности национальных государств²⁷, с другой. Отмечается, что «глобалистические подходы конца XX – начала XXI в., связанные с усилением международно-правового регулирования, причем в значительной мере не международных договоров, а документов международных организаций, сменяются возвратом к национальному правовому <…> регулированию, созданием правовых основ для отказов от исполнения, например, решений международных судов»²⁸. В разных государствах сосуществуют процессы дерегулирования торговли сырьем и, наоборот, так называемого «ресурсного национализма»²⁹; либерализации миграционной политики (являющейся неотъемлемой частью социально-экономической и культурной политики суверенного государства) и, напротив, постановки вопроса о введении ограничений миграции; закрепления «независимости» центральных банков или же постановки вопроса об их подконтрольности и т. д. В Европейском союзе уже много лет продолжается борьба двух тенденций: сторонники единой Европы призывают отказаться от принципа государственного суверенитета³⁰; отдельные же государства ведут борьбу за его сохранение или возвращение. И интеграционные процессы в целом, значимость которых проявляется в появлении даже отдельного направления «интеграционное право»³¹, сопровождаются постановкой некоторыми государствами противоположного вопроса – о выходе из интеграционных образований (свежий пример – референдум в Великобритании летом 2016 г.³²). Ряд государств пытается (успешно или безуспешно) пересмотреть условия своего членства в международных организациях или выйти из «обременительных» международных обязательств (например, выход Канады из Киотского протокола или безуспешная попытка пересмотреть Украиной условия своего членства в ВТО по 371 тарифной позиции).

При этом и принятие государствами на себя долгосрочных ограничивающих их экономический суверенитет международных обязательств, и выход из них – имеют конституционно-правовой аспект, ставят вопрос об использовании конституционно-правовых институтов. Так, Украина, по мнению некоторых исследователей, фактически ограничила свой экономический суверенитет, приняв обязательства об «Ассоциации с ЕС», отказав при этом народу в использовании конституционно-правового инструмента обеспечения народного суверенитета – отказав ему в возможности решения этого вопроса на референдуме. В то же время, например, жители Голландии обеспокоились ограничением суверенитета уже своего государства в связи со вступлением Украины в «Ассоциацию с ЕС» и вынесли соответствующий вопрос на референдум. Подобные разнонаправленные тенденции требуют своего осмысления не только экономистами, политологами, международниками, социологами и философами, но и юристами-конституционалистами.

В России проблематика экономического суверенитета приобрела остроту, начиная с 1990-х гг. В 1990-е гг. ее актуальность была связана с чрезвычайной закредитованностью по линии международных финансовых организаций; с проведением несуверенной экономической политики – в соответствии с требованиями указанных организаций и с рекомендациями других иностранных советников; с утерей в ходе приватизации контроля за стратегическими, в том числе оборонными предприятиями, целыми отраслями экономики и критически важными технологиями; с фактическим выведением Центрального банка из системы демократически подконтрольных народу и его представителям органов – в совокупности с произведенным, представляется, в нарушении Конституции, наделением его и важнейшими государственными функциями, и полномочиями по управлению огромными государственными активами; с покушениями на ресурсный и энергетический суверенитет государства и борьбой за их сохранение (издание Президентом РФ Указа «Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами», а затем борьба в согласительной комиссии между Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации вокруг Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции»; подписание Россией Договора к Энергетической Хартии, отрицательное заключение на него Счетной палаты РФ и отказ его ратифицировать парламентом)… Как отмечал академик РАН Д. С. Львов, главная цена радикальных реформ 1990-х гг. – «потеря управляемости экономикой»³³ (что связано с утратой внутреннего «верховенства» как элемента экономического суверенитета).

Проблема экономического суверенитета сохранилась и в 2000-е и 2010-е гг. Огромные ресурсы изымаются из национальной экономики и вкладываются на протяжении многих лет не в национальное развитие, а в финансовые инструменты зарубежных государств, в первую очередь США. Страна оказалась зависимой от импорта наукоемкой, в том числе критически значимой, продукции³⁴, от зарубежных платежных систем и т. д. Разрушительные (как с точки зрения социальной, так и с точки зрения воспроизводства научно-технологического потенциала как фактора экономического развития), по мнению экспертов, образовательные реформы осуществляются не в соответствии с задачами национального развития, а с ориентацией «на Запад»³⁵. Укрепляется «иерархическая структура мировой экономики, в которой России как ресурсной стране отведено место далекое от верхних уровней»³⁶, и экономисты констатируют, что «Россия заняла в мирохозяйственной системе периферийное положение экспортера сырья»³⁷, превращается в «глобального поставщика энергии, сырья, финансового капитала <…> и высококвалифицированных специалистов, не востребованных на родине»³⁸, ее экономика «стала открытой, запредельно зависимой от внешних факторов и при этом структурно примитивной»³⁹, основанной «на слабо диверсифицированном производстве и экспорте продукции не выше четвертого-пятого передела». Как отмечает С. Н. Сильвестров, «уровень открытости отечественной экономики обострил проблему обеспечения государственного регулирования устойчивости и экономической безопасности ее развития. При формировании почти половины ВВП за счет внешних факторов и сокращении государственного присутствия в экономике резко возрастает зависимость от конъюнктурных колебаний»⁴⁰.

Исследователи отмечают и «несуверенность» российского бюджета, сокращение расходных статей которого (а также такие меры, как отказ от индексаций зарплат бюджетников, пенсий, предложения по повышению пенсионного возраста и т. д.) аргументируются снижением цены лишь на одну группу экспортных товаров (цены на нефть и привязанной к ней цены на газ), цена на которые определяется внешними факторами⁴¹ (как отмечает С. Н. Сильвестров, степень открытости российской экономики «кратно (в 2,5–3,0 раза) превышает общемировой уровень влияния внешних факторов на формирование ВВП и доходной части госбюджета…»⁴²), а комментаторы Конституции РФ отмечают: «установление в России таких конституционных норм, как “реализация государственного суверенитета”, не сочетается с зависимостью страны от экспорта ее сырья в условиях диктата цен на сырье и объемы экспорта из-за рубежа, с осуществлением Центральным банком РФ денежной эмиссии в объеме поступающей в страну валюты (“нефтедолларов”) и т. д.»⁴³.

Некоторые же авторы, подходя к анализу конституций с историко-геополитических позиций, рассматривают саму Конституцию РФ и конституции других постсоветских государств как «несуверенные»: «Их принятие явилось финальным аккордом, подводившим итог проигранной СССР “холодной войны”. Для войн нового типа, каковой являлась “холодная война”, не предполагающих непосредственного ввода вооруженных сил на территорию противника, документы о капитуляции приобретают неклассический формат <…> Несуверенные Конституции постсоветских государств и были фактически документами, заявляющими о капитуляции побежденной в “холодной войне” стороны»⁴⁴. Данный тезис частично коррелирует с тем, на что обращают внимание не только экономисты и политики, но и юристы: что антиконституционный государственный переворот, в результате которого удалось навязать действующий вариант конституции⁴⁵, активно поддерживался из-за рубежа, в том числе США – в силу их заинтересованности в проводимом Президентом РФ и исполнительной властью политическом и экономическом курсе⁴⁶.

Проблема экономического суверенитета дополнительно актуализирована присоединением России к ВТО, как будет показано в работе, фактически ограничившим ее суверенитет в целом ряде вопросов, находящихся, по Конституции РФ, в ведении Российской Федерации, а теперь – еще и присоединением к ВТО Казахстана, состоящего с Россией в одном Таможенном союзе; санкциями Запада в связи с украинской ситуацией, сама возможность ощутимости которых свидетельствует о недостаточной промышленно-технологической самодостаточности страны⁴⁷; возникновением коллизий между решениями Конституционного Суда Российской Федерации (далее – КС РФ) и Европейского Суда по правам человека, что актуализировало дискуссию о верховенстве международного права⁴⁸.

Придает проблематике экономического суверенитета актуальность и ряд недавно состоявшихся и подробнее рассмотренных в настоящем исследовании «покушений» на экономический суверенитет России – как удавшихся, так и пока отложенных. За последние годы одним из «вызовов» экономическому суверенитету России стало применение положений нератифицированного ею Договора к Энергетической Хартии (ДЭХ), в силу чего Российская Федерация была подведена под юрисдикцию Гаагского третейского суда и проиграла в нем так называемое «дело бывших акционеров ЮКОСа», в соответствии с решением по которому Россия была обязана выплатить выигравшей стороне 50 млрд долл. (и хотя, данное решение было позже отменено государственным судом, вопрос рано считать закрытым, а проблема требует осмысления). Другим «вызовом» стало фактическое выведение из-под суверенитета Российской Федерации части ее территории (через Федеральный закон «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации») – представляется, в нарушение ч. 1 ст. 4 Конституции РФ. Новую угрозу «ползучей» уступки тесно взаимосвязанных территориального и экономического суверенитета России⁴⁹ может нести так называемое «совместное освоение» Россией и Японией территорий, от претензий на которые Япония не отказывается, и с которой в силу имеющегося территориального конфликта у России нет мирного договора. Показательно: в конце 2017 г. Минвостокразвития заключило контракт на 28 млн руб. для подготовки предложений о создании на Курильских островах территорий опережающего развития с иностранной компанией McKinsey & Company⁵⁰.

Исследователями отмечается и «непримиримое противоречие» внешних угроз (в том числе на фоне обострения отношений с Западом) и патриотической риторики главы государства в части внешней политики, с одной стороны, с «антинациональной экономической политикой правительства и Центробанка, которые, принимая концепцию однополярного мира и зависимого статуса России, обслуживают интересы глобального бизнеса и никакого развития для “этой страны” не планируют», с другой⁵¹. С точки зрения конституционно-правовой это свидетельствует, во-первых, о недостаточности «превентивных», нацеленных на обеспечение экономического суверенитета государства конституционных и законодательных механизмов; во-вторых, о фактическом снятии с главы государства ответственности за деятельность Правительства (в рамках российской модели разделения властей) и Центрального банка (в особенности идеологически обосновываемое требованием «независимости» Центрального банка – уже самим по себе представляющим угрозу экономическому суверенитету государства), и, в-третьих, о том, что, учитывая отмечаемое некоторыми исследователями «неразрешимое противоречие между суверенной внешней политикой <…> и полностью зависимой экономической политикой»⁵², экономический суверенитет следует признать одним из важнейших элементов суверенитета, а его обеспечение – неотъемлемым условием обеспечения суверенитета государства в целом⁵³, – что мог бы сделать КС РФ. Не случайно исследователи, например член-корреспондент РАН Д. Е. Сорокин, отмечают, что «задача сохранения территориальной целостности, которая стоит перед любым государством, для Российской Федерации может быть решена лишь при условии, что ее экономическая, а следовательно, и оборонная, мощь будет сопоставима с любым иным мировым полюсом силы»⁵⁴.

Конституционно-правовая наука не всегда успевает улавливать изменение повестки дня. Анализируя «властеотношения» в формальном аспекте, она во многом абстрагируется, во-первых, от анализа того, насколько народ (суверен) и органы государственной власти реально властью обладают, а во-вторых, от того, не концентрируются ли реальные рычаги власти и управления у неформальной экономической власти. Хотя на этапе разработки Конституции РФ «экономический вопрос» обсуждался, представляется, что изменилась «повестка дня»: если тогда в качестве приоритетных вопросов рассматривались закрепление различных форм собственности, экономических прав и свобод и т. п.⁵⁵, то теперь актуализируется проблема обеспечения экономического суверенитета. Но в науке она остается недостаточно исследованной – несмотря на развитие таких направлений, как «конституционная экономика», «экономическая конституция», «экономический конституционализм» и т. п., а сама категория «экономический суверенитет» еще не является общепринятой в конституционно-правовой науке – несмотря на то, что используется уже в юридической литературе, законодательстве, решениях КС РФ.

Автором предлагается выделять «экономический суверенитет» по критерию объекта. Возникает вопрос: кто является его субъектом? Можно говорить об экономическом суверенитете как о важной составляющей государственного суверенитета⁵⁶. Но не только. Государственный суверенитет должен реализовываться в соответствии с конституционно-правовыми принципами функционирования самого государства как конституционно-правового института⁵⁷. В демократических государствах одним из таких принципов является принцип народного суверенитета, прямо прописанный в конституциях ряда государств. Соответственно, речь пойдет и о народном суверенитете⁵⁸. И здесь конституционалисты могут углубиться в то, что меньше интересует экономистов, международников и геополитиков – в угрозы сегодняшней модели глобализации и ее «вызовы» не только для государственного, но и для народного суверенитета и самой модели демократии (здесь – сближение с проблематикой, исследуемой философами, в частности, с анализом того, что Ю. Хабермас называет «транснационализацией народного суверенитета»⁵⁹).

Завершая введение, сначала процитируем классика науки конституционного (государственного) права Г. Еллинека, писавшего, что исследование суверенитета позволяет глубже понять современные проблемы и заглянуть в будущее⁶⁰, затем – известного юриста и философа К. Шмитта, считавшего, что понятие «суверенитет» представляет наибольший актуальный интерес из всех юридических понятий⁶¹, а также современного исследователя – Н. Б. Пастухову: «Пока существует государственность, проблема суверенитета вряд ли утратит свою актуальность»⁶². При этом дополним: характер сегодняшних угроз определяет приоритетность сохранения и анализа именно экономического суверенитета, в том числе конституционных механизмов его обеспечения. И если 10 лет назад проблема экономического суверенитета ставилась преимущественно учеными⁶³, то теперь ее формулирует и Президент РФ⁶⁴ (что позволяет А. И. Агееву ставить вопрос: «Сталкиваемся ли мы в данном случае с довольно коротким интервалом от научного доказательства идеи до ее политического манифестирования?»⁶⁵), а термины «технологический суверенитет» и «суверенитет финансовой системы», обозначающие отдельные элементы экономического суверенитета, включены в новую Стратегию национальной безопасности РФ (см. п. 61, 62)⁶⁶.

Недавно вышел Указ Президента РФ от 13 мая 2017 г. № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года»⁶⁷, в котором при определении термина «экономическая безопасность» вводится термин «экономический суверенитет» и дается его определение. Эти тенденции свидетельствуют о признании актуальности данной проблематики и, в свою очередь, сами дополнительно ее актуализируют, требуют конституционно-правового осмысления.

Данное исследование является первым в конституционно-правовой науке комплексным исследованием понятия «экономический суверенитет»⁶⁸, его структуры, различных по характеру угроз ему и его отдельным элементам и конституционно-правовых механизмов его обеспечения и защиты.

Глава 1
Экономический суверенитет: понятийный аппарат и особенности исследования конституционно-правовых проблем Его обеспечения

1.1. Экономический суверенитет – категория не только экономическая и политологическая, но и конституционно-правовая

Возникновению концепта «суверенитет» и его эволюции посвящено большое количество научных трудов, в том числе по истории политических и правовых учений, поэтому, учитывая предмет и ограниченный объем данной работы, мы на этих вопросах не останавливаемся. Отметим лишь, что в политико-правовых науках наибольшее распространение получила классификация суверенитета по субъекту: «государственный», «народный», «национальный». Хотя существуют и иные критерии классификации суверенитета, в частности по объекту. В силу масштаба и значимости экономической сферы⁶⁹, а также с учетом процессов глобализации⁷⁰ и актуализируемых ими проблем, особую остроту приобретают вопросы обеспечения экономического суверенитета⁷¹.

Выделение «политической» и «экономической» составляющих суверенитета производилось и ранее, например, классиком советского государственного права и специалистом в области вопросов суверенитета И. Д. Левиным. Он писал, что политическая независимость создает относительно наилучшие условия для борьбы государства за укрепление своих экономических позиций, чем, в свою очередь, создается более надежная основа и для политической независимости, т. е. обеспечивается более полная реализация суверенитета, который нужно понимать диалектически во взаимосвязи экономического базиса и политической надстройки⁷².

Термин «политический суверенитет», используемый некоторыми авторами (причем чаще политологами, чем юристами), понимается по-разному. В качестве одного из вариантов понимания термина «политический суверенитет» можно рассматривать право государства определять и реализовывать основные направления внешней и внутренней политики. Экономическая политика – составная часть политики государства, а потому экономический суверенитет (в его формальном аспекте) логично рассматривать как частный случай политического. Однако в фактическом аспекте экономический суверенитет выходит за пределы политического, поскольку включает в себя необходимую экономическую самодостаточность государства (подробнее – ниже).

1.1.1. Категории «экономический суверенитет» и «экономическая безопасность». Различие экономического и конституционно-правового подходов

Некоторые юристы-конституционалисты, например Н. Б. Пастухова, скептически относятся к термину «экономический суверенитет», полагая необходимым противодействовать «опасным попыткам “приписать” суверенитет каким-либо иным субъектам (суверенитет республики, региона, личности и т. п.), открывающим простор для конкуренции самых разнородных “суверенитетов” (экономический, политический, духовный)»⁷³. Пастухова Н. Б. подчеркивает: «Рассматривать суверенитет необходимо только во взаимосвязи с государством»⁷⁴.

Признаем «геополитическую» правоту Н. Б. Пастуховой в части фиксации опасности «растворения» государственного суверенитета и приписывания суверенитета субъекту федерации (хотя, мировая практика знает такие примеры⁷⁵). С точки зрения конституционно-правовой Н. Б. Пастухова также, безусловно, права – в части того, что применительно к России, действительно, суверенитет субъектов РФ не допускается, о чем прямо сказал Конституционный Суд Российской Федерации (далее – КС РФ). Однако представляется, что в данном случае не учитывается, что экономический суверенитет выделяется по критерию не субъекта, а объекта и потому не противопоставляется традиционно выделяемым в политико-правовых науках по критерию субъекта государственному, народному и национальному суверенитетам, а дополняет их (таким образом, выделение экономического суверенитета никак не препятствует рассматривать его во взаимосвязи с государством, на важности чего, представляется, совершенно верно делает акцент Н. Б. Пастухова)⁷⁶.

Стоит отметить, что вообще юристы-конституционалисты говорят о суверенитете в экономической сфере, а среди суверенных признаков государства называют наличие государственной собственности и определение ее объектов, утверждение государственного бюджета⁷⁷. Таким образом, юристы-конституционалисты, на самом деле, фактически говорят об экономическом суверенитете государства, используя иные словесные конструкции. Представляется, что они часто избегают использования термина «экономический суверенитет» по двум причинам: во-первых, в силу того, что он пока еще не получил всеобщего признания в юридической науке, а во-вторых, из-за опасения «размножения» видов суверенитета сверх классически принятой триады «государственный – народный – национальный», упуская из виду, что «размножения» не происходит, поскольку экономический суверенитет выделяется по другому критерию.

Согласимся с тем, что излишнее «размножение», действительно, вряд ли оправдано. Но именно излишнее – когда выделение термина не обусловлено его важностью, возможностью проанализировать определенные проблемы и пути их решения, ускользающие из виду при использовании ранее принятых терминов, а также, когда оно не обусловлено уже получившими развитие научными концепциями, им оперирующими (кстати, близким образом аргументирует выделение «непривычного» для отечественной науки конституционного права термина Г. Н. Андреева – правда, применительно не к «экономическому суверенитету», а к «экономической конституции»⁷⁸, о которой также будет сказано ниже), или использующими его нормативно-правовыми актами, судебной практикой, иными официальными документами. Применительно к экономическому суверенитету, представляется, главное, что обусловливает его выделение – это как раз возможность проанализировать определенные проблемы и пути их решения, ускользающие из виду при использовании лишь ранее принятых терминов. Так, у многих юристов, занимающихся вопросами суверенитета, за фиксацией его констатации в Конституции из поля зрения исчезали концептуальные вопросы: можно ли считать суверенными государства, связанные в определении своей экономической политики международными обязательствами, срок действия которых значительно превышает срок полномочий принявшей их власти, причем не только международными договорами, но и различными инвестиционными и концессионными соглашениями, ограничивающими возможность государства полноценно распоряжаться своими природными ресурсами (даже при формальном закреплении в конституции и/или законодательстве государственной собственности на них), международными кредитами, полученными под условие проведения определенного экономического и политического курса⁷⁹ и т. д.? Можно ли считать подлинно суверенными государства, чьи центральные банки, под предлогом их «независимости», реально являются в значительной степени неподконтрольными – ни народу, ни его представителям в парламенте и проводят не суверенную финансовую политику, например, так называемую политику «currency board»? Можно ли считать суверенными государства, полностью встроенные в иностранные технологические цепочки и занимающие в них место производителя продукции с низкой добавленной стоимостью; привязанные к зарубежным стандартам и комплектующим, к зарубежным платежным системам и программным продуктам; впавшие в односторонне-несбалансированную зависимость от импорта и т. д.?

В экономической и иной обществоведческой научной, а также публицистической литературе (и в отечественной, и в зарубежной) используются термин «экономический суверенитет»⁸⁰ и термины, обозначающие его отдельные элементы: «финансовый суверенитет»⁸¹, «ресурсный суверенитет»⁸², «энергетический суверенитет»⁸³, «технологический суверенитет»⁸⁴, «информационный суверенитет»⁸⁵ и т. д. В частности, концепт «экономический суверенитет» получил распространение в Китае в контексте проблематики экономической безопасности государства⁸⁶. Таким образом, если категория «суверенитет» получила основное развитие в политических и правовых науках, то «экономический суверенитет» становится категорией политэкономической, а также геоэкономической, поскольку, как верно отмечается в п. 13 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации 2015 г., «в борьбе за влияние на международной арене задействован весь спектр политических, финансово-экономических и информационных инструментов»⁸⁷ (выделено мною. – О. Б.), а М. В. Ершов пишет: «Экономические механизмы в настоящее время позволяют достигать тех целей по установлению “трансграничного контроля” над различными секторами экономики и отдельными странами, который ранее обеспечивался лишь силовыми методами, что придает экономическим рычагам <…> геополитическое значение»⁸⁸.

Указанные выше термины и близкие к ним используются и в юридической литературе, например, «налоговый суверенитет»⁸⁹, «бюджетный суверенитет»⁹⁰, «фискальный суверенитет»⁹¹ (данный термин используется и в решениях КС РФ⁹²), «финансовый суверенитет»⁹³, «таможенный суверенитет»⁹⁴ и др. Встречается в юридической литературе и сам термин «экономический суверенитет»⁹⁵ – чаще в международно-правовых⁹⁶, но также и в конституционно-правовых работах⁹⁷.

Применяется термин «экономический суверенитет» и в российском законодательстве. Если в Законе РСФСР от 31 октября 1990 г. № 293-1 говорилось об «экономической основе суверенитета»⁹⁸, то п. 2 ст. 6 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» использует уже сам термин «экономический суверенитет» (ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ), хотя и не дает ему определение. Прежний Закон (Федеральный закон от 13 октября 1995 г. № 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности»), даже называвший в качестве первой своей цели защиту экономического суверенитета (ст. 1 Закона), также не разъяснял термин, но в ст. 2 определял близкий ему по смыслу (хотя, не совпадающий) термин «экономическая безопасность» (подробнее о соотношении этих терминов – см. ниже; сейчас же отметим лишь, что и сам Закон в ст. 1 «защиту экономического суверенитета» и «обеспечение экономической безопасности Российской Федерации» называл в качестве различных целей, перечисляя их через запятую). Тем не менее для целей действующего Закона попытки сформулировать определение экономического суверенитета осуществлялись его комментаторами⁹⁹. Термин «экономический суверенитет» используется и в других нормативно-правовых актах¹⁰⁰, Конституционным судом РФ¹⁰¹, в иных официальных документах органов государственной власти РФ¹⁰².

Из международных актов, фактически признающих экономический суверенитет, отметим, в частности, Резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН, согласно которой народ имеет право на неотъемлемый суверенитет над своими естественными богатствами¹⁰³ (т. е. речь идет о закреплении даже не просто государственного, а народного суверенитета в экономической сфере); Хартию экономических прав и обязанностей государств, предусматривающую, что каждое государство имеет право в пределах своей юрисдикции регулировать и контролировать деятельность транснациональных корпораций, а также «имеет суверенное право выбирать экономическую систему в соответствии с волей своего народа…»¹⁰⁴ (о праве государств «свободно выбирать и развивать свои <…> экономические <…> системы» говорится и в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе¹⁰⁵). Показательно, что указанные Резолюция и Хартия принимались в рамках идеи так называемого «Нового международного экономического порядка» (НМЭП), за который боролись государства, освободившиеся от колониальной (формально колониальной) зависимости. Сегодня ряд исследователей ставит вопрос об освобождении от фактически колониальной зависимости, что делает эти документы вновь актуальными.

В международных актах и документах говорится и об иных отдельных элементах экономического суверенитета, например, термин «tax sovereignty» используется в документах Организации экономического сотрудничества и развития¹⁰⁶.

Совсем недавно, 13 мая 2017 г., вышел Указ Президента РФ № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года»¹⁰⁷ (далее – Стратегия экономической безопасности РФ), в котором дано легальное определение экономического суверенитета: «объективно существующая независимость государства в проведении внутренней и внешней экономической политики с учетом международных обязательств». Дискуссионными представляются следующие моменты:

1. Определение «экономического суверенитета» как «объективно существующего» видится не вполне обоснованным, так как, представляется, не у всех государств он «объективно» существует. Экономический суверенитет нуждается в обеспечении, и его «существование» – достижение, нуждающееся в постоянных поддержке и подкреплении.

2. В определении экономического суверенитета указывается на независимость лишь в проведении внешней и внутренней экономической политики, что, с точки зрения автора данной работы, зауживает понятие экономического суверенитета (подробнее – см. ниже).

3. Оговорка «с учетом международных обязательств» допускает принятие таких международных обязательств, которые способны выхолостить экономический суверенитет, что ведет к ограничению фундаментального понятия «экономический суверенитет» лишь тем, что в данный момент «объективно существует», выводя за рамки то, к чему надлежит стремиться (в настоящей работе будет говориться как раз, в том числе о механизмах защиты экономического суверенитета государства, используемых при принятии международных обязательств, страхующих от принятия «кабальных» и не соответствующих национальным интересам международных обязательств, а также будет рассматриваться вопрос о возможности выхода из подобных международных обязательств).

Учитывая изъяны данного определения, не отказываемся от предложения собственного определения, обратившись сначала к доктринальным подходам.

В неюридической литературе четкой дефиниции термину «экономический суверенитет» обычно не дается – он часто рассматривается как нечто заведомо понятное, определение существа чего представляется излишним (хотя разные авторы чаще акцентируют внимание лишь на отдельных элементах экономического суверенитета, например финансовом¹⁰⁸, реже рассматривая понятие в целом). Нет единого понимания и терминов, обозначающих его отдельные элементы, например, существуют различные подходы к пониманию термина «налоговый суверенитет»¹⁰⁹. Иногда исследователи все же пытаются подробнее расшифровать понятие «экономический суверенитет»¹¹⁰, а также понятия, обозначающие его элементы¹¹¹.

При этом известные попытки дать определение «экономического суверенитета» представляются в большинстве своем неполными или как минимум неподходящими для целей конституционно-правового анализа. Например, экономический суверенитет определяется как «верховный контроль государства над главнейшими отраслями экономики (в первую очередь – сырьевыми) и снижение зависимости страны от мировых катаклизмов»¹¹². Но, во-первых, для юристов-конституционалистов важен не только сам контроль, но сохранение суверенной возможности контроля; во-вторых, понятие «главнейшие отрасли экономики» расплывчато; в-третьих, выделение сырьевых отраслей экономики в качестве «главнейших» спорно уже с экономической точки зрения, и, наконец, неясным является понятие «мировых катаклизмов» – скорее, речь должна идти о «внешних факторах». Спорно и использование словосочетания «снижение зависимости», поскольку последнее описывает процесс, а экономический суверенитет – это состояние; снижение же зависимости может иллюстрировать процесс борьбы за экономический суверенитет, за его обеспечение (его возвращение, укрепление). Аналогично чисто экономическим (скорее, даже политэкономическим) и не подходящим для целей конституционно-правового анализа представляется и следующее определение: экономический суверенитет – «собственность <…> народа на свое национальное богатство, на основе которой уполномоченные им органы самостоятельно осуществляют регулирование экономики и внешнеэкономической деятельности прежде всего в интересах наемного работника»¹¹³ (хотя в этом определении есть не только политэкономическая, связанная с интересами наемных работников, но и конституционно-правовая составляющая, поскольку, по сути, говорится о народном экономическом суверенитете, реализуемом через государственный экономический суверенитет).

Предлагаются определения экономического суверенитета и в юридической науке, например: верховенство государства на всей его территории и соответствующее подчинение власти государства всех лиц и организаций в пределах государственной территории в экономической области¹¹⁴; совокупность юридических правил, которые устанавливают взаимные обязательства государств, гарантирующих для каждого из них и всех вместе суверенное право свободно распоряжаться своими ресурсами, богатствами и всей экономической деятельностью, и суверенное право на равноправное участие в международных экономических отношениях¹¹⁵; форма полновластия (верховной власти) многонационального народа РФ в экономической сфере жизни общества, а также порядок и механизмы ее реализации¹¹⁶ и др. Однако и каждое из указанных «юридических» определений представляется не полным; в частности, в первом учитывается лишь внутренний, но не внешний аспект суверенитета (видимо, это связано с тем, что автор давал определение в контексте рассматриваемой им проблемы, относящейся к налоговой сфере); второе определение, напротив, носит узко международно-правовой характер, поскольку суверенитет определяется через взаимные обязательства государств (кроме того, сомнительным представляется определение суверенитета как «совокупности юридических правил»); в третьем определении фактически говорится об экономическом суверенитете народа, являющемся, как будет ниже показано, лишь одной из форм экономического суверенитета (наряду с чаще рассматриваемым в литературе экономическим суверенитетом государства и с экономическим суверенитетом иных субъектов) и т. д. Более подходящим для целей конституционного права представляется определение Н. В. Омелехиной: «Во внутригосударственной сфере экономический суверенитет выступает как верховенство и самостоятельность публичной политической власти в решении вопросов организации государственного хозяйства и управления им. Внутренний экономический суверенитет государства определяется, по сути, предметом ведения федерального центра (если речь идет о федеративном государстве, например, о России) во внутриэкономической сфере (другие исследователи, даже не использующие термин “экономический суверенитет”, также связывают внутренний суверенитет с возможностью государства распоряжаться своей территорией и ресурсами¹¹⁷. – О. Б.). Внешнее же проявление государственного экономического суверенитета определяется компетенцией федерального центра (государства в целом) в области международных экономических взаимодействий»¹¹⁸. Данное определение уже в большей степени конституционно-правовое, чем теоретико-правовое и международно-правовое, поскольку раскрывает и внутреннее (через компетенцию федерального центра – для федераций), и внешнее проявления экономического суверенитета. Однако и данное определение не представляется безупречным. Во-первых, хотя слово «экономика» этимологически и восходит к хозяйству, последний термин требует более полного раскрытия. Во-вторых, должна ли речь идти лишь о государственном хозяйстве и управлении им (т. е. в условиях смешанной экономики – лишь о ее государственном секторе) или же и о регулировании экономических отношений с участием иных, в том числе частных хозяйствующих субъектов – в пределах территории и юрисдикции данного государства? В-третьих, вначале говорится о публичной власти в целом, а затем – лишь о ее федеральном уровне. Последнее можно объяснить принятием доктрины неделимости государственного суверенитета и, в частности, позиции КС РФ об отсутствии государственного суверенитета у субъектов РФ, однако указанные обстоятельства имеют значение лишь для сегодняшней российской ситуации, но вряд ли могут играть роль при попытке дать общее определение.

Стоит также обратить внимание, что различные исследователи (как экономисты, так и юристы), пишущие об «экономическом суверенитете», часто заужают это понятие, рассматривая его в контексте лишь (или преимущественно) какой-либо одной сферы. Например, доктор экономических наук М. В. Ершов, как представляется, больше акцентирует внимание на финансовом суверенитете¹¹⁹; доктор юридических наук И. З. Фархутдинов рассматривает проблематику экономического суверенитета в первую очередь в контексте инвестиционных отношений¹²⁰, а доктор юридических наук И. П. Блищенко и кандидат юридических наук Ж. Дориа, издавшие даже учебное пособие по экономическому суверенитету государства¹²¹, анализируют «экономический суверенитет» как категорию международного права¹²².

Получающее распространение рассмотрение экономического суверенитета лишь как международно-правовой категории связано с узким подходом ряда юристов к пониманию «экономического суверенитета», ограничивающим его применение лишь сферой международного права и регулирования внешнеэкономической политики государства¹²³, однако, ниже будет аргументироваться необходимость более широкого рассмотрения данной проблематики и применимости конституционно-правовых механизмов для обеспечения и защиты экономического суверенитета. Поэтому представляется более верным подход Т. С. Мелешкиной, отмечающей: «Важнейшим фактором стабильного государственно-правового развития Российского государства является обеспечение его экономического суверенитета, который проявляется в возможности государства самостоятельно и независимо строить свою внутреннюю и внешнюю экономическую политику»¹²⁴ (т. е. речь идет уже не только о внешнеэкономической политике, но и о денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, социальной, промышленно-технологической политике и т. п.).

Исходя из сути понятия и контекста оперирующих им научных работ, можно выделить следующие основные смысловые значения термина «экономический суверенитет», применяемые в отношении государства: возможность (право) государства определять направления своей экономической политики и осуществлять ее¹²⁵; независимость в экономической сфере, экономическая самодостаточность; сбалансированность взаимозависимостей с другими государствами¹²⁶; полный и неотъемлемый контроль за всеми своими экономическими ресурсами, «активами и пассивами» и др.

Кстати, формулировка «контроль» не случайна. Дело в том, что формального критерия формы собственности (в отношении ресурсов и т. д.) недостаточно. Во-первых, в отличие от конституций некоторых государств, например Бразилии, ст. 20 которой определяет объекты, находящиеся в федеральной собственности, Конституция России прямо этого не делает и, как отмечают исследователи, «получить реальное представление об объектах государственной собственности Российской Федерации довольно трудно. Потребуется произвести системный анализ норм ст. 8–9 и 71 Конституции РФ, соответствующих норм Гражданского кодекса Российской Федерации, специализированных федеральных законов о рациональном природопользовании и охране окружающей среды, о разграничении собственности между Российской Федерацией и ее субъектами, а также муниципальными образованиями»¹²⁷.

Во-вторых, появились апробированные механизмы доступа транснационального капитала к национальным природным ресурсам даже при сохранении формально государственной собственности на них (подробнее – см. раздел, посвященный ресурсному и энергетическому суверенитету). Как отмечает В. Б. Кондратьев, «государственная собственность не подразумевает обязательную государственную монополию»¹²⁸.

В-третьих, известны и обратные примеры, когда при нахождении большей части имущества в частных руках государство сохраняет за ним жесткий контроль. Представляется верной позиция академика, бывшего директора Института экономики РАН Л. И. Абалкина: «Неверно <…> фиксировать роль государства в каких-то однозначно выраженных параметрах. Например, связывать масштабы этой роли с удельным весом государственной собственности, или с долей ВВП, распределяемой через государственный бюджет, или с объемом закупок по контрактации или в форме государственного заказа. Это важные показатели, но механизм государственного регулирования тоньше, сложнее, многообразнее, и часто эта регулирующая роль может быть значительно более высокой при относительно меньших показателях, скажем, по доли собственности или по размеру распределяемого через бюджет ВВП»¹²⁹. А один из наиболее известных в мире исследователей проблематики социального государства Г. Эспин-Андерсен указывает на широко распространенные заблуждения, в частности: «Многие думают, что <…> эти страны (имеются в виду скандинавские государства. – О. Б.) если не полностью, то наполовину социалистические (известен даже термин “шведский социализм”. – О. Б.) <…> Однако нет ничего более далекого от истины – роль государственной собственности в этих странах незначительна и на самом деле гораздо меньше, чем в таких бастионах капитализма, как, например, Франция»¹³⁰. Кроме того, Швеция – исторически государство с очень монополизированным капиталом¹³¹. Однако одновременно эти страны оказываются одними из наиболее социально ориентированных – несмотря на то, что по формальному критерию объема и форм собственности – одни из самых «капиталистических». Социальная ориентация достигается другим, в частности, использованием государством различных (в том числе налоговых) механизмов, не допускающих паразитирования на монопольном положении, и извлечения из него сверхприбылей; инструментов, стимулирующих к реализации социальной функции собственности¹³². И арсенал этих инструментов контроля государства за капиталом, его ограничений, прямого и косвенного влияния на него – все это составляет часть экономического суверенитета государства.

Некоторые варианты трактовки термина «экономический суверенитет» можно объединить формулировкой «суверенитет в экономической сфере». Некоторые исследователи считают данный термин более корректным, чем термин «экономический суверенитет». С абсолютизацией этой позиции трудно согласиться. Во-первых, подобно тому, как равно допускается использование синонимичных терминов «суверенитет государства» и «государственный суверенитет», «суверенитет народа» и «народный суверенитет» и т. п., возникает вопрос: почему же в данном случае термин «суверенитет в экономической сфере» допустимо использовать, а термин «экономический суверенитет» – нет? Во-вторых, как было показано, термин «экономический суверенитет» уже получает достаточно широкое распространение – как в литературе, так и в нормативно-правовых актах, судебной практике, иных официальных документах. И, в-третьих, возникают два вопроса: что понимать под «экономической сферой» и следует ли понимать под ограничением экономического суверенитета государства лишь ограничение государственного суверенитета в экономической сфере или же и ограничение суверенитета государства в иных сферах, но реализованное экономическими механизмами (например, путем долгового «закабаления» государства, в рамках которого предоставление кредитов, их реструктуризация и т. п. обусловливаются кредитором неэкономическими требованиями к заемщику)? Соответственно, термин «экономический суверенитет» можно рассматривать в широком и узком смысле.

Исходя из классического определения государственного суверенитета как «верховенства в делах внутренних и независимости в делах внешних»¹³³, целесообразно разделить формальный и фактический экономический суверенитет. Хотя некоторые классики конституционно-правовой мысли, например Г. Еллинек, полагали, что «суверенитет» – понятие правовое и речь идет о юридической, а не фактической независимости государственной власти от иных субъектов¹³⁴ (а, например, современный исследователь Г. М. Вельяминов предлагает следующее определение: «Суверенитет есть формально-юридическая независимость государственной власти от всякой иной власти»¹³⁵), тем не менее другие исследователи противопоставляют ему «реальный суверенитет», означающий «способность государства на деле (а не декларативно) самостоятельно проводить свою внутреннюю, внешнюю и оборонную политику, заключать и расторгать договоры, вступать или не вступать в отношения стратегического партнерства и т. п.»¹³⁶. В юридической литературе уже предложено разграничение de jure и de facto в отношении фискального (налогового) суверенитета¹³⁷, который является подэлементом экономического суверенитета¹³⁸. Попробуем разграничить формальный и фактический экономический суверенитет и будем рассматривать их следующим образом:

1. Формальный экономический суверенитет – как право государства контролировать все свои экономические ресурсы, активы и пассивы, сохранять в их отношении юрисдикцию и самостоятельно определять собственную экономическую политику, включая ее денежно-кредитную, бюджетно-налоговую, внешнеэкономическую, антимонопольную (конкурентную), секторальные (промышленная, сельскохозяйственная и т. д.) и другие составляющие (некоторые авторы даже считают, что для определения понятия «экономический суверенитет» требуется ввести и дефиницию понятия «экономическая политика»¹³⁹, но, представляется, что делать это необязательно: классификация видов макроэкономической политики различается и в работах ученых-экономистов, так как разные авторы в нее включают политику в области цен и доходов, труда и занятости, инновационную политику и политику стимулирования научно-технического прогресса, инвестиционную политику и т. д. – указанный вопрос является в большей степени предметом экономической дискуссии и выходит за рамки данной работы; кроме того, речь идет не только о макроэкономической политике, но и о государственном, в том числе правовом, регулировании микроэкономической сферы).

2. Фактический экономический суверенитет – как наличие фактической возможности контролировать все свои экономические ресурсы, активы и пассивы, сохранять в их отношении юрисдикцию и определять собственную экономическую политику; самодостаточность и независимость от внешних поставок, особенно критически важной продукции (продовольствия, лекарств, вооружений), от колебаний мировых цен на отдельные виды ресурсов и товаров, от кризисных экономических явлений в других государствах и в мире в целом (полная независимость едва ли достижима, поэтому под ней, скорее, должна пониматься сбалансированная взаимозависимость¹⁴⁰).

Формальный экономический суверенитет – целиком и полностью можно считать объектом исследования в рамках науки конституционного права. Именно «право независимо принимать решения»¹⁴¹ (выделено мною. – О. Б.) можно назвать «конституционно-правовым» пониманием экономического суверенитета. Однако юристы-конституционалисты не могут абстрагироваться и от вопросов фактического экономического суверенитета, поскольку последний является отражением соответствия или несоответствия реалий конституционным нормам о суверенитете¹⁴².

Некоторые исследователи еще разграничивают «активный» и «пассивный» суверенитет¹⁴³ – по критерию того, насколько государство реализует свой суверенитет, набор имеющихся у него суверенных инструментов проведения той или иной экономической политики. Данное разграничение представляет интерес с позиций экономической науки, но с точки зрения конституционного права важно наличие и сохранение в руках государства самого суверенного права и возможности данный набор инструментов использовать, а не определение целесообразности их использования в тех или иных ситуациях.

Если право ограничено, например, международными обязательствами, то мы имеем ограничение формального экономического суверенитета (сделаем оговорку, что многие правоведы исходят из традиционного рассмотрения государственного суверенитета как величины дискретной – «суверенитет либо есть, либо его нет» – рассматривают принятие международных обязательств не как ограничение, а как реализацию государственного суверенитета, а передачу части государственных полномочий межгосударственным объединениям не рассматривают в качестве уступки части суверенитета – данный подход в современных условиях представляется дискуссионным, о чем будет говориться ниже). Если право сохраняется, но у государства нет возможности им воспользоваться, то речь – об ограничении фактического экономического суверенитета.

От данных понятий следует отличать проведение несуверенной экономической политики (соответствующей не задачам собственного национального развития, а интересам внешнего «заказчика»), являющееся (в отличие от ограничения суверенитета) вопросом не формально-юридического, а экономического и политологического анализа (проведение несуверенной политики возможно даже при сохранении формально-юридического суверенитета). Однако положения законодательства, нормативно оформляющие такую политику, могут рассматриваться на предмет их соответствия Конституции. В связи с этим уместно введение конституционно-правовой категории «латентное ограничение экономического суверенитета государства», под которой автор понимает ситуацию, когда государство фактически отказывается от реализации своего экономического суверенитета (имея и право, и возможность его реализации), проводит несуверенную политику и осуществляет ее нормативно-правовое оформление¹⁴⁴. Подобная тенденция (хотя и без соответствующего термина) фиксировалась, начиная с 1990-х гг. в ряде официальных документов, в том числе Счетной палаты РФ. Приведем в качестве примера абз. 1 п. 2.5 «Информации об исполнении поручения Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации о проведении финансовой экспертизы проекта федерального закона “Об утверждении Государственной программы приватизации государственного имущества в Российской Федерации”» (включена в Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации): «Правительство Российской Федерации проводит политику приватизации в соответствии с рекомендациями Международного валютного фонда (МВФ), реализация которых предусмотрена распоряжением бывшего Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации В. О. Потанина (от 30 декабря 1996 г. № ВП-П2-42937)»¹⁴⁵. В качестве другого примера приведем выдержку из еще одного документа Счетной палаты РФ: «… вся основополагающая документация, идеология, цели, механизмы и способы их достижения разработаны экспертами МБРР при недостаточно активном участии отечественных экспертов <…> главная роль в формулировании их (имеются в виду основополагающие документы по проектам, финансируемым за счет займов Международного банка по реконструкции и развитию. – О. Б.) целей и задач, разработке организационной структуры проектной деятельности, распределении средств займа по различным направлениям принадлежит экспертам МБРР, а не соответствующим отечественным органам исполнительной власти <…> подготавливаемый по результатам этих сессий (имеются в виду ежегодные совместные сессии представителей РФ и МБРР по обзору портфеля проектов, финансируемых МБРР. – О. Б.) итоговый документ <…> фактически является документом самого банка и рассматривает программу реализации проектов с его точки зрения, пользуется его терминологией и выпускается на английском языке (русский перевод появляется значительно позже. – О. Б.)»¹⁴⁶. И еще один пример – из другого Отчета Счетной палаты Российской Федерации, где говорится, что Соглашение между РФ и МБРР о займе для финансирования проекта по реформированию сельского хозяйства «составлено только на английском языке и официального текста на русском языке не имеет, что вызывает трудности в толковании ряда положений этого Соглашения»¹⁴⁷ (проблема отсутствия аутентичного перевода на русский язык принятых Россией международных обязательств подробнее будет рассматриваться в третьей главе данной монографии в контексте присоединения России к ВТО).

В задачи настоящего исследования не входит определение перечня того, в чем латентное ограничение экономического суверенитета может выражаться. Так, например, еще одним примером «латентного» ограничения экономического суверенитета можно считать осуществление в современной России, по мнению ряда экспертов, разрушительных (как с точки зрения социальной, так и с точки зрения воспроизводства научно-технологического потенциала как фактора экономического развития) образовательных реформ под «патронажем» и на условиях Всемирного банка и т. п. (подробнее – см. в разделе, посвященном угрозам научно-образовательному, промышленно-технологическому и информационному суверенитету). Другой пример – участие иностранных консультантов в разработке программ и стратегий, в том числе в сферах, являющихся стратегическими для государства и/или где может иметь место конфликт интересов (например, в конце 2017 г. Минвостокразвития заключило контракт на 28 млн руб. с McKinsey & Company для подготовки предложений о создании на Курильских островах территорий опережающего развития¹⁴⁸).

Смысл введения нового понятия в том, чтобы дать дополнительные инструменты защиты суверенитета государства КС РФ. Автором данной работы предлагается следующее толкование: закрепление суверенитета в Конституции предполагает не только его распространение на всю территорию Российской Федерации, не только формальное право государства на суверенные полномочия (их реализацию)¹⁴⁹, но и должно ориентировать все органы государственной власти на принятие таких нормативно-правовых актов и на проведение такой политики, которые направлены на обеспечение суверенитета. Такое толкование дало бы возможность КС РФ признавать неконституционными не только акты, которые прямо ограничивают экономический суверенитет государства, но и совокупность нормативно-правовых актов – в той части, в которой совокупность их норм институционально оформляет «латентное» ограничение экономического суверенитета государства.

Говоря о понятии экономического суверенитета, разграничив формальный и фактический экономический суверенитет государства, а также разграничив три ситуации – ограничения формального экономического суверенитета (предмет юридического анализа – международно-правового и конституционно-правового; яркий пример – принятие государствами обязательств в рамках ВТО или ЕС)¹⁵⁰, ограниченного фактического экономического суверенитета (предмет в первую очередь экономического и политологического анализа, но важного и для юристов-конституционалистов с целью отслеживания, не являются ли конституционные нормы о суверенитете несоблюдаемой «формальностью») и «латентного ограничения экономического суверенитета» (предмет как политологического и экономического, так и конституционно-правового анализа: последнее – в отношении нормативно-правового оформления данной тенденции), отметим, что имеется терминологическая путаница и в соотношении терминов «экономический суверенитет» и «экономическая безопасность» (вплоть до их смешения). Связана она с тем, что категория «экономическая безопасность», хотя и является уже общепринятой, но размыта¹⁵¹, по-разному понимается даже экономистами¹⁵² (а исключение ее понятия и параметров из Стратегии развития национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. критикуется исследователями¹⁵³). Ряд авторов понимают ее широко, выделяя самые разные по природе угрозы ей: критическую зависимость от импорта; имущественное расслоение, экономическую преступность, техногенные факторы и т. д.¹⁵⁴ Некоторые из этих угроз могут представлять угрозу и экономическому суверенитету государства – в части его «внешнего» аспекта (внешней независимости), например, «усиление импортной зависимости», «рост внешнего долга», «высокая зависимость <…> от внешнеэкономической конъюнктуры, от политических и экономических решений интеграционных группировок зарубежных стран, международных финансовых и торговых организаций…»¹⁵⁵, «финансовая и экспортно-импортная зависимость от внешних рынков»¹⁵⁶ и т. д.

Автор настоящего исследования предлагает следующее разграничение понятий «экономический суверенитет» и «экономическая безопасность». Во-первых, «безопасность» – категория, характеризующая состояние объекта, отсутствие опасностей (угроз) и/или защищенность от опасностей (угроз). Суверенитет – категория, характеризующая состояние субъекта, его формальное право и реальную возможность самостоятельно осуществлять действия, в том числе по обеспечению безопасности объекта. Применительно к государству – по обеспечению безопасности граждан, общества и самого государства. В качестве объектов безопасности (в том числе экономической) выделяют государство (термин «национальная безопасность» используется обычно в значении «государственной безопасности»¹⁵⁷), предприятие, личность и т. д. Субъектами суверенитета являются народ, нация, государство и др.

Во-вторых, категория «экономическая безопасность» имеет в большей степени экономический и военно-стратегический характер (хотя используется и в нормативно-правовых актах, а также в литературе по различным отраслям права). Категория же «суверенитет» – в большей степени государственно-политическая, управленческая и конституционно-правовая.

В-третьих, в отношении «безопасности» часто предлагаются различные индикаторы и параметры, направленные на ее «количественное измерение» (хотя возможны и качественные оценки)¹⁵⁸. Суверенитет – в большей степени качественная категория – несмотря на расхождения исследователей в определении его как величины дискретной (по мнению многих юристов-конституционалистов, «суверенитет либо есть, либо его нет»), либо которая может быть ограниченной. Кстати, если отталкиваться не от доктрины, а от нормативных актов и официальных документов, то показательно, что тезис, содержащийся в п. 11 Стратегии экономической безопасности РФ 2017 г., о том, что «в условиях усиления существующих и появления новых вызовов и угроз экономической безопасности Российская Федерация сохраняет достаточно высокий уровень экономического суверенитета» (тезис, содержательно дискуссионный), косвенно демонстрирует подход разработчиков Стратегии к пониманию суверенитета как величины не дискретной, а способной находиться в более или менее ограниченном состоянии, обладать более или менее высоким «уровнем». А, например, И. З. Фархутдинов пишет о важности «усиления экономического суверенитета», что также косвенно демонстрирует рассмотрение суверенитета не как дискретного свойства, а как того, что может быть усилено или, наоборот, как он же отмечал, «подтачиваться»¹⁵⁹.

В-четвертых, в целом «безопасность» – это категория, характеризующая одну из целей функционирования государства. Суверенитет же выступает как базовый инструмент реализации государством своих целей и задач, в том числе безопасности¹⁶⁰. Если экономисты и политики спорят о конкретных видах макроэкономической политики и инструментах, направленных на обеспечение экономической (и шире – национальной) безопасности¹⁶¹, то с точки зрения конституционного права важно, что экономический суверенитет предполагает сохранение в руках государства самого права и возможности проводить ту или иную политику и потому есть основополагающий инструмент обеспечения экономической безопасности¹⁶².

Сделаем, правда, оговорку, что в некоторых ситуациях укреплению безопасности, обеспечению прав и свобод человека и гражданина может служить и уступка части суверенитета межгосударственным объединениям, организациям коллективной безопасности и т. д.¹⁶³ При этом между утверждением, что суверенитет выступает в качестве основополагающего инструмента обеспечения безопасности, и тезисом о возможности уступки части суверенитета ради обеспечения безопасности – нет противоречия. Вступая в межгосударственные объединения и уступая часть своего суверенитета более масштабному образованию, государство реализует свое суверенное право на выбор той или иной стратегии достижения своих целей, в том числе обеспечения безопасности. В частности, примечательна позиция, сформулированная Конституционным Судом Чешской Республики по делу о Лиссабонском договоре (решения от 26 ноября 2008 г. и от 11 марта 2009 г.), в соответствии с которой, с одной стороны, национальная безопасность может эффективно осуществляться суверенными государствами, но, с другой – «суверенными государствами, действующими сообща», а интеграция может привести к защите и укреплению суверенитета государств-членов «с точки зрения внешних, особенно геополитических и экономических факторов»; суверенитет – не самоцель, а средство и включает в себя право распоряжения своими полномочиями, включая их передачу¹⁶⁴. В данной позиции отражен один из подходов по вопросу, являющемуся дискуссионным среди юристов: ограничивает ли принятие международных обязательств суверенитет государства или же, напротив, является его проявлением. В третьей главе настоящей работы будут сформулированы те требования, закрепление и соблюдение которых представляется необходимым условием при передаче суверенных полномочий государства наднациональным образованиям (как будет показано, зарубежный опыт свидетельствует не только о признании возможности уступки части суверенитета межгосударственным объединениям, организациям коллективной безопасности и иным международным и наднациональным образованиям, но и о понимании ответственности подобных решений, что выражается в усложненных конституционно-правовых процедурах их принятия).

1.1.2. Классификации экономического суверенитета

Экономический суверенитет можно классифицировать по различным критериям. Во-первых, поскольку экономический суверенитет выделяется по критерию объекта, его можно классифицировать по критерию субъектов, им обладающих.

Субъекты экономического суверенитета

Субъектами экономического суверенитета являются субъекты суверенитета в целом: государство, народ, нация и т. д. (по мнению некоторых исследователей, например Н. А. Ушакова, «термин “суверенитет” характеризует свойства государства и только государства и использование этого термина в ином значении <…> недопустимо»¹⁶⁵, однако представляется, что юристы-конституционалисты могут подходить к категории «суверенитет» шире, чем юристы-международники: хотя ниже будет отмечаться дискуссионность и в некоторых случаях сомнительность выделения отдельных предлагаемых исследователями видов суверенитета, а в настоящем исследовании основное внимание будет уделяться экономическому суверенитету государства, т. е. экономическому суверенитету, как одной из важнейших составляющих государственного суверенитета¹⁶⁶, тем не менее представляется целесообразным кратко рассмотреть и иные выделяемые исследователями по критерию субъекта виды суверенитета).

Экономический суверенитет как элемент государственного и народного суверенитета

Выше говорилось преимущественно о государственном экономическом суверенитете (экономическом суверенитете государства) – подобное понимание экономического суверенитета постепенно утверждается в литературе. Так, Н. В. Омелехина пишет: «Будучи составной частью государственного суверенитета, экономический суверенитет предполагает суверенное право государств свободно распоряжаться своим имуществом и ресурсами, осуществлять экономическую деятельность и являться равноправными участниками международных экономических отношений»¹⁶⁷. Но в тех государствах, где в конституциях закрепляется принцип народного суверенитета, «экономическим» сувереном выступает народ, следовательно, можно говорить и о народном экономическом суверенитете, что согласуется с позицией некоторых исследователей¹⁶⁸. Причем, если государственный экономический суверенитет представляет интерес как для юристов-конституционалистов, так и для экономистов, то проблематика народного экономического суверенитета в большей степени может быть объектом именно конституционно-правовой науки¹⁶⁹. Однако граница между данными категориями условна, поскольку государственный и народный экономический суверенитет тесно переплетены. Народный суверенитет в демократических государствах, как правило, выступает как принцип реализации государственного суверенитета. Можно сформулировать и иначе: реализуя в значительной степени свою власть через государственные органы, народ реализует свой (народный) суверенитет через государственный суверенитет (за исключением случаев прямого народного волеизъявления на референдуме и т. п.) – не случайно в конституциях некоторых государств, например, в Конституции Латвии прямо говорится, что суверенитет государства принадлежит народу¹⁷⁰. В силу этого в ряде случаев государственный и народный экономический суверенитеты будут рассматриваться вместе¹⁷¹. В некоторых же случаях будет делаться акцент на угрозах именно государственному или народному экономическому суверенитету или их взаимодействию. Здесь можно обратить внимание на три момента:

1. Государственный экономический суверенитет отражает как внутренний аспект (верховенство на всей территории), так и внешний (независимость от внешних субъектов), в то время как народный – в большей степени внутренний. Таким образом, возможны ситуации, когда государственный экономический суверенитет как минимум формально сохраняется, но народный – ущемляется. Например, сам факт выведения Центрального банка из системы разделения властей в случае, если за ним сохраняется статус государственного органа, не является прямым ограничением государственного экономического суверенитета (суверенитет государства в сфере эмиссии национальной валюты, проведения денежно-кредитной политики и т. д. сохраняется, так как эти функции осуществляет государственный орган), но ущемляет народный экономический суверенитет – в части возможности народа управления делами государства (например, золотовалютными резервами, эмиссией национальной валюты и денежно-кредитной политикой) и контроля за указанными сферами (при выведении властного органа из системы разделения властей возникают угрозы частичной или полной утраты контроля за ним). При этом формальное ущемление народного экономического суверенитета в случае с Центральным банком ведет уже к вероятному фактическому ограничению государственного экономического суверенитета, потому что, находясь вне контроля со стороны народа и его представителей (парламента и формируемого им или с его участием контрольно-счетного органа), Центральный банк легче может оказаться под контролем со стороны иных, в том числе и внешних сил, мировой закулисной финансовой системы и т. д.¹⁷² Теоретически возможны и обратные ситуации, когда ограниченным оказывается государственный, но не народный экономический суверенитет. Например, народ вправе, принимая Конституцию, установить пределы «вмешательства государства в экономику». Ограничив государственный экономический суверенитет, народ, тем не менее, не лишил себя суверенного права пересмотреть это положение, например, при принятии новой Конституции.

2. Ограничение государственного экономического суверенитета может влечь и ограничение народного. Так, присоединившись к ВТО, Россия ограничила суверенитет не только государственный (более подробный анализ чего будет произведен во второй части третьей главы настоящей монографии), но и народный (в части возможности народа изменить социально-экономический курс избранием другой власти – в рамках ограничений, наложенных правилами ВТО). Это особенно актуально применительно к долгосрочным международным обязательствам (особенно если их срок значительно превышает срок полномочий конкретной власти, их принявшей от имени государства, – т. е. и срок, на который народ «доверился» этой власти) с затрудненным выходом.

3. С конституционно-правовой точки зрения важно, насколько был реализован народный суверенитет в процессе принятия долгосрочных международных обязательств, ограничивающих государственный суверенитет: были ли учтены воля народа, например, был ли проведен референдум. Так, этот вопрос остро вставал при вступлении разных государств в ЕС, вставал он и при присоединении России к ВТО, при принятии Украиной обязательств по договору об «Ассоциации с ЕС» (а до этого – при осуществлении Украиной выбора между вступлением в «Ассоциацию с ЕС» и присоединением к Таможенному союзу России, Белоруссии и Казахстана).

К вопросу об экономическом суверенитете субъектов федерации

Отдельно стоит сказать несколько слов об «экономическом суверенитете субъектов федерации». Его выделение спорно и, учитывая подход большинства федеративных государств к вопросу о наличии суверенитета у их субъектов, сомнительно. Применительно к проблеме «экономического суверенитета» субъектов федеративных государств можно выделить три аспекта:

1. «Внешнеполитический» и, что важнее в контексте данного исследования, «внешнеэкономический» – возможность субъекта федерации выступать в качестве самостоятельного субъекта международного права (т. е., речь не идет об его участии во внешней политике государства через палату парламента или иной орган, представляющий субъекты федерации¹⁷³); возможность вступать в экономические отношения и заключать договоры/соглашения с другими государствами и/или их субъектами федерации, административно-территориальными образованиями.

2. Определенная экономическая независимость от федерации, т. е., федерального центра (формальная) и самодостаточность (фактическая в том числе, учитывая имеющиеся ресурсы, источники доходов).

3. «Внутренний» – сферы ведения субъектов федерации в области экономики.

Рассмотрение второго вопроса требует обращения к проблеме финансового федерализма¹⁷⁴, а анализ третьего вопроса связан с разграничением полномочий между федерацией и субъектами федерации. Обе указанные проблемы лежат за пределами данного исследования. В части третьего («внутреннего») аспекта отметим лишь проблему соотношения ст. 9 Конституции РФ и положения Федеративного договора, признававшего природные ресурсы достоянием народов, проживающих на соответствующей территории. По мнению некоторых исследователей Конституции РФ, например, С. Сулакшина, «отсюда логично вытекало и право субъекта РФ объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять регулирование отношений собственности»¹⁷⁵, что представляет угрозу экономическому суверенитету федеративного государства (по его мнению, норма Конституции РФ «ушла недостаточно далеко от положения указанного договора, поскольку позволяет трактовать принадлежность природных ресурсов не всему народу России, а лишь тем народам, которые проживают на соответствующей территории, нарушая этим суверенитет РФ»¹⁷⁶). Российская Федерация сталкивалась с соответствующей проблемой, например, в ст. 16 Конституции Республики Алтай от 7 июня 1997 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными Конституционным законом Республики Алтай от 2 июня 1999 г.) было закреплено, что земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай. Однако данная проблема была решена Постановлением КС РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П, признавшим данную норму, как допускающую признание за Республикой Алтай права собственности на все природные ресурсы, находящиеся на ее территории, не соответствующей Конституции (абз. 1 п. 2 резолютивной части), и установившим, что «субъект Российской Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации» (абз. 6 п. 3.1 мотивировочной части)¹⁷⁷. В сформулированном к данному постановлению Мнении судья КС РФ В. О. Лучин разграничивает понятия «достояние» и «собственность», также признавая несоответствующим Конституции РФ закрепление Конституцией Республики Алтай права собственности на все природные ресурсы, находящиеся на ее территории, но при этом отмечая, что «само по себе объявление природных ресурсов, находящихся на территории Республики Алтай, достоянием народа, проживающего на ее территории, основой его жизни и деятельности, национальным богатством не противоречит Конституции Российской Федерации при условии одновременного признания природных ресурсов в качестве публичного достояния многонационального народа России». Таким образом, он делает вывод: «Положения части 1 статьи 16 Конституции Республики Алтай отождествляют понятия “достояние” и “собственность” и тем самым создают правовую коллизию. Отождествление указанных понятий ведет к тому, что Республика Алтай в одностороннем порядке объявляет своей собственностью все природные ресурсы, находящиеся на ее территории, тогда как основания приобретения (возникновения) и прекращения права собственности устанавливаются гражданским законодательством, которое в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 71 пункт «о») относится к ведению Российской Федерации» (абз. 8, 9 п. 3 Мнения)¹⁷⁸.

Аналогичная проблема возникла и при закреплении в Конституции Республики Башкортостан нормы о том, что земля, недра, природные богатства, другие ресурсы на территории Республики Башкортостан являются достоянием (собственностью) ее многонационального народа, и при закреплении в Конституции Республики Ингушетия, что земля, ее недра, другие природные ресурсы на территории Республики Ингушетия являются ее собственностью. КС РФ в определении от 27 июня 2000 г. № 92-О признал данные положения неконституционными, «поскольку названные положения, закрепляя собственность республики на природные ресурсы, а также относя к ведению республики (а не к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) установление отношений собственности на природные ресурсы, ограничивают тем самым суверенитет Российской Федерации и нарушают установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»¹⁷⁹.

Если Конституция РФ употребляет понятие суверенитета только в отношении Российской Федерации (как отмечает в своем мнении к постановлению КС РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П судья КС РФ В. О. Лучин, «упоминание о суверенных республиках в составе Российской Федерации в части четвертой пункта 1 раздела второго “Заключительные и переходные положения” Конституции Российской Федерации не может быть истолковано как подтверждение их суверенитета, поскольку в данном случае в Конституции воспроизводится только наименование Федеративного договора, который может применяться в части, ей не противоречащей»¹⁸⁰), а КС РФ неоднократно формулировал позицию об отсутствии суверенитета у субъектов РФ¹⁸¹, то, например, Конституция Швейцарии (ст. 3) признает ограниченный суверенитет субъектов федерации: они суверенны в той части, в которой их суверенитет не ограничен Конституцией, и осуществляют все права, не переданные конфедерации. Тем не менее парадокс заключается в том, что именно Конституция Швейцарии, закрепляющая суверенитет субъектов, как раз сама его фактически сводит на нет, «не оставляя им (кантонам. – О. Б.) практически ни одного права, выражающего верховенство и самостоятельность…»¹⁸². Так, в части «внутреннего экономического суверенитета» Конституция закрепляет в исключительном ведении Союза право самостоятельно решать денежные и валютные дела, выпускать монеты и банкноты (ст. 99), устанавливать прямые налоги (ст. 128), определять размеры пошлин и других сборов с трансграничного товарооборота (ст. 133); в части внешнего – «иностранные дела» (ст. 54).

Стоит отметить, что указанные выше три аспекта проблемы экономического суверенитета субъектов федерации (возможность участия субъектов федерации во внешнеэкономических отношениях, их экономическая независимость от федерации и сферы ведения субъектов федерации в экономической области) взаимосвязаны. Так, например, соглашения, которые могут заключать субъекты федерации с субъектами федерации и/или административно-территориальными образованиями других государств (первый аспект) возможны, как правило, лишь в части сферы ведения субъектов (третий аспект).

В части же первого аспекта (внешнеполитического и внешнеэкономического) указанный вопрос частично регламентируется и на международно-правовом уровне: так, в соответствии с Европейской рамочной конвенцией о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (далее – Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве), предусматривается возможность субъектов федерации заключать соглашения, – правда, разрешение этого вопроса она относит к внутреннему праву государств. Подход же разных государств различный. Так, в Австралии штаты и территории не являются суверенными государствами и, соответственно, субъектами международного права: с разрешения федеральных органов они могут заключать соглашения с субъектами и административно-территориальными образованиями других государств – по вопросам, полностью находящимся в их ведении, но такие соглашения не могут быть отнесены к международным договорам¹⁸³.

В Германии же земли могут заключать договоры даже с иностранными государствами, однако данные договоры ограничены законодательной компетенцией земель, требуют согласия Федерального правительства (п. 3 ст. 32 Основного закона ФРГ)¹⁸⁴ и представляют собой соглашения, которые также не рассматриваются в качестве международных договоров (аналогично – и в Бельгии, а также, например, в Австрии, где также подобные соглашения могут заключаться с согласия федерации, и она имеет возможность прекратить их действие)¹⁸⁵.

Хотя, как выше говорилось, Конституция Швейцарии признает пусть и ограниченный, но суверенитет субъектов федерации, однако в части рассматриваемого внешнеэкономического аспекта международной договороспособностью они не обладают: те договоры с иностранными образованиями, которые заключаются кантонами, даже терминологически в Конституции Швейцарии отграничены от международных договоров швейцарской конфедерации и заключаются с согласия федеральных органов¹⁸⁶ (хотя, с другой стороны, кантоны участвуют в выработке внешней политики государства в целом, их одобрение требуется при вступлении в международную организацию коллективной безопасности или наднациональное сообщество). Аналогично и в Конституции Мексики, признающей суверенитет субъектов федерации (ст. 40), но ограничивающей его лишь «внутренним» аспектом – международной договороспособностью они не обладают¹⁸⁷.

В Канаде провинции и территории не рассматриваются как суверенные государства и потому не являются субъектами международного права, не имеют международной договорной правоспособности, что подтверждается судебной практикой¹⁸⁸. Это не исключает возможности заключения ими договоренностей с субъектами федерации других государств: так, например, 18 декабря 2000 г. было заключено Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Канады «О принципах и основах сотрудничества между субъектами Российской Федерации и провинциями и территориями Канады», где возможность подобных договоренностей предусматривается, но сразу (в ст. 3) оговаривается, что они не являются международными договорами¹⁸⁹. Аналогично и в США: по п. 1 разд. 10 ст. I Конституции, штатам не предоставляется возможности заключать международные договоры (не могут они также вступать в союзы или конфедерации, а также заключать договоры с другими штатами)¹⁹⁰, хотя с разрешения федерации штаты США заключают соглашения с иностранными субъектами (Конституция США лишает их и внутреннего «экономического суверенитета», закрепляя в том же пункте, что они не могут чеканить монету и выпускать кредитные билеты, облагать пошлинами и сборами импорт и экспорт). И если по ст. II Статей Конфедерации 1781 г. штаты обладали государственным суверенитетом, но лишь в составе Конфедерации США¹⁹¹, то впоследствии близкую позицию в виде «штаты получают общую власть из существа принадлежащего им суверенитета» сформулировал Верховный Суд США¹⁹².

Россия же, ратифицировавшая упомянутую выше Европейскую рамочную конвенцию о приграничном сотрудничестве, разрешает этот вопрос как на конституционном уровне (так, по п. «к» ст. 71 Конституции РФ, к исключительному ведению Российской Федерации относятся внешняя политика, международные договоры и вопросы войны и мира, а по ст. 72 к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ – координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации), так и на законодательном уровне (Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»¹⁹³), а также заключила с рядом государств (с КНР, Канадой, Индией, Вьетнамом, Арменией) соглашения о принципах сотрудничества между субъектами Российской Федерацией и их субъектами федерации и/или административно-территориальными образованиями, признающие за субъектами РФ и этих государств возможность заключать соглашения, но с оговоркой, что, во-первых, они не являются международными договорами, а, во-вторых, в указанных соглашениях не должны решаться вопросы, находящиеся в ведении государств и затрагивающие суверенитет (правда, в противоречие с нормой приведенного выше Федерального закона вступала ст. 99 Бюджетного кодекса РФ, на что будет обращено внимание при анализе угроз экономическому суверенитету в сфере государственного долга)¹⁹⁴.

Более подробное рассмотрение данного вопроса выходит за рамки настоящего исследования. Отметим лишь, что непризнание большинством федеративных государств суверенитета за своими субъектами, а, следовательно, и их международной договороспособности, хотя, с одной стороны, свидетельствует об отсутствии у субъектов (в том числе и субъектов РФ) «экономического суверенитета» (хотя с некоторой долей условности можно говорить о наличии у них определенных суверенных полномочий в экономической сфере, особенно в части «внутреннего» аспекта суверенитета – в России, правда, в соответствии с решениями КС РФ, за субъектами не признаваемого), что исключает более подробное рассмотрение вопроса, но, с другой стороны, никак не должно исключать процедуры выработки общей воли федерации и субъектов федерации (в том числе процедуры согласования решения «центральной» власти и субъектов федерации) при принятии международных обязательств, где передаются полномочия, находящиеся в остаточном ведении субъектов федерации или их совместном с федерацией ведении¹⁹⁵. Ниже будет показано, что в ряде государств прямо предусматривается требование такого согласования. В России же оно предусмотрено ст. 4 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», согласно п. 1 которой международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта РФ, на которые возложена соответствующая функция. Предпринимались попытки выведения необходимости согласования «центральной и региональной воль» и из постановления КС РФ от 30 июня 2006 г. № 8-П, однако, например, при присоединении к ВТО оно осуществлено не было¹⁹⁶. Более того, КС РФ сформулировал в деле о проверке конституционности не вступившего в силу Протокола о присоединении России к Марракешскому соглашению следующую, представляется, спорную позицию: «Поскольку любой международный договор, затрагивающий ключевые вопросы экономической политики Российской Федерации, не может не затрагивать и интересы субъектов Российской Федерации, причем всех, предположение о том, что всякий раз в таком случае необходимо проведение согласительных процедур со всеми субъектами Российской Федерации, противоречило бы правовой природе России как единственно обладающей государственным суверенитетом (Постановление КС РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П)»¹⁹⁷.

К вопросу о публичном и частном экономическом суверенитете. Экономический суверенитет личности

Дискуссионным является выделение других субъектов экономического суверенитета. Так, если развивать логику Г. Ласки, отметившего, что кроме государства властные функции фактически осуществляют разные общественные институты, и в связи с этим выдвинувшего концепцию децентрализованного суверенитета (как бы «растворяющегося» в указанных институтах)¹⁹⁸, придется задаться вопросом о соотношении «мощи» экономических ресурсов государства и, например, частного капитала, а также отдельных его видов, например, финансового капитала или капитала, монополизированного и имеющего иностранное или криминальное происхождение, а потому создающего угрозу для общества, подрывающего государственный и народный суверенитет. Встает вопрос и о соотношении финансового суверенитета государства и частного «финансового суверенитета»; о роли частного капитала в формировании конституционных институтов, формально являющихся общественными или даже участвующими в осуществлении государственной власти (о роли частного капитала в финансировании политических партий и других общественных объединений, в финансировании избирательных кампаний и, таким образом, в формировании законодательной власти). Введение подобных категорий не представляется достаточно оправданным с точки зрения терминологии конституционно-правовой науки, однако, выделение самих тенденций накопления и монополизации капитала и его влияния на политическую, а соответственно, и конституционно-правовую сферу жизни ниже будет приводиться в качестве угрозы и государственному, и народному суверенитету, а также самой модели демократии.

Сегодня исследователи стали выделять «суверенитет личности»¹⁹⁹. Данная категория представляется дискуссионной и далее не будет рассматриваться в настоящем исследовании, однако кратко отметим разнообразие позиций по вопросу, что считать «суверенитетом личности». Учитывая, что у индивида не предполагается наличие возможностей, сравнимых с политической властью, «внутренний» аспект суверенитета личности фактически отпадает (если не понимать его узко как совокупность прав и свобод). Пастухова Н. Б. считает, что под «суверенитетом личности» стоит понимать совокупность ограничений, накладываемых на суверенитет государства в его отношении к каждому из граждан, а сама категория актуализируется в условиях возрастающего влияния международных инстанций, защищающих права человека от посягательства на них своего государства²⁰⁰ (т. е., по сути, больше говорится о внешнем аспекте суверенитета личности – как его независимости, обеспечиваемой ограничением государственного суверенитета в отношении личности и защищаемой международными инстанциями). По мнению же автора данного исследования, если термин «суверенитет личности» использовать, то можно выделить два аспекта «экономического суверенитета личности»: внутренний и внешний.

Первый – экономические и социальные / социально-экономические права и свободы личности²⁰¹. Затронув вопрос о свободе, обратим внимание на то, что концепции свободы сильно различаются. Наряду с либеральной парадигмой свободы – «свободы от регулирования, от государственного вмешательства», от «физического принуждения»²⁰², отметим другое понимание свободы – свободы «от не физического, в том числе экономического принуждения». Данная категория подробно разрабатывалась в марксизме. На обеспечении занятости как условии реальной свободы граждан акцентировали внимание и исследователи других направлений, в частности, один из авторов модели социального государства и видный деятель, заметим, Либеральной партии Великобритании²⁰³ лорд Беверидж в работе «Полная занятость и свободное общество»; обращал на это внимание, например, и известный историк Э. Хобсбаум, наглядно демонстрировавший связь свободы и занятости, особенно в отсутствие трудового и социального законодательства²⁰⁴. На невозможность обеспечения подлинной свободы исключительно в рамках свободного нерегулируемого рынка (в рамках которого возникают явления, разрушающие сам рыночный механизм) обращается внимание и в зарубежной конституционно-правовой литературе, в том числе в работах немецкого государствоведа Х. Маурера. В частности, он писал: «Эта ситуация (невмешательство государства в экономику в целях обеспечения прав и возможностей граждан в свободном обществе. – О. Б.) возможна только тогда, когда рыночный принцип, действительно, функционирует, и в его реализацию не вкрадываются такие явления, как недобросовестная конкуренция, монополии, картели и т. д. В первом случае границы будут определяться рыночной экономикой, во втором – социальным государством»²⁰⁵.

Утверждая, что сам факт социальной заботы государства «закабаляет» граждан, представители ортодоксального либерализма предлагают государству «уйти», предоставив гражданам свободу. Данная позиция представляется лукавой. «Уход» государства не дает искомой свободы – лаконичная и точная аргументация данного тезиса была произведена еще дореволюционным отечественным правоведом П. И. Новгородцевым: «Пользование свободой может быть совершенно парализовано недостатками средств… Именно во имя охраны свободы право должно взять на себя заботу о материальных условиях его осуществления»²⁰⁶. Более того, «уход» государства, напротив, содействует возникновению еще большей зависимости граждан (как минимум тех из них, недостаток средств которых требовал бы обращения к государственной помощи и защите), но уже скрытой и не от государства (которое все-таки в нормальном демократическом государстве должно быть инструментом самоорганизации общества), а откуда более непрозрачных, преследующих сугубо коммерческие и иные личные интересы субъектов²⁰⁷, в частности, от банков и иных подобных акторов, которые можно обозначить как «коллективного ростовщика» (а закредитованное население не является самостоятельным), а также от работодателей.

В работе «Либерализм и свобода» известный французский политэконом институционально-социологического направления Ф. Перру отмечал, что экономика ХХ в. разрушила состояние свободы, понимаемой в духе либералов, но об этом не стоит жалеть, поскольку то не была свобода, «отвечающая внутренним потребностям здорового человека». Она принимала во внимание только потребности «платежеспособные, вооруженные покупательной способностью», и игнорировала скрытую за «свободой» борьбу неравных сил, одни из которых имели возможность навязывать другим свое господство, доминирование²⁰⁸.

Более того, заведующая сектором социальной философии Института философии РАН В. Г. Федотова обращает внимание и на то, что реализация не только личных и социальных, но и экономических (в их узком понимании) прав и свобод требуют помощи государства – помощи государства в обеспечении свободы (а не «свободы от государства»): «Государство брало на себя функцию обеспечения свободы предпринимательства не только от государства, но и от монополий, теневых и криминальных структур, подавляющих эту свободу»²⁰⁹.

Таким образом, если и использовать термин «суверенитет личности», то придется признать, что при формально-юридическом «внутреннем экономическом суверенитете личности» (закреплении за ней конституцией экономических и социальных прав), фактический экономический суверенитет личности часто выхолащивается внешней зависимостью, причем, не только от государства (на чем обычно делают акцент представители либеральной парадигмы), но и от частного капитала.

Современный мир содержит множество рычагов управления людьми и несвобод (фактических) при формально-юридической свободе. Так, например, взявшие кредит граждане фактически лишаются возможности защищать свои трудовые права, поскольку увольнение для них является не просто выходом на рынок труда в поисках нового места работы, но и влечет изменение условий кредитов. По этой же причине граждане фактически лишаются возможности свободно реализовывать свои политические права – в условиях, когда участие в манифестациях или поддержка тех или иных общественно-политических сил (или, наоборот, выступление против них) не поддерживается работодателем и может повлечь их увольнение (что не так сложно при современном российском трудовом законодательстве, по мнению ряда экспертов, не создающем достаточных гарантий защиты прав работников). Обремененные кредитами граждане держатся за рабочее место особенно сильно, в силу чего они тем более вынуждены соглашаться на неформальные условия (на фоне кризиса, чреватого массовыми сокращениями, это особенно актуально).

Аналогично и работодатели также часто обременены кредитами. При этом общая непрозрачность экономических отношений делает успешность экономической деятельности весьма зависимой от внеэкономических факторов, среди которых – отношения с властью, основными экономическими игроками (кредитно-финансовыми учреждениями, инфраструктурными компаниями) и т. д. В силу этого они не склонны держать у себя работников, проявляющих себя как активные участники гражданского общества.

Таким образом, важен как внутренний, так и внешний аспект «экономического суверенитета личности» – независимость, причем не только и, может быть, сегодня даже не столько от государства (Н. Б. Пастухова подчеркивает, что обычно категория «суверенитет личности» используется для попытки личности эмансипироваться от своего государства и даже от гражданской общности своего народа и лежит в рамках западных концепций, абсолютизирующих роль «privacy» – «суверенной» частной жизни), сколько экономическая независимость от иных субъектов, например, работодателя (классическая политэкономическая проблема конфликта труда и капитала второй половины XIX – начала ХХ в., особенно подробно разработанная в рамках марксизма) или от кредиторов (не в терминологии обязательственного права как стороны по любому гражданско-правовому договору, а в классическом экономическом понимании кредитного закабаления). Здесь применительно к личности возникает та же проблема «долгового закабаления», которая в данном исследовании подробнее рассматривается применительно к государству.

Обозначив указанные проблемы в отношении «экономического суверенитета личности», больше не возвращаемся к ним в рамках данного исследования. Отметим лишь, что подобно тому, как важен анализ экономической основы государственного суверенитета (действовал даже Закон РСФСР от 31 октября 1990 г. № 293-1 «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР»), наука конституционного права должна исследовать и экономическую (социально-экономическую) основу реализации прав и свобод человек и гражданина (причем не только социальных и экономических, но и личных, политических, культурных и т. д.).

Заканчивая рассмотрение субъектов экономического суверенитета, оговорим, что проблематика экономического суверенитета нации (как и национального суверенитета в целом), а также выделяемых в литературе суверенитета наднациональных образований²¹⁰, «глобального суверенитета»²¹¹, «суверенитета потребителя» и тому подобных категорий, в силу ограниченности объема, в данной работе не рассматривается. Отметим только, что выделение суверенитета наднациональных образований и «глобального суверенитета», как представляется, как раз и таит угрозу для государственного и народного суверенитета, которым уделяется основное внимание в данном исследовании. Категория же «суверенитет потребителя» носит преимущественно экономический характер и не представляет конституционно-правового интереса.

Отметим и необходимость разделять «субъектов экономического суверенитета» и «субъектов обеспечения (выделено мною. – О. Б.) экономического суверенитета»²¹². Последними, действительно, как предлагает Х. Х. Избулатов, могут быть отдельные государственные органы, общественные и государственные институты, «активно функционирующие акторы, оказывающие действенное влияние на поддержание в надлежащем, требуемом обществом и государством состоянии системы и механизмов осуществления экономического суверенитета»²¹³ (если говорить о субъектах обеспечения экономического суверенитета государства), но субъектами самого экономического суверенитета являются классические субъекты суверенитета как политико-правовой и конституционно-правовой категории: государство, народ, нация (выделение экономического суверенитета иных субъектов – столь же дискуссионно, сколько выделение их суверенитета в целом).

Иные классификации экономического суверенитета

Выделенные по критерию субъекта виды экономического суверенитета можно классифицировать далее по иным критериям (рассмотрим на примере экономического суверенитета государства, которому посвящена основная часть данной работы):

1. По критерию внутреннего верховенства и внешней независимости – на внутренний и внешний (как и суверенитет в целом).

2. По критерию разграничения юридического права и реальной возможности его реализации – на формальный и фактический (см. выше).

3. По объекту/структуре²¹⁴ (входящим в него элементам) – данный вопрос требует на нем остановиться чуть подробнее.

Структура (элементы) экономического суверенитета

К элементам экономического суверенитета логично относить такие, как: суверенитет в сфере внешнеэкономической политики, ресурсный, энергетический, финансовый, промышленно-технологический суверенитет и т. д., поскольку в литературе отмечается, что «в обобщенной форме экономический суверенитет характеризуют: ресурсная <…> самодостаточность; финансовая независимость; научно-технологическая и технологическая самостоятельность, самостоятельное развитие критических технологий»²¹⁵, а в нормативно-правовых актах и официальных документах используются соответствующие термины, например, «технологический суверенитет» (п. 61 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации), «суверенитет финансовой системы» (п. 62 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации)²¹⁶ и т. д.

При этом элементы экономического суверенитета переплетаются между собой. Так, поскольку энергетическая сфера включает и природные энергоресурсы, и электроэнергетику, и атомную промышленность, и другие составляющие (см., в частности, п. 6 °Cтратегии национальной безопасности Российской Федерации), происходит пересечение энергетического суверенитета и других элементов экономического суверенитета, например, ресурсного суверенитета. Ресурсный же суверенитет тесно пересекается с территориальным суверенитетом. Выделение «территориального суверенитета» также дискуссионно – чаще говорится о территории как о пространственном ограничении действия суверенитета, хотя в некоторых конституциях говорится о суверенитете и территории почти через запятую: (например, в ст. 1 Конституции Туркменистана²¹⁷), а иногда даже используется сам термин «территориальный суверенитет» – в конституциях (ч. 3 ст. 4 Конституции Восточного Тимора²¹⁸) и в литературе²¹⁹. Однако ресурсный и территориальный суверенитеты пересекаются подобно кругам Эйлера-Венна, поскольку последний включает в себя также право осуществления правосудия на соответствующей территории и другие правомочия, выходящие за пределы экономического суверенитета. Территориальный суверенитет также пересекается с тем, что условно можно назвать «суверенитетом юрисдикции» (или шире – «суверенитетом правового поля») – последнее в значительной степени входит в экономический суверенитет (в части регулирования экономических отношений и рассмотрения экономических споров в национальных юрисдикционных органах), но тоже выходит за его пределы. Аналогично, внешнеэкономический суверенитет пересекается как с финансовым (в части фискальных поступлений от таможенных пошлин), так и с промышленно-технологическим, поскольку инструменты внешнеэкономической политики направлены, в том числе, и на защиту собственного производителя.

Возможны и различные классификации «подэлементов» экономического суверенитета, например, в рамках финансового суверенитета можно выделять валютный суверенитет, суверенитет в части денежно-кредитной политики, суверенитет в части бюджетных доходов (фискальный суверенитет) и расходов и т. д. Они также пересекаются. Например, деоффшоризация экономики является не только механизмом обеспечения фискального суверенитета, но и, как отмечают исследователи, например академик РАН С. Ю. Глазьев, является условием реализации суверенной денежно-кредитной политики²²⁰. Суверенитет в части бюджетных доходов и расходов тесно пересекается с суверенитетом в части внутренней социально-экономической политики (первый выделяется по критерию инструментария, второй – по функции государства). Выделяемый в литературе «таможенный суверенитет»²²¹ можно рассматривать как подэлемент и суверенитета в сфере внешнеэкономической деятельности, и фискального суверенитета (в свою очередь, являющегося подэлементом финансового).

Такая классификация элементов экономического суверенитета является условной, поскольку, как, представляется, верно отмечают исследователи, «все элементы государственного суверенитета находятся в системном единстве. Стоит ликвидировать какой-либо из элементов, как разрушится вся система суверенитета»²²².

Исходя из предложенных выше определений формального и фактического экономического суверенитета, можно предложить и другой вариант их структурирования.

Элементами формального экономического суверенитета являются:

1) право на обособление своего экономического пространства от экономических пространств иных субъектов (таможенное и т. п.), а также на регулирование условий доступа иностранных инвестиций в национальную экономику²²³ и на поддержку отечественного производителя²²⁴;

2) право осуществлять юрисдикционную деятельность («суверенитет юрисдикции») по экономическим спорам в пределах своего «территориального суверенитета» или иной нормативно-закрепленной юрисдикции. И обратно: неподсудность внешним юрисдикционным органам, государственный иммунитет²²⁵;

3) право осуществлять нормативно-правовое регулирование («суверенитет правового поля») экономических отношений в пределах своего «территориального суверенитета»;

4) право собственности, распоряжения ею²²⁶ и контроля за своими активами и пассивами;

5) право на наличие национальной денежной единицы и ее эмиссию;

6) право определять собственную экономическую политику (элемент можно далее дробить по видам экономической политики), включая право на введение ограничений (в рамках своей юрисдикции) деятельности субъектов экономических отношений – в целях обеспечения публичных интересов, а также на связывание права реализации ими правомочий собственника и иных экономических прав с публичными интересами;

7) право взаимодействовать с иными субъектами – носителями экономического суверенитета (государствами), определять правила этого взаимодействия, создавать с ними объединения, включая добровольную уступку им части своего экономического суверенитета, а также право выхода (выделено мною. – О. Б.) из объединений и иных международных обязательств²²⁷, включая различные инвестиционные и концессионные соглашения, соглашения о разделе продукции и т. д. (далее – «международные обязательства в широком смысле слова»), ибо, цитируя знаменитую ст. 28 Конституции Франции 1793 г., «ни одно поколение не может подчинить своим законам поколения будущие»²²⁸, и сегодня, представляется, данный подход имеет смысл экстраполировать на сферу международных обязательств, принятых «предыдущим поколением».

Элементами фактического экономического суверенитета являются:

1) те же элементы, что и формального, но с заменой «право» на «фактическая возможность»;

2) максимальная самодостаточность и независимость либо сбалансированная взаимозависимость от внешних поставок, колебаний мировых цен на отдельные виды ресурсов и товаров, кризисных экономических явлений в других государствах и в мире в целом.

Хотя такой вариант классификации элементов экономического суверенитета (отдельно формального экономического суверенитета и отдельно – фактического экономического суверенитета) представляется более точным, в дальнейшем мы будем пользоваться первоначальной классификацией («ресурсный суверенитет», «финансовый суверенитет» и т. д.), поскольку именно она получила распространение в литературе и нормативно-правовых актах.

Из работ некоторых юристов-конституционалистов можно сделать вывод о различном объеме экономического суверенитета у разных государств. Они относят «наличие единой кредитно-денежной системы, самостоятельную эмиссию собственной денежной единицы и ценных бумаг» к признакам государственного суверенитета, но лишь «России и некоторых стран мира», так как многие страны Африки, Латинской Америки и Полинезии не имеют собственной денежной единицы и сами не осуществляют денежную эмиссию²²⁹. Данный тезис – спорный: если не относить указанный признак к универсальным, то получается, что у этих государств нет ограничения экономического суверенитета – просто он у них «изначально более узкий», чем у других стран, лишение которых данных функций уже следует рассматривать как ограничение их экономического суверенитета.

Подводя итог рассмотрению подходов к определению экономического суверенитета, его классификации, можно предложить следующее краткое определение экономического суверенитета (общее – безотносительно его субъекта): экономический суверенитет – это совокупность формального права самостоятельно принимать решения по всем вопросам, связанным с экономической деятельностью, а также реальной возможности экономического самообеспечения. Данное определение может быть дополнено и уточнено. Определим и экономический суверенитет государства: экономический суверенитет государства – это совокупность формального права самостоятельно принимать решения по всем вопросам своей компетенции в экономической сфере (применительно к России – по всем вопросам, отнесенным ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации), реальной возможности самостоятельного принятия решений по кругу указанных вопросов, а также и фактической возможности экономического самообеспечения.

Несколько оговорок. Первое: под экономическим самообеспечением в данном случае понимается не абсолютная самодостаточность в условиях изоляции, но сбалансированность взаимозависимостей.

Второе: перед лицом внешних субъектов первая часть определения, касающаяся права принятий решений по вопросам, отнесенным к ведению государства, может быть дополнена и вопросами, отнесенными к ведению его субъектов (если это федеративное государство) и их совместному ведению и т. п. («конкурирующей компетенции» и т. д. – в зависимости от установленной в данном государстве модели разграничения полномочий между федерацией и субъектами федерации и принятой терминологии), подразумевая, тем самым, целесообразность выступления государства перед внешними субъектами как единого целого – как совокупной воли центральных и региональных органов государственной власти. Особенно это актуально для таких государств, как Россия, где суверенитет субъектов федерации не признается (что, как говорилось выше, зафиксировано КС РФ).

Третье: как всякая попытка дать предельно краткую дефиницию сложному многогранному явлению, предложенное автором определение не является исчерпывающим и может рассматриваться в совокупности с более подробной расшифровкой экономического суверенитета, приведенной выше.

1.1.3. Ценность экономического суверенитета

Если один из вечных вопросов для экономистов – о степени участия государства в экономике, то юрист-конституционалист может сформулировать вопрос концептуально: допустимо ли (вне зависимости от доминирующих на данном историческом этапе представлений о должном участии государства в экономике) «связывание рук» последующим властям и народу и лишение их самой возможности определять степень государственного участия в экономике? Если экономисты спорят о целесообразности тех или иных мер экономической политики, то для конституционалиста главный вопрос – о сохранении в руках государства самой возможности использования тех или иных мер, т. е., вопрос сохранения суверенитета.

Однако ценность государственного суверенитета все чаще подвергается сомнению. Процессы глобализации – вызов государственному суверенитету и в целом, и особенно в экономической сфере. Но отсутствует единство в оценке того, является ли суверенитет «пережитком Вестфальской эры», или же этот вызов – серьезная угроза одной из ключевых конституционно-правовых ценностей. И, как отмечает С. Н. Бабурин, «теоретические споры вокруг проблемы суверенитета давно уже стали ключевым инструментом политического противоборства»²³⁰.

В данной дискуссии юристам-конституционалистам определиться проще, чем представителям другим дисциплин – можно оттолкнуться от конституционных норм. А конституции большинства современных государств в прямой или косвенной форме закрепляют государственный (а в ряде случаев – и народный) суверенитет²³¹.

Народный (прямо) и государственный (косвенно) суверенитет закреплены в первой главе Конституции РФ «Основы конституционного строя» (ст. 3, 4), которой, в соответствии со ст. 16, никакие другие положения Конституции противоречить не могут. Таким образом, хотя процедура проверки соответствия одних норм Конституции РФ другим не предусмотрена, тем не менее можно говорить даже о приоритете этих норм перед, например, ст. 79 Конституции РФ, позволяющей передать часть полномочий Российской Федерации межгосударственным объединениям (кстати, по мнению О. Г. Румянцева, являвшегося секретарем Конституционной комиссии в 1990–1993 гг., норму о праве «вступать в Союз с другими государствами и в установленных случаях выходить из него, участвовать в создании органов союза и делегировать им часть своих полномочий» следовало закрепить «в качестве одной из незыблемых основ конституционного строя России…»²³²; действующая же Конституция России в первой главе «Основы конституционного строя» закрепляет лишь суверенитет, а возможность передачи части полномочий Российской Федерации межгосударственным объединениям устанавливается в главе 3 Конституции). Это позволяет ставить вопрос об абсолютной ценности суверенитета государства, а также о введении презумпции ценности экономического суверенитета как составляющей суверенитета в целом.

В юридической доктрине суверенитет давно относят к «конституционно значимым ценностям» (эту категорию активно использует и КС РФ). Иногда его относят даже к «ценностям высшего порядка», обеспечение которых «стало главной задачей деятельности органов всех уровней власти, должностных лиц, граждан и их объединений»²³³. Из зарубежного опыта заслуживает внимания предложение рассматривать в качестве ценности национальную нормативную автономию (а национальная нормативная автономия в экономической сфере – по сути, и есть экономический суверенитет государства или, точнее, его важная составляющая)²³⁴. Более того, толкование постановления КС РФ приводит к выводу, что КС РФ относит к числу «конституционно-значимых ценностей», обеспечивать которые обязан законодатель, и непосредственно «экономический суверенитет РФ»²³⁵, т. е. имеется и конституционно-аксиологическое²³⁶ доказательство ценности экономического суверенитета.

Кроме того, выше говорилось о том, что ценность экономического суверенитета обусловлена также тем, что он выступает инструментом обеспечения экономической безопасности как одного из ключевых аспектов национальной безопасности в целом («безопасности государства» в терминологии Конституции РФ); в качестве же первой цели государственной политики в сфере обеспечения экономической безопасности в Стратегии экономической безопасности РФ 2017 г. названо «укрепление экономического суверенитета Российской Федерации»²³⁷.

Выступает экономический суверенитет государства и инструментом реализации другого конституционного принципа – социального государства (применительно к России – ст. 7 Конституции РФ), поскольку для полноценной реализации последнего требуется сохранение в руках государства суверенного права использовать весь спектр инструментов социальной и социально-экономической политики. Ниже будут приведены примеры ограничения экономического суверенитета государства, ставящие под угрозу возможность полноценной реализации принципа социального государства (например, предоставление государству кредитов под условие сокращения социальных расходов или принятие в рамках ВТО обязательств по открытию рынка услуг в области здравоохранения, образования, что косвенно влечет так называемую «приватизацию публичных благ»). Экономический суверенитет и социальное государство – темы, традиционно рассматриваемые раздельно, хотя тесно связанные. Вся дискуссия об инструментах социальной (социально-экономической) политики уместна лишь в случае сохранения в руках государства самого суверенного набора данных инструментов.

Таким образом: если в политических науках вопрос о ценности суверенитета – дискуссионный, то с конституционно-правовой точки зрения, суверенитет (включая экономический суверенитет как один из его ключевых элементов) является безусловной ценностью²³⁸, частью которой в определенных ситуациях государства могут поступаться, но при этом принципиально важным является выполнение следующих условий:

1) фиксация самого факта существенной уступки части суверенных полномочий иному субъекту (подробнее о «существенности» говорится в третьей главе данной работы);

2) наличие четкого обоснования необходимости поступиться одной ценностью (частью суверенитета)²³⁹ – ради иной, высшей ценности, ради достижения стратегических целей общества и государства, в том числе безопасности государства и общества, обеспечения прав и свобод человека и гражданина и т. п.;

3) особого внимания заслуживает вопрос о степени долгосрочности принимаемых обязательств – с выделением тех из них, что принимаются на длительный период (например, в два или более раза превышающий срок полномочий органов власти) или, тем более, бессрочно;

4) отдельно должен выделяться вопрос о механизме и степени затрудненности выхода из международного обязательства (а применительно к международным обязательствам, имеющим экономическое содержание, еще о цене выхода – какие материальные потери в виде, например, прямых компенсаций ущерба другим участникам обязательства государство должно понести в ходе выхода из договора): недопустимы ситуации, когда после ратификации договора остаются неясными возможность и степень затрудненности выхода из обязательства, его механизм;

5) процедура принятия решения по вопросам, связанным с существенной и, тем более, с долгосрочной уступкой части суверенитета (части суверенных полномочий) должна соответствовать масштабу и цене вопроса и быть усложненной по сравнению с процедурой принятия текущих решений.

Эти вопросы будут рассмотрены в данном исследовании ниже.

1.2. Междисциплинарные подходы и анализ экономического суверенитета

Проблематика настоящего исследования – междисциплинарная, причем как лежит на стыке с другими общественными дисциплинами, так и требует межотраслевого подхода в рамках ее правового решения. Однако именно в рамках конституционного права представляется возможным поставить некоторые наиболее фундаментальные концептуальные вопросы.

Можно отметить как минимум два конституционно-правовых аспекта. Во-первых, сама категория «суверенитет» является объектом конституционно-правового исследования, и хотя термин «экономический суверенитет» пришел из экономической науки, он обозначает один из видов суверенитета как объекта конституционно-правового анализа (что не исключает анализ экономического суверенитета и как международно-правовой категории²⁴⁰, а, например, таких его элементов, как «фискальный суверенитет» и «финансовый суверенитет» – как финансово-правовых категорий²⁴¹). Таким образом, вне зависимости от того, носят ли угрозы экономическому суверенитету конституционно-правовой характер или нет, а также используются ли конституционно-правовые или иные механизмы его обеспечения, данная проблематика в любом случае представляет конституционно-правовой интерес.

Во-вторых, в данном исследовании, хотя и показан широкий спектр механизмов обеспечения экономического суверенитета, тем не менее основной акцент будет сделан на конституционно-правовых механизмах, менее изученных и не исследовавшихся в систематизированном виде в юридической науке.

В ходе работы потребовалось обращение к экономической литературе, в особенности по институциональной экономике (как в рамках «классического институционализма», делавшего акцент на правовых, социальных и иных факторах²⁴², так и в рамках неоинституционализма, так как из него вышло междисциплинарное направление «конституционная экономика»²⁴³); политической экономии (в силу необходимости анализа «политического контекста» в конституционном праве²⁴⁴); мировой экономике (рассмотрение внешних угроз экономическому суверенитету); по экономической безопасности, макроэкономике (в том числе внешнеэкономической политике) и т. д.

Возникает задача выбора парадигмы, в рамках которой анализ проблем обеспечения экономического суверенитета будет наиболее плодотворным. Очевидно, что в настоящем исследовании выбор может идти между чистым конституционным правом и смежными направлениями. Речь идет о двух группах направлений:

1. Направления, смежные с конституционным правом, рассматриваемые рядом авторов как его часть, и возникшие в связи с процессами глобализации, интеграции, стирания граней между конституционным и международным правом²⁴⁵ (например, И. А. Умнова отмечает «конвергенцию» конституционного и международного публичного права²⁴⁶, а Н. Б. Пастухова ставит задачу «оценки степени взаимообусловленности и взаимопроникновения международного и конституционного права в современном мире, а также процесса изменения представлений о суверенитете»²⁴⁷).

Направления, возникшие на стыке юридической (в частности, конституционно-правовой) и экономической наук, отмежевывающиеся от классических в отечественной традиции «конституционных основ экономики» (понимаемых как раздел конституционного права и имеющих близкие аналоги в праве других государств, например «конституционное хозяйственное право» в Германии²⁴⁸) и постепенно претендующие на замещение собой «конституционных основ экономики» (в силу этого они будут рассмотрены подробнее).

1.2.1. Взаимопроникновение конституционного и международного права

Развитие концепций, возникших в условиях некоторого стирания граней между конституционным и международным правом (концепции «наднационального права», «интеграционного права» и др.), изучается в свете проблематики государственного суверенитета²⁴⁹. Учитывая, что превалирует интеграция экономическая²⁵⁰, актуален их анализ и применительно к экономическому суверенитету.

Изначально поводом «ломать копья» стало возникновение Европейского союза (далее – ЕС) (нужно помнить, что путь к созданию ЕС институционально начинался с чисто экономической интеграции – с учреждения в 1951–1952 гг. Европейского объединения угля и стали), природа которого до сих пор дискуссионна. Как пишет В. Е. Чиркин, «конкретных определений не так много, что связано со сложностями в оценке этой новой публично-правовой формы, к которой не всегда подходят классификации, сложившиеся в науке государствоведения и в конституционном праве»²⁵¹.

От международно-правового анализа природы ЕС (учрежден на основе международных актов и т. д.) исследователи перешли к попытке его конституционно-правового анализа²⁵² – как образования, имеющего власть, органы и даже выделяемое исследователями верховенство ЕС (некоторые авторы даже говорят о «конституционно-правовых нормах ЕС», регламентирующих «ограничение суверенных полномочий государств-членов»²⁵³). Исследователи, применяющие «конституционно-правовой метод» анализа природы ЕС, спорят о том, является ли он «федеративным государством»²⁵⁴, «федеративным государством в процессе становления», «квазифедерализмом» и т. д. Тем не менее в целом, как отмечает В. Е. Чиркин, в зарубежной литературе отказались от попыток характеризовать ЕС как федерацию или конфедерацию²⁵⁵.

Складывается школа исследователей, считающих, что природа ЕС и не международно-правовая, и не конституционно-правовая, а «наднациональная». Другие авторы отмечают, что его право не исчерпывается «наднациональной составляющей», а В. Е. Чиркин пишет о «государствоподобной власти» и предлагает называть подобные объединения региональными международно-государственными образованиями²⁵⁶. Последнее важно в свете вопроса о том, как толковать термин «межгосударственное объединение» (ст. 79 Конституции РФ), а также аналогичные термины в конституциях других государств.

Встречные попытки перенесения конституционно-правовых конструкций и принципов на межгосударственный уровень, взаимовлияние конституционного законодательства различных государств, а также влияние международного права и международных «стандартов» на конституционное право суверенных государств привели к возникновению категории «глобальный конституционализм»²⁵⁷ (используются в литературе и иные понятия: «world constitutionalism»²⁵⁸, «transnational constitutionalism»²⁵⁹ и т. д.), к выделению конституционно-правовых аспектов интеграционного права²⁶⁰. А передача рядом государств своих конституционных полномочий наднациональным органам и организациям²⁶¹ получила определение «многоуровневого (или «многослойного») конституционализма»²⁶². При этом если одни исследователи позитивно оценивают процесс формирования «конституционализма вне государств» и «международного конституционного права», то другие высказывают тревогу по поводу того, что это влечет «потерю национальными конституциями качеств главной формы права, закрепляющей государственный суверенитет и право государства самостоятельно определять основы государственного и общественного строя»²⁶³. Таким образом, возникло противостояние между «конституционными глобалистами» и «локальными конституционалистами», отстаивающими идеи государственности, суверенитета и национальных интересов²⁶⁴.

В данном исследовании анализу подлежат лишь аспекты, связанные с «государствоподобным правом», выделением «конституционно-правовой составляющей» в «наднациональном» праве (или с «конституционным правом наднациональных образований»²⁶⁵), а также с формируемой сегодня отраслью «интеграционное право»²⁶⁶ (учитывая, что подходы к пониманию «интеграционного права» различаются, мы будем обращаться в основном не к праву отдельных интеграционных образований, рассматриваемых некоторыми исследователями, как синоним «интеграционного права» или как минимум его значительная составляющая, а к совокупности норм – в первую очередь конституционно-правовых – регулирующих возможность/ограничения участия государств в интеграционных образованиях, международных организациях и иных международных/наднациональных образованиях, процедуры вступления в них и выхода из них)²⁶⁷. Международно-правовые аспекты будут затронуты в той части, в которой они переплетены с конституционно-правовыми (возможность передачи суверенных полномочий государства межгосударственным объединениям, а также процедуры принятия государством на себя международно-правовых обязательств), и в которой к ним применим «конституционный подход» (например, оценивание соответствия ЕС принципу разделения властей, закрепленному в конституциях государств-членов, или оценивание соответствия права ВТО Основам конституционного строя России).

1.2.2. Направления на стыке конституционно-правовой и экономической наук

Поскольку настоящее исследование лежит на стыке с экономической проблематикой, остановимся на этих направлениях подробнее.

В настоящее время получают развитие и распространение междисциплинарные направления как на стыке экономической и юридической наук в целом («экономический анализ права»²⁶⁸, известный также как «law & economics»²⁶⁹; «экономическое право»²⁷⁰ и т. д.), так и на стыке экономической и конституционно-правовой наук («конституционная экономика»²⁷¹, «экономическая конституция»²⁷², «финансовая конституция»²⁷³, «экономический конституционализм»²⁷⁴ и т. д.). Однако в основе данных направлений лежат различные подходы.

Экономическое право, институционализм и экономический анализ права

В основе выделения «экономического права» (не путать с «экономикой права», чаще понимаемой как синоним «экономического анализа права») лежит преимущественно юридический подход, и разрабатывается оно в основном юристами. В условиях «конкуренции за регулирование экономической сферы» различных отраслей права (гражданского права; выделяемого в странах континентальной Европы «торгового» права²⁷⁵; финансового и других отраслей права²⁷⁶), а также межотраслевых сфер законодательства (антимонопольного²⁷⁷, банковского²⁷⁸, энергетического²⁷⁹, предпринимательского/хозяйственного²⁸⁰ и т. д.) одни исследователи отдают в регулировании экономических отношений приоритет частному праву²⁸¹, другие, напротив, предлагают понимать под экономическим правом в первую очередь публичное²⁸². Имеются и попытки выделения «экономического права» как мегаотрасли, включающей нормы и публичного, и частного права²⁸³. Хотя в последнем случае выделение «экономического права» дискуссионно с точки зрения соответствия доминирующему в отечественной теории права критерию предмета и метода (за исключением, пожалуй, «международного экономического права», уже традиционно выделяемого в качестве отрасли международного публичного права), тем не менее, представляется, что преимуществом данного подхода может стать возможность анализировать правовое регулирование экономических отношений системно и комплексно, демонстрация межотраслевого (включая отрасли и публичного, и частного права) правового регулирования экономической сферы. В этом смысле если выделение «экономического права» как отрасли спорно, то его выделение как научной и учебной дисциплины (синонимом могло бы быть «правовое регулирование экономических отношений» и т. п.), возможно, перспективно.

В контексте настоящего исследования стоит упомянуть и еще об одном понимании «экономического права» – как «правового комплекса», формируемого в качестве одной из выделяемых некоторыми исследователями «глобальных интегрированных отраслей права»²⁸⁴. По мнению И. А. Умновой, экономическое право формируется «для противодействия глобальным (международным, транснациональным) экономическим кризисам»²⁸⁵. Как она отмечает, «экономическое право» относится к пока лишь «обозначившим общие контуры своего развития» глобальным интегрированным отраслям права²⁸⁶. Предложенная формулировка как будто предполагает поиск правовых механизмов обеспечения экономической суверенности. Правда, предлагаемое И. А. Умновой рассмотрение «экономического права» в качестве не отрасли или «мегаотрасли» национального права (и, кстати, не в качестве «международного экономического права», уже традиционно выделяемого в качестве отрасли международного публичного права), а в качестве «глобальной интегрированной отрасли права», являющейся, как отмечает И. А. Умнова, «высшей формой интеграции международного и национального права»²⁸⁷ (подробнее про конвергенцию конституционного и международного права – см. предыдущий раздел) ставит вопрос: насколько отрасль права, выделяемая в рамках интеграции международного и национального права, бросающей, как выше отмечалось, по мнению некоторых исследователей, вызов государственному (в том числе экономическому) суверенитету, способна стать одновременно инструментом его защиты (в том числе перед лицом международных экономических кризисов)? Данные подходы и вопросы, которые они ставят, требуют дальнейшего осмысления.

В экономической же науке правовые факторы стали анализироваться в рамках институциональной экономики (хотя, определенное внимание праву уделяли еще классики политэкономической мысли, включая А. Смита, И. Бентама и др.). При этом сами термины «институт» и «институция» были во многом позаимствованы экономистами из юриспруденции (термин «институция» использовался еще древнеримскими юристами, однако, в современной юридической науке в отличие от термина «институт» обычно не используется²⁸⁸). В юридической науке институционализм связывают в первую очередь с именем французского юриста М. Ориу. Одним же из основателей институциональной экономики как экономической школы принято считать социолога и экономиста Т. Веблена, хотя ее истоки находят в немецкой исторической и социологической школах, а иногда и в классической политической экономии или даже раньше²⁸⁹. Сам термин «институциональная экономика» предложил У. Гамильтон, являвшийся, кстати, изначально не экономистом, а юристом и бывший профессор Йельской школы права.

Очень значительное внимание праву, юридическим институтам уделял один из основателей и крупнейших представителей школы «классического» (или «оригинального», «старого», «исходного») институционализма (кстати, автор первой книги, которая так и называлась «Институциональная экономика») Дж. Коммонс²⁹⁰. В истории экономических учений даже выделяется в качестве отдельной ветви «классического» институционализма «правовой институционализм», связываемый в первую очередь с его именем²⁹¹.

На смену «классическому» институционализму пришел «новый» или «неоинституционализм»²⁹². Несколько упрощая: если первый делает акцент на правовых, социальных и иных факторах и применении методологии соответствующих наук к экономике, то второй, наоборот, применяет «экономическую методологию» к другим общественным наукам (так называемый «экономический империализм»). Однако мы не случайно берем термин «экономическая методология» в кавычки, поскольку неоинституционалисты сводят его понимание преимущественно к методологии математизированной неоклассической микроэкономики. Тем самым неоинституционализм фактически возвращается к ряду аксиом неоклассики, притом, что именно отказавшись от них, институционализм («классический институционализм») и обособился в отдельное направление. Не случайно на Западе «новый институционализм» еще в 1970-е гг. получил определение «неоклассический институционализм»²⁹³, а американские политологи прозвали его «институционализмом рационального выбора»²⁹⁴. В связи с этим А. И. Московский говорит об «институциональном шарлатантстве»²⁹⁵.

Стоит отметить, что и сегодня есть сторонники и продолжатели именно «классического» институционализма (например, знаменитый английский профессор Дж. Ходжсон) – возник даже парадоксальный термин «современные “старые” институционалисты». Показательно и то, что Д. Норт, удостоенный Нобелевской премии за работы в области нового институционализма, позже фактически вернулся к «классическому»²⁹⁶.

Тем не менее многие междисциплинарные направления на стыке экономической и юридической наук получили развитие в рамках неоинституционализма или отпочковались от него: «теория прав собственности», «теория контрактов», «экономический анализ права» («экономика права; «law & economics»), «конституционная экономика»²⁹⁷. Причем «экономический анализ права» и «конституционная экономика» получают распространение и среди юристов (более того, один из создателей «экономического анализа права» – Ричард Познер – известный американский судья).

Под «экономическим анализом права» исследователи обычно понимают, если несколько упрощенно, анализ права при помощи «экономической методологии». Но важная оговорка: реально данная методология является не экономической, а лишь методологией экономического «mainstream», т. е., по сути, мы имеем дело не с «экономическим анализом права», а с анализом права при помощи лишь одной (пусть сегодня и доминирующей) из групп экономических школ – с неоклассическим анализом права, рассматривающим человека как рационального максимизатора полезности²⁹⁸, причем при принятии и внерыночных решений (нарушать или не нарушать закон, возбуждать или не возбуждать судебный иск и т. д.). Подобные исходные посылки приводят к таким сомнительным концепциям, как доктрина «эффективного нарушения договора» Р. Познера. Концентрируясь на «эффективности» лишь для частных эгоистов, этот подход абстрагируется от морали. Но тогда «эффективным» следует признать любое безнаказанное злоупотребление (кстати, данную концепцию критикуют некоторые цивилисты²⁹⁹, в том числе и А. Г. Карапетов, в целом выступающий сторонником «экономического анализа права»³⁰⁰). А ведь задача права, сформулированная знаменитым древнеримским юристом Цельсом как «Ius est ars boni et aequi» («право – есть искусство добра и справедливости»), – пресекать возможность подобных ситуаций. Это диктуют и чисто экономические соображения: современное высокотехнологичное производство при неисполнении обязательств отдельными звеньями невозможно. Представляется, что Гражданский кодекс РФ (далее – ГК РФ) в абз. 2 п. 2 ст. 15 содержит некоторую превенцию реализации доктрины «эффективного нарушения договора», однако с учетом необходимости срочного возрождения высокотехнологичного производства и в то же время распространенности правового нигилизма, профилактика нарушений договорной дисциплины должна быть усилена, в том числе за счет введения дополнительных механизмов ответственности.

В целом представляется верным вывод С. В. Королева о том, что основные принципы mainstream’а экономической теории (т. е., неоклассические принципы, положенные и в основу экономического анализа права) не соответствуют основным принципам теории права (принципам справедливости, правового государства) – ей оказываются ближе некоторые неортодоксальные экономические школы³⁰¹.

Обращение к экономическому анализу права получает распространение и в России. Одни правоведы активно к нему апеллируют (например, А. Г. Карапетов³⁰², Т. М. Сырунина³⁰³), другие выступают его противниками (например, Е. А. Суханов). Противники указывают на разницу в методологии и целевых установках юридической и экономической наук (хотя, скорее, можно говорить об установках тех или иных школ), а также в правовых системах – англосаксонской (в рамках которой и получила развитие Law & Economics) и романо-германской. Сторонники акцентируют внимание на «преимуществах экономической методологии», как было сказано, упуская из виду, что в нынешнем виде «экономический анализ права» редуцирует экономическую методологию до неоклассической методологии mainstream³⁰⁴. Таким образом, юристы, и позитивно, и негативно относящиеся к использованию «экономической методологии», в большинстве случаев понимают под ней методологию mainstream’а – притом, что сегодня спектр экономических школ чрезвычайно богат, а экономический mainstream и лежащая в его основе неоклассическая теория, как будет ниже показано, подвергается жесткой критике многими исследователями, включая ряд нобелевских лауреатов по экономике.

Подводя итог, сделаем вывод, что, как представляется, главный недостаток «экономического анализа права» в том виде, как он сегодня существует – не сам факт применения экономической методологии к правовым явлениям, а подмена понятия «экономическая методология» посредством ее редукции до методологии mainstream’а³⁰⁵. Правильнее было бы рассматривать экономический анализ права как в принципе применение экономической методологии к анализу правовых явлений и, учитывая объективную извечную идеологизированность экономической науки, постулировать возможность использования в экономическом анализе права методологии различных школ.

Может быть предложено и введение «политико-экономического анализа права», призванного не просто «измерять экономическую эффективность правовых норм» (на что претендует «экономический анализ права»), но и отвечать на вопрос древнеримских юристов «qui prodest?» («кому выгодно?», т. е. применительно к рассматриваемой теме – в чьих экономических интересах осуществляется то или иное правовое регулирование)³⁰⁶, и анализировать вопросы влияния на правовую политику экономических интересов, а также анализировать вектор экономической политики на основе изменений в законодательстве.

Выше говорилось о направлениях на стыке экономической и юридической науки в целом. Однако именно к конституционному праву эти направления имеют слабое отношение. Так, экономический анализ права чаще применяется в отношении анализа частного права (в России, в частности, этот подход развивает А. Г. Карапетов), а также уголовного права (экономический анализ соответствующих отраслей права развивался еще одним из создателей law & economics американским судьей Р. Познером). Реже можно встретить публикации, посвященные применению экономического анализа в других отраслях права, например в налоговом³⁰⁷. Хотя предпринимаются попытки «экономического анализа» и конституционного права или самой конституции³⁰⁸, тем не менее основное внимание стоит уделить концепциям, возникшим на стыке экономической и именно конституционно-правовой наук.

Следует различать два основных направления: «экономическая конституция» и «конституционная экономика»³⁰⁹.

Экономическая конституция

Термин «экономическая конституция» многозначный, используемый в различных общественных дисциплинах и по-разному в них понимаемый³¹⁰. Он использовался еще два века назад; известность получил в определении Э. фон Беккерата в статье «Политическая и экономическая конституция» 1933 г.³¹¹, но как концепция получил развитие в рамках фрайбургской школы ордолиберализма³¹² (школы экономической мысли), уже на ее этапе эволюционировав от экономического понимания (В. Ойкен) до юридического (Ф. Бем). «Теория экономической конституции» как часть конституционно-правовой науки получила активное развитие на Западе³¹³ и в последние годы развивается в России (следует особо выделить работы Г. Н. Андреевой). Однако ее понимание у разных авторов различается³¹⁴, а само ее выделение иногда подвергается сомнению³¹⁵. Дискуссия носит терминологический характер и представляется, ее можно попытаться избежать, выделив следующие основные подходы к пониманию данного термина:

1. «Экономическая конституция» как экономическая концепция школы немецкого ордолиберализма.

2. «Теория экономической конституции» как составная часть науки конституционного права (хотя, также восходящая к немецкому ордолиберализму), разработанная в зарубежной литературе. По мнению Г. Н. Андреевой, ее преимуществами перед традиционным для отечественной науки выделением «конституционных основ экономики» являются пригодность для условий рыночной экономики, в рамках которой она развивалась, системное единство и целостность³¹⁶. Однако не все исследователи солидаризируются с этим подходом³¹⁷. И, действительно, данный тезис представляется дискуссионным. Не отрицая, что разработчики концепции «экономической конституции» пытались (и во многом успешно) придать ей единство и целостность, а также то, что она получила наибольшее развитие в европейских государствах (хотя, позже стала развиваться и в других странах, например, в Латинской Америке³¹⁸) применительно к анализу именно рыночной экономики, подвергнем сомнению три тезиса.

Во-первых, об отрицании возможности поиска подобной целостности в рамках «конституционных основ экономики» или, точнее, «конституционных основ регулирования экономики/экономической жизни/экономической системы/экономических (социально-экономических) отношений» (в литературе можно встретить все эти варианты формулировки; далее для краткости будем использовать словосочетание «конституционные основы экономики») – многие авторы как раз пытались рассматривать данные вопросы «целостно» (не случайно часто говорится о «конституционных основах экономической системы»). Обвинение же, сформулированное Г. Н. Андреевой в адрес недостаточной четкости термина «экономическая система»³¹⁹, обращено, скорее, к экономической науке (кстати, Г. Н. Андреева сама же пишет: «…определение понятия «экономическая система» экономической наукой не разработано, что является, в том числе следствием отсутствия общепринятой формулировки в теории систем»³²⁰) и не исключает возможности уточнения значения данного термина в науке конституционного права (в рамках конституционных основ экономики).

Во-вторых, дискуссионным представляется тезис об отрицании применимости «конституционных основ экономики» для анализа рыночной и смешанной экономики (Г. Н. Андреева пишет: «Концепция конституционных основ регулирования экономической системы ориентирована на мобилизационную экономику в целях строительства социализма и к рыночной по сути она неприменима»³²¹). Но разве в экономической науке термин «экономическая система» используется лишь при характеристике плановой системы и мобилизационной экономики? Из того же, что «конституционные основы экономики» получили наибольшее развитие в советский период применительно к анализу плановой экономики, представляется, еще не следует их непригодность для анализа иных экономических систем (если рассматривать «конституционные основы экономики» не как «концепцию», а как фактически подотрасль конституционного права). Подобно тому, как то, что концепция «экономической конституции» получила развитие применительно к анализу рыночной экономики, не стало препятствием ее активного применения и к анализу иных экономических систем, на что сама же Г. Н. Андреева обращает внимание³²². Скорее, дело в другом – какая терминология является более привычной для того или другого государства, и нуждается ли оно в заимствовании иностранной (например, за отсутствием своей или в связи с ее недостатками).

В-третьих, заслуживает внимания и косвенно вытекающий из логики Г. Н. Андреевой тезис об абсолютизации рыночной экономики как единственного объекта исследования. Не вдаваясь в дискуссию о плюсах и минусах плановой, рыночной и различных промежуточных между ними систем, носящую во многом идеологизированный и мировоззренческий характер, вспомним мировоззренческий тезис М. де Сервантеса, писавшего, что безумие видеть мир только таким, какой он есть, и не видеть его таким, каким он должен быть. Представляется, что при переходе от плановой экономики к рыночной (равно как и наоборот) юридическая и экономическая наука не должны отказываться исследовать ушедшие или иные потенциально возможные системы³²³ (хотя, и не должны отказываться от задачи анализа системы действующей³²⁴). Не случайно ниже будет предлагаться подход институциональной политэкономии, отказывающийся от абсолютизации какой-либо одной системы или модели.

Однако все вышесказанное ни в коей степени не принижает значение тех многочисленных научных разработок, которые имеются в рамках концепции «экономической конституции». Более того, возможно, в рамках этой пока еще не всеми исследователями признаваемой концепции получит развитие и анализ проблематики экономического суверенитета (категории, как выше говорилось, признаваемой пока еще не всеми представителями классической науки конституционного права) и его конституционно-правового обеспечения и защиты.

3. «Экономическая конституция», как совокупность конституционно-правовых норм³²⁵ и/или базовых принципов³²⁶, и/или основополагающих нормативно-правовых актов³²⁷, регулирующих экономические отношения.

Именно это значение «экономической конституции» (а не «теории экономической конституции») имел в виду автор данной работы в своей статье, где говорил, что «экономическая конституция», скорее, представляет объект исследования, а не дисциплину³²⁸ (объектом же исследования она может быть различных дисциплин и концепций, в том числе рассматриваемых в данном параграфе³²⁹), что было подвергнуто критике Г. Н. Андреевой³³⁰, подразумевавшей в данной статье, видимо, под «экономической конституцией» теорию экономической конституции (кстати, во многих своих публикациях Г. Н. Андреева использует термин «концепция/теория экономической конституции»; представляется, что и в своей монографии «Экономическая конституция в зарубежных странах» вначале она дает характеристику «теории экономической конституции», а в последующих главах – «экономической конституции» уже как объекта исследования).

4. Экономическая конституция как метафора³³¹.

5. Нормативно-правовой акт (как отмечает Г. Н. Андреева, истории известны попытки разработки и принятия подобного акта).

Отметим также использование термина «экономическая конституция» в социологической и иных общественно-научных дисциплинах, в каждой из которых ему придается свое значение, а также появление близких терминов, например, терминов «финансовая конституция»³³² (под которой как минимум в одном из ее смысловых значений представляется логичным понимать один из элементом «экономической конституции» – подобно тому, как «финансовый суверенитет» является элементом экономического суверенитета), «фискальная конституция»³³³ (который логично рассматривать как подэлемент финансовой конституции) и т. д.

Таким образом, признавая важный вклад исследований, осуществленных в рамках направлений, называемых «экономическая конституция», стоит отметить необходимость указывать в каждом случае, о каком понимании «экономической конституции» идет речь – во избежание терминологической путаницы.

Конституционная экономика и конституционная политическая экономия

Теперь подробнее остановимся на таком ином направлении, как «конституционная экономика». Она представляет интерес как дисциплина, очерчивающая поле для исследований, и которую в узком понимании логично рассматривать как раздел институциональной экономики (изначально она, как и упоминавшийся выше «экономический анализ права», отпочковалась от неоинституционализма, и еще сам Дж. Бьюкенен пытался провести разграничение между данными направлениями³³⁴), а в широком – как междисциплинарное направление на стыке экономической науки (в первую очередь – институциональной экономики) и науки конституционного права³³⁵. Однако, представляется, что сегодня «конституционная экономика», хотя и преподается в ряде вузов, по сути, является не столько дисциплиной, сколько концепцией – пусть и несколько эволюционировавшей от ее первоначального (западного) понимания до современного российского³³⁶.

Поскольку «отцом» конституционной экономики принято считать Нобелевского лауреата по экономике Дж. Бьюкенена³³⁷ (хотя позиции здесь расходятся³³⁸), его взгляды не могли не отразиться на изначальных установках и методологии «конституционной экономики». Конституция, по мнению Дж. Бьюкенена, – набор правил для политической игры³³⁹, и эффективность текущей политики в значительной степени зависит от продуманности первоначально составленной конституции. Однако, представляется, что Дж. Бьюкенен не был «нейтральным» исследователем – он был носителем определенной идеологии (сторонником индивидуалистической философии и индивидуалистического метода в экономических исследованиях и известным борцом с кейнсианством). Он также был носителем идеи анализа политической и конституционно-правовой сфер при помощи «экономической» (а, по сути, как и в «экономическом анализе права» – неоклассической) методологии: яркий пример – его «теория общественного выбора», в рамках которой избиратели и политики – все те же (что и в неоклассической экономической теории) стремящиеся максимизировать «полезность» эгоисты, политическая сфера – это рынок услуг, где обмениваются голосами и предвыборными обещаниями. Идея базировалась на двух редукциях, характерных для неоинституционализма³⁴⁰:

1) на редукции политико-правовой и конституционно-правовой сферы и самого государства до некоего аналога рынка³⁴¹ (как уже было выше показано, данный подход лежит в русле идей так называемого «экономического империализма», переносившего рыночные модели на другие сферы общественных отношений);

2) на редукции понятия «экономическая методология» до методологии так называемого экономического mainstream’а³⁴², далеко не всеми экономическими школами разделяемого.

Ниже будет показано, что доминирующее сегодня неоклассическое направление (mainstream) экономической науки (economics) критикуется многими авторитетными исследователями, включая ряд лауреатов Нобелевской премии по экономике и академиков РАН. Сегодня, особенно после кризиса 2008 г. на Западе все больше возрастает интерес к «неортодоксальным» экономическим теориям: кейнсианству и посткейнсианству, неомарксизму, классическому институционализму, исторической школе, эволюционной экономике и др.³⁴³ Выдвигаются идеи объединения неортодоксальных школ, например, в рамках «постклассического синтеза» (противопоставляемого «неоклассическому»). В частности, в России эту идею предлагал бывший заведующий кафедрой экономической теории РАН профессор С. С. Дзарасов³⁴⁴. В «постклассическое» направление он включал посткейнсианство, неомарксизм и радикальную экономику, левый институционализм и отчасти французский дирижизм³⁴⁵. Его сын, заведующий кафедрой политической экономии и истории экономической науки РЭУ им. Г. В. Плеханова Р. С. Дзарасов относит к «постклассической школе» в первую очередь посткейнсианство (но не «кейнсианство неоклассического синтеза»), современный марксизм и неорикардианство, а также современных продолжателей классического институционализма³⁴⁶. Другой вариант объединения неортодоксальных школ, предложенный западными исследователями, – «институциональная политическая экономия»³⁴⁷, о которой еще будет сказано ниже.

Возвращаясь к теории общественного выбора Дж. Бьюкенена, отметим, что она, представляется, в некоторой степени вульгаризирует политико-правовую модель, подменяя конституционные отношения (в том числе отношения представительства) рыночными. Этот подход положен в основу «конституционной экономики». Частично это признавали и ее создатели, открыто призывавшие к созданию «гражданской религии», которая «отчасти возвратит нас к характерному для XVIII в. скептическому отношению к политической деятельности и правительствам и которая вполне естественным образом сосредоточит наше внимание на правилах, ограничивающих деятельность правительств, а не на инновациях, оправдывающих все возрастающее вмешательство политиков в жизнь граждан». Как отмечает В. М. Ефимов, «сейчас, после погружения мира в экономический кризис, вызванный дерегуляцией экономики, эти слова звучат воистину зловеще»³⁴⁸. Подход основателей «конституционной экономики» оказался в русле «маркетизации государственного правления», предполагающей «многоаспектное распространение оснований коммерческой деятельности на сферу государственного управления»³⁴⁹.

Тенденция подмены конституционных отношений рыночными внедряется и получает развитие в законодательстве. Так, в России функции государства превращаются в оказание «государственных услуг»³⁵⁰, что есть не просто изменение терминов, а выхолащивание и подмена существа, природы и предназначения государственных институтов, превращение народа из суверена в потребителя³⁵¹. Не только экономисты и другие эксперты в соответствующих областях³⁵², но и видные юристы-конституционалисты, например, профессор С. А. Авакьян, критически относятся к этой тенденции³⁵³. Она лежит в одной плоскости с коммерциализацией так называемых «публичных благ» и представляет угрозу для реализации конституционного принципа социального государства³⁵⁴.

Идея снижения роли государства связана с идеями «отмирания» государственного суверенитета. Налицо корреляция двух тенденций: перевод функций государства в «государственные услуги» и закрепление через международные обязательства, в частности, в рамках ВТО, либерализации рынка услуг и предоставления равных условий для поставщиков. Это ведет к уравниванию государства и транснациональных корпораций, а также к «приватизации» государственных функций, пусть и называемых теперь «услугами» (здесь вполне применимо словосочетание «приватизация государства», используемое и С. А. Авакьяном, хотя, и в несколько ином контексте³⁵⁵, а также термин «приватизация права», под которым исследователи предлагают понимать тенденцию, «когда большой объем правотворчества выходит из-под прямого государственного контроля»³⁵⁶), аргументируемой целями «пресечения государственной монополии, ограничивающей равную конкуренцию»³⁵⁷. И, очевидно, выхолащивает сущность государства и подрывает его экономический суверенитет. Эти тенденции коррелируют с предложениями «отказаться от приоритетности государства как формы политической организации»³⁵⁸, что бросает вызов конституционному праву, ставя под сомнение один из основных его объектов³⁵⁹. Представляется верным замечание Н. Б. Пастуховой, что концепции десуверенизации служат инструментом воздействия на внутриполитические процессы суверенных государств³⁶⁰.

Если на Западе основы конституционной экономики были заложены экономистами, то в России это направление разрабатывается не в меньшей степени и юристами и позиционируется как междисциплинарное³⁶¹. Но полностью свободным от идеологии, представляется, оно также не стало. Среди экономистов оно оказалось в значительной степени монополизировано представителями «право-либеральных» взглядов³⁶². Одним из наиболее активно работающих в данном направлении экономистов стал ректор РАНХиГС В. Мау³⁶³, а предисловие к учебнику «Конституционная экономика» 2005 г. написал научный руководитель НИУ «Высшая школа экономики» Е. Ясин³⁶⁴. Заметим, что оба – не только ученые-экономисты, но и активные участники государственной и общественно-политической жизни и идеологи коренных экономических преобразований с начала 1990-х гг., рядом других исследователей оцениваемых критично³⁶⁵. Одна из первых в России лабораторий конституционной экономики была создана в Институте экономики переходного периода (ныне – Институт экономической политики имени Е. Т. Гайдара), который также вряд ли можно отнести к идеологически нейтральным учреждениям³⁶⁶.

Хотя В. Мау обращался к экономическим аспектам суверенитета, представляется, что идеология экономического либерализма проявляется в осуществляемом им толковании суверенитета и его значения, например: «Сильной будет только та страна, в которой действуют глобальные игроки, способные определять мировые тенденции развития технологий и финансовых потоков <…> Если это и протекционизм, то протекционизм либеральный»³⁶⁷.

В данном контексте стоит вспомнить, что один из отцов немецкой исторической школы в экономике Г. Шмоллер, вступая в 1897 г. в должность ректора Берлинского университета, в своем программном докладе, посвященном экономической науке, утверждал, что экономистам, ориентированным на экономический либерализм или марксизм, место не в университетах, а в политических партиях, дирекциях политических изданий, профсоюзах и союзах предпринимателей. По его мнению, они не могут быть полезными профессорами и занимать кафедры³⁶⁸. И, хотя, указанную точку зрения не стоит абсолютизировать, не учитывать влияние идеологии, исповедуемой исследователями в определенной области, на саму эту область, представляется, невозможно.

При этом стоит отметить, что ряд российских экономистов, являющихся представителями иных взглядов, хотя не использовали термин «конституционная экономика» и не ассоциируются с этим направлением, также обращались к конституционно-правовым проблемам, в том числе академик и бывший секретарь секции экономики РАН Д. С. Львов, академик и бывший директор Института международных экономических и политических исследований РАН О. Т. Богомолов³⁶⁹ и др. Представляется, что их наследие также требует изучения в рамках «конституционно-экономических» исследований (в контексте проблематики настоящей работы отметим, что, например, Д. С. Львов был сторонником конституционно-правового закрепления норм, направленных на защиту ресурсно-энергетического суверенитета России, а О. Т. Богомолов много внимания уделял вопросу суверенности во внешнеэкономической политике).

Что же касается юристов, развивающих в России «конституционную экономику», то, представляется, в их работах прослеживаются некоторые идеологические догматы экономической науки, причем не экономической науки в целом, а конкретных экономических школ, другими экономическими школами не разделяемых.

Так как аксиомы подаются абсолютизация бездефицитного бюджета и доктрина независимости центральных банков³⁷⁰. Эти идеологемы монетаристской и тому подобных школ экономического mainstream’а без упоминания о наличии школ, исповедующих иные взгляды (кейнсианской³⁷¹ и другие), обнаруживаются в том числе в учебниках, где, казалось бы, должна быть представлена максимально широкая палитра существующих течений.

Представляется, что в сегодняшнем виде «конституционная экономика» выступает идеологическим обоснованием ряда конституционно-правовых доктрин и тенденций, являющихся дискуссионными и подвергающих риску экономический суверенитет. В частности, доктрина «независимости Центрального банка» (чей статус квалифицируется как «основной вопрос конституционной экономики»³⁷²) обосновывает выведение центральных банков из системы разделения властей и из числа подотчетных народу (суверену) органов власти³⁷³ под предлогом того, что «наука конституционного права должна “догонять” экономическую мысль, одновременно переоценивая многие традиционные доктрины, начиная с доктрины разделения властей»³⁷⁴. Не исключая критического анализа классических доктрин, заметим: ради недоказанной экономической эффективности предлагается лишить народ возможности контролировать субъекта, по сути, являющегося властью (показательно, что судья КС РФ Н. С. Бондарь прямо пишет: «В Российской Федерации финансово-экономическую (“денежную”) власть олицетворяет в своей основе Центральный банк РФ…»³⁷⁵). То есть конституционно-правовой вопрос о статусе ключевого финансового регулятора (монопольно осуществляющего ряд функций и проводящего политику от имени государства) решается не на основе конституционно-правовой логики организации публичной власти, а на основе доверия к экономистам, хотя и среди экономистов далеко не все разделяют такой подход³⁷⁶. Заслуживает внимания позиция Г. Н. Андреевой, акцентирующей внимание на необходимости ревизии постулатов конституционной экономики «с целью выявления и пересмотра либо устранения слабых, не подтвержденных практикой догм» и приводящей в качестве примера концепцию независимости Центрального банка – идею, «которая была «продавлена» самими банками»³⁷⁷.

Автор же настоящего исследования предлагает различать:

1) конституционную экономику как концепцию (изначальную концепцию Дж. Бьюкенена и концепцию современных ее представителей);

конституционную экономику или «конституционную политическую экономию» как научную и учебную дисциплину.

Но опасной видится редукция дисциплины до конкретной концепции.

Представляется, что есть аргументы в пользу выделения в качестве научной дисциплины не «конституционной экономики», а «конституционной политической экономии». В основе «конституционной экономики» лежит методология «economics», являющаяся не «общеэкономической методологией» (как ее часто подают), а методологией лишь группы экономических школ. В то время как «политическая экономия» исторически приемлет сосуществование различных, в том числе альтернативных друг другу школ (примеры: меркантилизм и его последователи, классическая английская политэкономия, марксистская и неомарксистская политэкономия, национальная политэкономия производительных сил Ф. Листа, немецкая историко-этическая школа политэкономии, «новая политическая экономия» Р. Эли, международная политическая экономия и геополитическая экономия и другие). Хотя термин «конституционная политическая экономия» некоторые авторы также используют, обычно он понимается как синоним «конституционной экономики». Сам Дж. Бьюкенен, говоря о «конституционной политической экономии», апеллировал не к методологии политической экономии в широком понимании, а лишь к собственной «новой политической экономии»³⁷⁸, которой называл анализ политической сферы с помощью «экономической» методологии: по сути, методологии не «политической экономии», а economics³⁷⁹ (таким образом, когда Дж. Бьюкенен использовал термины «новая политическая экономия» и «конституционная политическая экономия», политическим был лишь предмет исследования – политическая сфера; методология же исследования была не политэкономической, а «экономической», но лишь в узком понимании неоклассического «economics»).

Именно такое понимание «конституционной политической экономии» можно встретить и у российских авторов. Так, Н. С. Бондарь пишет: «Конституционная экономика есть не что иное, как “конституционная политическая экономия”, т. е. речь в данном случае идет об экономическом анализе управленческих процессов, применении экономической теории прежде всего в политологии…»³⁸⁰. В данном случае под «политической экономией» также понимается лишь «новая политическая экономия» (в понимании Дж. Бьюкенена), а под применением «экономической теории» – применение не политической экономии, а economics. Мы же предлагаем рассматривать термин «конституционная политическая экономия» не как синоним «конституционной экономики», а как направление, представляющее методологическую альтернативу.

Дискуссия о преимуществах «политической экономии» или economics³⁸¹ в целом выходит за рамки данного исследования. Покажем лишь преимущества «политэкономического» подхода применительно к междисциплинарным исследованиям на стыке с конституционным правом.

Во-первых, положенный в основу «конституционной экономики» mainstream (economics) абстрагируется от рассмотрения проблем, изучаемых политической экономией и важных для конституционно-правового анализа. Термин «economics» ввел А. Маршалл в 1890 г. (до этого использовался термин «политическая экономия», а позже «economics» и «политическая экономия» стали развиваться как альтернативные направления экономической мысли). При этом предмет дисциплины был им сужен за счет устранения из него «таких беспокоящих вопросов, как распределение доходов и богатства, структура власти и социальная справедливость»³⁸² (хотя, например, английский философ и экономист конца XIX в. Генри Сиджуик, напротив, полагал, что необходимо разработать этику и основанные на ней системы политической экономии и политологии). Кроме того, как отметил еще Джон Хикс, неоклассическая теория (лежащая в основе economics) в качестве исключительного предмета исследований имеет обмен, сознательно отбросив такие сферы реальности как «производство», «воспроизводство», «общественный продукт», в результате чего ее понимание содержания экономики очень ограничено³⁸³. Дж. Хикс предложил называть неоклассическую теоретическую парадигму «каталактикой» – наукой об обмене³⁸⁴. По мнению А. Московского, дополнительно предмет дисциплины был заужен Л. Роббинсом, чье абстрактное определение предмета экономической науки как «отношения между целями и ограниченными средствами», вошедшее почти во все учебники по экономике, стало методологической предпосылкой для необоснованной гиперболизации математических методов исследования экономики (вместо исследования политико-экономического и институционального)³⁸⁵. Оценки исследователей расходятся: по мнению одних, «благодаря усилиям К. Менгера, А. Маршалла и др. экономическая теория в значительной степени освободилась от социологических наслоений и примесей…»³⁸⁶; по мнению других, и Парсонс, и Маршалл сыграли роковую роль как для экономической, так и для социологической наук: «Вместо того чтобы бороться с экономической неоклассикой и предложить экономической науке свою альтернативу, он (имеется в виду Парсонс. – О. Б.) много сделал, чтобы провести “демаркационную линию” между экономической наукой и социологий»³⁸⁷, в результате чего стало очень удобно исключать исследователей, подходящих к экономике с социальных, а также с этических позиций, из дискурса за счет объявления их и «вовсе не экономистами, а социологами»³⁸⁸.

Но разве конституционалисты могут абстрагироваться от таких фундаментальных вопросов как структура власти, социальная справедливость и т. п.? Признаем, что и зарождение науки «государственного/конституционного права» как отдельной дисциплины в некоторой степени было аналогичным зарождению economics: подобно тому, как последний отказался от анализа фундаментальных, в том числе мировоззренческих вопросов, поднимаемых политической экономией, так же и наука государственного/конституционного права частично ушла от лежавшей в ее основе политической философии, задававшейся не столько изучением того, что есть, сколько уяснением того, что должно быть³⁸⁹. Как отмечает И. Д. Левин, буржуазии была нужна наука, излагающая и систематизирующая действующие нормы государственного права <…>, облегчающая ориентировку в нормативном материале всех заинтересованных лиц: должностных лиц, юристов и т. д.; обобщающая этот материал, выводя юридические принципы, которые <…> были бы достаточно «гибкими» и растяжимыми, чтобы узаконить любой произвол <…>, обосновывающая <…> буржуазное государственное право и т. д.: «Если в период борьбы буржуазии за власть в ее идеологическом арсенале первенствующую роль играли политические учения, содержавшие программу реформ или революции в праве, создания нового права, новых государственных форм в соответствии с политическим идеалом буржуазии, то после завоеванию ею власти ей была необходима юридическая наука, которая обосновывала бы и защищала существующее право в качестве уже воплощенного идеала»³⁹⁰. Признавая, учитывая год написания работы, ее идеологическую направленность, нельзя все же не согласиться с тем, что выбор той или иной дисциплины из вариантов, имеющих близкий предмет исследования, диктуется в том числе и политическими причинами. Представляется, что с политической экономией и «economics» ситуация близкая – так, профессора экономического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова А. В. Бузгалин и А. И. Колганов пишут: «Для господствующих субъектов господствующей практики (точнее – практики хозяев экономики) стабильного (или претендующего на это имя) регулируемого (минимально, в духе неолиберализма) рыночного хозяйства, не ждущего сколько-нибудь значительных качественных перемен, более того, отторгающего такие перемены, – для такого хозяйства economics есть наиболее адекватная парадигма научных исследований и экономического образования. Эта парадигма детализирует знания о механизмах функционирования такой системы, что полезно для успешного бизнеса на микро- и макроуровнях при условии, что в основах рыночной системы не происходит качественных изменений»³⁹¹.

Возможно, именно в связи с отходом науки конституционного права от политической философии (целесообразность такого исторического отхода не является предметом данного исследования) конституционное право пользуется старыми конструкциями политической философии периода эпохи Просвещения, когда, например, разделение властей уже было выработано, а центральные банки еще не получили распространение и потому вписаны в нее не были. Но, несмотря на то, что предмет науки конституционного права исторически был сужен, она не отказалась от рассмотрения вопросов, от которых отказался economics: структуры власти, социальной справедливости и т. д. Это аргумент в пользу «политэкономического» подхода при исследовании взаимовлияния конституционно-правовых и экономических факторов³⁹².

Во-вторых, если economics (в отличие от политэкономии) исследует рыночно-капиталистическую систему без качественных изменений в ней, то конституционное право (в отличие от других отраслей права) является инструментом и таких изменений. И конституционное право, и политическая экономия не функционируют в заданных рамках, а способны задавать рамки, предлагать альтернативы – хоть сложившейся экономической системе, хоть отмечаемой исследователями тенденции «отмирания государственного суверенитета».

В-третьих, в отличие от «economics», «политическая экономия» рассматривается как наука историческая, хотя и с разногласиями в части существования универсальных исторических законов (марксистская политэкономия, основанная на марксистской философии истории)³⁹³ или их отсутствия (немецкая историческая школа, особенно в лице Г. Шмоллера).

В-четвертых, и политэкономы мыслят политически, и конституционное право – институциональная основа политической жизни. Термин «политическая» в названии политической экономии не случаен – какие бы из школ политической экономии и подходов к ее пониманию мы ни взяли³⁹⁴.

В-пятых, сам стык конституционного права и экономики уже предполагает междисциплинарное начало; политическая же экономия расширяет обзор, позволяя рассматривать проблемы «широко-обществоведчески», приемля сосуществование подходов различных школ (лишь одной из которых является школа Дж. Бьюкенена). Выбор же конкретных школ, методология и подходы которых используются, обусловлен в том числе и тематикой исследования. Отметим в связи с этим три момента.

Во-первых, проблематика обеспечения экономического суверенитета государства вынуждает поставить под сомнение применимость для анализа тех экономических школ, которые создавались и, как отмечают исследователи, насаждались развитыми странами и ТНК в целях поставить под свой контроль другие государства; открыть их рынки сбыта, т. е. в целях их десуверинизации. В разное время ряд ученых (включая нобелевских лауреатов по экономике Г. Мюрдаля, А. Сена, В. Леонтьева, Д. Тобина, Л. Клейна, Ф. Модильяни, Дж. Стиглица и другие) отмечали сомнительную научность mainstream’а и лежащей в его основе либерально-неоклассической теории³⁹⁵. Отмечается и их противоречие интересам России³⁹⁶, их использование как вид «оружия» по десуверенизации государств³⁹⁷, причем в руках не только конкретных государств (например, США), но и в интересах транснационального капитала, в силу чего объектом их поражения становятся не только отдельные государства, но и сами конституционно-правовые идеи государственного и народного суверенитета³⁹⁸. Так, реформы в России в 1990-х гг. (по мнению исследователей, нанесшие урон экономическому суверенитету государства и, как отмечал сам госсекретарь США Уоррен Кристофер, являвшиеся «инвестицией в национальную безопасность США»³⁹⁹) проводились в соответствии с экономическим «мейнстримом»⁴⁰⁰, причем в его наиболее радикальных и критикуемых формах: монетаризма и так называемого «Вашингтонского консенсуса»⁴⁰¹. Последний разрабатывался «для управления экономической политикой слаборазвитых государств с целью контроля за использованием предоставляемых им из-за рубежа кредитов и обеспечения гарантий деятельности на их территории международного капитала»⁴⁰² и представлял, по словам его же автора Д. Уильямсона, «экономическую политику, к которой Вашингтон подталкивает мир»⁴⁰³.

Во-вторых, необходимо обратиться к тем школам, которые уделяли внимание вопросу обеспечения государственных интересов, его экономической независимости. Так, уже в Манифесте австрийского камералиста-меркантилиста Ф. В. фон Хорника «Австрия превыше всего, если того пожелает» 1684 г. говорилось о необходимости промышленно-технологической самодостаточности – как будет ниже показано, важного аспекта экономического суверенитета. И, хотя, меркантилизм часто подается как некая давно устаревшая «преднаучная» школа, но он акцентировал внимание на проблемах, актуальных и сегодня, например, на проблеме сырьевой зависимости, а также был реабилитирован в рамках немецкой исторической школы в экономике (Ф. Лист, Г. Шмоллер), затем Дж. М. Кейнсом и другими исследователями. Фридрих Лист и другие исследователи показывали, что государства, экспортирующие идеологию свободы торговли (тогда такими государствами выступали Англия и Франция в лице А. Смита, Д. Рикардо, Ж. Б. Сэя и другие), сами поднялись на передовой уровень за счет предшествовавшей жестко протекционистской политики⁴⁰⁴. И спустя 150 лет ряд авторов также показывает, что развитые страны, экспортирующие идеологию свободной торговли, развивались за счет протекционизма⁴⁰⁵, а в насаждаемой другим государствам идеологии «отбрасывают лестницу», по которой сами поднимались наверх⁴⁰⁶. Много используют они и скрытых механизмов протекционизма⁴⁰⁷.

В контексте проблем обеспечения экономического суверенитета государства отметим также такие школы, как «политэкономия национального хозяйства» (или «национальная политэкономия производительных сил»), которую ее разработчик, Ф. Лист, противопоставил космополитичной «политэкономии меновых ценностей» А. Смита⁴⁰⁸, а также геоэкономика – направление, развиваемое сегодня на стыке экономической науки и геополитики⁴⁰⁹ и тесно связанное с проблематикой экономического суверенитета⁴¹⁰.

Стоит уделить внимание и школам, развивавшимся в рамках «международной политической экономии» как подотрасли уже не экономической науки, а науки международных отношений⁴¹¹, в частности на страже экономического суверенитета стояли представители ее «реалистической» и некоторых других школ⁴¹². И, конечно, заслуживают внимания школы, в рамках которых сложилась так называемая «центр-периферийная» парадигма (в частности, исходящая из утраты странами «периферии» части своего экономического суверенитета в пользу стран «центра»). Широкое развитие она получила среди марксистов, структуралистов; в рамках тесно переплетенных теорий «зависимости», «зависимого развития», «периферийного» и «зависимого» капитализма, «насаждения отсталости», мир-системного анализа⁴¹³.

В-третьих, угрозу представляет ограничение не только «внешнего», но и «внутреннего» суверенитета государства. Чтобы оценить «потенциальный объем» суверенитета государства в экономике, юристы-конституционалисты должны иметь представление о роли государства в экономике и различных подходах к ней. Те школы, которые минимизируют роль государства (принцип laissez faire – либерально-монетаристские концепции), не показывают всего спектра инструментов и возможностей государства, требующих сохранения за ним суверенитета, поскольку «с институциональной точки зрения неолиберализм сделал государство и его регулирующую практику публичным врагом номер один <…> навязывается концепция «маленького» (читай – слабого) государства и минимизация его вмешательства…»⁴¹⁴. Поэтому большее внимание следует уделить школам, акцентировавшим внимание на роли государства в экономике.

Так, представители фрайбургской школы «ордолиберализма» (В. Ойкен и другие), хотя и выступали сторонниками рыночной экономики и свободной конкуренции, тем не менее, в отличие от своих австрийских коллег (Л. Мизеса, Ф. Хайека и другие), отводили в этом большую роль государству⁴¹⁵. В противоположность идее нерегулируемого рынка они выдвигали идею рыночной экономики, основанной на порядке (лат. – «ordo»; нем. – «ordnung» – отсюда и название издававшегося В. Ойкеном журнала-ежегодника ORDO и самой школы⁴¹⁶), а также «экономической конституции» (концепция которой рассматривалась выше). Таким образом, ордолибералы выступили против принципа laissez faire (идея невмешательства государства в экономику), например, Вальтер Ойкен, будучи сторонником рыночного хозяйственного порядка, подчеркивал, что он не устанавливается сам, а требует «рамочного обрамления» (в том числе, правового) со стороны государства, уделяя, в частности, огромное внимание борьбе с монополиями и предлагая в экспертной записке 1947 г. «Ликвидация концернов и роспуск картелей» принять закон против концентрации экономической власти⁴¹⁷. Немецкий экономист К. Херманн-Пиллат отмечает, что ордолибералы, являясь безусловными сторонниками свободной рыночной конкуренции, рассматривали ее не как «естественный процесс, но как институт, который прежде должен быть введен государством и им охраняться»⁴¹⁸. Как писал один из представителей ордолиберальной концепции Ф. Бем (кстати, не только экономист, но и юрист), «только сильное правовое государство может стать гарантом конкурентной рыночной экономики (в противоположность выше приведенной идее “маленького, слабого государства” в рамках классического либерализма и доминирующего неолиберализма⁴¹⁹. – О. Б.). Сильное государство – это не такое государство, которое раздает налево и направо многочисленные льготы, а то, которое использует политическую власть для создания условий для честной конкурентной борьбы»⁴²⁰. Кстати, об этом же писал ряд других экономистов, включая и лауреатов Нобелевской премии, например, Дж. Тобин: «Поддержание конкуренции требует постоянной бдительности в неуклонном применении антитрестовского законодательства. Смитовская система может работать только в условиях, когда существуют социальные институты, направляющие эгоистическую энергию в конструктивное русло»⁴²¹.

Еще более значительную роль государству отводила концепция «социального рыночного хозяйства», развивавшаяся А. Мюллером-Армаком⁴²² и положенная совместно с идеями ордолиберализма в основу политического курса архитектора так называемого «немецкого экономического чуда» Л. Эрхарда. Концепция социального рыночного хозяйства предполагала активное государственное, в том числе правовое регулирование: не прямое директивное управление, планирование или установление цен, но косвенные методы, включая перераспределение доходов посредством прогрессивного налогообложения⁴²³. В некоторой степени она занимала промежуточное положение между ордолиберализмом и кейнсианством⁴²⁴.

Отметим, что и последнее, хотя выступает за активное участие государства в экономике, но также относится к теориям именно рыночной экономики. Дж. М. Кейнс, хотя и выступил с резкой критикой постулатов неоклассической (в его терминологии – «классической») либеральной школы, тем не менее сам был сторонником капиталистической системы, и «именно мотив спасения капитализма был главным для Кейнса, когда он сел писать свой главный труд «Общая теория занятости, процента и денег»⁴²⁵.

Кейнсианцы (особенно представители так называемого «левого кейнсианства» или «посткейнсианства») уделяют особое внимание роли государства⁴²⁶, требующей сохранение за ним суверенитета. К тому же кейнсианство и близкие концепции важны в свете вопросов обеспечения экономического суверенитета и по другой причине: они уделяют значительную роль в экономическом развитии внутренним инвестициям, являющимся альтернативой внешним инвестициям и заимствованиям. Последние с экономической точки зрения несут риск ограничения экономического суверенитета государства⁴²⁷, а с юридической точки зрения должны подлежать регламентации: лимиты заимствований; процедуры принятия соответствующих решений; условия, на которых допускается зарубежное инвестирование, а также сектора экономики, которые в силу стратегической или иной важности защищены от них, и степень такой защиты и т. д. (как будет показано ниже, в ряде государств такая регламентация осуществляется на высшем конституционном уровне)⁴²⁸. Близкая озвученной выше позиция признавалась (вопрос о том, насколько дальше реально реализовывалась – выходит за рамки данной работы) и в официальных документах: так, в Правительственной антикризисной программе 2009 г. в контексте ослабления зависимости экономики от внешней конъюнктуры отмечалось: «Основой посткризисного восстановления и последующего поступательного развития должен стать внутренний спрос»⁴²⁹. А в литературе даже выделяется кейнсианский аспект проблем экономического суверенитета⁴³⁰.

Таким образом, даже если в Конституции закрепляется положение о рыночной экономике⁴³¹, существование многообразных моделей рыночной экономики предполагает широкий диапазон возможных вариантов участия государства в экономике и степени такого участия. Обращение в конституционно-правовой работе к экономическим школам обосновано важностью вопроса для оценки существенности ограничения экономического суверенитета. Приведем несколько примеров.

Так, если исходить из логики ныне доминирующей монетаристской школы, которая ограничивает роль государства (говоря упрощенно) лишь борьбой с инфляцией путем сокращения объема денежной массы (через повышение ставки рефинансирования) и гораздо меньше уделяет внимания бюджету как инструменту развития, ставя в качестве приоритета сбалансированность бюджета и сокращение бюджетных расходов, то получение кредитов от МВФ и Всемирного банка на условиях сокращения бюджетных расходов на социальные нужды не кажется ограничением экономического суверенитета, поскольку данная школа и не предполагает проведения активной социальной политики. Но с позиции кейнсианства это – радикальное ограничение экономического суверенитета государства – его возможности выполнять одну из базовых функций и использовать один из основных инструментов социально-экономической политики. Данный пример – несколько упрощенный, но очень наглядно показывающий, как исходный «экономический взгляд» на проблемы дает различные результаты уже с точки зрения конституционно-правового анализа (было ли ограничение государственного суверенитета и в какой степени).

Другой пример: переход к политике так называемой «currency board», привязывающей объем эмиссии национальной денежной единицы к поступлениям зарубежной валюты и, таким образом, ограничивающей государство в возможности суверенного использования эмиссии как инструмента экономической политики, не будет квалифицироваться как ограничение экономического суверенитета государства в рамках монетаристской школы, ставящей в качестве главной задачи снижение инфляции путем сокращения объема денежной массы. Но является ограничением экономического суверенитета государства с позиции кейнсианства. Так, Дж. М. Кейнс писал: «Если имеет место неполная занятость факторов производства, степень их использования будет изменяться в той же пропорции, что и количество денег; если же имеет место их полная занятость, то цены будут изменяться в той же пропорции, что и количество денег». А «архитектор» немецкого экономического чуда, бывший канцлер ФРГ Л. Эрхард отмечал: «Между инфляцией и объемом денег, которые находятся в обращении, нет никакой причинной связи, инфляция порождается только тем, что в среднесрочном плане или непосредственно могут возникать доходы от деятельности, которая не приносит реальной пользы экономике»⁴³².

Не только экономические школы, но и государственные органы России, формулируя предложения в рамках официальных документов, исходят из суверенной возможности реализации инструментария экономической политики. Например, в одном из Заключений Счетной палаты РФ указывалось: «…считали бы своевременным переход на частичное использование эмиссионного финансирования дефицита бюджета. Эмиссионное финансирование бюджетного дефицита может быть оправданным в том случае, если будет использоваться не на покрытие текущих расходов, а на поддержку инвестиций и активизацию хозяйственного оборота»⁴³³. Вопрос степени верности решений и концепций относится к экономической полемике, но с конституционно-правовой точки зрения важно, что сама эта полемика возможна лишь в условиях презюмирования возможности государства подобные инструменты использовать, т. е. суверенитета государства в этой сфере.

В продолжение предыдущего примера. С позиций доминирующих сегодня в экономической науке школ, государство не должно заниматься регулированием цен. С позиции этих школ принятие на себя государством международного обязательства не осуществлять регулирование цен практически не будет ограничением его суверенитета, поскольку, в соответствии с их идеологией, «ему и так не надо цены регулировать, и оно это не делает». Но есть и другие подходы: «Государство может, а в условиях кризиса – обязано контролировать цены и финансовые потоки крупных монополий, включая государственные корпорации», причем со ссылкой на опыт развитых стран, например, Германии, где с 2008 г. расширены полномочия Федерального антимонопольного ведомства, уполномоченного теперь контролировать, не имеется ли неоправданное завышение цен на газ и электроэнергию⁴³⁴.

Аналогично: с позиции теории сравнительных преимуществ Д. Риккардо и теории «свободной торговли» принятие государством на себя обязательств по раскрытию своего рынка и отказу от мер протекционистской политики не является ограничением суверенитета государства, поскольку «ему (государству) это и не нужно»⁴³⁵. С позиций же школ, выступающих за протекционистскую политику, – это радикальное ограничение суверенитета. И в постановлении Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О неотложных мерах по повышению роли государства в регулировании рыночной экономики» говорилось об «обязанности государства по защите внутреннего рынка»⁴³⁶.

Возникает вопрос: какую позицию (в условиях большого разнообразия подходов в экономической науке) выработать юристу-конституционалисту? Должен ли он при анализе экономической проблематики, в частности, при оценке «объема» экономического суверенитета государства выбрать какую-то одну из экономических школ (причем, не зная, какие экономические школы и подходы получат развитие в будущем)? Представляется, что нет. Актуален кибернетический подход – «закона необходимого разнообразия» У. Эшби, который иногда в упрощенной форме формулируют так: избирательная способность управляющей системы должна быть не ниже разнообразия объектов управления. Исследователи распространяют эту логику на государство: в условиях многогранности экономической сферы, инструментарий государства должен быть широким⁴³⁷.

Казалось бы, экономический суверенитет государств, в которых конституционно закреплена рыночная экономика, должен быть уже, чем экономический суверенитет государств с плановой системой. Но и для большинства государств, в конституциях которых либо экономическая система не указана, либо закреплена «рыночная экономика», требуется толкование, учитывающее, что современные экономические системы (в том числе те, которые принято называть «рыночными») на самом деле в той или иной степени «смешанные». Некоторые конституции закрепляют положения о «социальной рыночной экономике» (ст. 20 Конституции Польши 1997 г., ст. 58 Конституции Перу 1993 г. и другие), представляющей, по мнению исследователей, отдельную модель «экономической конституции»⁴³⁸; многие (включая Конституцию РФ 1993 г.) закрепляют норму о социальном государстве или о социальной политике, социальной солидарности и т. д. (Конституции Мексики 1917, Ирландии 1937 г., Польши 1997 г., Португалии 1976 г., Индии 1949 г., Основной низам ОАЭ 1996 г.); конституции некоторых государств, хотя, как будто, и с рыночной экономикой, тем не менее, даже предусматривают «планирование» или «программирование» (Конституции Испании 1978 г., Италии 1947 г., Португалии 1976 г., Бразилии 1988 г.). Экономическая десуверенизация ставит под удар конституционные положения (так, ограничение суверенитета государства в части бюджетных расходов при предоставлении ему займа ставит под угрозу возможность реализации принципа социального государства, поскольку бюджетная политика – инструмент государства для реализации социальной функции). Но даже в государствах, конституции которых используют лишь термин «рыночная» экономика, его возможно толковать расширительно, подразумевая возможность построения в ее рамках «социальной рыночной» или даже «социалистической рыночной» экономики (ст. 15 Конституции Китайской Народной Республики 1982 г.⁴³⁹). То есть для большинства государств наиболее полный конституционно-правовой анализ возможен исходя из презумпции максимально широкого экономического суверенитета государства (в социалистических государствах, где конституционно закреплена плановая экономика, можно с большей или меньшей долей условности говорить о «полном» или практически полном экономическом суверенитета государства). Государство может не использовать весь арсенал имеющихся у него возможностей, и это не будет ограничением его суверенитета – до тех пор, пока у него есть право начать весь арсенал использовать.

Для государств, где провозглашен народный суверенитет (причем уже не так важно, какая экономическая система закреплена их конституциями), уместна «презумпция полного экономического суверенитета народа». Это связано с тем, что если экономический суверенитет государства может быть ограничен нормами самой конституции (ограничивающей степень его участия в экономике), то народ имеет право изменить свою конституцию, а значит, в том числе и в сторону «возвращения» себе «недостающих» суверенных полномочий в экономической сфере (некоторые конституционные акты, например, конституции Франции, Бразилии, Основной закон ФРГ, предусматривают вопросы, которые не могут быть пересмотрены даже народом в ходе принятия новой конституции, но обычно они связаны с формой государства, общедемократическими принципами, а не с экономикой).

Подводя итог, сделаем вывод: конституционно-правовые проблемы обеспечения экономического суверенитета имеет смысл рассматривать в двух аспектах: в узком – «чисто конституционно-правовом» и в широком – в рамках «теории экономической конституции» и/или в «конституционно-политэкономической» парадигме. Конституционную политическую экономию логично рассматривать также в двух аспектах: в узком – в рамках институциональной политической экономии (нового направления, к выделению которого призывает ряд исследователей⁴⁴⁰ и которое способно стать комплексной обществоведческой дисциплиной и объединить различные неортодоксальные школы «политической экономии» и «институциональной экономики»), и в широком – как междисциплинарное направление, на стыке институциональной политической экономии и науки конституционного права. Но требуется подбор инструментария, с одной стороны, исключающий анализ конституционно-правовых механизмов обеспечения экономического суверенитета лишь на базе тех концепций, которые минимизируют роль государства, а тем более, на базе тех школ и теорий, которые специально развивались как инструмент десуверенизации государств, а, с другой стороны, уделяя внимание тем концепциям, которые раскрывают потенциал возможностей и роли государства в экономике, акцентируют внимание на обеспечении национальных интересов, независимости и самодостаточности государства.

Также согласимся с судьей КС РФ профессором Н. С. Бондарем в том, что «ни первым, ни вторым подходом (т. е., ни “экономической конституцией”, ни “конституционной экономикой”. – О. Б.) не исчерпывается конституционно-экономическая проблематика»⁴⁴¹ (сам Н. С. Бондарь развивает концепцию «экономического конституционализма», которая, как он сам отмечает, «является развитием более ранних авторских подходов к соответствующей проблематике с позиций конституционализации социально-экономических отношений»⁴⁴²), тем более что, как напоминает профессор В. Е. Чиркин, конституционное регулирование основ экономических отношений достаточно глубоко изучено советскими авторами, не использовавшими соответствующие термины⁴⁴³. Стоит отметить и наличие ряда работ современных юристов-конституционалистов, связанных с вопросами регулирования экономической сферы, в которых термины «конституционная экономика» и «экономическая конституция» не используются, что никак не снижает их актуальности⁴⁴⁴.

Рассмотрев направления, с одной стороны, на стыке конституционного и международного права, а, с другой стороны, на стыке конституционно-правовой и экономической наук, отметим, что указанные два вида направлений образуют и концепции на стыке друг друга, например, выделение «экономического права наднациональных образований»⁴⁴⁵ актуализирует выделение «экономической конституции наднациональных образований»⁴⁴⁶ (иногда исследователи выделяют не только «наднациональную», но и «международную конституцию»⁴⁴⁷).

* * *

Таким образом, в данной главе обосновано использование понятия «экономический суверенитет» и показано, что, не будучи еще общепризнанным в юридической науке, оно, тем не менее, уже широко используется в том числе в нормативно-правовых актах. Показано место экономического суверенитета в традиционной системе суверенитетов и проанализированы подходы к классификации его видов и элементов. Даны авторские определения экономического суверенитета и экономического суверенитета государства, а также формального и фактического экономического суверенитета. Показано, что не только формальный, но и фактический экономический суверенитет может быть предметом конституционно-правового анализа.

Показан междисциплинарный характер исследования конституционно-правовых проблем обеспечения экономического суверенитета. Проанализирован ряд научных направлений на стыке конституционно-правовой и экономической наук; конституционного и международного права. В частности, обоснована целесообразность исследования проблемы обеспечения экономического суверенитета в рамках «конституционной политической экономии» как дисциплины на стыке наук конституционного права и институциональной политической экономии, причем с опорой на те экономические школы, которые уделяют внимание обеспечению экономического суверенитета государства.

Глава 2
Угрозы экономическому суверенитету

Представляется целесообразным разделить угрозы общего характера, которые могут нести риск самым разным элементам экономического суверенитета и специфические угрозы отдельным элементам экономического суверенитета.

2.1. Угрозы экономическому суверенитету общего характера

2.1.1. Глобальные и идеологические вызовы

Проблематика суверенитета актуализируется процессами глобализации, усиливающей взаимозависимость государств (что особенно проявляется в экономической сфере)⁴⁴⁸, а также интеграционными процессами. Так, показательна четырехзвенная цепочка ограничения экономического суверенитета стран ЕС. Сначала – таких, как Греция и т. п. – в рамках отведения им определенного места в региональной системе разделения труда. Следствием стало усугубление ограничения их экономического суверенитета, поскольку отведенное им место производителя продукции с низкой добавленной стоимостью привело к их дальнейшему научному и промышленно-технологическому отставанию, в свою очередь, усилившему их зависимость, в том числе от импорта высокотехнологичной продукции⁴⁴⁹. Даже если исходить из того, что разделение труда среди государств-членов ЕС было более или менее рационально с точки зрения снижения себестоимости и повышения конкурентоспособности продукции, производимой в ЕС, на мировых рынках (так, в упоминавшемся выше решении Конституционного Суда Чешской Республики от 26 ноября 2008 г. говорится: «Характер интеграции, в том числе и применительно к Европейскому союзу, в конечном итоге может привести к защите и укреплению суверенитета государств-членов, с точки зрения внешних, особенно геополитических и экономических, факторов»), нельзя не признать, что внутри ЕС оно снизило конкурентоспособность ряда его стран – как по сравнению с другими государствами ЕС, так и в сравнении с его «внешними конкурентами» – таким образом, усилив зависимость этих стран от «локомотивов» ЕС и от ЕС в целом и снизив возможность их «выживания» в будущем вне ЕС (а соответственно, и постановки вопроса о выходе из ЕС как механизма защиты своего экономического суверенитета). Затем (третье звено) их экономический суверенитет вновь ограничивается при осуществлении их спасения – кредитования на условиях выполнения определенных экономических и социальных требований. И, наконец (четвертое звено) – угроза экономическому суверенитету стран-доноров, вынужденных брать на себя бремя спасения коллег по ЕС, о чем свидетельствует, например, решение Федерального конституционного суда ФРГ от 12 сентября 2012 г. по вопросу о правомерности участия Германии в Европейском механизме стабильности (ESM)⁴⁵⁰. Решение по этому делу еще будет упоминаться ниже в контексте обсуждения конституционных «лимитов» международных финансовых обязательств государства и в контексте возможности государства выйти из обременительных международных обязательств. В данном же случае важна сама постановка соответствующего вопроса, причем, не только в экономической и политической, но и в конституционно-правовой плоскости. Другие примеры – обращение депутата парламента Ирландии Томаса Прингла в Европейский Суд с постановкой вопроса о неправомерности ESM и членства Ирландии в ESM (однако, Европейский Суд отказал Т. Принглу, придя к выводу о правомерности ESM)⁴⁵¹; решение Государственного Суда Эстонии по вопросу о конституционности присоединения Эстонии к ESM (данное решение еще будет упомянуто в контексте того, что, хотя им была признана конституционность присоединения к ESM, ряд судей сформулировали Особые мнения, где, в частности, отмечали, что подобное решение требует проведения референдума, что важно в контексте ниже рассматриваемого в данном исследовании вопроса о конституционно-правовых механизмах принятия международных обязательств, ограничивающих экономический суверенитет государства, в том числе об усложненных процедурах принятия подобных решений, а также о процедурах, позволяющих реализовать народный суверенитет в ходе принятия решения об ограничении государственного суверенитета) и т. д.

Глобализация и интеграционные процессы представляют вызов не только государственному, но и народному суверенитету. Исследователи признают, что развитие международной интеграции и наднационального регулирования «с неизбежностью ведет к ограничению демократии (народовластия), делая представительное правление еще более опосредованным (отчужденным от граждан)»⁴⁵².

К глобальным вызовам можно также отнести тенденции концентрации и монополизации капитала, отмечавшиеся как проблема еще в конце XIX – первой половине XX в. (например, Г. Адамс еще в 1870 г. писал об угрозе того, что «в недалеком будущем корпорации <…> возьмут под контроль деятельность правительства»; он же отмечал, что корпорации становятся «империями внутри республики, правители которой обладали большей властью, чем правительство в любом независимом государстве» и что «подобная империя несовместима с благородными республиканскими институтами и, более того, с безопасностью любого государства»⁴⁵³; остро проблема концентрации и монополизации капитала отмечалась и в знаменитой работе 1932 г. «Современная корпорация и частная собственность» американских экономистов-институционалистов А. Берли и Г. Минза), но сегодня приобретшие общемировой характер⁴⁵⁴, и актуализированными за счет того, что, во-первых, все больший вес приобретает зарубежный и транснациональный капитал⁴⁵⁵; во-вторых, даже национальный капитал теряет «национальную окраску»⁴⁵⁶; в-третьих, все большая власть оказывается в руках более «космополитичного» и угрожающего экономическому суверенитету государства финансово-спекулятивного капитала⁴⁵⁷. Так, хотя еще в Указе Президента РФ 1993 г. устанавливалось: «Банки не могут выступать покупателями долей участия (паев, акций) приватизируемых предприятий <…> не могут иметь в собственности более 10 процентов акций какого-либо акционерного общества, а также не могут иметь в составе своих активов более 5 процентов акций акционерных обществ»⁴⁵⁸, тем не менее банки неограниченно скупали акции через дочерние, зависимые и прочие аффилированные компании, как отмечалось в Отчете Счетной палаты Российской Федерации, «ставя тем самым под свой контроль крупнейшие промышленные предприятия»⁴⁵⁹.

Проблема не только в том, что открытый рынок вступает в противоречие с государственным суверенитетом⁴⁶⁰, что государство теряет суверенный контроль над денежными потоками, но и в том, что капитал, причем часто – транснациональный, начинает управлять государствами⁴⁶¹, концентрирует в своих руках СМИ и финансирование избирательных кампаний, манипулирует избирателями и политическими партиями и т. д. Подобное изменение сути современного капитализма переводит проблематику из плоскости экономической в конституционно-правовую: если капитализм не является объектом конституционно-правового анализа, то становящаяся следствием указанной выше формы капитализма «капиталократия», представляется, должна стать его объектом. Если прежние идеологи экономического либерализма Ф. фон Хайек и М. Фридман неразрывно связывали рыночную экономику и демократическое политическое устройство, то сегодня противоречие глобального рынка, с одной стороны, и народного суверенитета, демократии, с другой – признается даже либералами-глобалистами, например, Ж. Аттали: «демократия может существовать лишь на определенной территории, в то время как рынок границ не знает»⁴⁶². Уместно вспомнить слова Президента США Э. Джексона, которые сегодня становятся пророческими: «Свободная республика может существовать лишь при условии, что демократическое государство обладает большей властью, нежели сконцентрированный в частном владении капитал»⁴⁶³.

С глобальными вызовами суверенитету неразрывно связаны идеологические вызовы. Подобно тому, как американские корпорации, встав в XIX в. на ноги, стали поддерживать науку, «которая считает наилучшим то правительство, которое как можно меньше управляет»⁴⁶⁴, так и ныне глобальный капитал финансирует те школы, которые подают суверенитет как анахронизм. Идеологический вызов состоит в распространении концепций:

1) рассматривающих суверенитет в целом как «пережиток Вестфальской эры», а его ограничение или даже отмирание как позитивный процесс (концепции «заката суверенитета» и т. д.), либо аналогично – применительно к его отдельным элементам (концепции «ограниченного иммунитета», ограничения ресурсного суверенитета и обеспечения «равного доступа к ресурсам» в целях «ликвидации мировой углеводородной несправедливости» и т. д.);

2) подменяющих государство и народ иными субъектами суверенитета (концепции «глобального суверенитета», «мирового правительства» и т. п.);

3) противопоставляющих суверенитет иным конституционно значимым ценностям и требующих признания за последними приоритета перед суверенитетом (например, противопоставление государственного суверенитета правам и свободам человека и т. д.);

4) минимизирующих и ставящих под сомнение роль государства (концепции «сервисного государства», «малозатратного государства», «государства-партнера»; экономические концепции радикального либерализма и монетаризма, «рыночного фундаментализма», «заката государства всеобщего благосостояния», «Вашингтонского консенсуса»);

5) призывающих к конструкциям, угрожающим экономическому суверенитету государства или к отказу от инструментов, способных выступать механизмами его защиты (доктрины «независимости центральных банков», «ограничения референдума как тормоза интеграции» и другие).

Вслед за идеологическим обоснованием возникают нормативные конструкции, угрожающие экономическому суверенитету государств. Так, существует угроза постепенного отказа от принципа государственного иммунитета⁴⁶⁵ – в условиях навязывания России «необходимости отказа» от подобных «устаревших конструкций»⁴⁶⁶ под прикрытием красивых слов о глобализации и «давно принятой на Западе» доктрине «расщепления иммунитета» («функционального иммунитета»).

Противники концепций «ограниченного суверенитета», его «заката», «отмирания», «суверенитета как пережитка» и тому подобных теорий иногда упрекают их авторов в конформизме, а в качестве «выгодоприобретателей» рассматривают такие государства, как США (чей суверенитет большинство исследователей не подвергают сомнению) и транснациональный капитал. Как отмечает Н. Б. Пастухова, «критика классической теории суверенитета с либеральных позиций весьма часто является своеобразным политическим заказом на ослабление современного государства <…> Многочисленные антисуверенитетские теории <…> служат <…> цели, а именно попытаться оправдать, «научно обосновать» и доказать, будто государственный суверенитет полностью изжил себя <…> и дальнейшее развитие международного права и международных отношений возможно лишь на путях отказа от него»⁴⁶⁷. В целом, соглашаясь с Н. Б. Пастуховой, отметим, что подобная критика может осуществляться не только с либеральных позиций, и представляется, что на самом деле по вопросу признания или непризнания «ограниченного суверенитета», сохранения или отмирания суверенитета возможны не две основные позиции, а как минимум четыре:

1. Противники признания возможности какого-либо ограничения суверенитета, не рассматривающие те явления, которые иногда называются в качестве его «ограничений» (например, связанность нормами международного права) таковыми, а иногда даже, напротив, считающие их не ограничением, а реализацией суверенитета. Но здесь возникает вопрос: не является ли такой подход лукавым? Не являются ли выгодоприобретателями такой концепции «глобальные игроки», против которых она как будто направлена? Представляется, что данная концепция опасна игнорированием проблемы, которая «не замечается».

2. Противники признания ограниченного суверенитета, считающие, что если такие «ограничения» возникли, дальше государство уже нельзя рассматривать в качестве суверенного в принципе. Суверенитет рассматривается не как относительная, а как абсолютная (дискретная) категория (так еще Г. Еллинек писал, что суверенитет «есть свойство, и притом такое, которое не может быть ни увеличено, ни умалено, суверенитет логически представляет превосходную степень»⁴⁶⁸, а также, что любой договор ограничивает суверенитет подписавшего его государства⁴⁶⁹; близкий подход формулировался и в концепции «жесткого суверенитета» А. Джеймса⁴⁷⁰): либо он есть, либо его нет. Здесь, правда, возникает другая проблема: если данную концепцию принимать в абсолютном виде, то едва ли можно найти хотя бы одно «суверенное» государство⁴⁷¹. Тогда возникает вопрос о том, что некоторые государства «более или менее близки к суверенному», но это уже требует не дискретного анализа, который самой концепцией отвергается.

3. Сторонники признания возможности ограничений суверенитета, его эрозии, считающие данное явление логичным следствием закономерной тенденции «заката Вестфальской эры», а сам концепт «суверенитет» устаревшим и мешающим развитию. Именно против этой категории авторов направлена критика в их «подыгрывании» глобальному капиталу. Данная критика представляется обоснованной.

4. Категория авторов, про которую иногда забывают: сторонники признания возможности нахождения государства в состоянии «ограниченного суверенитета» (не с точки зрения должного, а с точки зрения анализа сущего: «можно говорить о характере ограничения суверенитета, о его природе, но сам факт остается фактом – мы довольно часто встречаемся с ограничениями суверенитета в той или иной степени»⁴⁷²), признающие «кризис суверенитета», но видящие в этом проблему; не отрицающие, а, наоборот, подчеркивающие ценность суверенитета и анализирующие возможности и механизмы обеспечения и защиты суверенитета перед лицом угрозы со стороны указанных тенденций. Так, с одной стороны, можно солидаризироваться с позицией Н. Б. Пастуховой: «Нельзя согласиться с утверждениями, что в условиях интернационализации рынка и движения капиталов, прозрачности государственных границ и т. п. в принципе отмирает представление о государственном суверенитете…»⁴⁷³ Но, представляется, что точно также и напротив: нельзя не видеть проблемы, угрозы государственному суверенитету в указанных условиях. Дальше же, исходя из ценностной позиции автора, встает вопрос о том, согласиться ли с данной тенденцией как неизбежной, способствовать ей или противостоять.

С точки зрения автора данного исследования, можно попытаться примирить вторую и четвертую позицию. Для этого требуется ввести рассмотрение суверенитета сквозь призму двух подходов: «относительного» и «абсолютного» (дискретного). С точки зрения дискретного подхода государство, обремененное определенными «ограничениями», стоит признавать пусть и не лишенным суверенитета, но как минимум «не полностью суверенным», лишенным «Вестфальского суверенитета» (как суверенитета в его абсолютном понимании), после чего для анализа степени ограничения его суверенитета потребуется анализ в рамках «относительного» подхода, и здесь позиция автора настоящего исследования лежит в русле четвертой из описанных позиций.

Особую угрозу для государственного суверенитета в условиях глобализации представляет свобода передвижения капитала: как утечка капитала из страны, так и допуск иностранных инвестиций на территорию государства (в случае получения инвестором возможности фактического контроля над экономикой принимающего государства, а также ограничения суверенного права государства регулировать соответствующую сферу деятельности), особенно, в стратегически значимые отрасли. Причем это отмечают не только экономисты, но и юристы, например, И. З. Фархутдинов пишет: «Массированный приток иностранного капитала в экономку государства объективно в той или иной мере как бы “подтачивает” экономический суверенитет государства, если исходить из традиционного понимания»⁴⁷⁴.

Отметим, что зарубежный опыт богат правовыми механизмами обеспечения экономического суверенитета перед лицом глобальных угроз. Ограничения на осуществление иностранных инвестиций активно применяется в законодательстве многих государств⁴⁷⁵. Так, китайские исследователи озабочены ролью иностранного капитала в китайской экономике⁴⁷⁶, а законодательство Китая установило разрешительный порядок создания совместных предприятий китайского и иностранного капитала⁴⁷⁷. Китай принуждает зарубежных инвесторов создавать совместные предприятия с государственными компаниями – производителями оборудования с ограничением доли иностранных инвесторов – не более 49 %⁴⁷⁸. Ограничивают допуск иностранных инвестиций и США, а также государства Западной Европы. В США действует запрет для иностранных инвесторов на владение акциями американских авиационных компаний, а также в сфере добычи природных ископаемых⁴⁷⁹. В 2007 г. в США был принят Закон об иностранных инвестициях и национальной безопасности, отнеся к полю зрения Комитета по иностранным инвестициям США все «критически важные отрасли» и уделяя особое внимание деятельности юридических лиц, подконтрольных иностранным правительствам. Усиление контроля в отношении иностранных инвестиций в стратегические отрасли предлагалось и в Докладе о Стратегии национальной экономической безопасности (2004 г.), подготовленном Комиссией Национального Собрания Франции по финансам, экономике и планированию. Аналогичные системы контроля в отношении иностранных инвестиций существуют в большинстве развитых государств⁴⁸⁰. В законодательстве Финляндии было закреплено, что не менее половины учредителей общества должны быть резидентами страны, а как минимум половина членов совета директоров должны быть резидентами государства-члена EС – было установлено, что это правило может не соблюдаться лишь с разрешения Министерства торговли и промышленности Финляндии⁴⁸¹. Таким образом, как отмечает И. З. Фархутдинов, «даже западноевропейские страны то и дело проводят политику, направленную на определенное ограничение иностранных инвестиций в свою национальную экономику»⁴⁸². Поэтому сложно согласиться, например, с тезисом из Отчета Счетной палаты РФ 2000 г., где говорится про «общепринятые в мире законодательные нормы либерализации капиталовложений» (показательно, что в самом Отчете примеры подобных «общепринятых в мире» норм не приводятся, а из «зарубежного опыта» приводится лишь общий объем иностранных инвестиций на 1997 г. в Китае, Бразилии и Мексике – без указания, идет ли речь о прямых, портфельных или прочих инвестициях и их условиях⁴⁸³, что не дает возможностей для адекватного, а не чисто количественного сопоставления⁴⁸⁴).

Если ограничения доступа иностранного капитала в определенные отрасли экономики (например, в Италии и Франции)⁴⁸⁵ чаще закрепляются на уровне отраслевого законодательства, то ограничение частного (тем более, иностранного) финансирования избирательных кампаний – вопрос конституционно-правовой. Не случайно в США действовал закон Маккейна-Файнголда, ограничивавший возможность участия корпораций в финансировании избирательных кампаний. Признание его в 2008 г. Верховным Судом США неконституционным ставит вопрос об угрозе народному суверенитету (данное решение Верховного Суда было принято с перевесом всего в один голос, а Дж. П. Стивенс сформулировал Особое мнение о недопустимости уравнивания корпораций с физическими лицами в политической сфере). С критикой решения выступил ряд общественных деятелей и президент Б. Обама, поставивший вопрос о принятии поправки к Конституции США, «которая раз и навсегда определила бы, что мы, народ, управляем выборами и избирательными кампаниями сами, а не корпорации».

Выделив основные глобальные и идеологические вызовы суверенитету, отметим пять конституционно-правовых аспектов:

1) необходимость анализа и обратной тенденции – борьбы различных государств за защиту/возвращение своего экономического суверенитета, осуществляемой, в том числе и конституционно-правовыми методами (в условиях глобализации сосуществуют два противоположных вектора политики: «экономического национализма» и «экономического интернационализма»⁴⁸⁶);

2) определение баланса между закреплением и допущением либеральных свобод, открытости рынка, свободы предпринимательства и т. п., с одной стороны, и сохранением не формального, а реального государственного и народного суверенитета – с другой;

3) некоторые концепции используют категориальный аппарат конституционного права, противопоставляя идею сохранения суверенитета другим конституционно-правовым доктринам, например, прав и свобод человека и т. д.⁴⁸⁷ Некоторыми исследователями отмечается и противоречие между государственным суверенитетом и международным правом⁴⁸⁸. Задача юриста-конституционалиста – определить, не является ли подобное противопоставление ошибочным или спекулятивным; определить и найти способы оформления приоритетов в спорных вопросах на конституционном уровне, а также разработать механизмы, позволяющие сочетать ценности суверенитета государства с другими конституционно-правовыми ценностями;

4) ставятся под сомнение ценности и инструменты, являющиеся механизмами обеспечения суверенитета, причем их ограничение или упразднение аргументируются не юридически, а экономически и политически. Яркий пример – идея отказа от референдума, «рассматриваемого как тормоз в процессе интеграции»⁴⁸⁹. То есть политико-экономическими задачами интеграции аргументируется целесообразность фактического ограничения народного суверенитета и инструментов его полноценной реализации. Другой пример: под лозунгом экономической эффективности – вывод центральных банков из системы разделения властей;

5) конституционно-правовая направленность настоящей работы соответствует не позиции «пассивного наблюдателя», но исследователя, ищущего механизмы обеспечения экономического суверенитета государства в условиях угроз ему⁴⁹⁰.

2.1.2. Международно-правовые и интеграционные риски

Одну из главных угроз для экономического суверенитета государства представляет возможность власти, несмотря на демократическую сменяемость, принимать долгосрочные международные обязательства, связывающие руки последующим властям (и, соответственно, избравшему их народу), которые, несмотря на мандат народного доверия, не смогут реализовывать альтернативный экономический курс (далее – «проблема долгосрочных международных обязательств»). Вопрос о возможности власти налагать на государство долгосрочные международные обязательства, ограничивающие его экономический суверенитет⁴⁹¹, без проведения всенародного референдума рассматривается в литературе⁴⁹² и встает в конституционно-правовой практике. Ниже будет приведен ряд примеров, когда государства проводили референдум при принятии международных обязательств, в том числе при вступлении в ЕС, а также будет показано разнообразие подходов по вопросу о том, требует ли принятие подобных обязательств проведения референдума. Сейчас же отметим, что данный вопрос вставал и, например, при принятии отдельных обязательств в рамках ЕС. Так, в Ирландии вопрос о принятии обязательств по Бюджетному пакту в 2012 г. решался на референдуме⁴⁹³, а в Эстонии в рамках рассмотрения Государственным судом вопроса о конституционности Европейского стабилизационного механизма (ESM) несколько судей сформулировали Особое мнение, где, в частности, указывали на необходимость проведения по этому вопросу референдума⁴⁹⁴. Особая значимость проблемы «долгосрочных международных обязательств» связана с тем, что происходит ограничение не только государственного, но и народного суверенитета, что выхолащивает саму сущность демократического принципа сменяемости власти, как дающего народу возможность, сменив власть, исправить ошибки и/или злоупотребления предшествующей власти. Проблема заключается в том, что последующая власть и сам народ (суверен) оказываются заложниками обязательств, принятых предыдущей властью (хотя, выше цитировался знаменитый принцип, сформулированный в ст. 28 Конституции Франции 1793 г., согласно которому, «ни одно поколение не может подчинить своим законам поколения будущие»⁴⁹⁵).

К данному вопросу примыкает другая проблема – возможности применения не вступивших в силу (не ратифицированных) международных договоров, в том числе в рамках их так называемого «временного применения». Проблема актуальна, во-первых, в силу норм международного и национального права, санкционирующих возможность временного применения международных договоров (ст. 25 Венской конвенции о праве международных договоров; ст. 23 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»)⁴⁹⁶. Во-вторых, в силу имевшихся в новейшей истории масштабных примеров, когда СССР / Россия принимали на себя обязательства о временном применении не ратифицированных международных договоров, либо он фактически применялся в отношении России – Соглашения между СССР и США 1990 г. о линии разграничения морских пространств (так называемое «Соглашение Бейкер-Шеварнадзе»)⁴⁹⁷ или Договор к Энергетической Хартии (ДЭХ)⁴⁹⁸. В-третьих, поскольку временное применение международных договоров ограничивает закрепленные в конституциях ряда государств, включая Россию, полномочия парламента⁴⁹⁹ и, представляется, нарушает принцип разделения властей (кроме случаев, когда парламент выразил согласие). И, в-четвертых, в связи с позицией ряда исследователей, выступающих за временное применение международных договоров, руководствуясь логикой международного права, но, не учитывая конституционно-правовые аспекты. Так, еще член-корреспондент АН СССР Г. И. Тункин отмечал, что договор требует ратификации, если в нем прямо содержится указание на это (т. е. не учитывается, что подписывают договор, где такое указание содержится или нет, обычно органы, принадлежащие к другой ветви власти, чем те, которые наделены полномочием его ратификации)⁵⁰⁰.

Вопросы временного применения международных договоров рассматривались Конституционным Судом Российской Федерации (далее – КС РФ) и Верховным Судом Российской Федерации (далее – ВС РФ)⁵⁰¹. Данная проблематика еще будет упоминаться ниже – пока же отметим, что проблема применения нератифицированных международных договоров вновь остро встала перед Россией в связи с так называемым «делом бывших акционеров ЮКОСа», которые выиграли его у России в Гаагском третейском суде, и, в соответствии с решением которого, Россия должна была выплатить около 50 млрд долл., в связи с чем в разных странах начались аресты российского имущества. И юрисдикция суда, и нормы материального права, на основе которых было вынесено решение – это нормы нератифицированного Россией ДЭХ. И хотя Гаагский окружной суд отменил решение третейского суда⁵⁰², считать проблему решенной рано: во-первых, подход некоторых государств заключается в возможности исполнения ими решений международного коммерческого арбитража даже в случае, если национальный суд пересмотрел решение (в рамках такого подхода считается, что решение Гаагского государственного суда обязательно для исполнения лишь в Нидерландах, а другие государства свободны в определении того, исполнять ли решение международного коммерческого арбитража), в связи с чем бывшие акционеры ЮКОСа предприняли попытки продолжить аресты российского имущества во Франции (там, правда, они столкнулись с другой проблемой – недостаточности загрансобственности в России для покрытия их исков, а также с юридической спорностью того, что считать «собственностью России», в частности, можно ли к ней относить собственность российских государственных корпораций и юридических лиц, контрольный пакет акций которых принадлежит Российской Федерации); во-вторых, бывшие акционеры ЮКОСа могут оспорить решение Гаагского государственного суда; а в-третьих, возможны новые подобные ситуации.

Еще одна проблема в контексте «долгосрочных международных обязательств» – в процедурной легкости принятия долгосрочных внешнеэкономических и в целом стратегических решений, ограничивающих государственный суверенитет. В частности, проблема «легкости» отчуждения части территории, либо отказа от суверенных прав и юрисдикции на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне, либо уступки по иному территориальному вопросу или спору (например, по делимитации границы и т. д.). Актуальный пример – уступка Россией части акватория Баренцева моря Норвегии по договору 2010 г.⁵⁰³ – вопрос не только территориального суверенитета, но и экономического (вопрос доступа к природным ресурсам⁵⁰⁴ и т. д.).

Отдельный аспект проблемы долгосрочных международных обязательств – международные соглашения, заключаемые формально не государством, но государственными корпорациями, юридическими лицами, наделенными государством стратегическими функциями, монополией в определенной сфере и потому играющими большую роль в вопросе экономического суверенитета государства. Актуальный пример – договор ПАО «Газпром» с Китаем (точнее, с Китайской национальной нефтегазовой корпорацией – CNPC) на 30 лет с объявлением части условий коммерческой тайной⁵⁰⁵. Представляется, что суверенное государство не должно зависеть от соглашений юридических лиц (тем более, которым оно выдает лицензии на разработку недр и, исходя из своего суверенитета, должно иметь право продлевать или не продлевать им соответствующие лицензии, либо отзывать их досрочно в случае определенных нарушений). Так, если государство считает нужным заключить долгосрочное соглашение о поставках газа Китаю, то это должно быть межгосударственное соглашение, потому что затрагивается вопрос о долгосрочном использовании принадлежащих государству ресурсов.

Риски представляет и возможность согласования и принятия международных обязательств, пусть и непосредственно государством (например, главой государства или органами исполнительной власти), но с сокрытием деталей от парламента. Здесь уже угроза народному экономическому суверенитету (исходя из того, что парламент – представительный орган) и демократии в целом. Не случайно Федеральный конституционный суд ФРГ в решении от 12 сентября 2012 г. оговорил недопустимость келейного принятия обязательств и сокрытия их деталей от Бундестага⁵⁰⁶ (данная позиция получила развитие в постановлении ФКС ФРГ от 18 марта 2014 г.⁵⁰⁷). А, например, в конституциях Словении и Чехии предусмотрено, что правительства обязаны информировать палаты парламента, и последние могут сформулировать свою позицию по проектам решений, готовящихся институтами ЕС⁵⁰⁸ (последнее важно в свете того, что признание обязанности граждан подчиняться нормам, принятым «некоей наднациональной структурой, а не избранной ими властью», рассматривается в ряде государств, как угроза демократии⁵⁰⁹). Между тем проблема актуальна: так, соглашения о Трансатлантическом торговом и инвестиционном партнерстве (ТАТИП), о Транстихоокеанском партнерстве (ТТП), а также продвигавшееся, по мнению экспертов, «одним пакетом» с ними Соглашение о торговле услугами (СТУ), разрабатывались в условиях секретности. На момент утечки информации в переговоры были втянуты уже 50 государств, суммарная доля которых в мировой торговле услугами составляет почти 70 %, включая 28 членов ЕС⁵¹⁰. Абстрагироваться от описанной проблемы со ссылкой на ее «конспирологичность» юристам невозможно, поскольку вопрос о принятии международных обязательств (или их подготовки), тем более, влекущих «опасения в отношении возможности сохранения государствами внутренних регулятивных пространств»⁵¹¹ (т. е., по сути, их суверенитета) в условиях сокрытия от народа-суверена и парламента – вопрос конституционный.

Актуализируется проблематика экономического суверенитета государств и в связи с увеличением количества международных экономических организаций и межгосударственных объединений (построенных на принципе экономической интеграции) и расширением их функций⁵¹². Исследователи отмечают, что «формируется наднациональный уровень публичной власти»⁵¹³, государственный суверенитет «вынужден как бы делиться своими полномочиями с международными структурами»⁵¹⁴, «часть суверенитета передается на наднациональный уровень интеграционными процессами…»⁵¹⁵; происходит «диффузия» суверенитета⁵¹⁶. Как отмечает академик РАН О. Т. Богомолов, «переход значительной части контроля над национальной экономикой к ТНК и международным организациям, у которых свои, нередко противоположные интересам суверенных государств цели, превращается в болезненную проблему»⁵¹⁷.

Остро развернулась дискуссия по этой проблеме в связи с созданием ЕС. Так, по Лиссабонскому договору ЕС располагает исключительной компетенцией по принятию законодательства и заключению международных договоров в области торговой политики и таможенного союза⁵¹⁸. Некоторые государства (наиболее четко это сформулировано в ст. 91 Конституции Польши) признали как приоритет европейского права над национальным, так и его прямое действие (в ряде государств это вытекает из признания примата международного права, например, в Словакии, Эстонии, Чехии); в ряде стран с помощью толкования также выводился приоритет европейского права и его прямое действие, а доктрина развивалась под воздействием практики Суда Европейских Сообществ⁵¹⁹. Усиление же роли институтов ЕС в решении бюджетных вопросов, связанное с так называемым Фискальным пактом 2012 г. поставило вопрос о демократичности бюджетного процесса в связи с проблемой подконтрольности этих институтов представительным учреждениям⁵²⁰.

Передача государствами части суверенных полномочий на наднациональный уровень иллюстрирует тенденцию так называемого «многоуровневого конституционализма». Однако даже известный философ Ю. Хабермас, рассматривающий постепенное признание верховенства наднационального права в качестве очевидной тенденции, отмечает широко распространенное в современной Европе убеждение, что существующая в том или ином государстве степень свободы и социальной справедливости неразрывно связана с его традициями, поэтому граждане заинтересованы, «чтобы гарантами этих достижений оставались “их” государства, не подвергаясь риску вмешательства со стороны новой и незнакомой наднациональной политической структуры»⁵²¹. Конституционно-правовой аспект проблемы проявляется, в частности, в том, что «осуществление публично-властных полномочий наднациональными институтами далеко не всегда бывает обременено необходимыми правовыми ограничениями, присущими внутригосударственным системам разделения властей и демократического представительства» – не случайно органы конституционного контроля ряда государств-членов ЕС рассматривали вопрос о соответствии положений Лиссабонского договора закрепленным в национальных конституциях принципам суверенного, демократического, конституционного государства⁵²². Исследователи отмечают, что дефекты «многоуровневого конституционализма» проявились в том, что наднациональные организации оказались в значительной степени выведенными из-под контроля демократически легитимированных органов власти, и при этом сами таковыми не стали. В результате из-за сопротивления отдельных государств в последние годы тенденция передачи полномочий на наднациональный уровень приостановилась⁵²³.

Остро вопрос ограничения суверенитета стран-участниц встает и применительно к таким образованиям как ВТО⁵²⁴, МВФ и Всемирный банк⁵²⁵. Так, ВТО рассматривается рядом исследователей как институт, направленный на десуверенизацию государств, вскрытие их рынков для транснациональных корпораций, о чем пишут не только экономисты и политологи⁵²⁶, но и юристы⁵²⁷. Неслучайно США выступили против Гаванской Хартии – документа, учреждавшего ITO (International trade organisation)⁵²⁸ – организацию, построенную на других принципах и «недостаточно защищавшую инвестиции американских корпораций»⁵²⁹, вместо которой впоследствии и была создана ВТО (WTO – World trade organisation). Но, по мнению специалистов, и ВТО может превратиться в «оболочку без содержания», поскольку в качестве нового инструмента геоэкономической экспансии США и базирующихся в них ТНК возможны (пусть пока и приостановленные) соглашение о Трансатлантическом торговом и инвестиционном партнерстве и соглашение о Транстихоокеанском партнерстве⁵³⁰. Деятельность МВФ и Всемирного банка также, по мнению исследователей, направлена на десуверенизацию государств – хотя и «под флагом помощи»⁵³¹.

Заслуживает внимания постановка проблемы Ю. Хабермасом: «Рост власти международных организаций фактически выхолащивает демократический процесс в национальных государствах по мере того, как национально-государственные функции переводятся на уровень транснационального управления»⁵³². Данная проблематика актуальна для всего мира: в силу сочетания процессов глобализации и интеграции (в том числе региональной), а также попытки отдельных государств сохранить или вернуть свой суверенитет в условиях соответствующих тенденций (сосуществование подобных тенденций наблюдается и в отдельных более узких сферах, например, А. А. Ефремов отмечает сочетание противоположных процессов «региональной цифровой интеграции» и «суверенизации»⁵³³). Проблематика актуальна, в частности, для стран Европы, некоторые из которых уже ставят вопрос о выходе из ЕС. Россия же задействована в ряде интеграционных процессов на постсоветском пространстве (Союзное государство России и Белоруссии, Таможенный союз, ЕврАзЭС, а с 2015 г. – и Евразийский экономический союз).

С геоэкономической точки зрения актуальна проблема выбора между различными вариантами экономической интеграции (так, Украина стояла перед выбором между вступлением в Таможенный союз с Россией, Белоруссией и Казахстаном и вступлением в «Ассоциацию с ЕС» – выбором не только геоэкономическим, но и геополитическим), а также их сочетаемости (создание локального рынка на постсоветском пространстве в рамках Таможенного союза и вступление в ВТО – подробнее – см. § 3.5 данной монографии), а с геополитической – оценка того, не является ли вступление России в ВТО как организацию, исторически создававшуюся государствами, противостоявшими СССР и социалистическому блоку, и позиции России в которой гораздо слабее, чем в ООН, из-под регулирования которой все более широкий круг вопросов постепенно фактически переходит к ВТО – сдачей тех позиций на международной арене, которые после Второй мировой войны были институционализированы созданием ООН.

К тому же все чаще ставится вопрос об обязательности решений ЕСПЧ для России⁵³⁴ – данная проблематика еще будет упоминаться ниже, но пока сделаем акцент на двух моментах, которым, представляется, в литературе недостаточно уделено внимание:

1. Всегда важно различать борьбу за государственный суверенитет и прикрытую им борьбу за возможность произвола, в том числе в отношении нарушения прав и свобод человека и гражданина. Необходим поиск баланса, позволяющего сочетать защиту государственного суверенитета России как безусловной ценности и не лишать при этом граждан возможности использовать «последний шанс» – обращение в ЕСПЧ в случае, если им не удалось защитить свои права в национальной судебной системе.

2. «Защита прав и свобод» не должна подменяться защитой коммерческих интересов частных субъектов, угрожающей экономическому суверенитету государства. Так, когда Россия ратифицировала европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод и признала юрисдикцию ЕСПЧ, едва ли кто-то мог предположить, что данный орган будет использоваться для таких дел, как предписание России выплатить 1,866 млрд евро бывшим акционерам ЮКОСа⁵³⁵…