Kitabı oxu: «Актуальные проблемы финансового права в условиях цифровизации экономики»

Рецензенты:

Толстопятенко Г. П. – доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного и финансового права, декан международно-правового факультета Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России;

Кучеров И. И. – доктор юридических наук, профессор, заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации.

Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заведующей кафедрой финансового права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), заслуженного юриста Российской Федерации Е. Ю. Грачевой.

ebooks@prospekt.org

© Коллектив авторов, 2020

© ООО «Проспект», 2020

Авторский коллектив

Арзуманова Л. Л., д-р юрид. наук, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 6;

Артемов Н. М., д-р юрид. наук, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 1 (в соавторстве с Е. Ю. Грачевой, А. А. Ситником);

Болтинова О. В., д-р юрид. наук, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 7 (в соавторстве с Е. Ю. Грачевой, О. С. Морозовой);

Горлова Е. Н., канд. юрид. наук, доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 4;

Грачева Е. Ю., д-р юрид. наук, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – введение, гл. 1 (в соавторстве с Н. М. Артемовым, А. А. Ситником), гл. 7 (в соавторстве с О. В. Болтиновой, О. С. Морозовой);

Гузнов А. Г., д-р юрид. наук, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 15 (в соавторстве с Т. Э. Рождественской);

Карташов А. В., канд. юрид. наук, доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 14;

Морозова О. С., канд. юрид. наук – гл. 7 (в соавторстве с О. В. Болтиновой, Е. Ю. Грачевой);

Мошкова Д. М., д-р юрид. наук, заведующая кафедрой налогового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 9;

Орлова Н. Ю., канд. юрид. наук, доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 11;

Петрова И. В., канд. юрид. наук, доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 8;

Рождественская Т. Э., д-р юрид. наук, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 15 (в соавторстве с А. Г. Гузновым);

Ситник А. А., канд. юрид. наук, доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 1 (в соавторстве с Н. М. Артемовым, Е. Ю. Грачевой), гл. 16;

Соболь О. С., канд. юрид. наук, доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 13;

Ткаченко Р. В., канд. юрид. наук, доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 3;

Цареградская Ю. К., д-р юрид. наук, профессор кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 2;

Чернобровкина Е. Б., канд. юрид. наук, доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 5;

Чеха В. В., д-р юрид. наук, доцент – гл. 10;

Ядрихинский С. А., канд. юрид. наук, доцент кафедры административного и финансового права Северо-Западного института (филиала) Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 12.

Введение

Социальные преобразования российского общества конца XX в., связанные с формированием рыночных отношений, вызвали к жизни необходимость использования публичной властью новых методов воздействия на общественные процессы, т. е. тех инструментов, правовое регулирование которых осуществляется нормами финансового права. Важнейшим направлением развития нашего государства является и формирование инновационной модели экономики, что ставит перед наукой новые задачи осмысления предназначения, социальной ценности права как регулятора общественных отношений.

Аналогичные задачи требуют своего решения и от науки финансового права, в первую очередь анализ изменений предмета правового регулирования, связанных с появлением новых видов общественных отношений, регулируемых финансовым правом, что свидетельствует о расширении предмета правового регулирования в современных условиях цифровой экономики. Одновременно мы являемся свидетелями того, как общественные отношения, которые ранее регулировались финансовым правом, приобретают новые черты и характеристики.

Осознавая значимость финансов в рыночной экономике, необходимость и потенциальные возможности финансово-правового инструментария по воздействию на общественные процессы, особенно востребованными стали исследования именно по финансовому праву, направленные на развитие финансового законодательства. Важнейшим стимулом развития и качественного преобразования финансового права стало принятие Конституции РФ 1993 г. и последовавшее за этим принятие, в частности, законодательства о банках и банковской деятельности, о страховании, налоговой системе, бюджетном процессе и бюджетном устройстве, о валютном регулировании и валютном контроле, которые легли в основу современного финансового законодательства. Были проведены две кодификации, связанные с принятием принципиально новых для нашей правовой системы Налогового и Бюджетного кодексов. В последние годы качественно обновилось банковское законодательство, сформировалась национальная платежная система.

Изменение экономического строя оказало влияние на предмет финансового права, которое осуществляет регулирование не только государственной финансовой деятельности, но и публичных финансов в целом. В теории финансового права, соответственно в финансовом законодательстве стала использоваться терминология: публичная финансовая деятельность, публичные фонды денежных средств, публичное страхование, публичные доходы, расходы, публичные юридические лица и т. п., что свидетельствует одновременно об изменении и расширении предмета правового регулирования. Появились ранее не известные нашей практике и законодательству, например, негосударственные пенсионные фонды денежных средств, фонд Агентства по страхованию вкладов и др., что потребовало принятие соответствующих законодательных актов, которые на основе использования методов публичного регулирования отношений способствовали реформированию всей финансовой системы общества и приведение ее в соответствие с рыночной экономикой.

Одним из важнейших направлений осуществления финансовой деятельности в условиях рынка стало реформирование всей системы финансового контроля. В условиях рынка государству, публичной власти необходимо сохранить свое социальное предназначение, что должно быть выражено и сформулировано в его экономической политике, направленной на обеспечение общесоциальных интересов. Прошедшие годы доказали, что забвение, отказ от контроля со стороны публичной власти приводит к серьезным негативным последствиям: усилению коррупции, финансовым злоупотреблениям, что создает угрозу национальной безопасности. Важной гарантией сохранения социальной направленности, экономической, а также социальной политики государства и муниципальных образований в процессе осуществления финансовой деятельности является усиление финансового контроля в целом.

В рыночных условиях, в условиях цифровизации экономики происходит не упрощение (можно говорить только о технологическом), а усложнение финансовой деятельности, которая охватывает не только государственную сферу, но и деятельность негосударственных организаций, предприятий различных форм собственности, иностранных инвесторов и т. п.

Данная монография, подготовленная преподавателями кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), созданной в 1994 г. и ставшей первой самостоятельной кафедрой на всем постсоветском пространстве, включает в себя материал по основным тенденциям развития институтов и подотраслей финансового права в условиях цифровизации экономики.

Заведующая кафедрой финансового права

Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист РФ

Е. Ю. Грачева

Глава 1
Финансовое право в условиях цифровизации

Цифровая экономика, рассматриваемая экономистами в качестве продукта четвертой промышленной революции¹, предполагает широкое внедрение в общественную жизнь новых технологий, имеющее своим главным итогом ускорение процесса обмена информацией. Именно информация становится основным продуктом и движущей силой экономических отношений нового типа.

Процесс цифровизации экономики, основанный на внедрении новых технологий, насчитывает уже несколько десятилетий. Начиная с середины XX в., электронно-вычислительные машины и связанные с ними технологии прошли значительный путь развития, который с точки зрения человеческой истории может считаться стремительным. Так, согласно эмпирическому наблюдению одного из учредителей компании Intel Г. Мура, количество транзисторов, размещаемых на кристалле интегральной схемы, удваивается каждые 2 года² (Закон Мура)³. Данный процесс, с одной стороны, ведет к увеличению вычислительных мощностей компьютерной техники, а с другой – ее миниатюризации. Все это в конечном итоге обуславливает тот факт, что цифровые технологии становятся доступными для широких слоев населения. Массовость их использования и является движущей силой цифровой экономики. В связи с этим можно говорить о том, что экономика начала приобретать цифровой характер в последнее десятилетие.

Современное общество находится лишь в самом начале пути формирования цифровой экономики. Особенностью текущего этапа развития экономики является не только внедрение уже существующих, но и осознание потенциала новых технологий (например, технологий больших данных (Big Data), нейротехнологий, технологии Блокчейн, роботизации и т. д.). Таким образом, можно прогнозировать, что в ближайшее время общественные отношения, связанные с использованием цифровых технологий, получат свое дальнейшее развитие.

Все вышеперечисленное, рождает новые, зачастую трудно разрешимые, вызовы для права как инструмента регулирования общественных отношений нового типа, и юридической науки, призванной выполнять прогностическую функцию, связанную с оценкой существующих рисков внедрения новых технологий и выработкой эффективных подходов к их правовому регулированию.

При этом, как справедливо указывает Ю. И. Грибанов, «цифровая экономика не возможная без участия государства. Место государства в новой экономической реальности во многом будут определяться способностью качественного и оперативно влиться в глобальные процессы, связанные с созданием нового технологического уклада. Цифровизация дает большие преимущества, выступая драйвером экономического роста. Однако на этом пути необходимо, в первую очередь, защитить интересы граждан»⁴. Таким образом, развитие цифровой экономики невозможно без деятельного участия государства: как посредством правового регулирования общественных отношений нового типа, так и путем прямого финансирования мероприятий по цифровизации.

Согласно традиционному пониманию, финансы как экономическая категория представляют собой совокупность экономических отношений, связанных с аккумулированием, распределением (перераспределением) и использованием фондов денежных средств, а также контролем за их использованием. Как отмечает Э. Д. Соколова «финансы – экономическая категория, обусловленная объективными потребностями развития того общества, в котором существуют товарно-денежные отношения»⁵. Финансовые отношения являются видом экономических отношений.

Исходя из этого можно сделать вывод, что составляющие предмет отрасли российского финансового права общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления публичной финансовой деятельности, детерминируются господствующей в обществе моделью экономики. Через финансовую деятельность, как указывал Е. А. Ровинский, отражается взаимосвязь государства и экономики общества⁶. В связи с этим, цифровые технологии, воздействуя на экономику, влияют и на финансовое право (цифровые технологии —> экономика —> финансовое право).

Говоря о финансовом праве в условиях цифровизации экономики следует отметить, что новые технологии, с одной стороны, ведут к расширению предмета правового регулирования (например, рассматриваемая отрасль стала регулировать общественные отношения, складывающиеся в процессе обращения электронных денег), а с другой – являются инструментом, способствующим регулированию, администрированию, финансовому контролю и надзору. Так, например, активное внедрение информационных технологий в бюджетную, налоговую и другие сферы в целях повышения эффективности, в частности, бюджетного финансирования, налогообложения, их открытости для государственного и общественного контроля, объективно обуславливают необходимость уточнения правовых норм, регулирующих возникающие при этом отношения в рамках уже ранее регулируемых финансовых отношений, что свидетельствует об «углублении» предмета финансового права. Таким образом, можно проследить действие прямых и обратных связей в процессе правовой регламентации новых общественных отношений – право регулирует порядок применения инновационных технологий, которые, в свою очередь, регулируют применение других технологий.

Финансовая деятельность также может быть рассмотрена как вид управленческой деятельности – она носит властный характер, который проявляется в том, что в каждом конкретном случае она представляет собой вертикальную связь двух субъектов, из которых один осуществляет командную, координационную или контрольную работу по отношению к другому; имеет универсальный характер, проявляющийся в том, что финансовая деятельность осуществляется непрерывно и постоянно на всей территории государства; она основана на законе, то есть является планово-урегулированной. Использование цифровых технологий ведет к ускорению управленческого воздействия на пассивных субъектов в рамках финансовых отношений, а также ускорению получения информации по каналам обратной связи в процессе осуществления контроля.

В настоящее время в науке финансового права наблюдается экспоненциальный рост количества исследований, посвященных проблемам, связанным с влиянием процесса цифровизации на предмет отрасли финансового права. Безусловное лидерство занимает тематика криптовалют. В то же время следует понимать, что рассматриваемый процесс носит более широкий характер – он затрагивает все структурные элементы системы отрасли финансового права. Так, в настоящее время можно встретить научные работы, посвященные изучению влияния цифровизации на бюджетное право⁷, налоговое право⁸, правовой институт финансовых рынков⁹ и т. д. Помимо отдельных научных статей, в свет выходят монографические исследования, в которых рассматриваются как отдельные аспекты изучаемого в данной главе процесса¹⁰, так и направленные на комплексную оценку¹¹. В целом, можно констатировать, что современный этап развития науки финансового права характеризуется стадией первичного накопления знаний, формирования новых теорий и моделей, предполагающих свободу научного творчества.

На сегодняшний день перед финансовым правом стоит задача выработки наиболее оптимальных моделей регулирования новых общественных отношений, связанных с применением цифровых технологий, причем не только хозяйствующими субъектами, но и самим государством. Спектр же возникающих вопросов, как было отмечено, охватывает все составные элементы системы финансового права. Так, в рамках общей части, применительно к происходящим процессам внедрения информационно-коммуникационных технологий, требуется изучение влияния цифровизации на финансовую политику государства, содержание финансовой деятельности государства и муниципальных образований, правовой статус субъектов финансовых правоотношений, практику осуществления финансового контроля и т. д.

В свою очередь для бюджетного права актуальными являются вопросы, связанные с исследованием содержания такого понятия как «цифровой бюджет», практики использования «электронного бюджета» на различных уровнях бюджетной системы Российской Федерации, его влияния на межбюджетные отношения и бюджетный контроль и т. д.

В налоговом праве особый интерес представляют вопросы применения цифровых технологий в процессе налогового администрирования и контроля, налогообложения электронных услуг, доходов и прибыли в результате проведения операций с криптовалютами, краудфандинга, ICO и т. д.

В рамках института правового регулирования финансового рынка остро стоят проблемы выработки эффективного механизма правового регулирования финансовых технологий, применяемых участниками данного рынка для оказания финансовых услуг, а также контроля в рассматриваемой области, в том числе посредством применения цифровых технологий самим регулятором.

Полагаем, что наиболее сильное воздействие процесс цифровизации оказывает на сферу финансово-правового регулирования денежного обращения, что напрямую обусловлено появлением новых платежно-расчетных инструментов (в частности криптовалют), форм расчетов, инструментов и механизмов контроля за операциями субъектов финансовых правоотношений с денежными средствами и т. д.

Необходимо при этом понимать, что цифровизация затрагивает не только финансовое право, но и другие отрасли российского права. С одной стороны, проведение комплексных правовых исследований новых общественных отношений является необходимым условием формирования объективных научных знаний, однако, с другой – это ведет к усилению конкуренции между различными отраслями научного знания. Так, уже сейчас можно встретить научные работы представителей гражданского, предпринимательского, международного права, которые фактически вторгаются в финансово-правовую материю. В связи с этим, следует говорить о том, что наука финансового права должна заявить приоритет собственного подхода к изучению вопросов, затрагивающих предмет отрасли финансового права.

Цифровизация экономики рождает еще одну системно важную для финансового права проблему – смещение акцентов на негосударственное регулирование общественных отношений, непосредственным образом связанных с предметом финансового права. Как отмечается в науке, «в условиях, когда современное общество впадает в колосальную зависимость от цифровых ресурсов и технологий для связи, хранения, распространения и получения информации, пробелы в правовом регулировании множатся, так как право не способно быстро продуцировать надлежащий нормативный материал. В таких условиях меняющейся социальной реальности функцию восполнения пробелов берет на себя широко масштабируемое негосударственное регулирование»¹². Это в частности характерно для регулирования порядка проведения первичного размещения токенов ICO – в отсутствие хоть какого-то правового регулирования, оно проводится по правилам той или иной пиринговой сети. В то же время представляется, что подобную деятельность следует рассматривать в качестве финансовой услуги и она должна регулироваться и контролироваться со стороны государства, в лице уполномоченных на то органов (в частности, Банка России).

Важной для финансового права является и проблема влияния цифровизации на ее источники. Так, например, Т. Я. Хабриева и Н. Н. Черногор отмечают воздействие рассматриваемого процесса на форму права в целом. В частности, авторы указывают на то, что у формально-юридических источников права, таких как нормативный правовой акт, договор нормативного содержания и др., появляется «виртуальный дублер», «цифровой двойник», который может в точности совпадать по форме и содержанию с официальным текстом, изданным, оформленным и обнародованным по всем правилам, но может отличаться от оригинала… Интересно и то, что оцифровка формально-юридических источников права приводит к формированию новых приемов и способов юридической техники, в частности отсылок к ранее действующей редакции нормативного правового акта или его части, к другим нормативным правовым актам, судебным решениям, официальным письмам и др.»¹³. Перечисленное ведет к упрощению поиска необходимой в практической деятельности юриста информации. В то же время, по нашему мнению, цифровизация имеет еще одно важное следствие – интенсификацию нормотворческой деятельности. Данный вывод может быть проиллюстрирован нижеследующей таблицей, в которой отражена информация о количестве принятых федеральных законов, вносящих изменения в важнейшие источники финансового права, с разбивкой по годам.

Представленная таблица, безусловно, отражает лишь количественные, но не качественные характеристики происходящих изменений. Так, например, за последние десять лет были приняты новые законы о Счетной палате Российской Федерации, о бухгалтерском учете и т. д.

Вышеприведенные цифры заставляют задуматься о качестве законотворческой работы. Так, например, в год принятия Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» было принято три (!) закона, вносящих в него изменения и дополнения. И как можно вести речь об определенности налогового законодательства, если в течение одного календарного года принимается более 40 федеральных законов, вносящих те или иные изменения и дополнения во вторую часть Налогового кодекса Российской Федерации? При этом, как следует из таблицы, рассматриваемая тенденция имеет свойство усиливаться – наиболее плодотворным на изменения стал 2018 г.

Ускорение нормотворческой работы, по нашему мнению, в первую очередь обуславливается происходящими процессами цифровизации – внедрение справочно-правовых систем позволяет обеспечить мгновенный доступ к актуальным редакциям законов и подзаконных нормативных правовых актов, сравнить их с уже недействующими редакциями и т. д. В современном мире бумажная версия нормативного акта имеет мало практической ценности, в связи с ее информационной ограниченностью. Более того, регулярная печать нормативных правовых актов в актуальной редакции экономически невыгодна, особенно с учетом того, что их можно найти в бесплатном доступе в сети «Интернет».

Указанная тенденция имеет еще одно преломление – увеличение количества публикуемых научных исследований по проблемам финансового права. Широкое внедрение информационно-коммуникационных технологий привело к сокращению времени поиска и обработки необходимой для исследования информации (в том числе на иностранных языках), подготовки научных текстов, ускорению коммуникации с научными изданиями. Равным образом, цифровизация ведет к упрощению редакционно-издательской деятельности, следствием чего стало появление большого количества научных изданий (журналов и сборников статей), зачастую сомнительного характера. Результатом является недобросовестная конкуренция в борьбе за авторов – одним из основных критериев работы научных журналов начала выступать скорость рассмотрения и публикации научных статей, отсутствие «проблем» в процессе рецензирования. Следствие всего вышеперечисленного – снижение качества и увеличение объема публикуемого материала. Последнее, как нам представляется, ведет к ослаблению критики в науке, поскольку физически невозможно ознакомиться со всеми научными работами даже по определенной теме, не говоря о всем финансовом праве.

Ответом научного сообщества стало повышение требований к качеству проводимых исследований. Так, за период с 1991 по 2007 г. было защищено около 550 диссертационных исследований по финансовому праву. При этом, на следующем этапе своего развития наметилась иная тенденция – снижения числа защищаемых диссертационных работ по финансовому праву. В период с 2008 по 2015 г. включительно, т. е. за 8 лет было защищено 428 работ по финансово-правовой тематике. Пик числа защищенных работ пришелся на 2008 г. и составил 111 работ. Это огромное число. После этого происходит постепенное снижение числа защищаемых работ, что отражает процесс увеличения требовательности к их содержанию.

Эта тенденция отражает увеличение стандартов научной новизны и борьбу с описательным характером диссертационных исследований, а равно с плагиатом. Можно сказать, что повышение научной требовательности к диссертационным исследования в области финансового права зародилось в самой науке финансового права¹⁴.

То же самое можно сказать и о повышении требований к качеству периодических научных журналов. Так, за последнее время был сокращен Перечень рецензируемых научных изданий ВАК, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, на соискание ученой степени доктора наук. Помимо этого, журналы были дифференцированы по научным специальностям, в зависимости от наличия в составе редакционных советов и редакционных коллегий докторов, защитивших диссертации по соответствующим специальностям. Действительно, странно выглядит ситуация, когда соискатель ученой степени кандидата или доктора юридических наук публикует свои научные статьи, в журналах, которые не могут должным образом оценить их.

Наблюдаемые процессы цифровизации влияют и на учебную дисциплину финансового права. Так, расширение предмета финансового права требует включения в рабочие программы учебных дисциплин новых вопросов, отражающих последние тенденции развития отрасли, а для преподавателя рождает необходимость актуализации своих знаний. Увеличение количества учебной литературы обуславливает усиление контроля качества изданий, на которые опираются обучающиеся при подготовке к занятиям и промежуточной аттестации. Кроме того, в процессе своей работы преподаватель должен использовать цифровые технологии, в том числе при применении различных интерактивных методик изучения финансового права¹⁵.

Подводя итог, можно заключить, что цифровизация оказывает комплексное воздействие на отрасль, науку и учебную дисциплину финансового права. Отдельные аспекты названного процесса будут рассмотрены в настоящем издании ниже.

Глава 2
Трансформация предмета финансово-правового регулирования в условиях развития цифровой экономики

В настоящее время назрела необходимость перехода Российской Федерации на новый уровень социально-экономического развития, поскольку в озвученном докладе Всемирного экономического форума «Глобальные информационные технологии» за 2016 г. было отмечено, что особое значение отводится инвестициям в инновационные технологии в контексте глобальной конкурентоспособности. По данным показателям российское государство занимает 43 место в международном рейтинге, отстав от многих конкурентоспособных экономик развитых государств, таких как: Нидерланды, Швейцария, Швеция, Великобритания, Финляндия, Германия, Сингапур, Япония, Гонконг и др.¹⁶

В связи с этим Российская Федерация обозначила план перехода к цифровой экономике до 2024 г. Для решения выявленных проблем изначально разработали Стратегию развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 гг., обозначив национальные интересы в области цифровой экономики, связанные с формированием новых рынков, основанных на использовании информационно-коммуникативных технологий, укреплением отраслей, базирующихся на их использовании, поскольку это позволит получить конкурентные преимущества российским хозяйствующим субъектам и пр.¹⁷

В последующем принимается программа «Цифровая экономика Российской Федерации», в которой одним из основных направлений является нормативное регулирование процессов, связанных с формированием и существованием подобной экономики. Приоритетной целью нормативного регулирования в Программе закрепляется формирование такой регуляторной среды, которая бы обеспечивала благоприятный правовой режим для развития современных информационно-коммуникативных технологий и осуществления экономической деятельности, связанной с их использованием.

Для реализации программы «Цифровая экономика Российской Федерации» был разработан План мероприятий по направлению «Нормативное регулирование», включающий несколько разделов, связанных с обеспечением правовых условий в разных сферах экономической деятельности, в том числе связанных с внедрением и использованием инновационных технологий на финансовом рынке¹⁸.

Основное положение данного направления связано с разработкой правовых инициатив, определяющих статус цифровых технологий в финансовой сфере, а также трактовку используемых понятий¹⁹.

Необходимость формирования регуляторной среды общественных отношений в условиях цифровой экономики обусловлена тем, что, во-первых, происходит появление новых элементов предмета, требующих финансового правового регулирования, а во-вторых, осуществляется трансформация уже существующих объектов финансово-правовых отношений.

Если говорить о первом аспекте, то на сегодняшний день появились такие термины, требующие определения и регулирования, как: «технология распределенных реестров», «цифровой аккредитив», «криптовалюта», «токен», «смарт-контракт», «краудфандинг», «цифровая экономика» и пр.

Для реализации данного направления был разработан ряд законопроектов, регулирующих данную сферу, в частности, «О внесении изменений в части первую, вторую и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации», «О цифровых финансовых активах», «Об альтернативных способах привлечения инвестиций (краудфандинге)», «О привлечении инвестиций с использованием инвестиционных платформ», «О системе распределенного национального майнинга»²⁰.

Данные законопроекты вызвали многочисленные дискуссии относительно определения указанных понятий и применения правовых норм к ним. Сложность разработки и принятия законопроектов, регулирующих цифровую экономку связаны с выработкой понятийного аппарата новых финансовых терминов, являющихся объектами финансово-правовых отношений.

Основной спор развернулся вокруг терминов «криптовалюта» и «цифровые финансовые активы», поскольку по-разному предлагали рассматривать их содержание. Была предпринята попытка в термине «цифровые финансовые активы» объединить криптовалюту и токен, поскольку данные активы предложили рассматривать как имущество в электронной форме, созданное с использованием криптографических средств, отдельно оговорив, что данные активы не являются законным средством платежа на территории российского государства²¹.

Основной законопроект «О цифровых финансовых активах» был подвержен детальной переработке в результате чего произошло его объединение с законопроектом «О внесении изменений в части первую, вторую и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации» и последующим вариантом стал новый законопроект «О цифровых финансовых активах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (“О цифровых финансовых активах”)», который был представлен для рассмотрения во втором чтении на Заседании Государственной Думы Российской Федерации²². В новый законопроект не внесли вышеуказанные спорные юридические конструкции, за основу правового содержания его базовых категорий, таких как: «цифровые права» и «цифровые финансовые активы» взят известный механизм гражданско-правового регулирования бездокументарных ценных бумаг, применяемый для правового режима данных гражданско-правовых объектов²³. Однако, подобное применение действующего гражданского законодательства не позволяет создать правовую основу для регулирования тех финансовых инструментов, которые создаются в настоящее время с использованием цифровых технологий, в том числе и для финансирования в формах, не предусмотренных современным законодательством о ценных бумагах. Основная проблема нового законопроекта заключается в том, что не осуществлены отличия цифровой формы фиксации существующих в законодательстве прав от используемой формы при фиксации прав, удостоверенных бездокументарными ценными бумагами. Представляется возможным в качестве существенного отличия цифровых объектов, наличие возможности проведения операций с ними без посредничества каких-либо лиц, ведущих учет.

Наличие спорных позиций и неопределенность правового содержания вводимых в оборот терминов не позволяет пока принять отдельный нормативно-правовой акт, их регулирующий. В связи с этим окончательным вариантом правового регулирования так называемых цифровых финансовых активов на данный момент стал федеральный закон «О внесении изменений в части первую, вторую и статью 1124 части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации», который вступает в действие с 1 октября 2019 г. Данный закон расширяет перечень объектов гражданских прав, предусмотренный ст. 128 ГК РФ, новым объектом – цифровые права, представляющие собой отдельный вид имущественных прав²⁴.

Гражданское законодательство определяет, что к таким объектам относятся вещи, включая наличные денежные средства и документарные ценные бумаги; иное имущество, в том числе имущественные права (безналичные денежные средства, бездокументарные ценные бумаги, цифровые права); результаты работ и оказание услуг; охраняемые результаты интеллектуальной деятельности, а также интеллектуальная собственность; нематериальные блага²⁵. Таким образом, видим, что цифровые права являются разновидностью имущественных прав.

Непосредственное определение термина «цифровые права» закрепляется вводимой ст. 141.1 ГК РФ, определяющей данные права как обязательственные и иные права, содержание и условия осуществления которых определяются в соответствии с правилами информационной системы, отвечающей установленным законом признакам²⁶. По мнению А. М. Эрделевского, нормы права, закрепленные в ст. 141.1 ГК РФ носят отсылочный характер, поскольку не раскрывают содержание цифрового права, за исключением указания о том, что распоряжение цифровым правом возможно только в информационной системе без обращения к третьему лицу, а переход цифрового права на основании сделки не требует согласия лица, обязанного по такому цифровому праву²⁷.

Таким образом на данный момент остается окончательно не решенным вопрос относительно наличия самостоятельного правового акта, регулирующего понятие и содержание цифровых финансовых активов.

Таким образом, неопределенность законодателя и длительность принятия решения относительно правового статуса данных цифровых активов осложняет работу судебных органов, которые на практике сталкиваются с объективно существующей реальностью. На сегодняшний день судебная практика начинает вырабатывать свои подходы в решении проблем, связанных с цифровыми финансовыми активами.

В последние годы появляются судебные споры с использованием так называемых цифровых финансовых активов по разным направлениям:

а) защита собственных прав при осуществлении отношений посредством использования криптовалюты;

б) применение валютного законодательства к отношениям, связанным с использованием криптовалюты;

в) отнесение криптовалюты к иному имуществу, предусмотренного действующим гражданским законодательством;

г) признание информации, распространяемой посредством сети Интернет, о криптовалюте, как средстве платежа и накопления, информацией, распространение которой запрещено на территории Российской Федерации.

Для первой категории дел показательным является определение Ульяновского областного суда в отношении спора, связанного с тем, что один гражданин А обратился в суд с требованием о взыскании с другого гражданина Б процентов за пользование чужими денежными средствами. Изначально получилась такая ситуация: Гражданин А узнал, что гражданин Б за вознаграждение осуществляет реализацию криптовалюты с использованием электронных средств в Интернете. Они договорились о том, что гражданин Б приобретает криптовалюту на условиях предоплаты. Гражданин А перевел на его банковский счет денежные средства, после чего гражданин Б перестал выходить на связь. В итоге он не передал гражданину А криптовалюту и не вернул полученные денежные средства.

Судом было отказано в удовлетворении требований гражданина А по следующим основаниям:

– в российском государстве отсутствует законодательное регулирование торговых интернет-площадок, а также платежей, осуществляемых в криптовалюте. В связи с этим все операции с криптовалютой производятся на свой страх и риск;

– гражданин А согласившись с условиями предоставления обмена подобной валюты, принял на себя риск несения любой финансовой потери²⁸.

Второе направления судебной практики является актуальным, в силу того обстоятельства, что Федеральная налоговая служба Российской Федерации (ФНС России) приравнивает операции с криптовалютой к валютным операциям²⁹. Судебная практика это отрицает и показательным в этом вопросе является решение Московского городского суда. Суть рассматриваемого дела заключалась в том, что юридическое лицо совершило оплату за оказанные услуги в криптовалюте (по счету в ресторане). Денежные средства в рублях не поступили в кассу организации, так как платеж был принят с помощью электронного кошелька. Оплата была осуществлена в биткоинах в размере 0,01873676 BTC с перерасчетом в рубли на сумму 2820 руб.

В отношении оплатившего юридического лица было возбуждено дело об административном правонарушении, связанном с нарушением валютного законодательства. В последующем суд согласился с постановление о прекращении производства по делу, в связи с тем, что определение валюты дано в валютном законодательстве, анализируя данное определение криптовалюту нельзя отнести к иностранной валюте, поскольку она не является законным средством платежа какого-либо государства или группы государств³⁰. В российском законодательстве установлена ответственность только за осуществление незаконных валютных операций, которые запрещенных законодательством РФ или осуществляются с его нарушением.

Суд исходил из того, что криптовалюта не является валютной ценностью, а значит совершение платежа с ее использованием не образует состава административного правонарушения, предусмотренного законодательством РФ³¹.

Третье направление судебной практики связано с признанием криптовалюты имуществом. Данный вывод был сделан Девятым арбитражным апелляционным судом, который рассматривал спор между физическим лицом, признанным банкротом и финансовым управляющим. Последний пытался включить содержимое криптокошелька в конкурсную массу, но должник отказался предоставлять пароль к криптокошельку, считая не урегулированным на законодательном уровне правового статуса криптовалюты, не рассматривая ее как объект гражданских прав, что позволяет не включать ее в конкурсную массу. Апелляционный суд принял сторону финансового управляющего, указывая на следующие обстоятельства:

– законодатель к объектам гражданских прав относит вещи, включая наличные деньги и документарные ценные бумаги, иное имущество, в том числе безналичные денежные средства, бездокументарные ценные бумаги, имущественные права и пр.³²;

– в действующем законодательстве не раскрыто понятие «иное имущество», в связи с чем возможно, учитывая современные экономические реалии и уровень развития цифровых технологий максимально широко трактовать данное понятие, включая в его состав и криптовалюту³³.

Четвертое направление судебной практики, связанное с признанием информации, распространяемой посредством сети Интернет, о криптовалюте, как средстве платежа и накопления, информацией, распространение которой запрещено на территории Российской Федерации возникает по инициативе правоохранительных органов, которые осторожно относятся к виртуальным финансовым активам и пытаются запретить или ограничить как их оборот, так и распространение информации о данных активах.

В практике распространены случаи, когда прокуратура обращается в суд с требованием о признании информации, распространяемой посредством сети Интернет, о криптовалюте, как о средстве платежа и накопления информацией, распространение которой запрещено на территории российского государства, с последующей блокировкой соответствующих сайтов. Проверяя сайты, связанные с криптовалютой, прокуратура указывает, что размещенные сведения об электронной валюте, напрмер, Bitcoin как о виртуальном средстве платежа и накопления не отражают ее реальную стоимость и не содержат информации о ее держателях. Подобная информация, распространяемая посредством сети Интернет признается информацией, распространение которой на территории Российской Федерации запрещено³⁴. Как отмечает Ю. С. Харитонова: «…прокуратура ставит вопрос о запрете распространения информации о криптовалюте среди широкого круга лиц именно по причине восприятия данного объекта как средства платежа. При этом не дается оценка природе отношений по поводу цифрового актива, а лишь косвенно указывается на то, что оборот криптовалюты может быть приравнен к безналичным расчетам и валютным операциям, и, следовательно, распространение подобной информации должно проходить под контролем Центрального банка»³⁵.

В ходе прокурорской проверки выявляются интернет-сайты, содержащие информацию об инвестировании в криптоактивы. Данная информация, по мнению прокуратуры направленна на пропаганду преступлений в сфере легализации (отмывания) доходов, добытых преступным путем, и финансирования терроризма, за совершение которых законодателем предусмотрена уголовная ответственность, следовательно, она является запрещенной информацией, поэтому во исполнение действующего законодательства доступ к ней следует ограничить³⁶.

Поскольку суды различных инстанций начали сталкиваться с исковыми заявлениями, связанными с так называемыми цифровыми финансовыми активами, обладающими имущественной ценностью в обороте, но до сих пор не получивших законодательного закрепления, то практика ищет выходы из сложившейся правовой неопределенности. В связи с этим Пленум Верховного Суда РФ принимает постановление «О внесении изменений в постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 7 июля 2015 года № 32 “О судебной практике по делам о легализации (отмывании) денежных средств или иного имущества, приобретенных преступным путем, и о приобретении или сбыте имущества, заведомо добытого преступным путем”», выражающее отношение суда к криптовалюте³⁷. В Постановлении отмечается, что с учетом Рекомендации 15 ФАТФ предметом преступлений, предусмотренных ст. 174 и 174.1 УК РФ, связанным с легализацией (отмыванием) денежных средств или иного имущества, приобретенных другими лицами преступным путем или в результате совершения им преступления, могут выступать в том числе и денежные средства, преобразованные из виртуальных активов (криптовалюты), приобретенных в результате совершения преступления³⁸.

Многочисленные споры в суде о запрете распространения информации о криптовалюте стали предметом Обзора судебной практики ВС РФ за 2018 г. с указанием на то, что «криптовалюта не обеспечена реальной стоимостью и не содержит информации о ее держателях»³⁹.

Исходя из приведенных примеров судебной практики напрашивается вывод о том, что законодателю необходимо поторопиться с легальным закреплением всевозможных цифровых финансовых активов в целях внесения ясности в практическую деятельность хозяйствующих субъектов и разрешения возникающих споров в суде.

Кроме терминов «цифровые финансовые активы», «криптовалюта» новыми элементами предмета финансово-правового регулирования является и сама цифровая экономика. В частности, цифровая экономика начинает рассматриваться как объект правового обеспечения, в первую очередь нормами финансового права⁴⁰. По мнению А. Д. Селюкова: «Цифровая экономика как объект правового обеспечения еще недостаточно представлена в законодательстве и поэтому не нашла своего осмысления в правовой науке». Автор отмечает, что цифровая экономика как часть экономической действительности еще пока представлена отдельными случаями, использования различных цифровых технологий в экономической деятельности, не сложившимися в систему⁴¹. Думается, что это вопрос времени и в ближайшем будущем отдельные институты цифровой экономики и она как самостоятельная система могут стать объектами финансово-правового регулирования.

Второй аспект формирования регуляторной среды общественных отношений в условиях цифровой экономики, связанный с трансформацией уже существующих элементов предмета финансово-правового регулирования позволяет говорить о таких как, например, расчетные правоотношения и налоговый контроль с использованием онлайн-касс, электронный бюджет и пр.

С 2017 г. в Российской Федерации получают распространение расчетные правоотношения с использованием онлайн-касс, позволяющие усовершенствовать налоговое администрирование⁴². В настоящее время практика расчетных отношений складывается, таким образом, что при оказании услуг, оплачиваемых наличными денежными средствами: 1) юридическим лицам следует применять контрольно-кассовую технику; 2) физическим лицам (включая индивидуальных предпринимателей) – кассовый аппарат или выдавать бланк строгой отчетности⁴³.

По данному правилу юридические лица и индивидуальные предприниматели должны применять модели кассовой техники с фискальными накопителями данных, позволяющие передавать в налоговые органы в онлайн-режиме сведения о проведенных операциях с наличными и безналичными денежными средствами. Операторами фискальных данных являются организации, получившие разрешение на обработку таких данных от налоговой службы России.

Инициатором введения подобной практики выступила ФНС России, изначально запустившая запустила пилотный проект использования онлайн-касс в некоторых субъектов РФ в 2014–2015 гг.⁴⁴ Проведенный эксперимент показал эффективность технологии передачи информации о расчетах, совершаемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями и удобство применения такой технологии, поэтому подобная практика получила распространение на всей территории России.

При использовании онлайн-касс в процессе осуществления расчетов субъект хозяйственной деятельности может при ее помощи отправить чек или бланк строгой отчетности в электронном виде на телефон или адрес электронной почты, если до момента расчета клиент сообщит ему необходимые для передачи информации данные. Данное новшество имеет как положительные, так и отрицательные стороны, с одной стороны, клиент может быть уверен в том, что он не потеряет чек и в случае необходимости может его предъявить, а с другой – не каждый клиент изъявит желание предоставить номер телефона или электронный адрес в связи с тем, что не захочет получать ненужные рекламные сообщения. Законодательно предусмотрено, что такая касса может работать и в офлайн-режиме, когда временно или постоянно отсутствует Интернет (временный сбой в работе технических средств или законное разрешение на использование офлайн-режима). В первом случае – передача данных произойдет после устранения технических неполадок, так как во всех кассовых аппаратах информация о платежах хранится в течение 30 календарных дней. Во втором случае – существует список территорий, удаленных от сетей связи, где разрешено применять офлайн кассы, перечень данных территорий определяют органы государственной власти субъекта РФ⁴⁵. На уровне Российской Федерации был установлен критерий для определения таких территорий в соответствие с которым Министерство связи и массовых коммуникаций РФ установило, что численность населения на такой территории должна быть не более 10 000 человек⁴⁶.

ФНС России, разрабатывая проект внедрения онлайн-касс в расчетные правоотношения ставила перед собой задачи, достигнутые в самом начале его реализации и заключавшиеся в следующем:

– передача информации о расчетах в электронном виде на адрес ФНС России при помощи оператора фискальных данных;

– возможность электронной регистрации контрольно-кассовой техники без посещения налогового органа и без физического ее предоставления;

– выстраивание системы выявления нарушений финансовой дисциплины на основе автоматизированного анализа информации о расчетах и проведения налоговых проверок.

– вовлечение потребителей в общественный контроль.

Следующий объект финансово-правовых отношений, претерпевший изменения в результате развития общественно-экономической ситуации в условиях цифровой экономики – бюджет, ставший электронным. В настоящее время в Российской Федерации реализована Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», разработанная в 2011 г., обеспечивающая развитие цифровой экономики в государстве. Необходимость реализации данной концепции обусловлена несколькими факторами, среди которых наиболее важным является обеспечение открытой информацией о бюджетном процессе⁴⁷. На данный факт обратил внимание Министр финансов Российской Федерации А. Г. Силуанов, указав на то, что создание электронного бюджета предоставит «возможность усиления подотчетности органов государственной власти перед обществом, а значит, повышения прозрачности и эффективности использования бюджетных средств»⁴⁸.

В настоящее время электронный бюджет решает следующие задачи:

– повышение доступности информации о финансовой деятельности публично-правовых образований, государственных и муниципальных учреждений;

– создание инструментов для бюджетного планирования, проведения мониторинга достижения финансовых результатов реализации государственных программ;

– обеспечение размещения в открытом доступе информации о плановых и фактических финансовых результатах в сфере управления общественными финансами;

– составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бухгалтерского учета и пр.;

– усиление взаимосвязи бюджетного процесса и планирования закупок товаров, работ и услуг для публично-правовых образований⁴⁹.

Основными подсистемами электронного бюджета являются следующие: бюджетное планирование; управление расходами; управление доходами; управление денежными средствами; управление закупками; управление государственным долгом и финансовыми активами; управление нефинансовыми активами; управление оплатой труда; финансовый контроль; ведение нормативной справочной информации; учет и отчетность; информационно-аналитическое обеспечение; управление национальными проектами⁵⁰.

Участниками электронного бюджета выступают следующие группы:

– Министерство финансов Российской Федерации;

– операторы электронного бюджета, представленные Министерством финансов Российской Федерации, Федеральным казначейством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, местными администрациями;

– субъекты электронного бюджета, в частности государственные органы, органы местного самоуправления, органы управления государственными внебюджетными фондами, юридические лица и индивидуальные предприниматели, получающие средства из бюджетной системы Российской Федерации;

– пользователи электронного бюджета – физические и юридические лица, использующие информацию о бюджетной системе Российской Федерации⁵¹.

Как было отмечено в системе «Электронный бюджет» несколько подсистем, интегрирующих различные информационные потоки, среди которых имеется управление закупочной деятельностью. В связи с этим организации-заказчики осуществляющие закупки по Закону о государственных закупках обязательно размещают план закупок в электронном бюджете.

Кроме этого, прозрачность бюджетных расходов, связанных с финансированием государственных закупок обеспечивается наличием единой информационной системы в сфере закупок (ЕИС), которая взаимодействует более чем с 200 внешними интегрированными системами, в том числе с государственной интегрированной информационной системой управления общественными финансами «Электронный бюджет» и др., ежедневно обрабатывая более 220 млн запросов.

Тем не менее проверка Счетной Палаты Российской Федерации выявила определенные недостатки при реализации данной системы:

– определенное время нефункциональности ЕИС, в частности общий срок неработоспособности отдельных функций системы за весь период работы составил 4606 часов, что представляет собой 21 % от общего периода ее работы;

– предоставление недостоверной или противоречивой информации, приводящее к искажению реальных стоимостных и количественных показателей контрактов, заключенных с поставщиками⁵².

Данный пример указывает на то, что любая информационная система, в том числе и «Электронный бюджет» не совершенна и нуждается в постоянном контроле и поддержании ее функциональности.

Подводя итоги, настоящему исследованию, необходимо отметить, что теория и практика отношений, связанных с цифровыми активами не является однозначной, порождая множество противоречий и спорных положений при решении вопроса об их правовом регулировании. В связи с этим наука финансового права должна соответствовать вызовам времени и разрабатывать понятийный аппарат терминов, характеризующих цифровую экономику, тем самым формируя дополнительные элементы финансовой системы и финансово-правовые институты, развивая не только юридическую науку, но и юридическое образование⁵³. Поскольку в данном случае нет необходимости создавать искусственно какие-то экономические явления посредством правовых норм, а существует потребность реальные финансовые институты легально закрепить, определив их нормативно-правовое регулирование на современном этапе.

Глава 3
Влияние цифровизации на государственную финансовую политику Российской Федерации

Одним из наиболее важных факторов роста и сохранения конкурентоспособности российской экономики является непрерывное научно-технологическое развитие и инновационная деятельность. Научно-технологическое развитие Российской Федерации является приоритетом государственной политики. Он определяется комплексом внешних и внутренних факторов, формирующих систему так называемых больших вызовов, то есть такие общенациональных проблем, угроз и, одновременно, возможностей, сложность и масштаб которых таковы, что они не могут быть решены, устранены или реализованы исключительно за счет увеличения ресурсов, а соответственно объективно требуют незамедлительной реакции со стороны государства⁵⁴. Современные экономические научно-технологические достижения нацелены, прежде всего, на информационную среду для решения комплекса задач, связанных с получением, хранением, обработкой и использованием больших объемов данных.

Обеспечение ускоренного внедрения цифровых технологий в экономике и социальной сфере поставлено Президентом Российской Федерации В. В. Путиным в качестве одной из национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 г.⁵⁵

Для достижения данных целей Правительством РФ реализуется ряд крупномасштабных проектов, нацеленных на создание условий для широкого распространения цифровых технологий. Проникновение цифровых технологий в различные сферы экономики, цифровизация государственных и социальных сфер направлено на рост уровня комфорта социально-экономической среды с одновременным снижением транзакционных издержек (разд. 2, п. 2 Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года⁵⁶). Национальный проект «Цифровая экономика Российской Федерации» имеет своей целью фундаментальное изменение всей сферы передачи, хранения, обработки данных, а также создание современной информационно-коммуникационной инфраструктуры, преимущественно на основе отечественного программного обеспечения.

Цифровизация экономики имеет еще одну глобальную цель – повышение управляемости, информационной доступности объектов государственного управления для продуктивной реализации государством его публичных задач и функций. Прозрачность деятельности органов государственной власти и хозяйствующих субъектов, использование современных информационных технологий на финансовых рынках, снижение времени и затрат на проведение управленческих, финансовых операций и получение информации о них, неизменно повлечет за собой повышение эффективности финансовой деятельности государства в целом.

С другой стороны, стоимость национальных проектов настолько велика, а их актуальность, опосредованная стоящими перед Россией большими вызовами, настолько высока, что данные факторы не могут не оказывать существенного давления на текущее состояние не только государственных, но и частных финансов, а соответственно, влияют на формирование различных мер государственной финансовой политики Российской Федерации. Рассмотрим указанные аспекты подробнее.

В науке финансового права финансы принято рассматривать в экономическом и материальном аспектах.

С экономической точки зрения финансы – это денежные отношения, возникающие в процессе распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта и части национального богатства в связи с формированием денежных доходов и накоплений у субъектов хозяйствования и государства и использованием их на расширенное воспроизводство, материальное стимулирование работающих, удовлетворение социальных и иных потребностей общества⁵⁷. В результате функционирования финансов создаются, распределяются и используются денежные фонды, обеспечивающие различные потребности общества и государства⁵⁸. Отсюда, финансы в материальном смысле представляют собой централизованные и децентрализованные фонды денежных средств.

Вне зависимости от контекста, финансам присущи следующие признаки:

– денежный характер;

– распределительный (перераспределительный) характер;

– связанность с формированием и использованием фондов денежных средств;

– ограниченность (дефицитность)⁵⁹.

В доктрине финансового права принято выделять государственные (публичные) и частные финансы. Раскрывая различия между государственными и частными финансами, П. М. Годме указывал: «Рассматривая государственные и частные финансы не следует забывать о фундаментальном различии между ними. Основное различие обусловлено тем, что состояние частных финансов и динамика частных фондов зависят от законов рыночной экономики. Так, спрос и предложение на рынке обусловливают определение размера учетного процента. Состояние же и динамика государственных финансов определяются решениями государства и действиями публичной власти»⁶⁰. Роль финансов, особенно государственных финансов, в современном государственном механизме сложно переоценить. Посредством финансов государство биоэквивалентно перераспределяет часть национального дохода, стимулирует развитие или сдерживает определенные отрасли экономики, отслеживает экономические процессы и контролирует их стабильное состояние.

Известно, что финансы выполняют три функции: распределительную, контрольную и стимулирующую⁶¹. В условиях рыночных отношений финансы должны также выполнять стабилизационную функцию. Ее содержание заключается в том, чтобы обеспечить для всех хозяйствующих субъектов и граждан стабильные условия в экономических и социальных отношениях⁶².

В процессе осуществления финансовой деятельности государство аккумулирует, перераспределяет и расходует фонды денежных средств для реализации своих публичных функций, а также контролирует законность и обоснованность на всех указанных стадиях. Уникальность финансов проявляется во том, что при их помощи осуществляются все прямые и обратные связи в государстве, происходит универсальный мониторинг во всей экономике, а также осуществляется стимулирование развития любой хозяйственной деятельности⁶³. Как уже указывалось ранее, государственные финансы ввиду их специфики занимают особое место в регулирующем механизме государства.

На процесс осуществления государством финансовой деятельности оказывает нелинейное воздействие огромное количество внутренних и внешних факторов. Несмотря на их нестабильность, они должны учитываться законодателем при прогнозировании и планировании публичных доходов и расходов, утверждении тарифов, выработки стратегии осуществления кредитных или валютных операций, продажи или покупки активов и т. д.

Таким образом, управление публичными финансами государства, а соответственно, реализация функций финансов, осуществляется через финансовую политику, проводимую в Российской Федерации. Как справедливо отмечала профессор О. Н. Горбунова, в финансах и финансовом праве тесно, системно переплетаются экономические и правовые явления⁶⁴. Финансовая политика Российской Федерации не имеет четко выраженного законодательного закрепления, в то время как ее значение в механизме государственного управления является одним из ключевых. Государственная политика Российской Федерации в финансовой сфере служит базисом для формирования отдельных финансово-правовых норм, а также их блоков и отдельных институтов финансового права, а нормы финансового права, в свою очередь, влияют на финансовую политику государства.

Обратимся к определению понятия государственной финансовой политики.

Следует отметить, что термин «финансовая политика» довольно часто используется в различных правовых актах. Вместе с тем, действующее законодательство не содержит нормы-дефиниции «финансовая политика государства». Экономико-правовая категория «финансовая политика» содержалась в нормативно-правовых актах СССР, однако ее содержание в них также законодательно закреплено не было.

Так, Закон РСФСР от 03.08.1979 «О Совете Министров РСФСР»⁶⁵ относил осуществление в РСФСР финансовой политики Советского государства к основным полномочиям Совета Министров РСФСР в области финансов, кредита и цен.

Статья 5 Закона РСФСР от 10.10.1991 № 1734-I «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»⁶⁶, действовавшего до 01.01.2000, содержала категорию «бюджетно-финансовая политика РСФСР». Бюджетно-финансовая политика, по смыслу указанного Закона РСФСР, фактически означала бюджетную политику, но содержала в себе и налоговую политику. Указанный Закон РСФСР отдельно указывал, что бюджетно-финансовая политика РСФСР проводилась согласованно с денежно-кредитной, ценовой и валютной политикой РСФСР. Также, выделялась бюджетно-финансовая (и налоговая) политика РСФСР, бюджетно-финансовая (и налоговая) политика республик в составе РСФСР, национально-государственных и административно-территориальных образований.

Согласно ст. 15 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»⁶⁷, к полномочиям Правительства Российской Федерации в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики относятся: проведение единой финансовой, кредитной, денежной, бюджетной, тарифной политики, реализация налоговой и валютной политики, управление внутренним и внешним долгом, финансовым рынком ценных бумаг. При этом, законодатель не производит четкого разделения между различными сферами государственной политики в сфере финансовой деятельности государства.

Термин «финансовая политика» применяется в некоторых других законодательных⁶⁸ и подзаконных⁶⁹ нормативных актах. В соответствии с п. 1 раздела I Положения о Министерстве финансов РФ⁷⁰, Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, кредитной кооперации, микрофинансовой деятельности, финансовых рынков, государственного долга и прочих сферах. В составе Минфина России образовано структурное подразделение – Департамент финансовой политики Министерства финансов РФ⁷¹, функции которого, в основном касаются реализации государственной политики на финансовых рынках России.

В соответствии с п. 2 ст. 172 БК РФ, составление проектов бюджетов основывается на:

– положениях послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, определяющих бюджетную политику (требования к бюджетной политике) в Российской Федерации;

– основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации (основных направлениях бюджетной и налоговой политики субъектов Российской Федерации, основных направлениях бюджетной и налоговой политики муниципальных образований).

Таким образом, законодатель разграничивает различные виды государственной политики в публично-финансовой сфере, при этом не давая однозначного понимания о признаках, основаниях и условиях формирования финансовой политики Российской Федерации.

Современная научная доктрина, в свою очередь, не имеет унифицированного толкования термина «финансовая политика государства» и демонстрирует разнообразие авторских подходов к интерпретации данной категории.

Так, например, наиболее широкое определение финансовой политики дает С. В. Большаков, указывающий, что «финансовая политика – совокупность правовых решений государства в финансовой сфере»⁷². В данном определении понятия сделан акцент на юридическую форму конкретных управленческих решений государства.

Напротив, Л. Л. Арзуманова отожествляет понятие государственной финансовой политики с содержанием денежно-кредитной политики государства: «финансовая политика представляет собой совокупность способов правового регулирования специализированных органов государственной власти и местного самоуправления, уполномоченных органов и организаций в области формирования, распределения (перераспределения), использования и контроля за использованием национальной и иностранной валюты, а также кредита в целях эффективного воздействия на развитие экономики страны, повышения экономического благосостояния в обществе и выравнивания платежного баланса страны»⁷³. Отмечаем, что автором подчеркиваются публичные цели реализации финансовой политики, проистекающих из функций публичных финансов.

С. В. Мирошник также указывает, что общей целью финансовой политики Российской Федерации является обеспечение финансовой стабильности, качественного уровня жизни граждан России⁷⁴.

По мнению Г. Г. Пиликина, «финансовая политика как элемент экономической политики представляет собой совокупность публично объявленных системных мер, направленных на повышение темпов роста экономики и обеспечение национальной безопасности, связанных прежде всего со сферой финансов и финансовой деятельности государства и подлежащих правовому оформлению в установленном порядке в целях эффективного использования государственных (и частных) финансов по формированию имущественного благополучия граждан и экономического могущества Российской Федерации»⁷⁵.

С. В. Мирошник определяет финансовую политику как «деятельность государства по разработке и реализации концептуальных идей, положений, нацеленных на создание и совершенствование механизма финансово-правового регулирования общественных отношений»⁷⁶.

И. В. Рукавишникова дает всестороннюю характеристику понятия «финансовой политики государства», определяя, что «государственная финансовая политика – составная часть социально-экономической политики, которая определяет цели, задачи, принципы, направления, способы правового регулирования, а также формы деятельности органов государственной власти РФ, иных уполномоченных органов и организаций в области формирования, распределения, управления и контроля за использованием публичных денежных фондов в целях эффективного воздействия на развитие экономики страны, повышение благосостояния государства и личности»⁷⁷.

Сформулируем основные признаки понятия «финансовая политика Российской Федерации» или, по-другому, государственной финансовой политики:

1) Общей целью государственной финансовой политики является поступательное экономическое развитие государства, стабильность и безопасность финансового сектора, улучшение материального положения домохозяйств и граждан. Конкретные цели и задачи финансовой политики государства продиктованными национальными целями и стратегическими направлениями развития государства (среднесрочными и долгосрочными), а также текущими ключевыми задачами (краткосрочными) в определенный момент времени.

2) Финансовая политика государства является неотъемлемой частью национальной политики, а соответственно, должна быть взаимоувязана и взаимозависима с другими направлениями внутренней и внешней государственной политики. Поскольку финансы суть, в первую очередь, экономические отношения, необходимо подчеркнуть, что финансовая политика – это неотъемлемая часть экономической политики государства.

3) Отправной точкой, условиями формирования финансовой политики государства является текущая экономическая ситуация в стране и мире, а также стратегические национальных задачи, детерминирующие вектора социально-экономического развития государства и общества. Следует согласиться с Н. М. Артемовым, который отметил, что прогнозирование финансово-экономического развития является ключевым звеном государственной финансовой политики⁷⁸.

4) Основным предметом государственной финансовой политики является финансовая деятельность государства (муниципальных образований) – деятельность органов государственной власти или местного самоуправления, направленная на образование, перераспределение, использование централизованных фондов денежных средств в целях реализации задач и функций государства, а также контроль на всех стадиях финансовой деятельности. Финансовая деятельность государства через выработанную финансовую политику должна быть опосредована стратегическим задачам и целям его устойчивого развития, а также быть максимально эффективной и продуктивной, учитывающей все современные мировые тренды, внутриполическую и внешнеполитическую ситуацию, а также прочие большие вызовы. Финансовая политика государства, определяющая направления и приоритеты управления публичными финансами⁷⁹, затрагивает также сферу частных (децентрализованных) денежных фондов.

5) Основным содержанием государственной финансовой политики являются правовые, законодательные меры, направленные на регулирование финансовой деятельности государства. Важно отметить, что указанные меры, инструменты финансовой политики – это разработанные на основе доктрин, идей, подходов и концепций основные направления, принципы правового регулирования финансово-экономической сферы, которые затем получают свое закрепления в конкретных нормах финансового права и реализуются участниками финансовых правоотношений.

6) Финансовая политика Российской Федерации характеризуется специфичным набором субъектов – высших органов государственной власти, формирующих и реализующих ее содержание.

В соответствии с ч. 3 ст. 80 Конституции РФ, Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, основываясь на Конституции РФ и федеральном законодательстве.

Президент РФ обращается к Федеральному Собранию РФ с ежегодным посланием (п. е) ст. 84 Конституции РФ). До 2014 г. действовал институт бюджетного послания главы государства (отмененная ст. 170 БК РФ), направляемого Федеральному Собранию РФ, как правило, в середине текущего года, в котором определялась бюджетная политика страны на очередной финансовый год и на плановый период.

Согласно п. 1 ст. 15 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»⁸⁰, ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства является основой для определения стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, определения направления достижения указанных целей, важнейших задач, подлежащих решению, а также для разработки других документов стратегического планирования.

Соответственно, в ежегодном послании Президента РФ Федеральному собранию РФ в концентрированном виде содержатся положения, определяющие финансовую политику в Российской Федерации на последующие три года. Как уже указывалось ранее, положения данных посланий Президента РФ кладутся в основу федерального бюджета на текущий финансовый год и плановый период. Во исполнение ежегодного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации издает указы, в которых определяются стратегические цели и приоритеты социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направления достижения указанных целей и решения важнейших задач в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также документы стратегического планирования, подлежащие разработке.

На основе поручений Президента РФ, общие положения, определяющие финансовую политику в Российской Федерации на среднесрочный период, материализуются в нормах финансового права в федеральных законах и подзаконных актах, особое место среди которых занимают федеральные законы о федеральном бюджете.

Важную роль в формировании финансовой политики РФ играет Правительство РФ. Это выражается, в частности, в разработке и утверждении Правительством РФ документов программного характера, содержащих положения долгосрочной финансовой политики.

Например, Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 313 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Информационное общество”»⁸¹ на 2017–2030 гг. определены цели, задачи и меры по реализации внутренней и внешней политики Российской Федерации, в том числе источников финансирования, в сфере применения информационных и коммуникационных технологий, направленные на развитие информационного общества, формирование национальной цифровой экономики, обеспечение национальных интересов и реализацию стратегических национальных приоритетов.

Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года»⁸² утверждена соответствующая Концепция, определяющая целевые ориентиры (например, высокие стандарты благосостояния человека, социальное благополучие, конкурентоспособную экономику) и основные этапы (переход к инновационному, социально ориентированному типу экономического развития) социально-экономического развития России, включая основные макроэкономические и финансовые показатели, структуру и размеры необходимых финансовых и капитальных вложений, а также частных инвестиций.

В разработке средне и долгосрочной финансовой политики также принимают участие другие органы государственной власти.

Банк России является мегарегулятором на финансовом рынке и обладает значительным спектром полномочий в сфере формирования финансовой политики Российской Федерации, особенно в ее денежно-кредитном сегменте. Например, согласно п. 7 ст. 192 БК РФ, Центральный банк Российской Федерации не позднее 1 октября текущего года представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период. Кризисные явления в экономике РФ 2014–2017 гг. повлекли за собой необходимость корректировки денежно-кредитной политики в «ручном режиме» с жестким таргетированием инфляционных процессов, и только с 2018 г. практика разработки основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики была возобновлена.

Правительство РФ и, конкретно, Минфин РФ, органы федеральной исполнительной власти РФ, а также Банк России – основные участники, субъекты финансово-правовых отношений, на стадии реализации финансовой политики Российской Федерации. На Минфин РФ, в частности, возложено проведение единой финансовой политики, бюджетной, единой налоговой и государственной долговой политики, а на Банк России – осуществление единой денежно-кредитной политики.

Основываясь на изложенном выше, государственную финансовую политику необходимо подразделить на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную (оперативную).

Долгосрочная финансовая политика представляет собой стратегический комплекс приоритетных целей и мер долгосрочного характера (от пяти лет) и направлена на решение стоящих перед государством больших вызовов и фундаментальных, прорывных задач. Н. М. Артемов ее также именует финансовой стратегией⁸³. Среднесрочная финансовая политика, как правило, охватывает менее продолжительный, трехлетний период времени – предстоящий финансовый год и плановый период. Краткосрочная или оперативная финансовая политика (финансовая тактика⁸⁴) представляет собой комплекс оперативных мер, направленных на решение конкретных проблем, угроз или вызовов, стоящих перед государством в текущий момент времени.

В зависимости от содержания выделяется законодательная и правоприменительная финансовая политика⁸⁵. Следует отметить, что указанные виды финансовой политики можно также рассмотреть, как две последовательные, сменяющие друг друга стадии государственной финансовой политики. Выработка стратегических направлений, целей и приоритетов развития финансовой системы государства, которые затем получают воплощение в нормах права, осуществляется на законодательной или концептуальной стадии. Процесс осуществления участниками финансовых правоотношений, урегулированных принятыми на законодательной стадии правовыми нормами, их полномочий, прав и обязанностей для достижения выработанных ранее целей и задач происходит на правоприменительной стадии.

Наиболее распространенной классификацией отдельных направлений государственной финансовой политики является ее разделение, исходя из структуры финансовой системы государства. Так, по мнению М. В. Романовского финансовая политика включает в себя бюджетную, налоговую, денежную, кредитную, ценовую и таможенную политику⁸⁶. Финансовая политика, являясь частью государственной экономической политики, включает в себя занимающих самостоятельное место валютную, государственную долговую политику, политику в области государственного страхования⁸⁷.

В финансовой системе Российской Федерации центральное место занимает бюджетная система. Не вызывает сомнений, что государственный бюджет – важнейший инструмент достижения финансовой политики государства⁸⁸. Соответственно, ключевое значение на всех стадиях выработки и реализации государственной финансовой политики является бюджетная политика.

Совокупность применяемых органами государственной власти и местного самоуправления правовых мер в бюджетной сфере, которые направленны на реализацию и финансовое обеспечение функций государства (полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований), принято именовать государственной бюджетной политикой. С правовой точки зрения, бюджетная политика, являясь основным элементом финансовой политики Российской Федерации, представляет собой институт финансового права, содержащий правовые нормы, которые, исходя из стратегических целей развития Российской Федерации, определяют перспективные и текущие источники и количественные параметры формирования доходов, принципы и приоритетные направления расходов бюджетов бюджетной системы России, а также механизмы по обеспечению сбалансированности бюджетной системы, управлению ликвидностью, государственным долгом и межбюджетными отношениями.

Как уже было указано ранее, согласно подп. ж) п. 1 Указа Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», в котором в сжатом виде содержатся основные направления долгосрочной финансовой политики Российской Федерации, Правительству РФ поручено на период до 2024 года обеспечить ускоренное внедрение цифровых технологий в экономике и социальной сфере.

На основании поручений Президента РФ, сформулированных в Указе от 07.05.2018 № 204, Правительством РФ разработана и утверждена национальная программа (проект) «Цифровая экономика Российской Федерации», которая направлена на решение стратегически значимых задач в сфере цифровизации российской экономики. Данная национальная программа реализуется в рамках государственных программ Российской Федерации «Информационное общество» и «Экономическое развитие и инновационная экономика», а также некоторых других федеральных и региональных программ⁸⁹.

В соответствии c паспортом национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации»⁹⁰, мероприятия данной национальной программы направлены на реализацию следующих ключевых направлений преобразования экономики и социальной сферы: формирование новой регуляторной среды отношений граждан, бизнеса и государства, возникающих с развитием цифровой экономики, создание современной высокоскоростной инфраструктуры хранения, обработки и передачи данных, обеспечение устойчивости и безопасности ее функционирования, формирование системы подготовки кадров для цифровой экономики, поддержка развития перспективных «сквозных» цифровых технологий и проектов по их внедрению, повышение эффективности государственного управления и оказания государственных услуг посредством внедрения цифровых технологий и платформенных решений.

Национальная программа (проект) «Цифровая экономика» разделена на шесть федеральных проектов: «Нормативное регулирование цифровой среды», «Информационная инфраструктура», «Кадры для цифровой экономики», «Информационная безопасность», «Цифровые технологии», «Цифровое государственное управление».

Реализация национальной программы «Цифровая экономика РФ» предполагает осуществление крупномасштабных расходов в рамках каждого отдельного национального проекта. Финансовое обеспечение национальной программы на период с 2019 до 2024 г. составит 1 627 146, 46 млн рублей. Для сравнения, объем валового внутреннего продукта Российской Федерации в 2018 г. (на момент утверждения национальной программы) прогнозировался на уровне 101,1 трлн рублей, а общий объем расходов федерального бюджета в 2018 г. был утвержден в сумме 16,8 трлн рублей⁹¹.

Логично, что при совокупном объеме расходов, составляющем почти 1,5 % ВВП, основным источником финансирования национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» является федеральный бюджет. В соответствии с п. 5 паспорта национальной программы за счет федерального бюджета до 2024 г. будет профинансировано 1,099 трлн рублей из требуемых 1,627 трлн рублей (то есть 67 %), а за счет внебюджетных источников – 527, 5 млрд рублей. Сравнительно небольшая финансовая нагрузка возлагается на консолидированные бюджеты субъектов РФ – 300 млн рублей.

Государственная стратегическая, долгосрочная финансовая политика через целевые бюджетные показатели и предельные объемы инвестиций формирует основы среднесрочной и краткосрочной финансовой, и, в частности, бюджетной политики.

В Ведомственной структуре расходов федерального бюджета на 2019 год и плановый период⁹², ключевым главным распорядителем расходов бюджета при реализации национальной программы «Цифровая экономика РФ» установлено Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ, а подавляющая часть бюджетных ассигнований на реализацию национальной программы осуществляется по разделу «Национальная экономика» бюджетной классификации федерального бюджета РФ. Указанные расходы распределены по различным государственным программам РФ (основной объем бюджетных ассигнований закреплены в рамках программы «Информационное общество»), предусмотрен значительный объем субсидий некоммерческим организациям и юридическим лицам, а также грантов физическим лицам.

За счет средств федерального бюджета создаются инструменты привлечения частных денежных ресурсов. Например, бюджетные инвестиции в уставный капитал АО «Российская венчурная компания» для создания венчурного фонда в целях поддержки перспективных образовательных технологий цифровой экономики составят в 2019 г. 1,5 млрд рублей.

Значительность государственных расходов на реализацию государственных программ в сфере цифровой экономики предполагает консолидацию доходов бюджета, а также поиск дополнительных источников доходов бюджетов бюджетной системы РФ, основным из которых являются налоги, сборы, социальные взносы и другие обязательные платежи. Соответственно, взаимное влияние через систему прямых и обратных связей между процессом цифровизации российской экономики и финансовой системой отражается рядом изменений не только на бюджетной политике, но и на других немаловажных составляющей государственной финансовой политики – налоговой политике, государственной долговой политике.

Так, например, Федеральным законом от 03.08.2018 № 303-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах»⁹³, внесены изменения в ст. 164 НК РФ, повышающие общую ставку НДС с 18 до 20 %.

Постепенный переход работы налоговых органов на электронную систему документооборота, особенно в сфере налогового контроля, не может не сказаться положительно на собираемости налоговых доходов бюджета. Так, в 2018 г. ФНС России перечислила в консолидированный бюджет России рекордные за последние пять лет 21,3 трлн рублей, что почти на 20 % (на 4 трлн рублей) превысило аналогичный показатель в 2017 г., и позволило пересмотреть параметры федерального бюджета в сторону увеличения. Указанные успехи были достигнуты, по мнению Минфина РФ, в первую очередь благодаря фактору эффективного налогового администрирования⁹⁴. Финансовый год Россия в 2018 г. завершила с профицитом в размере 2,1 трлн рублей (пп. 5 п. 1 ст. 1 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» в редакции Федерального закона от 29.11.2018 № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов”»⁹⁵).

Для решения стоящих перед государством стратегических задач в 2019 году Российская Федерация намерена активно наращивать государственный долг, в основном, на внутреннем рынке. Согласно подп. 3) и 4) п. 1 ст. 1 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов», верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации на 01.01.2020 в сумме 11 329 480 816,7 тыс. рублей, а государственного внешнего долга Российской Федерации на 01.01.2020 – в сумме 64,3 млрд долларов США, или 55,4 млрд евро. В указанные суммы превышают аналогичные показатели 2018 г. почти на 14 и на 4 % соответственно.

Итак, под цифровой экономикой понимается хозяйственная деятельность, в которой ключевым фактором производства являются данные в цифровом виде, обработка больших объемов и использование результатов анализа которых по сравнению с традиционными формами хозяйствования позволяют существенно повысить эффективность различных видов производства, технологий, оборудования, хранения, продажи, доставки товаров и услуг⁹⁶. Цифровизация экономики, являясь одним из приоритетов национального развития и элементом внутренней и внешней политики Российской Федерации, оказывает существенное влияние на все сферы государственной деятельности, воздействуя, в частности, на финансовую систему и формируя целостные направления государственной финансовой политики, которые материализуются в нормах финансового права.

Создания нового информационного общества, общества знаний имеет не только преимущества, но и ряд существенных недостатков, рисков и угроз, прежде всего в финансовой сфере, которые требуют постоянного планирования и оперативного вмешательства со стороны государства при помощи механизма правового регулирования. Автономность, суверенитет законодателя при регулировании финансово-правовых отношений имеет и обратную сторону: фактическую невозможность понуждения публично-правового субъекта к выполнению его финансовых обязательств, оперативно отмененных в течение финансового года для решения других первоочередных или приоритетных задач.

Сложно переоценить важность, жизненную необходимость, урегулирования процесса формирования финансовой политики государства в нормативно-правовых актах, закрепления ее принципов, обязательных приоритетов и механизмов реализации. Очевидно, что в ближайшее время указанные блоки общественных отношений должны быть урегулированы в нормах финансового права и сформировать соответствующий институт финансового права. Актуальность разработки федерального закона «О государственной финансовой политике Российской Федерации» не вызывает никакого сомнения.

В заключении отметим, что проект нового Бюджетного кодекса Российской Федерации ограничился общим указанием на наличие в структуре бюджетных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления отдельных прав по определению основ бюджетной, налоговой, долговой политики и не содержит правовых норм, регламентирующих порядок их формирования и основополагающие принципы, базисные правила, ограничения при установлении направлений государственной бюджетной политики. Вместе с тем, как мы могли наблюдать на примере взаимного влияния цифровизации экономики и государственной бюджетной политики, на сегодняшний день законодательное закрепление данных положений является остроактуальными и они должны быть в ближайшее время включены в отдельную группировку правовых норм в новый Бюджетный кодекс РФ.

Глава 4
Трансформация правового статуса субъектов финансовых правоотношений в условиях цифровизации

На каждом этапе развития законодательства правовой статус субъектов правоотношений определяется сложившимися социально-экономическими и социально-политическими условиями, под влиянием которых создаются, изменяются и прекращают свою деятельность различные органы государственной власти и другие социальные институты, меняется состав их прав и обязанностей.

В настоящее время субъекты российского финансового права действуют в рамках информационного общества, в котором информация и уровень ее применения и доступности кардинальным образом влияют на экономические и социокультурные условия жизни граждан. Неотъемлемой частью повседневной жизни физических лиц, организаций, а также государственных и муниципальных органов является совершение различных юридически значимых действий в информационном пространстве, представляющем собой совокупность информационных ресурсов, созданных субъектами информационной сферы, а также совокупность средств взаимодействия таких субъектов, их информационных систем и необходимой информационной инфраструктуры. Публичные образования активно используют данные ресурсы, создавая инфраструктуру электронного правительства как совокупность размещенных на территории Российской Федерации государственных информационных систем, программно-аппаратных средств и сетей связи, обеспечивающих при оказании услуг и осуществлении функций в электронной форме взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления, граждан и юридических лиц. Часть возникающих в связи с этим правоотношений относится к предмету регулирования финансового права и требует обстоятельного изучения с учетом потребностей новой формирующейся среды.

Учитывая современные условия осуществления финансовой деятельности, можно выделить следующих субъектов финансовых правоотношений:

1) Публичные образования (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования);

2) Государственные и муниципальные органы;

3) Государственные корпорации и государственные компании;

4) Государственные и муниципальные унитарные предприятия, учреждения и автономные организации;

5) Международные организации;

6) Субъекты с особым статусом (аудиторские организации, субъекты финансового рынка (включая кредитные и некредитные финансовые организации), субъекты национальной платежной системы, саморегулируемые организации);

7) Юридические лица, не отнесенные к указанным выше категориям, и индивидуальные предприниматели;

8) Физические лица.

Кроме того, всех субъектов финансового права по объему их прав и обязанностей можно разделить на две группы: публичные и частные субъекты.

К публичным субъектам относятся государство в целом, его административно-территориальные подразделения, органы государственной власти и органы местного самоуправления, специализированные финансовые организации, а также специально создаваемые для выражения публичных интересов и реализации публичных целей организации.

Частные субъекты – это юридические и физические лица, а также индивидуальные предприниматели, преследующие в финансовых отношениях свои частные цели. Они являются субъектами финансового права, поскольку без их участия невозможно осуществление тех или иных публичных целей.

Поскольку финансовая деятельность осуществляется для достижения публичных целей и реализации публичных интересов, особое место среди субъектов финансовых правоотношений принадлежит носителям таких интересов – публичным субъектам. Следовательно, публичные субъекты обладают целевой финансовой правоспособностью. В то же время, в условиях цифровизации мировой экономики все большее влияние получают частные субъекты, осуществляющие платежные услуги, оказывающие иные финансовые услуги, а также обеспечивающие функционирование современных экономических отношений.

На основании положений действующего законодательства, а также правительственной программы «Цифровая экономика Российской Федерации»⁹⁷, можно заключить, что цифровизация финансовых правоотношений выражается в совокупности следующих факторов:

– придание ключевого значения данным в цифровой форме – в первую очередь данным о платежах, а также идентификационным данным субъектов финансового права;

– обеспечение эффективного взаимодействия всех субъектов финансовых правоотношений и сфер финансовой деятельности – цифровые технологии призваны упростить и ускорить перечисление платежей на счета бюджетов бюджетной системы, осуществление расчетов и предоставление отчетных данных в рамках осуществления финансового контроля;

– создание необходимых и достаточных условий развития информационных технологий институционального и инфраструктурного характера – это актуально, в первую очередь, в сфере действия субъектов финансовых рынков и субъектов национальной платежной системы;

– обеспечение информационной безопасности в ходе финансовой деятельности – безопасность данных, используемых в ходе финансовой деятельности, представляет важное значение для обеспечения стабильности экономики и сохранности государственных и частных денежных средств.

Таким образом, развитие цифровой экономики Российской Федерации оказывает существенное влияние на содержание финансовых правоотношений и затрагивает интересы публичных и частных субъектов таких правоотношений.

В то же время, в соответствии со Стратегией развития информационного общества в Российской Федерации (далее – Стратегия), национальными интересами в области цифровой экономики являются, среди прочих, формирование новых рынков, основанных на использовании информационных и коммуникационных технологий, укрепление российской экономики, защита прав и интересов российских граждан и организаций, включая защиту данных о гражданах и юридических лицах от несанкционированной и незаконной передачи⁹⁸.

Реализация указанных национальных интересов возложена на публичных субъектов финансовой деятельности, в то время как частным субъектам, по нашему мнению, в данной Стратегии отводится роль объекта, испытывающего на себе публично-правовое регулирование и воздействие. Кроме того, указанные в Стратегии методы развития информационного общества носят ярко выраженный административно-командный характер – в документе четко прописаны властные методы запретов, ограничений и контроля, в то время как способы привлечения частных инвестиций в должной мере не раскрываются.

В целом данный подход соответствует традиционному пониманию роли государства в развитии национальной экономики, когда публичное образование является главным или единственным субъектом принятия ключевых управленческих решений и их реализации на местах. Вместе с тем, необходимо отметить, что современная высокотехнологичная экономика в своем развитии следует интересам частных лиц, создающим и развивающим те или иные направления бизнеса, а цифровая информационная среда является в полной мере «безбарьерной», позволяя обходить большинство государственных ограничений и запретов. В таких условиях представляется, что жесткое административно-командное регулирование по вертикали не является в полной мере эффективным, для реализации публичных задач современному государству необходимо учитывать интересы частных лиц и использовать методы согласования публичных и частных интересов.

Иными словами, для реализации публичных интересов государству неизбежно придется взаимодействовать с частными лицами, которые не являются безвольными объектами, а выступают в качестве полноценных субъектов отдельных правоотношений, наделяются широким кругом прав и обязанностей, а также действуют на основе свободы воли. Следовательно, метод властных предписаний больше не является подавляющим, в условиях цифровизации все большее значение будет приобретать диспозитивный метод регулирования финансовых отношений.

Безусловно, говорить о равенстве публичных и частных субъектов современных финансовых отношений, в настоящее время преждевременно, но полагаем, что данное явление вполне может возникнуть на следующих этапах цифровизации финансовой деятельности. Можно даже предположить, что в будущем ряд финансово-правовых отношений выйдут из-под полного контроля государства и перейдут под полное или частичное управление частными субъектами. В связи с этим в настоящее время необходимо уделять пристальное внимание правовому статусу частных субъектов и порядку их взаимодействия с публичными субъектами – полагаем одной из актуальных задач современной финансово-правовой науки создание модели взаимодействия публичных и частных субъектов в условиях цифровизации экономических отношений, делегирования полномочий и государственно-частного партнерства.

18.03.2019 был принят Федеральный закон № 34-ФЗ «О внесении изменений в части первую, вторую и статью 1124 части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации», который дополнил ГК РФ статьей 141.1 «Цифровые права». В соответствии с ним цифровые права – это названные в таком качестве в законе обязательственные и иные права, содержание и условия осуществления которых определяются в соответствии с правилами информационной системы, отвечающей установленным законом признакам. Осуществление, распоряжение, в том числе передача, залог, обременение цифрового права другими способами или ограничение распоряжения цифровым правом возможны только в информационной системе без обращения к третьему лицу. Если иное не предусмотрено законом, обладателем цифрового права признается лицо, которое в соответствии с правилами информационной системы имеет возможность распоряжаться этим правом. В случаях и по основаниям, которые предусмотрены законом, обладателем цифрового права признается иное лицо.

Данное нововведение является наглядным примером изменения правового статуса субъектов финансовых правоотношений, выражающееся в возникновении нового вида прав особого рода. Объем цифровых прав, а также возможность и порядок распоряжения ими определяются законодательством и самой информационной системой, представляющей собой юридическое лицо или группу лиц. Кроме того, в данном случае финансовая правосубъектность⁹⁹ обладателя цифровых прав может быть реализована только во взаимодействии с информационной системой, представляющей собой юридическое лицо или группу лиц. Тенденции развития правовых отношений в рамках цифровой среды позволяют предположить, что в дальнейшем целый ряд финансовых правоотношений будет реализовываться без участия публичных субъектов по правилам, созданным частными субъектами. Очевидно, что в таких условиях полномочия государства и муниципальных образований будут претерпевать коренные изменения, выражающиеся в сокращении роли государства в финансовой деятельности. Некоторые из данных тенденций мы можем проследить уже сейчас, исследовав правовой статус отдельных категорий субъектов финансового права.

Российская Федерация и иные публичные образования участвуют в финансовых правоотношениях как самостоятельно, так и через свои органы власти, а также посредством учреждения государственных корпораций, государственных компаний, государственных и муниципальных унитарных предприятий, учреждений, автономных организаций. Являясь носителями публичной власти, публичные образования принимают нормативные акты, которые определяют состав прав и обязанностей всех субъектов права.

Традиционно, в силу сложившихся экономических и правовых отношений, публичные образования на протяжении долгого времени занимали главенствующее место в сферах денежного обращения, валютного регулирования, бюджетных и налоговых отношениях, а также отношениях по осуществлению финансового контроля. В настоящее время бюджетные и налоговые полномочия государства и муниципальных образований не претерпели явных изменений, в то время как на содержание иных полномочий данных субъектов существенное влияние оказала цифровизация мировой экономики.

Так, в сфере денежного обращения все большее влияние приобретают частные субъекты, осуществляющие платежные услуги и создающие расчетно-платежную инфраструктуру, а публичные субъекты теряют возможность осуществлять контроль за платежными услугами. Появление множества криптовалют и распространение технологии Blockchain наглядно продемонстрировали возможность вывода целого ряда экономических отношений из-под государственного регулирования и контроля. Правительства многих стран мира уже принимают законы и создают инфраструктуру для регулирования расчетов и платежей посредством криптовалют, возникают новые субъекты правоотношений – майнеры, владельцы криптовалют, криптовалютные биржи и др.

Полагаем необходимым принять аналогичное правовое регулирование в нашей стране с целью упорядочить платежи, расчеты и денежное обращение, обеспечить стабильность национальной экономики, безопасность данных и интеграцию российских субъектов в мировое цифровое пространство. Как отмечено в программе «Цифровая экономика Российской Федерации», в России в настоящее время урегулировано большинство вопросов, возникающих в рамках использования информационно-телекоммуникационных технологий в различных сферах деятельности, но регуляторная и нормативная среда имеет ряд недостатков, в ряде случаев создавая существенные барьеры на пути формирования новых институтов цифровой экономики, развития информационно-телекоммуникационных технологий и связанных с ними видов экономической деятельности.

Поэтому среди задач, стоящих перед государством, данная Программа выделяет, среди прочего, снятие ключевых правовых ограничений и создание отдельных правовых институтов, направленных на решение первоочередных задач формирования цифровой экономики; формирование комплексного законодательного регулирования отношений, возникающих в связи с развитием цифровой экономики; принятие мер, направленных на стимулирование экономической деятельности, связанной с использованием современных технологий, сбором и использованием данных; создание методической основы для развития компетенций в области регулирования цифровой экономики.

Таким образом, в рамках цифровизации российской экономики государству предстоит сформировать правовое регулирование и определить конкретные государственные и муниципальные органы, которые будут ответственны за реализацию поставленных задач.

Государственные и муниципальные органы власти являются ключевыми субъектами финансовых правоотношений, именно на них возлагается обязанность реализовывать государственную финансовую политику, они представляют интересы государства и муниципальных образований практически во всех финансовых правоотношениях. Правовой статус государственных и муниципальных органов определяется действующим законодательством и положениями о соответствующих органах.

Реализация Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации обеспечивается согласованными действиями следующих государственных органов и органов местного самоуправления:

а) Правительство Российской Федерации;

б) Администрация Президента Российской Федерации;

в) аппарат Совета Безопасности Российской Федерации;

г) федеральные органы исполнительной власти;

д) Центральный банк Российской Федерации;

е) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

ж) органы местного самоуправления.

Полагаем возможным в данном контексте отнести Центральный банк РФ к государственным органам в силу того, что в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» он наделен полномочиями государственного органа.

При этом, как указано в самой Стратегии, ее положения и план ее реализации обязательны для выполнения всеми органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Указанные органы власти действуют в своих установленных сферах деятельности и имеют существенные различия в правовом статусе. В сфере финансовой деятельности общими для них являются задачи по обеспечению возможности оказания цифровых услуг гражданам, внедрения цифровых технологий сбора, обработки и хранения информации, развитие технологий осуществления платежей и переводов, обеспечение финансирования перспективных направлений исследований и разработок в области цифровых технологий, создание условий для инвестирования в данные исследования и разработки и ряд других задач.

Так, федеральным органом исполнительной власти, ответственным за правовое регулирование в сфере цифровой экономики является Министерство экономического развития Российской Федерации. Кроме него, в разработке законов и подзаконных актов в данной сфере участвуют Минкомсвязь России, Минюст России, Минкультуры России, Минобрнауки России, Минпромторг России, Минтранс России, Минтруд России, Минфин России, Минздрав России, Росаккредитация, Росархив, Роспатент, Роспотребнадзор, Росстандарт, Росстат, Россвязь, Роструд, Росфинмониторинг, ФАС России, ФНС России, ФСБ России, ФСТЭК России, Верховный Суд Российской Федерации, Евразийская экономическая комиссия и Центральный банк РФ¹⁰⁰.

В современных условиях государственные органы, действующие в сфере финансовых отношений, не могут реализовывать свои полномочия без участия государственных корпораций и государственных компаний. Основные отличия данных субъектов финансового права от государственных органов – это, во-первых, ограниченный объем или отсутствие властных полномочий, и, во-вторых, определенная степень обособления от государства. Государство не отвечает по обязательствам корпораций и компаний, а они не отвечают по обязательствам государства. В то же время данные субъекты призваны реализовывать публичные цели и в связи с этим обладают специальной правоспособностью, вся их деятельность должна быть направлена на достижение целей, для которых они созданы, а объем полномочий определяется федеральными законами, а также актами Президента РФ, Правительства РФ, Центрального банка РФ или отраслевых министерств.

Для реализации своих целей государственные корпорации могут наделяться публичными полномочиями – например, полномочиями распорядителя бюджетных средств в установленной сфере деятельности, а также полномочиями по осуществлению контроля, сбору информации, подготовке проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам осуществлениях функций данных корпораций. Так, ГК «Ростех» наделяется полномочиями участвовать в формировании внешнеторговых цен на продукцию военного назначения, контролировать соблюдение организациями требований проектов, программ и внешнеторговых контрактов в области военно-технического сотрудничества, реализуемых с участием ГК «Ростех», осуществлять мониторинг финансового состояния организаций, участвующих в реализации проектов, программ и внешнеторговых контрактов в области военно-технического сотрудничества, реализуемых с участием Корпорации¹⁰¹. ГК развития «ВЭБ.РФ» организует мониторинг и контроль соблюдения лицами, участвующими в проектах ВЭБ.РФ, требований, предусмотренных условиями проектов ВЭБ.РФ, а также осуществляет полномочия агента валютного контроля¹⁰². ГК «Росатом» наделяется полномочиями по нормативно-правовому регулированию, лицензированию, контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также наделяется правом осуществлять от имени Российской Федерации права собственника имущества федерального государственного предприятия¹⁰³.

Государственные компании создаются для оказания государственных услуг и выполнения иных функций в интересах государства.

В условиях цифровизации финансовых правоотношений особое место отводится следующим государственным корпорациям: Агентство по страхованию вкладов, ВЭБ.РФ, Росатом, Ростех.

Государственные и муниципальные унитарные предприятия, учреждения и автономные организации имеют стратегическое значение для национальной экономики России, поскольку создаются для решения важных задач в сферах экономики, социального обеспечения, национальной обороны и безопасности, научно-технического развития.

Для реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации особое значение имеют государственные внебюджетные фонды, а также следующие унитарные предприятия и учреждения: Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Институт права и развития ВШЭ-Сколково, Московский государственный институт международных отношений, Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова, Московский физико-технический институт, Высшая школа экономики, ФГБНУ «Исследовательский центр частного права имени С. С. Алексеева при Президенте Российской Федерации», ФГУП «Всероссийский научно-исследовательский институт стандартизации и сертификации в машиностроении»¹⁰⁴.

Государство использует практический опыт государственных учреждений, унитарных предприятий и автономных организаций для разработки нормативного регулирования в сфере развития информационных технологий и цифровизации. Таким образом, на данных частных субъектов возлагаются важные задачи по реализации мероприятий цифровизации российской экономики.

Международные организации также могут выступать в качестве субъектов финансового права. Президент Российской Федерации в Послании Федеральному собранию от 01.12.2016 отметил значимость участия России в работе международных организаций и неформальных объединений, таких как ООН, «Группа двадцати», АТЭС, развития вместе с партнерами своих форматов (ОДКБ, БРИКС, ШОС), углубления сотрудничества в рамках ЕАЭС, взаимодействия с другими государствами СНГ. Взаимодействие с данными организациями и объединениями должно способствовать реализации национальных интересов России в области цифровой экономики.

В контексте цифровизации следует отдельно отметить Евразийский экономический союз, в рамках которого предусматривается создание интегрированной информационной системы Союза для реализации политики по развитию цифровой экономики на территории Евразийского экономического союза, гармонизации подходов к нормативному правовому регулированию, способствующих развитию цифровой экономики на пространстве Евразийского экономического союза.

Ряд субъектов финансового права обладают особым статусом в силу важности для финансовых правоотношений и узкой специализации осуществляемой ими деятельности. Среди них необходимо отметить аудиторские организации, субъектов финансового рынка, субъектов национальной платежной системы, саморегулируемые организации субъектов финансового права. Данные субъекты финансовых правоотношений обладают специальной правоспособностью, для осуществления своих прав и выполнения обязанностей они должны получить лицензию, быть членом саморегулируемой организации либо иным образом подтвердить свое соответствие установленным в законодательстве требованиям к профессионализму, квалификации и финансовой устойчивости.

Институт аудиторского контроля в силу действующего нормативно-правового регулирования представляет собой деятельность специальных высококвалифицированных лиц, осуществляющих независимый негосударственный финансовый контроль. Аудиторский контроль обладает двойственной природой: с одной стороны, аудитор на основании частноправового договора оказывает услуги той или иной организации, получая от нее вознаграждение за свою деятельность, с другой стороны, основные задачи проведения обязательного аудита в сфере финансовых рынков – обеспечение стабильности деятельности аудируемых лиц, представление ими в соответствующие органы достоверной бухгалтерской отчетности, предотвращение нарушений законодательства.

Иными словами, аудиторский контроль служит публичным целям, но, в отличие от государственного финансового контроля, осуществляется частными субъектами и за счет частных лиц. Эти частные лица не столько заинтересованы в том, чтобы пройти обязательный аудит и представить аудиторское заключение, сколько в том, чтобы данное заключение было безоговорочно положительным. Аудиторские организации, в свою очередь, заинтересованы в получении доходов от данных лиц. Получается, что определяющую роль начинают играть частные интересы аудиторов и аудируемых лиц, несмотря на то, что институт аудита был создан в современном виде для реализации публичных целей.

Решить данную проблему могут современные цифровые технологии сбора и обработки информации – на некоторых этапах проведения аудита можно заменить работу аудитора специально разработанным программным обеспечением, которое сможет непредвзято и независимо обрабатывать информацию о финансово-хозяйственной деятельности аудируемого лица, сообщать о нарушениях законодательства и фиксировать такие нарушения. Это повысит объективность аудиторского контроля, обеспечит сохранность данных, а также позволит применять единые методы аудита для различных аудируемых лиц.

Таким образом, в контексте цифровизации формирование информационного пространства с учетом потребностей государства и общества в получении качественных и достоверных сведений будет способствовать достижению баланса публичных и частных интересов в сфере аудита.

В настоящее время намечается перераспределение полномочий между Центральным банком Российской Федерации и органами государственной власти, регулирующими деятельность на рынке аудиторских услуг. Возможно, это будет способствовать внесению перспективных изменений и дополнений в законодательство об аудиторской деятельности.

Регламентация порядка работы с информацией очень важна для субъектов банковской системы. Так, ст. 40.1 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности»¹⁰⁵ устанавливает, что в целях хранения информации об имуществе, обязательствах кредитной организации и их движении кредитная организация обязана отражать все осуществленные операции и иные сделки в базах данных на электронных носителях, позволяющих обеспечить хранение содержащейся в них информации не менее чем пять лет с даты включения информации в базы данных, и обеспечивать возможность доступа к такой информации по состоянию на каждый операционный день.

Кредитная организация должна обеспечить возможность определения даты и времени осуществления операций и иных сделок, а также информации о лицевом счете, на котором отражена операция и сделка. В электронные базы данных должна включаться информация об имуществе, обязательствах кредитной организации и их движении, содержащаяся в определяемых кредитной организацией объектах файловых систем (электронные таблицы, базы данных, файлы электронных образов бумажных документов, текстовых документов, электронных документов и другие виды объектов), создаваемых и хранящихся в кредитной организации на электронных носителях, в том числе на жестких дисках серверов, рабочих станциях и удаленных устройствах, а также на отчуждаемых (съемных) машинных носителях информации.

Кредитная организация обязана включать в электронные базы данных информацию о договорах и иных сделках, об иных документах, включая информацию о первичных учетных документах, отражающих совершение операций либо факты возникновения, изменения или прекращения прав или обязанностей кредитной организации, а также информацию о документах, определяющих права на имущество, основания возникновения, изменения, перехода, прекращения таких прав, их ограничениях (обременениях) и о реквизитах ценных бумаг, принадлежащих кредитной организации.

В состав информации об имуществе, обязательствах кредитной организации и их движении включаются сведения о принятии органами управления кредитной организации решений о совершении сделок, если принятие таких решений предусмотрено федеральными законами.

Данные сведения включаются в электронные базы данных путем отражения информации о соответствующих документах с указанием реквизитов, обеспечивающих их идентификацию и поиск в определенном кредитной организацией месте хранения (хранилище, архиве) документов кредитной организации на бумажных носителях или в электронном виде, либо посредством размещения электронного образа такого документа¹⁰⁶.

Очевидно, что указанные требования налагают дополнительные обязанности на кредитные организации, но цель введения данных требований – обеспечение стабильности банковской деятельности и упорядочивание экономических отношений в целом, потому что информация, аккумулируемая кредитными организациями в ходе своей деятельности, имеет важное значение не только для регулятора в банковской сфере, но и для клиентов, контрагентов, акционеров и учредителей такой кредитной организации. Следовательно, данные правоотношения представляют собой наглядный пример наложения на частных субъектов финансового права обязанностей, имеющих публичное значение.

В настоящее время происходит расширение границ финансового контроля на финансовых рынках, следствием этого является расширение круга субъектов, осуществляющих финансовый контроль, и трансформация их финансово-правового статуса. В соответствии с действующим законодательством финансовый контроль на финансовых рынках осуществляется не только Центральным банком Российской Федерации, но также государственной корпорацией Агентство по страхованию вкладов, аудиторскими организациями и саморегулируемыми организациями профессиональных субъектов финансового рынка. Деятельность перечисленных субъектов составляет публичный финансовый контроль на финансовом рынке. Для наиболее эффективного осуществления публичного финансового контроля на финансовом рынке необходимо внести дополнения и изменения в действующее законодательство, предусматривающие расширение предварительного контроля в данной сфере, а также реализацию публичных целей в деятельности контролирующих субъектов.

На данном этапе развития уже предприняты ряд шагов в направлении установления правил безопасной работы и информацией и ее хранением субъектами финансового рынка. Так, в соответствии со Стратегией развития информационного общества в Российской Федерации Центральный банк Российской Федерации осуществляет наблюдение за соответствием программно-технических средств, предоставляемых в пользование центральному контрагенту третьими лицами, требованиям, предъявляемым Банком России к программно-техническим средствам центрального контрагента¹⁰⁷. Среди таких требований установлено, например, следующее: базы данных должны поддерживаться в актуальном состоянии, обеспечивать возможность восстановления из них информации, а также исключать возникновение условий для их порчи, утраты, заражения вредоносными кодами, несанкционированного изменения содержащейся в них информации или доступа к ним неуполномоченных лиц¹⁰⁸. Данное положение призвано гарантировать как частные, так и публичные интересы, и налагает на частных субъектов дополнительные обязанности.

Организации, не наделенные особым статусом и специальной правоспособностью в определенной сфере деятельности, а также индивидуальные предприниматели, также являются субъектами финансового права – они являются налогоплательщиками и налоговыми агентами, могут выступать в качестве получателей бюджетных кредитов, исполнителям по договорам осуществления государственных закупок, участвовать в валютных правоотношениях, а также способствуют реализации государственной политики в различных сферах деятельности. Так, для реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации особое значение имеет деятельность ПАО «ВымпелКом», ПАО «МегаФон», ПАО «МТС», ПАО «Ростелеком», ПАО «Сбербанк», АО «Российская венчурная компания», ООО «Яндекс» и ряда других коммерческих организаций¹⁰⁹, активно применяющих в своей деятельности информационные технологии, поскольку информационные и коммуникационные технологии в настоящее время стали частью современных управленческих систем во всех отраслях экономики, сферах государственного управления, обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка.

Ряд производственных компаний (например, ПАО «Северсталь», ПАО «Объединенная авиастроительная корпорация», ОАО «Российские железные дороги») также можно включить в данный перечень, поскольку они тоже активно применяют технологии сбора и анализа данных для управления производственными процессами.

С одной стороны, данные организации заинтересованы в совершенствовании цифровых технологий в России, с другой стороны, их деятельность непосредственно затрагивает национальные интересы России в рамках цифровизации. Следовательно, для решения задач развития цифровой экономики государство привлекает данных субъектов к разработке нормативного регулирования и выявлению потребностей субъектов, непосредственно обеспечивающих реализацию соответствующих государственных задач.

Таким образом, в основе взаимодействия государства и коммерческих организаций лежит соприкосновение публичных и частных интересов.

Также в России создается инфраструктура науки и инноваций, представленная различными институтами развития, технопарками, бизнес-инкубаторами, которые можно использовать в целях развития цифровой экономики. Среди них План мероприятий по направлению «Нормативное регулирование» программы «Цифровая экономика Российской Федерации» выделяет Фонд «Сколково», Фонд развития интернет-инициатив, Институт развития информационного общества, Ассоциацию участников рынка интернета вещей, АНО «Робоправо», АНО «Центр компетенций по импортозамещению в сфере ИКТ», Сколковский институт науки и технологий и ряд других организаций.

Физические лица участвуют в ограниченном количестве финансовых правоотношений – в налоговых отношения, валютных отношениях, частично в некоторых других. Тем не менеев контексте цифровизации российской экономики их права и обязанности, а также законные интересы выходят на передний план. Так, целями реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации являются: развитие человеческого потенциала; обеспечение безопасности граждан и государства; развитие свободного, устойчивого и безопасного взаимодействия граждан и организаций, органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления; формирование информационного пространства с учетом потребностей граждан и общества в получении качественных и достоверных сведений.

Взаимодействуя с государственными органами, а также с частными субъектами финансового права, физические лица нередко сталкиваются с технологиями электронной идентификации и аутентификации, искусственным интеллектом, электронными услугами, электронным документооборотом и иными современными информационными технологиями. Функционирование данных технологий должно быть обеспечено не только техническими средствами, но и надлежащим правовым регулированием, равным образом, учитывающим интересы граждан, организаций и публичных субъектов.

Таким образом, в процессе цифровизации российской экономики в правовом статусе субъектов финансовых правоотношений произойдут существенные изменения – делегирование полномочий публичных субъектов частным субъектам (нормотворчество, финансовый контроль, применение мер ответственности, лицензирование), расширение диспозитивных начал финансово-правового регулирования, формирование новых способов взаимодействия субъектов финансовых правоотношений (например, создание рабочих групп для совместной работы публичных и частных субъектов). Данные изменения будут способствовать построению информационного общества, общества знаний, а также созданию экосистемы цифровой экономики, функционирующей в интересах государства и частных лиц.

Глава 5
Цифровые финансовые активы – объект финансово-правового регулирования

Уникальность правовой природы цифровых технологий, применяемых в финансовой сфере, обусловлена отсутствием понимания института виртуальных валют. Указанное обстоятельство предполагает выбор каждого конкретного государства возможности ее законного применения или введения запрета на обращения.

1 декабря 2016 г. Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин обратился к Федеральному Собранию с ежегодным Посланием, в тексте которого обозначил начало нового переходного этапа, указав на необходимость перехода на новую «цифровую экономику»¹¹⁰.

Современной российской действительности, по мнению глава государства, необходимы собственные передовые разработки цифровых технологий, применяемых в финансовой сфере для развития и функционирования экономики, социальных отраслей общества и государства в целом.

К цифровым технологиям применяемым в финансовой сфере относятся виртуальные валюты и как их разновидность криптовалюты.

Статус криптовалюты, в том числе биткоена не определен, однако существует перспектива нормативного закрепления его на территории Российской Федерации.

Так, еще в апреле 2017 г. в компетентных источниках появилось заявление заместителя министра финансов, согласно которому Правительство Российской Федерации рассматривает возможность легализации операций с криптовалютой в рамках борьбы с незаконными денежными переводами уже 2018 г.¹¹¹

Так, Правительству Российской Федерации совместно с Центральным Банком Российской Федерации и совместно с иными заинтересованными органами к 01.07.2018 поручены разработка и внесение изменений в законодательство Российской Федерации: определение статуса цифровых технологий, применяемых в финансовой сфере, и их понятий (в том числе, и их понятий (в том числе таких, как «технология распределения реестров», «криптовалюта», «токен», «смарт-контракт») исходя из обязательности рубля в качестве единственного законного платежного средства в Российской Федерации¹¹².

Создание регуляторной среды названо одной из ключевых задач Программы развития цифровой экономики, принятой Правительством Российской Федерации летом 2017 г. Как отмечено в документе, основной задачей должно стать «формирование новой регуляторной среды, обеспечивающей благоприятный правовой режим для возникновения и развития современных технологий, а также для осуществления экономической деятельности, связанной с их использованием»¹¹³.

В Плане мероприятий по направлению «Нормативное регулирование» программы «Цифровая экономика Российской Федерации», утвержденной Правительственной комиссией по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности (протокол от 18.12.2017 № 2) предусмотрен раздел 01.01.005. «Обеспечить правовые условия для внедрения и использования инновационных технологий на финансовом рынке», который в первую очередь предусматривает разработку проекта федерального закона в части определения статуса цифровых технологий, применяемых в финансовой сфере, и их понятий. Кроме того предполагается внесение изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Федеральные законы «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)», «О банках и банковской деятельности», «О национальной платежной системе», «О бухгалтерском учете», «О противодействии легализации (отмывании) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» и иные нормативные правовые акты в части регулирования оборота криптовалют и проведения ICO.

В Федеральном законе от 18.03.2019 № 34 «О внесении изменений в части первую, вторую и статью 1124 части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации»¹¹⁴, вводится новая статья 141.1 ГК РФ «Цифровые права». Под цифровыми правами предлагается понимать особые «обязательственные и иные права, содержание и условия осуществления которых определяются в соответствии с правилами информационной системы, отвечающей установленным законом признакам. Осуществление, распоряжение, в том числе передача, залог, обременение цифрового права другими способами или ограничение распоряжения цифровым правом возможны только в информационной системе без обращения к третьему лицу».

Проект Федерального закона «О цифровых финансовых активах»¹¹⁵, который определяет криптовалюту и токены как имущество, однако запрещает их использование в качестве средства платежа. Их назначение, по существу, сводится: 1) к способу учета результатов от инвестиционно-финансовой деятельности, связанной с эмиссией цифровых финансовых активов (в настоящее время в основном рассматриваются токены), осуществленной с целью привлечения финансирования от третьих лиц; 2) возможности вывода и обмена таких активов на рубли или иностранную валюту через операторов обмена цифровых финансовых активов с использованием валидационных процедур и цифровых кошельков (программно-технических средств, позволяющих хранить информацию о цифровых записях по транзакциям, а также обеспечивать доступ к систематизированной базе таких записей.

В проекте закона даны определения цифровых финансовых активов, к которым относятся криптовалюта и токен, а также законодательно закрепляет новый вид договора, заключаемого в смарт – контракт, исполнение обязательств по которому осуществляется с использованием цифровых финансовых технологий.

Законопроект определяет ключевые различия между криптовалютой и токенами на основе признака одного эмитента для токенов и множества элементов/ майнеров для криптовалюты, а также цели выпуска. При этом устанавливается, что цифровые финансовые активы, хотя и признаются имуществом не являются законным средством платежа на территории РФ.

Документ также дает определения «цифровая запись» и «цифровая транзакция», закрепляет правовые основы для осуществления новых видов деятельности, к которым относится майнинг, направленный на получение вознаграждения в виде криптовалюты, а также валидации цифровых записей в распределенном реестре цифровых транзакций, легализует обмен токенов на рубли или иностранную валюту только через операторов обмена цифровых финансовых активов. Такими операторами могут быть только брокеры, дилеры, юридические лица, осуществляющие деятельность по доверительному управлению, а также биржевые площадки. Перечень иных разрешенных в РФ сделок по обмену цифровых финансовых активов, согласно законопроекту, будет устанавливать Банк России по согласованию с правительством.

В первую очередь надо отметить попытку систематизации, предпринятую в законопроекте о ЦФА, через введение более общего понятия «цифровой финансовый актив», который определяется как имущество в электронной форме, созданное с использованием шифровальных (криптографических) средств. Здесь существует некоторое внутреннее противоречие, ибо далеко не все «цифровое» создается с помощью криптографических средств, однако создание правовой конструкции, в которой криптовалюта и токен признаются подвидами одной категории, однозначно является шагом вперед. При этом надо отметить, что данным законопроектом криптовалюта и токен признаются именно подвидами, а не состояниями одной сущности, т. е. переход из категории токен в категорию криптовалюта (и наоборот) – невозможен.

Авторы законопроекта отмечают, что его цель – законодательно закрепить в российском правовом поле определения «наиболее широко распространенных в настоящее время финансовых активах, создаваемых и /или выпускаемых с использованием цифровых финансовых технологий» и создать правовые условия для привлечения российскими юрлицами и индивидуальными предпринимателями инвестиций путем выпуска токенов.

Следует отметить, что решение Европейского Суда допускает расхождение во мнениях государств Евросоюза относительно сути и регулирования криптовалют. Каждая страна может иметь свое мнение относительно того, что такое биткоин: валюта или товар¹¹⁶.

Основными принципами регулирования и контроля рынка цифровых активов названы:

– Приоритет экономических мер в реализации государственной политики в области регулирования рынка цифровых активов;

– Единство системы регулирования и контроля деятельности по выпуску и обращению цифровых активов;

– Обеспечение государством защиты лиц при осуществлении деятельности по выпуску и обращению цифровых активов.

При этом каждое государство имеет свои традиции в правовом регулировании информационных технологий, международное регулирование в этой сфере минимально.

Регулирование цифровых технологий, применяемые в финансовой сфере (криптовалют) отнесено к валютному, финансовому законодательству и регулированию рынка ценных бумаг – традиционно локальным сферам законодательства.

Единственная подобная сфера, в которой действует сильная международная кооперация, – это борьба с отмыванием денег (ФАТФ).

В результате, несмотря на дискуссии (торг) по поводу перспектив полного запрета, было принято тяжелое решение (депрессия) о будущей легализации криптовалют в рамках специального федерального закона. Когда же он будет принят, можно будет говорить о победе сторонников криптовалют (принятие)¹¹⁷.

Определение правового статуса криптовалюты зависит от ее положения в законодательстве РФ.

Единства понимания цифровых технологий, применяемых в финансовой сфере не достигнуто. Цифровые выражения стоимости относят и к электронным деньгам, и к денежному суррогату¹¹⁸, и к виртуальной валюте¹¹⁹ и к имуществу.

Основной проблемой, с которой связан оборот криптовалюты, является определение ее финансово-правовой сущности, то есть решения вопроса: криптовалюта – это новый вид электронных денег, образовавшийся благодаря развитию технологии высокоскоростной передачи информации, или денежный суррогат, который является временным экономическим феноменом и не имеет дальнейших перспектив существования?¹²⁰

Правительства различных стран не пришли к единому мнению в определении природы криптовалют, что, в свою очередь влияет на режим налогообложения. В отдельных государствах криптовалюты признаются имуществом или товаром, в других валютой¹²¹.

Цифровые технологии, применяемые в финансовой сфере (криптовалюты) основанные на математических принципах, не эмитируются и не контролируются центральным разработчиком, хотя некоторые государства в (том числе США) осуществляют регулирование виртуальных валют.

Так, Комиссия по торговле товарными фьючерсами США (CFTC) 17.09.2015 выпустило предписание, согласно которому виртуальные валюты определены как товар, подпадающий под действие Акта о товарных рынках (Commodity Exchage Act, CEA)¹²².

Эксперты Европейского центрального банка отметили, что криптовалюты и Bitcoin, в частности не несут рисков для устойчивости банковской и финансовой системы. Таким образом, можно говорить о том, что в настоящее время отсутствуют достаточные, документально подтвержденные основания для установления уголовной или административной ответственности за совершением транзакций с Bitcoin¹²³.

Следует отметить, что виртуальная валюта не эмитируется и не обеспечивается ни одной юрисдикцией, выполняя выше указанные функции только по соглашению в рамках сообщества ее пользователей в сети Интернет¹²⁴.

Виртуальная валюта отграничена от национальной, материальным воплощением которой являются монеты и банкноты, признанные в соответствии с нормами права законными средствами платежа.

Электронные деньги в отличие от виртуальной валюты по своей сути являются цифровым преобразованием национальной валюты, служат для целей перевода денежных средств в рамках безналичных расчетов с использованием информационно-коммуникационных технологий (сети Интернет), электронных носителей информации, в том числе платежных карт, а также иных технических устройств¹²⁵.

Электронные деньги – это цифровое представление национальной валюты.

Существует также нормативно урегулированные понятия электронных средств платежа и электронных денежных средств.

Электронное средство платежа – средство и или (способ) позволяющие клиенту оператору по переводу денежных средств составлять, удостоверять и передавать распоряжения в целях осуществления перевода денежных средств в рамках применяемых форм безналичных расчетов с использованием информационно-коммуникационных технологий, электронных носителей информации, в том числе платежных карт, а также иных технических устройств.

Электронные денежные средства – денежные средства, которые предварительно предоставлены одним лицом (лицом, предоставившим денежные средства) другому лицу, учитывающему информацию о размере предоставленных денежных средств без открытия банковского счета (обязанному лицу), для исполнения денежных обязательств лица, предоставившего денежные средства, перед третьими лицами и в отношении которых лицо, предоставившего денежные средства, перед третьими лицами и в отношении которых лицо, предоставившее денежные средства, имеет право передавать распоряжения исключительно с использованием электронных средств платежа.

При этом электронными денежными средствами не являются денежные средства, полученные организациями, осуществляющими профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг, клиринговую деятельность и (или) деятельность по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными и негосударственными пенсионными фондами и осуществляющими учет информации о размере предоставленных денежных средств без открытия банковского счета в соответствии с законодательством, регулирующим деятельность указанных организаций¹²⁶.

Особенностью электронных денег является то, что у них нет эмитентов. Соответственно, не возникает и обязательства конкретного лица погасить их денежным платежом. Обязательства не возникают и в протоколе Bitkoin. Однако важным отличием биткойна от электронных денег является отсутствие верифицирующего платеж посредника. При платеже в виртуальной валюте расчет осуществляется от одного субъекта к другому напрямую, без посредника. Кроме того, в случае платежа электронными деньгами у получателя средств всегда есть право требовать оплаты денежного обязательства определенной зафиксированной номинальной стоимости, причем он может получить их не только в виде электронных денег, но и в виде наличных. Как уже неоднократно отмечалось у биткойна нет торговой стоимости (или номинальной стоимости), цена на него все время меняется и формируется на основе спроса и предложения. Кроме того, электронные возникают только в том случае, когда осуществляется оплата уже определенного денежного обязательства¹²⁷.

Отнесение биткойна к электронным деньгам подкрепляется позицией российских судов¹²⁸. Вместе с тем в 2016 г. суды отмечали, что оборот криптовалюты на территории Российской Федерации запрещен¹²⁹.

Письмо Банка России от 27.01.2014 предостерегает граждан и юридических лиц от использования виртуальных валют. Банк России вводит несколько тезисов, существенных для правовой квалификации виртуальных валют¹³⁰.

Во-первых, предоставление юридическими лицами услуг по обмену «виртуальных валют» на рубли и иностранную валюту, а также на товары (работы, услуги) рассматриваются как потенциальная вовлеченность в осуществление сомнительных операций по легализации (отмыванию) доходов и финансированию терроризма.

Во-вторых, согласно ст. 27 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» выпуск на территории РФ денежных суррогатов запрещается¹³¹. Последнее представляется удобным выходом на исключение биткоена из оборота при наличии такой необходимости. В информационном сообщении Росфинмониторинга «Об использовании криптовалют» отмечалось, что использование криптовалют при совершении сделок является основанием для рассмотрения вопроса об отнесении таких сделок (операций) к сделкам (операциям) направленным на легализацию (отмывание) доходов, полученных преступным путем, и финансирование терроризма¹³².

Более определенный подход к регулированию виртуальных валют содержится в указаниях Федеральной налоговой службы России. Так, по мнению ФНС России, операции, связанные с приобретением или реализацией криптовалют с использованием валютных ценностей (иностранной валюты и внешних ценных бумаг) и (или) валюты Российской Федерации, являются валютными операциями, порядок проведения которых установлен Федеральным законом от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», и должны осуществляться через счета резидентов, открытые в уполномоченных банках.

Несмотря на это, существующая система валютного контроля не предусматривает получение органами валютного контроля (Банк России, ФНС России, ФТС России) и агентами валютного контроля (уполномоченные банки и не являющиеся уполномоченными банками профессиональные участники рынка ценных бумаг) от резидентов и нерезидентов информации об операциях купли продажи криптовалют.

В то же время информация о проведении операций купли-продажи криптовалют с целью контроля за соблюдением требований валютного законодательства может быть получена налоговыми органами от уполномоченного органа с сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма.

В соответствии с Соглашением о сотрудничестве и организации информационного взаимодействия Федеральной службы по финансовому мониторингу и Федеральной налоговой службы от 15.10.2015 № 01-01-14/22440/ММВ-23-2/77@ предусмотрена передача Росфинмониторингом в ФНС России (в том числе на территориальном уровне) информации о выявляемых финансовых схемах, имеющих признаки уклонения от уплаты налогов, незаконного возмещения НДС из бюджета, преднамеренного банкротства и иных неправомерных действий, связанных с банкротством, нарушений валютного законодательства Российской Федерации.

Далее ФНС России с учетом международной практики в сфере контроля за криптовалютами (виртуальными валютами) предлагает принять меры по разработке методов осуществления контроля за деятельностью операторов (эмитентов, обменников) криптовалют, для чего в Федеральном законе от 10.10.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» и Федеральном законе от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма» следует закрепить определения соответствующих категорий объектов и субъектов контроля, тем самым обеспечив правовую основу для получения налоговыми органами информации об операциях с криптовалютами от агентов и органов валютного контроля, а также от уполномоченных органов в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путеми финансированию терроризма¹³³.

Механизм регулирования цифровых финансовых активов, применяемых в финансовой сфере, и разрабатываемые законопроекты должны быть ориентированы на создание благоприятных условий, способствующих развитию цифровой экономики, привлечению инвестиций.

Согласно рекомендациям ФАТФ¹³⁴, криптовалюта как разновидность виртуальной валюты, являющейся цифровым представлением ценности, защищена методами криптографии, создание и контроль который, базируются на основе технологии распределенных реестров.

Виртуальная валюта не эмитируется и не обеспечивается ни одной юрисдикцией, выполняя вышеуказанные функции только по соглашению в рамках сообщества ее пользователей в сети Интернет¹³⁵.

Криптовалюта¹³⁶ это еще и технология, созданная на базе распространенного реестра Blockchain¹³⁷ (блокчейн), смоделированная компьютерной программой, нашедшая выражение в виде протокола платежа, добровольно, на основе доверия, применяемая участниками рынка в качестве цифровой единицы стоимости, используемая для обмена, платежа, дарения. Единица криптовалюты отображается в виде цифровой записи и хранится в электронном виде¹³⁸.

В самом общем виде данная технология определяется отдельными правоведами, как децентрализованный реестр данных о совершенных транзакциях, в основе которого лежат криптографические алгоритмы, защищающие его от фальсификаций¹³⁹.

По мнению отдельных зарубежных специалистов, – «Блокчейн может служить надежным хранилищем имеющих общественную ценность записей, таких как реестры документов и событий, личных данных и активов. В такой системе любой актив может стать умным активом (англ. – smart property). Каждый актив в блокчейне кодируется уникальным идентификатором, по которому его можно отслеживать, контролировать и обменивать, продавать и покупать. Это означает, что любые виды материальных <…> и цифровых активов можно регистрировать и совершать с ним транзакции на блокчейне¹⁴⁰.

Правовое регулирование отношений, возникающих в сфере деятельности по поддержанию распределительного реестра цифровых транзакций основывается на следующих принципах:

1) свобода деятельности по поддержанию распределительного реестра цифровых транзакций любым законным способом;

2) установление ограничений доступа к деятельности по поддержанию распределительного реестра цифровых транзакций только федеральными законами;