Kitabı oxu: «Государственно-правовые основы ускоренного развития Дальнего Востока России»

Ответственный редактор заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Ю.А. Тихомиров

Одобрено на заседании секции «Публичное право» Ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Рецензенты:

В.Н. Южаков – директор Центра технологий государственного управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС), д-р филос. наук, профессор;

И.А. Хаванова – заведующий отделом зарубежного конституционного, административного, уголовного законодательства и международного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, д-р юрид. наук

Отв. за организацию подготовки материалов для монографии: канд. юрид. наук Н.М. Бевеликова

© Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2018

Approved at the meeting of the section “Public law” of Scientific Council of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation

Reviewers:

V.N. Yuzhakov – the Director of the Center of public administration technologies of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA), Doctor of Philosophy, Professor;

I.A. Khavanova – head of the Department of foreign constitutional, administrative, criminal legislation and international law Of the Institute of legislation and comparative law under the Government of the Russian Federation, doctor of law

Responsible for organization of preparation of materials for a monograph – N.M. Bevelikova, PhD

© The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, 2018

Коллектив авторов

Хабриева Т.Я., академик Российской академии наук, действительный член Международной академии сравнительного права, д-р юрид. наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заслуженный юрист Республики Татарстан, заместитель президента Российской академии наук, директор ИЗиСП, член Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии Совета Европы) – К читателю;

Андриченко Л.В., д-р юрид. наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заведующий центром публично-правовых исследований ИЗиСП – глава 1 раздела I;

Баранчикова М.М., младший научный сотрудник отдела восточноазиатских правовых исследований ИЗиСП – глава 17 раздела II;

Беликова К.М., д-р юрид. наук, профессор кафедры гражданского права и процесса и международного частного права Российского университета дружбы народов, доцент – глава 18 раздела II;

Белялова А.М., и.о. заведующего отделом международного сотрудничества ИЗиСП – глава 15 раздел II (в соавторстве с Р.А. Курбановым, О.В. Шведковой);

Васильева Л.Н., канд. юрид. наук, ведущий научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП – глава 11 раздела I;

Доронина Н.Г., д-р юрид. наук, профессор, главный научный сотрудник отдела экономико-правовых проблем государственного и муниципального управления ИЗиСП – глава 12 раздела II (в соавторстве с Н.Г. Семилютиной);

Журавлева О.О., канд. юрид. наук, ведущий научный сотрудник отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства ИЗиСП – глава 6 раздела I;

Кайфэй Оу, аспирант Совместного инновационного Центра территориального суверенитета и морских прав и интересов (Китайский институт пограничных и морских исследований Уханьского университета) – глава 13 раздела II;

Кузнецов В.И., канд. юрид. наук, старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП – глава 2 раздела I;

Курбанов Р.А., д-р юрид. наук, профессор, заведующий кафедрой гражданско-правовых дисциплин (РЭУ им. Г.В. Плеханова) – глава 15 раздела II (в соавторстве с О.В. Шведковой, А.М. Беляловой);

Лукьянова В.Ю., канд. филос. наук, заведующий отделом правового анализа и прогнозирования ИЗиСП – глава 5 раздела I;

Минина Е.Л., канд. юрид. наук, ведущий научный сотрудник отдела природоресурсного законодательства ИЗиСП – глава 8 раздела I;

Моцная О.В., канд. юрид. наук, старший научный сотрудник отдела законодательства о труде и социальном обеспечении ИЗиСП – глава 9 раздела I (в соавторстве с Л.В. Серегиной);

Нанба С.Б., канд. юрид. наук, старший научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП – глава 4 раздела I;

Островский А.В., д-р экон. наук, профессор, заместитель директора Института Дальнего Востока РАН (ИДВ РАН) – глава 14 раздела II;

Пуляева Е.В., канд. юрид. наук, старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин ИЗиСП – глава 10 раздела I (в соавторстве с Н.В. Путило);

Путило Н.В., канд. юрид. наук, заведующий отделом социального законодательства ИЗиСП – глава 10 раздела I (в соавторстве с Е.В. Пуляевой);

Селезнев В.А., канд. экон. наук, старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП – глава 3 раздела I;

Семилютина Н.Г., д-р юрид. наук, заведующий отделом гражданского законодательства зарубежных государств ИЗиСП – глава 12 раздела II (в соавторстве с Н.Г. Дорониной);

Серегина Л.В., – канд. юрид. наук, ведущий научный сотрудник отдела законодательства о труде и социальном обеспечении ИЗиСП – глава 9 раздела I (в соавторстве с О.В. Моцной);

Тихомиров Ю.А. (отв. ред.), д-р юрид. наук, профессор, заместитель заведующего центром публично-правовых исследований ИЗиСП, заслуженный деятель науки Российской Федерации – предисловие, глава 7 раздела I, заключение;

Шведкова О.В., канд. юрид. наук, советник Департамента финансов и бюджетной политики Постоянного Комитета Союзного государства – глава 15 раздела II (в соавторстве с Р.А. Курбановым, А.М. Беляловой);

Шульга С.В., канд. юрид. наук, ведущий научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП – глава 16 раздела II.

Authors

Khabrieva T.Y., Academician of the Russian Academy of Sciences, Titular Member of the International Academy of Comparative Law, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation, Honored Lawyer of the Republic of Tatarstan, Deputy President of the Russian Academy of Sciences, Director of the ILCL, Member of the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission of the Council of Europe) – To the readers;

Andritchenko L.V., LLD, professor, deserved jurist of the Russian Federation, the Head of the Public law legal research centre of the ILCL–Chapter 1 section I;

Baranchikova М.М., of the ILCL – Junior Researcher, East Asian Legal Studies Division – Chapter 17 section II;

Belikova K.M., Professor of the Chair of Civil Law and Process and International Private Law, Peoples' Friendship University of Russia, Associate Professor – Chapter 18 section II;

Belyalova A.M., Acting Head of the ILCL International cooperation department – Chapter 15 section II (in co-authorship with R.A. Kurbanov, O.V. Shvedkova);

Vasilyeva L.N., PhD, the leading scientist of the Constitutional law department of the ILCL–Chapter 11 section I;

Doronina N.G., Chief Researcher of the Department of Economic and Legal Problems of State and Municipal Management of the ILCL, Doctor of Juridical Science, Professor – Chapter 12 section II (in co-authorship with N.G. Semilyutina);

Zhuravleva O.О., PhD, Leading Researcher, Financial, Tax and Budget Legislation Department of the ILCL–Chapter 6 section I;

Kaifei Ou, graduate student of the Joint Innovation Center for Territorial Sovereignty and Maritime Rights and Interests of the China Institute of Border and Marine Studies, Wuhan University (PRC) – Chapter 13, Section II;

Kuznetsov V.I., PhD, the bachelor of legal science (hereinafter – PhD), the senior scientist of the Administrative legislation and procedure department of the ILCL–Chapter 2 section I;

Kurbanov R.A., Head of the Department of Civil Law Disciplines of the Russian Economic University named after GV. Plekhanov, Doctor of Juridical Science, Professor – Chapter 15, Section II (in co-authorship with O.V. Shvedkova, A.M. Belyalova);

Lukjanova V.Yu., PhD, the Head of the Legal analysis and forecasting department of the ILCL–Chapter 5 section I;

Minina E.L., PhD, the leading scientist of the Natural resources legislation department of the ILCL–Chapter 8 section I;

Motsnaya O.V., PhD, the senior scientist of the Labour law and social welfare provision support legislation department of the ILCL–Chapter 9 section I (in co-authorship with L.V. Seregina);

Nanba S.B., PhD, the senior scientist of the Constitutional law department of the of the ILCL–Chapter 4 section I;

Ostrovsky A.V., Deputy Director of the Institute of Far Eastern Studies of the Russian Academy of Sciences, Doctor of Economics, Professor – Chapter 14 Section II;

Pulyajeva E.V., PhD, of the ILCL–Chapter 10 section I (in co-authorship with N.V. Putilo);

Putilo N.V., PhD, the Head of the Social legislation department of the ILCL–Chapter 10 section I (in co-authorship with H.V. Pulyajeva);

Seleznev V.A., PhD, the senior scientist of the Administrative legislation and procedure department of the ILCL–Chapter 3 section I;

Semilyutina N.G., Head of the Department of Civil Legislation of Foreign States of the ILCL, Doctor of Juridical Sciences (in co-authorship with N.G. Doronina) – Chapter 12, Section II;

Seregina L.V., PhD, the leading scientist of the Labour law and social welfare provision support legislation department of the ILCL–Chapter 9 section I (in co-authorship with O.V. Motsnaya);

Tikhomirov Yu.A. (chief editor), LLD, professor, the Vice-Head of the Public law legal research centre of the ILCL, deserved personality of the Russian Federation science – Preface, Chapter 7 section I, Conclusion;

Shvedkova O.V., PhD, Advisor to the Department of Finance and Budget Policy of the Permanent Committee of the Union State, Candidate of Juridical Sciences – Chapter 15 of Section II (in co-authorship with R.A. Kurbanov, A.M. Belyalova);

Shulga S.V., PhD, the leading scientist of the Constitutional law department of the ILCL–Chapter 16 section II.

К читателю

Т.Я. Хабриева, академик Российской академии наук, действительный член Международной академии сравнительного права, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заслуженный юрист Республики Татарстан, заместитель президента Российской академии наук, директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, член Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии Совета Европы)

Укрепление потенциала российского Дальнего Востока – задача национального масштаба, решение которой определяет азиатский интеграционный вектор и долгосрочный внешнеполитический курс для нашей страны. Это связано с тем, что Азиатско-Тихоокеанский регион (АТР) – наиболее динамичный сегмент мировой экономики, торговли и инвестиций. Даже самые консервативные прогнозы развития региона свидетельствуют об укреплении лидирующих позиций АТР на мировой экономической карте, о его роли как центра не только производства, но и потребления, выводящего за собой на траекторию устойчивого роста всю мировую экономику.

В настоящее время Россия должна отвечать на вызовы, связанные с устранением барьеров для увеличения объемов торговли и инвестиций на Дальнем Востоке, заботясь об основанном на инновациях собственном прогрессе. Приоритеты Российской Федерации при этом составляют экономическая интеграция, продовольственная безопасность, надежные транспортно-логистические цепочки, сотрудничество в научной сфере. Поиск адекватных правовых средств для решения этих задач, а также для реализации геополитических и экономических интересов России, – важные направления юридической науки.

Эффективное правовое регулирование на пространстве АТР открывает для нашей страны новые возможности сотрудничества с партнерами, в основе которого сочетание китайской инициативы «Один пояс – Один путь» и современных процессов на пространстве ЕАЭС, предполагающие не только новые горизонты интеграции, но и движение к «бесшовной» экономике в мировом масштабе.

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (далее – Институт) последовательно проводит научно-правовые исследования в области интеграционных процессов, в том числе в восточноазиатском регионе¹, длительное время занимается вопросами оптимизации государственного управления, которая должна способствовать развитию субъектов Российской Федерации и укреплению территориальной целостности государства², изучает особенности социально-экономического развития территорий³, сложившиеся в границах единой государственности. Примечательно, что именно Институт еще в начале 2000-х гг. разрабатывал идею и готовил обоснование необходимости образования самостоятельного Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока.

Следует отметить, что в 2012 г. была сформулирована концепция правового развития российского Дальнего Востока⁴, предполагающая единство системы государственного управления, обеспечение верховенства Конституции РФ и федерального законодательства и вместе с тем учитывающая особенности региона, полноценное использование нормотворческого ресурса субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В этой концепции выявлялись преимущества Дальнего Востока как связующего звена АТЭС с другими интеграционными объединениями с участием России, что в перспективе должно способствовать созданию одной из крупнейших интегрированных зон свободной торговли современного мира.

Со времени подготовки указанной концепции произошло немало значимых политических событий, которые только подтверждают правильность заложенных в ней доктринальных разработок. Неслучайно развитие Дальнего Востока обозначено Президентом Российской Федерации как приоритет на весь XXI век.

Научная работа в этой области продолжается, она направлена на формирование законодательной основы ускоренного комплексного развития Дальнего Востока, правовых механизмов обеспечения рационального использования его ресурсного потенциала и улучшения качества жизни населения, реализации интересов бизнес-сообщества, подкрепленных реальным экономическим и правовым содержанием; на плодотворное и активное взаимодействие с экономиками стран АТР по всем отраслевым направлениям. Задача гармонизации законодательства Российской Федерации и международных договоров, заключенных в рамках интеграционных объединений, которая ставилась еще при подготовке концепции 2012 г., также требует новых исследований, включая сферу международно-правового сотрудничества, и в этом отношении книга будет полезна как ученым, так и практикам.

Очевидное значение Дальнего Востока в функционировании мировой торговой системы с учетом различной динамики отношений стран АТР, которая формирует глобальную картину многополярного мира и нацелена на активную поддержку политической консолидации и экономической либерализации, а также сложности в достижении социально-экономических показателей, заложенных в Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года, стали импульсом к написанию настоящей монографии. В ней сконцентрированы научно-правовые исследования Института в областях государственного управления, интеграционного взаимодействия и правового обеспечения устойчивого развития государства.

Введение

Ю.А. Тихомиров, зам. заведующего Центром публично-правовых исследований, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор (ИЗиСП)

В сложных и противоречивых условиях развития российской и мировой экономики особое значение приобретает максимальное использование ресурсов страны. Для России громадным ресурсом являются субъекты, расположенные на Дальнем Востоке, которым посвящены государственные программы и международные проекты. Требуется наладить такой механизм управления, который способствовал бы их ускоренному и комплексному социально-экономическому развитию. Пока это не удается осуществить в полной мере, и нужны координированные усилия всех субъектов права.

Основные направления развития страны определены в Указе Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», где сделан акцент на укрепление целостности социально-экономической системы России и интенсивное развитие составляющих ее регионов. Вклад дальневосточных регионов ввиду их уникального георасположения и природных богатств должен быть особенно значительным, что требует эффективных государственно-правовых и экономических механизмов.

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации последовательно разрабатывает решения проблем теории и практики современного регионализма. Речь идет об устойчивых и подвижных образованиях внутри не только Российской Федерации как сложнообразованного государства, но и национально-международных объединений (таких как Дальний Восток или отдельные Еврорегионы). В развитие этих исследований коллектив авторов подготовил монографию, в которой предпринял попытку системной разработки организационно-правового механизма обеспечения мощного развития российских регионов Дальнего Востока. Рассмотрены национальные и международные регуляторы в данной области, компетенционные аспекты, экономико-правовые средства, способные привести к активизации отраслей реальной экономики и созданию эффективной системы стимулирования трудовой деятельности. Обобщены нормативные и информационно-аналитические материалы, внесены предложения и рекомендации.

Работа состоит из двух разделов, в которых, следуя традициям научных изысканий Института, сгруппированы исследования, касающиеся соответственно внутригосударственного вектора развития законодательства, и международно-правового взаимодействия субъектов Российской Федерации, расположенных в Дальневосточном федеральном округе.

Первый раздел включает анализ осуществления стратегического планирования на территории Дальневосточного федерального округа и выявляет необходимость решения двух базовых задач: это усиление системных подходов к правовому обеспечению стратегического планирования на всех уровнях власти – федеральном, региональном и местном и повышение внимания к содержательной характеристике стратегий как базовых элементов в организации системы управления территорией.

Для реализации задач, поставленных в Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года, первоочередную роль играют вопросы управления, без решения которых невозможно выстроить эффективную систему регулирования общественных отношений.

В связи с этим подробно рассматривается компетенция органов государственной власти субъектов, составляющих Дальневосточный федеральный округ, в частности сквозь призму реализации идеи подъема региона путем формирования разномасштабных территориальных образований, в которых действуют законодательно установленные специальные правовые режимы, обеспечивающие льготные условия для бизнеса.

Особое внимание уделено вопросам управления на так называемых территориях опережающего социально-экономического развития, где ускорение социально-экономического развития, привлечение инвестиций должно стать следствием установления особых правовых режимов осуществления предпринимательской и иной деятельности. Выявляются проблемы правового регулирования, сдерживающие достижение тех результатов, которые планировались при введении такой системы управления.

Далее исследованы вопросы налогового стимулирования предпринимательской деятельности в регионах Дальнего Востока, законодательного регулирования как фактора поддержки промышленности, правовое обеспечение развития сельского хозяйства, правовые средства, направленные на содействие трудовой занятости, а также вопросы социально-культурного развития, т. е. основные направления, составляющие национальную политику Российской Федерации и требующие особого внимания государственных и муниципальных органов.

Более того, решение этих вопросов будет способствовать преодолению тех проблем, которые были обозначены в докладе главы Минвостокразвития России⁵ и обусловливают отставание Дальнего Востока по многим позициям от среднероссийских показателей.

Во втором разделе монографии акцент сделан на разработку правового обеспечения ускоренного развития российского Дальнего Востока, в частности в рамках различных интеграционных проектов. Авторы обращаются к малоизученным темам сотрудничества Российской Федерации с КНР, Южной Кореей и Японией, анализируют законодательное обеспечение экономического развития отдельной территории и правовые механизмы сотрудничества дальневосточных субъектов Российской Федерации, которое отличается многообразием форм и продолжает развиваться преимущественно на договорной основе. При этом отмечается, что в современных условиях хозяйствования эта проблема возникает не столько в связи с решением задачи привлечения иностранных инвестиций, сколько благодаря общему социально-экономическому развитию выделенной территории за счет внутренних накопленных ресурсов.

Подчеркивается важное значение выбора способа решения правовых проблем регулирования экономических отношений, структуры хозяйственных связей и создания системы взаимосвязанных гражданско-правовых договоров, направленных на решение конкретной задачи. Работа включает историко-правовой и сравнительно-правовой анализ законодательства в рассматриваемых областях общественных отношений, а также рекомендации с опорой на материалы правоприменительной практики.

Книга рассчитана на работников государственных и муниципальных органов, бизнес-структур, депутатов и может быть полезна для ученых, студентов и аспирантов.

Раздел I. Комплексное развитие российских регионов Дальнего Востока

Глава 1. Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока: правовое обеспечение

Л.В. Андриченко, заведующий Центром публично-правовых исследований, доктор юридических наук, профессор (ИЗиСП)

Устойчивое поступательное развитие регионов⁶ – один из приоритетов государственной политики Российской Федерации на современном этапе. От успеха осуществления данной политики зависят не только экономическое развитие страны и социальное положение ее граждан, но и национальная безопасность, единство и территориальная целостность государства.

Дальневосточный макрорегион имеет уникальное географическое положение, мощнейшую сырьевую базу, научно-технический и оборонный потенциал, в связи с чем государство уделяет повышенное внимание к его геополитическим, стратегическим, экономическим и демографическим проблемам, от решения которых в конечном счете зависит благополучие всей страны. Возрастающая роль Азиатско-Тихоокеанского региона (далее – АТР) в мировой экономике увеличивает значимость Дальневосточного федерального округа как контактной зоны, обеспечивающей внешнеэкономическое, культурное и другие виды межгосударственного сотрудничества Российской Федерации. Реализация политики встраивания Дальнего Востока России в общий процесс и динамику развития АТР и освоение его огромного потенциала требуют проведения как на федеральном уровне, так и на уровне входящих в его состав субъектов Российской Федерации эффективного и научно обоснованного стратегического планирования, способного оказать положительный эффект на качество жизни населения и инвестиционный климат. Именно это должно стать той отправной опорой, на которой будет строиться вся система правового обеспечения социально-экономического развития данной территории.

Стратегия – это не умозрительная конструкция, а оформленный документ, содержащий систему долгосрочных приоритетов, целей и задач государственного управления, направленных на обеспечение устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития конкретной территории. Стратегии государственного развития, принимаемые на различных территориальных уровнях, – мировая тенденция, общий тренд, характерный для многих стран, в том числе федеративных (Канада, ФРГ, Республика Казахстан, Ирландия и др.). При этом важнейшим фактором становится обеспечение взаимоувязанной системы стратегического и территориального планирования в целях эффективного управления развитием территории, ее инженерной, транспортной и социальной инфраструктур.

К сожалению, в ходе радикальной экономической реформы в России в начале 90-х гг. XX в. была разрушена система директивного планирования. При этом, что сегодня признается многими учеными, наряду с положительными аспектами выявились и значительные негативные стороны этого процесса, связанные с полным демонтажем планирования в системе управления из-за неоправданного противопоставления плановых и рыночных начал в экономике⁷.

На региональном уровне процесс разрушения сложившейся системы планирования выразился, в частности, в сворачивании целенаправленной и постоянной работы по комплексному анализу складывающейся на территории социально-экономической ситуации, по прогнозированию развития экономики, социальной сферы, формированию программ и т. п. В результате были практически полностью упразднены плановые органы в структурах регионального и муниципального управления, утеряны сформировавшиеся ранее информационные базы расчетов прогнозно-аналитического характера, произошел отток квалифицированных кадров, особенно из сферы муниципального планирования.

Перестройка системы экономических отношений в стране закономерно пробудила интерес к стратегическим вопросам планирования при организации управления. Для решения проблем межотраслевого и территориального характера необходимо использовать адекватные методы и формы планирования на всех уровнях управления. Именно поэтому стратегическое планирование следует рассматривать как инструмент эффективного решения ряда специфических проблем комплексного социально-экономического развития российских регионов и муниципальных образований, дополняющий рыночные механизмы хозяйствования, а не противодействующий им. В условиях современной экономико-политической ситуации метод программно-целевого планирования и прогнозирования позволяет наиболее полно и надежно решать стратегические проблемы развития отдельного субъекта Российской Федерации или муниципального образования в увязке с единой государственной политикой.

Базовый подход к обеспечению стратегий развития территорий задан конституционными положениями, определяющими порядок построения государства на принципах федеративного устройства и механизм разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, важными направлениями регионального развития в России являются конкретизация и неукоснительное следование конституционным ориентирам, заложенным в основах конституционного строя. Именно конституционная модель федеративного устройства определяет направленность и пределы правового регулирования территориального развития Российской Федерации, в частности макрорегиона Дальнего Востока.

В настоящее время в России вопросы стратегического планирования реализуются на базе Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»⁸. Данный Закон регулирует отношения, возникающие между участниками стратегического планирования в процессе целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования. Именно благодаря системе стратегического планирования формируется механизм согласованного взаимодействия всех участников социально-экономического развития в целях достижения основных запланированных качественных и количественных показателей состояния экономики и социальной сферы.

Кроме того, в рамках нормативно-правового обеспечения реализации Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» на федеральном уровне действует широкий круг подзаконных нормативных правовых актов⁹. С помощью данных актов обеспечивается реализация всей системы стратегического планирования в Российской Федерации.

В большинстве субъектов Российской Федерации, относящихся к Дальневосточному федеральному округу, также приняты свои законы о стратегическом планировании¹⁰. В то же время отсутствие подобного закона, например в Магаданской области или Чукотском автономном округе, снижает возможности осуществления государственного управления на региональном уровне в данной сфере.

К качеству региональных законов также возникают определенные претензии. Так, анализ Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» показывает, что субъекты Российской Федерации должны сосредоточиться на установлении в своих законах конкретных применительно к каждому субъекту Федерации механизмов осуществления стратегического планирования и реализации документов стратегического планирования. Однако в большинстве законов субъектов Российской Федерации, в том числе входящих в состав Дальневосточного федерального округа, определены в основном лишь виды документов стратегического планирования, а также полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по их разработке, принятию и реализации.

Не всегда регламентируются требования к документам стратегического планирования, механизмы координации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по их разработке и реализации. Статьи по вопросам мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования в большинстве субъектов Федерации, как и Федеральный закон, устанавливают только цели мониторинга. Сам же порядок осуществления мониторинга реализации документов стратегического планирования и подготовки документов, в которых отражаются результаты мониторинга реализации документов стратегического планирования (хотя он должен определяться в законодательстве субъектов РФ), в этих законах, как правило, не регламентируется.

Более того, в некоторых законах субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, например в Законе Камчатского края от 28 декабря 2015 г. № 735 «Об отдельных вопросах в сфере стратегического планирования в Камчатском крае»¹¹, вопросы мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования вообще не регулируются, хотя это неотъемлемый элемент процедуры стратегического планирования.

В целом механизм осуществления стратегического планирования в регламентации субъектов Российской Федерации приобретает довольно разрозненный характер. Он рассредоточен между различными документами в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования, между которыми не всегда наблюдается четкая внутренняя зависимость. Однако это проблема не только регионального законодателя, во многом она обусловлена отсутствием на федеральном уровне единого механизма формирования всего пакета документов стратегического планирования, который бы обеспечить сквозной характер регулирования, единство подходов на всех уровнях осуществления власти – от федерального до муниципального.

Стратегии регионального развития должны быть согласованы с прогнозами национальной системы в целом и прогнозами других региональных систем. При этом должны быть учтены и пространственно локализованные виды деятельности, обусловленные специализацией соответствующего региона.

В существующей системе стратегического планирования, к сожалению, не предусмотрены механизмы горизонтального взаимодействия между субъектами РФ в случае реализации ими межрегиональных проектов. Не регламентируется на федеральном уровне и порядок участия органов государственной власти субъектов РФ в формировании документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, реализуемых на территориях субъектов Федерации, хотя соответствующее полномочие для органов власти субъектов РФ и предусмотрено в Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации», однако, как его реализовывать, не вполне понятно. Не утвержден порядок согласования стратегии социально-экономического развития субъекта РФ с документами стратегического планирования федерального уровня.

Сохраняется дублирование в правовом регулировании вопросов, касающихся утверждения государственных и муниципальных программ. Указанные вопросы регулируются как Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации», так и Бюджетным кодексом РФ (ст. 179), что вряд ли оправданно. Полагаем, что следует сохранить соответствующие нормы только в названном Федеральном законе, исключив при этом регламентацию данных вопросов из Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Не урегулированными остаются вопросы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при осуществлении стратегического планирования в субъектах Российской Федерации, включая вопросы координации деятельности при осуществлении стратегического планирования. Так, довольно скупо в Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации» регламентируются вопросы, касающиеся разработки и принятия схем территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации.

Координация механизма таких взаимоотношений должна найти отражение как в Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации», так и в Федеральных законах от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», что обеспечит единство подходов в осуществлении стратегического планирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Помимо собственно законодательного регулирования в субъектах Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, проведена значительная работа по подготовке и принятию актов подзаконного уровня с тем, чтобы обеспечить нормативные правовые основы стратегического планирования в своих регионах. Речь в основном идет об актах, касающихся: определения порядков разработки и корректировки прогнозов социально-экономического развития на среднесрочный и долгосрочный периоды; установления форм, порядка и сроков общественного обсуждения проектов документов стратегического планирования; формирования системы целевых показателей исходя из приоритетов социально-экономического развития; разработки и корректировки планов мероприятий по реализации стратегий социально-экономического развития; установления порядка осуществления мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования в субъектах Российской Федерации.

В то же время накопленный объем подзаконного регулирования в отношении стратегического планирования в субъектах Российской Федерации, относящихся к Дальневосточному федеральному округу, существенно различается. Так, подзаконное нормативно-правовое регулирование в настоящее время практически отсутствует в Магаданской области, что, по существу, является следствием того, что региональный закон в этой области отношений не принят. Полагаем, что такой подход не создает реальных ориентиров для органов государственной власти таких субъектов Российской Федерации при обеспечении ими стратегического планирования в регионе.

Что касается принятия документов стратегического планирования социально-экономического развития, то нельзя не отметить, что для обеспечения такого планирования на федеральном уровне в Российской Федерации приняты Концепция долгосрочного социально-экономического развития до 2020 года и Прогноз долгосрочного социально-экономического развития до 2030 года. Разработано и утверждено как минимум 80 отраслевых стратегических документов. Принято пять федеральных схем территориального планирования, фиксирующих долгосрочные планы развития базовых инфраструктур – транспорта, энергетики, трубопроводного транспорта, здравоохранения, образования. Нельзя не учитывать при определении государственных приоритетов социально-экономического развития и Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике»¹². Указанные документы в полной мере распространяют свое действие и на территорию Дальнего Востока России.

Наряду с указанными документами стратегического планирования, общими для всей страны, приняты и действуют документы, непосредственно направленные на развитие Дальневосточного макрорегиона. Речь идет прежде всего о Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2009 г. № 2094-р¹³, определившей возможные сценарии социально-экономического развития, риски и угрозы, связанные с претворением в жизнь того или иного сценария, а также перспективы такого развития с учетом базового сценария. Базовый сценарий предполагал закрепление населения на Дальнем Востоке за счет формирования развитой экономики и комфортной среды обитания человека в субъектах Российской Федерации, принятие инвестиционных программ в сферах энергетики и транспортной инфраструктуры. При этом именно положениями данной Стратегии, как отмечается в ней, должны руководствоваться органы исполнительной власти при разработке программных документов, планов и показателей своей деятельности.

Хотя Стратегия была сформирована в 2009 г., она исходит из того, что одной из ключевых особенностей социально-экономического развития Дальнего Востока является преобладание точечного расселения и размещения производительных сил. Реализация приоритетов государственной политики по развитию Дальнего Востока носит точечный характер, учитывает транспортно-логистические характеристики дальневосточных территорий и потенциал внешнеэкономического взаимодействия со странами АТР. Указанная модель территориального развития, или как ее называют «модель сосредоточенного развития»¹⁴, предусматривает определенную реорганизацию системы управления социально-экономическим развитием Дальнего Востока в целях обеспечения процветания восточных территорий Российской Федерации.

В дальнейшем этот подход отразился в федеральных законах от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации»¹⁵ и от 13 июля 2015 г. № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток»¹⁶. В данных законах были определены новые формы территориального развития Дальневосточного макрорегиона.

Направления государственной политики в отношении территории Дальнего Востока сформулированы и в стратегических документах отраслевого характера, учет которых предусматривается затем в соответствующих государственных программах Российской Федерации. Речь идет, в частности, о таких документах стратегического характера, как:

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации»;

Стратегия развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2008 г. № 877-р;

Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 г. № 1734-р;

Энергетическая стратегия России на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р;

Стратегия развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2010 г. № 2205-р;

Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 мая 2014 г. № 941-р;

Стратегия устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2015 г. № 151-р;

Стратегия развития черной металлургии России на 2014–2020 годы и на перспективу до 2030 года, утвержденная приказом Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 5 мая 2014 г. № 839 «Об утверждении Стратегии развития черной металлургии России на 2014–2020 годы и на перспективу до 2030 года и Стратегии развития цветной металлургии России на 2014–2020 годы и на перспективу до 2030 года».

Кроме того, государственная политика по развитию Дальнего Востока в отношении субъектов Российской Федерации, территории которых полностью или частично входят в состав Арктической зоны Российской Федерации, связана с приоритетными направлениями развития Арктической зоны Российской Федерации, установленными в утвержденной Президентом Российской Федерации Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2015 г. № 2193-р утверждена Концепция развития приграничных территорий субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа. Она предполагает укрепление экономических позиций России в АТР, активное участие страны в интеграционных процессах в АТР, а также использование его возможностей при реализации программ экономического подъема Дальнего Востока, что возможно только в случае создания в АТР транспарентной и равноправной архитектуры безопасности и сотрудничества.

Государственная политика в области регионального развития носит сложноструктурированный характер, она представляет собой органическое единство как социально-экономической, так и финансовой, бюджетной, налоговой и денежно-кредитной политики и напрямую зависит от качества стратегического управления экономикой и социальной сферой. В связи с этим множественность документов стратегического планирования, действующих в отношении Дальневосточного региона, позволяет полнее определить все возможные направления государственной политики по данной территории.

Значительную роль в обеспечении регионального развития в целом и Дальневосточного федерального округа в частности, играют утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 16 января 2017 г. № 13 Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года¹⁷. В Основах устанавливаются принципы государственной политики регионального развития, определяются цели, приоритетные задачи, механизмы реализации данной политики, раскрываются предполагаемые результаты ее реализации, что способствует обеспечению дифференцированного подхода к реализации мер государственной поддержки регионов и муниципальных образований в зависимости от их социально-экономических и географических особенностей.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 308 утверждена Государственная программа Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона». В данной программе отмечается, что достижение ее целей по социально-экономическому развитию конкретных территорий (и в этом проявляется ее специфика) будет обеспечиваться посредством реализации не только самой программы, но и мероприятий по опережающему развитию Дальнего Востока, предусмотренных в отраслевых государственных программах Российской Федерации и федеральных целевых программах. Поэтому механизм реализации программы потребовал разработки и внедрения дополнительных механизмов управления, в том числе механизмов по координации реализации мероприятий других государственных программ Российской Федерации и федеральных целевых программ на территории Дальневосточного федерального округа.

Таким образом, комплексный характер программы предопределил тот факт, что поставленные в ней задачи могут быть решены только на основе взаимосвязанных по времени и месту мероприятий, реализуемых различными федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, расположенных на территории макрорегиона, а также крупнейшими компаниями. Эти же причины легли в основу методики, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 16 октября 2014 г. № 1055 «Об утверждении методики отбора инвестиционных проектов, планируемых к реализации на территориях Дальнего Востока и Байкальского региона».

Разграничение полномочий в рамках федеративного государства предопределило принятие документов и осуществление стратегического планирования не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации, в том числе входящих в состав Дальневосточного федерального округа. В настоящее время практически во всех указанных субъектах Российской Федерации, за исключением Республики Саха (Якутия) и Еврейской автономной области, приняты и действуют стратегии социально-экономического развития соответствующего субъекта Российской Федерации на долгосрочный период.

Примечательно, что порядок утверждения названных стратегий различается. В одних субъектах Российской Федерации – Приморский край, Магаданская область – они приняты законодательными (представительными) органами государственной власти данных субъектов Российской Федерации и действуют в форме закона; в других – Хабаровский край, Амурская область, Сахалинская область, Камчатский край, Чукотский автономный округ – указанные стратегии утверждены решением высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Сказанное обусловлено регулированием порядка принятия указанных стратегий в Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (ст. 32), согласно которому стратегия социально-экономического развития субъекта РФ может утверждаться либо законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, либо высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с тем, как этот порядок определен законодательством субъекта Российской Федерации. В то же время, представляется, что, поскольку стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации носят комплексный, межведомственный характер и предопределяют все направления стратегического развития в субъектах Российской Федерации, более целесообразным был бы подход, при котором стратегии социально-экономического развития субъектов РФ утверждались бы в форме закона субъекта Федерации.

Наряду с общими стратегиями социально-экономического развития в субъектах Российской Федерации Дальневосточного федерального округа приняты и действуют отраслевые стратегии, определяющие направления социально-экономического развития в отдельных отраслях и сферах государственного управления (энергетики, транспорта, связи, инвестиционного развития, управления государственной собственностью, развития физической культуры и спорта и др.). Наличие таких стратегий обусловливает более детальный адресный подход к осуществлению стратегического планирования в регионах.

Нельзя не отметить, что сегодня как общие, так и отраслевые стратегии социально-экономического развития регионов, к сожалению, представляют собой документы разного уровня качества и визуализации перспектив развития регионов. Степень подготовки некоторых стратегий вызывает удивление. Особенной критике подвергается, как правило, определение в стратегиях механизмов и инструментов реализации стратегий, которые нередко почему-то не привязаны к установленным этапам и направлениям развития, обозначены довольно скупо, занимая в тексте нередко чуть больше чем полстраницы, при этом механизмы реализации зачастую смешиваются с условиями реализации стратегии. Таким образом, направления развития региона превращаются в условия его развития. По сути, механизмы и инструменты реализации стратегии заменяются общими фразами, за которыми отсутствуют конкретные направления действий. Вряд ли их можно рассматривать как полноценные инструменты стратегического планирования.

Если сравнивать такие подходы с зарубежными образцами, то, например, стратегический план экономического развития Торонто содержит 45 приоритетных действий и несколько сотен мер в рамках восьми стратегических направлений. Второй стратегический план регионального совета по экономическому развитию Монреаля содержал в рамках четырех стратегических направлений 48 приоритетных направлений и 160 мер. При таком довольно развернутом подходе, действительно, стратегия может рассматриваться как документ, определяющий будущую модель региона или муниципального образования.

Сколько угодно можно говорить о том, что стратегия отличается от традиционного планирования постановкой неких высоких стратегических целей. Но если стратегия оторвана от конкретной территории и не адаптирована к ней и при этом позиционирует себя как документ, определяющий стратегические цели развития, она вряд ли будет востребована.

Субъекты Российской Федерации, входящие в состав Дальневосточного федерального округа, участвуют в реализации федеральных целевых программ «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года», «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2016–2025 годы». Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, расположенных на территории Дальневосточного федерального округа, представляют в Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока предложения о выделении подпрограмм (специальных разделов), содержащих отдельные целевые показатели (индикаторы) и специальные мероприятия по Дальнему Востоку, в государственных программах Российской Федерации и федеральных целевых программах. Это обеспечивает единство подходов федерального и регионального уровней к развитию территории Дальнего Востока.

Особенности реализации полномочий субъектов Российской Федерации, расположенных на территории Дальневосточного федерального округа, в рамках основного мероприятия «Развитие свободного порта Владивосток» определены Федеральным законом «О свободном порте Владивосток» и предусматривают взаимодействие и координацию деятельности с федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления на указанной территории. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации проводят работу по подготовке и реализации проектов создания производств на принципах государственно-частного партнерства, осуществление которых имеет особую значимость для макрорегиона, а также по реализации мероприятий, направленных на укрепление культурных и экономических связей макрорегиона со странами АТР.

В целях обеспечения единства подходов при осуществлении стратегического планирования в отдельных субъектах Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, разработаны методические материалы, содержащие рекомендации по разработке и корректировке прогнозов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный и долгосрочный периоды, планов мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития, стратегии социально-экономического развития части территории субъекта Российской Федерации¹⁸. К сожалению, опыт такого методического обеспечения получил развитие далеко не во всех субъектах Российской Федерации Дальнего Востока, хотя расширение практики его использования во всех субъектах Российской Федерации весьма целесообразно.

В рамках реализации компетенции, предусмотренной федеральными законами «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹⁹, в ряде муниципальных образований субъектов Российской Федерации Дальневосточного федерального округа приняты и действуют собственные стратегии социально-экономического развития муниципальных образований, принимаются муниципальные программы развития, планы мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования. В основном документы стратегического планирования разрабатываются и принимаются в муниципальных районах²⁰ и городских округах²¹, однако имеются случаи, когда указанные документы издаются и в городских поселениях²². Это означает, что необходимость стратегического планирования социально-экономического развития муниципальных образований все больше осознается органами местного самоуправления. В отдельных муниципальных образованиях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, документы стратегического планирования действуют в тесном сопряжении с соответствующими документами федерального уровня. Так, вопросы стратегического планирования городского округа города Комсомольска-на-Амуре формируются с учетом утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2016 г. № 704-р Долгосрочного плана комплексного социально-экономического развития г. Комсомольска-на-Амуре²³. Следует отметить, что согласно данному документу разработка стратегии социально-экономического развития муниципального образования городского округа «Город Комсомольск-на-Амуре» до 2032 года (к 100-летию города) осуществлялась не только администрацией г. Комсомольска-на-Амуре, но и при активном участии в этом процессе Правительства Хабаровского края.

Проблемой остается явный недостаток методического и информационного обеспечения органов местного самоуправления по вопросам стратегического планирования, причем как со стороны федеральных органов государственной власти, так и со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа. В настоящее время соответствующие методические рекомендации для муниципальных образований разработаны только в отдельных субъектах Российской Федерации²⁴. Между тем оказание такой поддержки органам местного самоуправления муниципальных образований особенно актуально в условиях имеющегося дефицита квалифицированного кадрового потенциала муниципальных служащих²⁵. Создание системы государственного и муниципального стратегического управления упирается не только в необходимость осуществления эффективного правового регулирования. К сожалению, долгое время ни в одном вузе России не было кафедры планирования, прогнозирования, социального проектирования, стратегического управления – ни по одному профилю, включая экономику. Поэтому внедрение указанного инструмента требует и подготовки необходимого кадрового потенциала, которого сейчас явно недостаточно.

Отсутствие опыта стратегического планирования, комплексного подхода к определению целей и приоритетов перспективного развития муниципальных образований приводит к тому, что разработанные стратегии иногда носят декларативный характер, отсутствуют механизмы их реализации. Таким образом, они не всегда обладают необходимым набором признаков, позволяющих говорить о них как о полноценных стратегических документах. Недоучет стратегических факторов может привести к серьезным последствиям для муниципального образования, включая такие негативные явления, как массовая безработица, снижение жизненного уровня населения, рост социальной напряженности. Кроме того, нельзя забывать, что недостаточная грамотность управленческой политики в муниципальных образованиях сказывается не только на населении муниципалитета и его экономического развития, но и на многих региональных процессах.

Особенностью современной политики стратегического планирования как на уровне субъектов Российской Федерации, так и на уровне муниципальных образований в Дальневосточном федеральном округе является необходимость учета развития территорий опережающего социально-экономического развития, которые довольно активно формируются в данном макрорегионе. Их создание оказывает влияние на объем компетенции субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, складывающуюся систему управления данными территориями, характер взаимодействия внутри организационной структуры. Это не может не отразиться на разработке и принятии документов стратегического планирования, предполагающих участие в этих процессах заинтересованных органов управления указанными территориями. В то же время ни Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации», ни Федеральный закон «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» не определяют порядка и форм такого участия.

К сожалению, принятие Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» не сопровождалось и набором методических рекомендаций по формированию стратегий для органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Между тем кластерный подход к осуществлению территориального развития, принятый за основу в Дальневосточном федеральном округе, требует от субъектов Российской Федерации и муниципалитетов особых подходов и к стратегическому планированию и к методике оценки результатов такого планирования. В противном случае цели такого планирования не будут достигнуты.

Таким образом, анализ показывает, что осуществление стратегического планирования на территории Дальневосточного федерального округа требует решения двух базовых задач. С одной стороны, это усиление системных подходов к его правовому обеспечению, причем эта задача актуальна в настоящее время для всех уровней власти – федерального, регионального и местного. С другой стороны, повышение внимания к содержательной характеристике стратегий как базовых элементов в организации системы управления территорией.

Глава 2. Компетенция государственных органов в дальневосточном регионе

В.И. Кузнецов, старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса, кандидат юридических наук (ИЗиСП)

Сила российского государства будет прирастать Дальним Востоком, развитие которого является одним из главных национальных приоритетов нашей страны в XXI в. Здесь первостепенное значение имеют правильная и эффективная организация и осуществление государственного управления органами федерального, регионального и местного уровней.

Как всякое важное государственное дело подъем Дальнего Востока невозможен без комплексного взаимодействия всей совокупности органов публичной власти государства, особенно действующих в регионе. А это, в свою очередь, равнозначно правильному распределению между уполномоченными органами государственной власти всего объема соответствующих публичных дел, т. е. установления адекватного соотношения их компетенций.

В Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 28 сентября 2009 г. № 2084-р (далее – Стратегия)²⁶, определена стратегическая цель развития региона, для достижения которой необходимо обеспечить решение ряда первоочередных задач. Одной из них является снижение барьеров для экономической и социальной интеграции территории Дальнего Востока и Байкальского региона с остальными регионами России и повышение конкурентоспособности продукции, товаров и услуг в соответствии с экономической специализацией путем формирования нормативной правовой базы, определяющей особые условия ценовой, тарифной, таможенной, налоговой и бюджетной политики.

Стратегией предусмотрены механизмы и инструменты ее реализации, применение которых должно осуществляться путем комплексного, системного и синхронного взаимодействия государства, бизнеса и общества на принципах государственно-частного партнерства в претворении в жизнь ключевых инвестиционных проектов, в первую очередь на территории опережающего экономического роста (ТОР). Еще одним важным обстоятельством при реализации Стратегии обозначено обязательное и активное участие государства в решении социальных проблем и устранении инфраструктурных ограничений экономического роста. Эти положения стали ключевыми.

Рассматривая названные обстоятельства во взаимосвязи, нельзя не отметить, что требуется формирование нормативной правовой базы, определяющей особые условия ценовой, тарифной таможенной, налоговой (в том числе путем увеличения региональной части отдельных налогов) и финансово-бюджетной политики. Следует отметить, что еще в Законе РСФСР № 1545-1 «Об иностранных инвестициях в РСФСР» в целях создания свободных экономических зон иностранным инвесторам и предприятиям с иностранными инвестициями, осуществляющим хозяйственную деятельность в свободных экономических зонах, помимо прав и гарантий, определенных действующим на территории РСФСР законодательством, предусматривалась возможность предоставления дополнительных льгот: упрощенный порядок регистрации предприятий с иностранными инвестициями; льготный налоговый режим; пониженные ставки платы за пользование землей и иными природными ресурсами; особый таможенный режим; упрощенный порядок въезда и выезда иностранных граждан, в том числе безвизовый. При этом виды и размеры льгот на территории свободных экономических зон устанавливались Советом Министров РСФСР и утверждались Верховным Советом РСФСР.

Стратегия – это программно-плановый акт, который не содержит строго выверенной системы полномочий органов государственной власти. Вместе с тем органы власти, опираясь на такие свойства права, как общеобязательность и формальная определенность и действуя на основе содержащихся в Стратегии положений, сталкиваются с ограниченной возможностью по принятию необходимых решений и проведению их в жизнь. Однако нельзя отказать ей и во влиянии на правообразование, в том числе на формирование компетенций субъектов права, поскольку, следуя ее положениям, возможно обеспечить плановость процесса и системность нормотворчества, добиться тем самым согласованности функционирования всех частей государственного механизма. По сути, компетенция в той или иной сфере есть не что иное, как производная от целей создания системы государственной власти в регионе ее действия.

Реализация Стратегии – это результат согласованной, хорошо скоординированной деятельности властных структур на всех уровнях государственной власти Дальневосточного федерального округа. Как отметил Президент РФ В.В. Путин, цель создания института федеральных округов состояла «не в укрупнении регионов… а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях. Не в перестройке административно-территориальных границ, а в повышении эффективности. Не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма»²⁷. Поэтому координационная составляющая компетенций органов власти приобрела принципиальный характер. Так, условием успешного выполнения планов развития стало комплексное, системное и синхронное взаимодействие государства, бизнеса и общества на принципах государственно-частного партнерства в реализации ключевых инвестиционных проектов, в первую очередь на территории опережающего экономического роста. Как можно осуществить это без координации усилий управляющих структур?

Компетенция созданного в 2004 г. Министерства регионального развития Российской Федерации (Минрегионразвития России) простиралась среди прочего на сферу выработки и реализации государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в том числе районов Крайнего Севера и Арктики. В первой редакции Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации полномочия по координации отдельных направлений по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации не обозначены. Указанные полномочия у Министерства появились позже. Потребовалось создание специального федерального министерства по делам Дальнего Востока, чтобы Минрегионразвития России был наделен соответствующим правом. Так, полномочие по координации разработки и реализации комплексных проектов социально-экономического развития федеральных округов, координации отбора и осуществления приоритетных инвестиционных проектов федеральных округов, реализации государственной национальной политики и межнациональных отношений в Российской Федерации появилось лишь в 2012 г. после образования Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока²⁸.

Образование федеральных министерств, сферой ведения которых становились отдельные субъекты Российской Федерации (Министерство РФ по делам Северного Кавказа, Министерство РФ по развитию Дальнего Востока и Министерство РФ по делам Крыма)²⁹, вызвано необходимостью учета местных условий и особенностей. Указанные органы исполнительной власти совместно с центральными и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти образуют три (а не одну, как полагает К.В. Черкасов³⁰) федеральные системы федерального управления макрорегионами государства³¹. Следует согласиться с Е.В. Оболонковой, утверждающей: «Воздействие на экономическое развитие государства и его стимулирование осуществляется путем создания территорий с особыми условиями экономического развития, на которых вводятся режимы правового регулирования, отличные от режима окружающих территорий в части создания льготных условий для ведения предпринимательства. Такие режимы, в частности, могут включать в себя льготные административные режимы, льготные налоговые режимы, а также предусматривать иные преференции для осуществления предпринимательской деятельности»³². Добавим только, что в будущем возможной основой очередного федерального министерства региональной направленности может стать комплексный режимный подход в регулировании большого спектра общественных отношений.

Как известно, компетенцию учреждения определяет законно возложенный объем публичных дел³³. Чтобы обеспечить опережающее социально-экономическое развитие Дальнего Востока, необходимо образовать сбалансированную систему взаимоувязанных компетенций соответствующих государственных органов. Базовым принципом формирования комплексной системы компетенций выступает принцип единства цели. При этом учитываются особенности того или иного региона, а также правовые условия для реализации задач, решаемых в рамках государственной политики в границах региона.

Заметим, что специальный координационный орган по вопросам социально-экономического развития Дальнего Востока был создан лишь в 2013 г. Им стала Правительственная комиссия по вопросам социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона, образованная постановлением Правительства РФ от 17 октября 2013 г. № 810³⁴. Задача Комиссии – обеспечение согласованных действий заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, а также координации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, расположенных на территории Дальневосточного федерального округа и Байкальского региона, при решении вопросов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, входящих в состав названных регионов.

Координирование усилий государства на Дальнем Востоке стало одной из задач в деятельности полномочного представителя Президента РФ в регионе. Его компетенция – это совокупность задач, функций, предметов ведения и полномочий, целевая составляющая которой выражена двояко. Во-первых, в виде целей, прямо сформулированных в преамбуле Указа Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»³⁵, а именно: обеспечение реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствование системы контроля за исполнением их решений. Во-вторых, путем закрепления в п. 6 Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе функции полномочного представителя, которая определена следующим образом: координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе. Однако шаткость конструкции компетенции полномочных представителей состоит в отсутствии сильной властной составляющей. Другим недостатком можно считать недостаточную системную взаимосвязь компетенций органов власти, которая обеспечивает мультипликативный характер согласованного воздействия на управляемые объекты. Устранение этих недостатков осуществлено посредством расширения полномочий представителя Президента РФ. Так, Федеральным конституционным законом от 29 января 2010 г. № 1-ФКЗ «О внесении изменений в статьи 6 и 11 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»³⁶ предусмотрена возможность назначения указами Президента РФ заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров на должности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округа и определены их полномочия. Тем самым в одной должности оказались сосредоточены усилия двух осуществляющих государственную власть в Российской Федерации органов: Президента РФ и Правительства РФ.

Меры правового и институционального характера, реализация которых необходима для достижения определенной в Стратегии цели, потребовали соответствующих уточнений компетенций органов государственной власти, в том числе исполнительной власти на всех уровнях государственного управления. При этом организация государственного управления опиралась на уже имевшийся опыт концентрации усилий в целях обеспечения социально-экономического развития регионов, которые сосредоточивались на сравнительно некрупных отдельных участках территорий путем создания там особых условий экономического развития. Так, к моменту утверждения Стратегии в Магаданской области уже несколько лет существовала особая экономическая зона (ОЭЗ), образованная в соответствии с Федеральным законом от 31 мая 1999 г. № 104-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Магаданской области»³⁷. Полученный практический опыт нашел отражение в Федеральном законе от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»³⁸ (далее – Закон № 116-ФЗ), закрепившем полномочия федеральных органов исполнительной власти с учетом Соглашения по вопросам свободных (специальных, особых) экономических зон на таможенной территории Таможенного союза и таможенной процедуры свободной таможенной зоны³⁹, заключенного 18 июня 2010 г. в г. Санкт-Петербурге.

Инструментами обеспечения предпринимательства в Дальневосточном регионе и его инвестиционной привлекательности также стали территории опережающего развития, создаваемые в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации»⁴⁰ (далее – Закон № 473-ФЗ), зоны территориального развития (ЗТР), образуемые в соответствии с Федеральным законом от 3 декабря 2011 г. № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»⁴¹, и свободный порт Владивосток, включающий в себя в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток»⁴² часть территории Приморского края, на которой устанавливаются меры государственной поддержки предпринимательской деятельности.

Единство цели регулирования отражается на распределении полномочий, обеспечивающих участие органов власти в создании и деятельности на территории Дальнего Востока особых экономических зон, зон территориального развития и территорий опережающего развития.

Так, полномочия по образованию ОЭЗ, ЗТР и ТОР предоставлены Правительству РФ. Каждое из перечисленных образований формируется на основании соответствующего постановления Правительства РФ (п. 4 ст. 6 Закона № 116-ФЗ; п. 1 ст. 3 Закона № 473-ФЗ; п. 1 ст. 7 Федерального закона от 3 декабря 2011 г. № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 392-ФЗ). Создание территорий Российской Федерации, на которых целесообразно образование объектов, аналогичных свободному порту Владивосток, предусмотрено федеральными законами. Правительство РФ принимает решение об изменении границ ТОР (п. 7 ст. 3 Закона № 473-ФЗ). Прекращение существования ОЭЗ, ЗТР и ТОР также находится в компетенции Правительства РФ. Процедура подготовки соответствующих решений Правительства РФ зависит от вида образуемого объекта. Так, для образования ОЭЗ необходима обоснованная заявка на ее создание, сформированная с учетом утвержденных Правительством РФ критериев⁴³. Создание ЗТР предусматривает отбор субъектов Российской Федерации, на территориях которых это допускается. Утверждение перечня⁴⁴ таких субъектов Российской Федерации находится в компетенции Правительства РФ (п. 2 ст. 7 Закона № 392-ФЗ). Создание ТОР осуществляется Правительством РФ в рамках утверждаемых им для каждого субъекта РФ Дальневосточного федерального округа программ развития инвестиционной и предпринимательской деятельности (п. 1 ст. 34 Закона № 473-ФЗ). Правительством РФ могут устанавливаться дополнительные требования к резидентам ТОР (п. 5 ст. 34 Закона № 473-ФЗ).

При создании ОЭЗ, ЗТР и ТОР особая роль отводится федеральным органам исполнительной власти. Правительство РФ определяет уполномоченные федеральные органы исполнительной власти. Так, для ОЭЗ и ЗТР таким уполномоченным органом является Минэкономразвития России.

Большая группа полномочий, связанных с непосредственным функционированием зон и территорий развития, распределена между Правительством РФ и уполномоченными Правительством РФ федеральными органами исполнительной власти. К этой группе относятся: разработка единой государственной политики в сфере создания и функционирования ОЭЗ и управления ими, формирование единой государственной политики в сфере функционирования ЗТР; предоставление бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации в ЗТР инвестиционных проектов, предоставление из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, определение предельных значений, установленных п. 2 ст. 4 Закона № 392-ФЗ показателей, утверждение методик расчета этих показателей, установление порядка их применения.

Следует отметить, что субъект Российской Федерации может быть включен в перечень субъектов Российской Федерации, на территориях которых допускается создание ЗТР, в случаях, установленных решениями или поручениями Президента РФ. Возможность передачи отдельных полномочий, входящих в компетенции уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органам управления зон и территорий, представляется позитивным фактором. Так, п. 2 ст. 7 Закона № 116-ФЗ предусмотрена возможность передачи полномочий по управлению ОЭЗ органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации либо управляющей компании. Цель такой модели двоякая: с одной стороны, обеспечить гибкость управления, ее способность адаптироваться к конкретным условиям существования и функционирования; с другой стороны, придать больше самостоятельности субъектам Российской Федерации и резидентам зон и территорий, а также повысить ответственность за принятые решения и их исполнение. Вместе с тем перераспределение полномочий по вертикали служит децентрализации государственного управления и одновременно укрепляет вертикаль исполнительной ветви власти.

Федеральные министерства реализуют предоставленные им полномочия и функции на территории Дальневосточного региона в соответствии с законодательством Российской Федерации как непосредственно, так и через свои территориальные органы. Вместе с тем в отдельных случаях предусмотрено создание специальных территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, действующих помимо уже существующих. Так, полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов контроля за уплатой страховых взносов могут осуществляться специально созданными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, подразделениями органов контроля за уплатой страховых взносов (п. 2 ст. 22 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»).

В целом можно отметить, что сформированная в Дальневосточном регионе система государственного управления в отношении органов государственной власти федерального уровня наделена специальными полномочиями, позволяющими реализовать идею подъема региона путем формирования разномасштабных территориальных образований, в которых действуют законодательно установленные специальные правовые режимы, обеспечивающие льготные условия осуществления предпринимательства.

Основным недостатком представляется излишняя централизация введения в зонах и на территориях особых (специальных) правовых режимов, предусмотренных Соглашением по вопросам свободных (специальных, особых) экономических зон на таможенной территории Таможенного союза и таможенной процедуры свободной таможенной зоны.

Глава 3. Компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в Дальневосточный федеральный округ

В.А. Селезнев, старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса, кандидат экономических наук (ИЗиСП)

Эффективность реализации государственной политики в сфере социально-экономического развития во многом определяется оптимальной организацией взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти на основе четкого распределения компетенции между ними. В связи с этим Ю.А. Тихомиров в комплексном исследовании вопросов теории и практики компетенции выделяет следующие «компетенционные элементы: а) нормативно установленные цели, б) предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия, в) властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий. Сопутствующим элементом является ответственность за их неисполнение»⁴⁵.

Региональные органы исполнительной власти в системном единстве с их федеральными подразделениями в субъектах РФ составляют самостоятельную ветвь исполнительной власти (ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации). Это предопределяет субординацию, т. е. подчиненность региональных органов исполнительной власти федеральным, четкое разграничение полномочий между ними по вертикали, компетентность, урегулированность процедуры разрешения коллизий, ответственность исполнительных органов власти субъектов перед федеральными органами⁴⁶.

Основополагающее значение для системного регулирования исполнительной власти имеют конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы о системе и структуре исполнительных органов государственной власти и схеме управления субъектом РФ. Органы исполнительной власти субъекта РФ объединены общими целями, задачами и принципами деятельности. В зависимости от характера компетенции, организационного построения осуществляется их дифференциация в системе органов исполнительной власти субъекта РФ. Как отмечает И.В. Михеева, региональные органы исполнительной власти «не имеют функциональной видовой разграниченности системы» и являются, как правило, многофункциональными⁴⁷.

Компетенция органов государственной власти субъектов РФ распределяется на основе разграничения предметов ведения. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в Дальневосточный федеральный округ (далее – субъекты ДФО), осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Договорное изменение предметов ведения и полномочий представляет собой, как отмечает Л.В. Андриченко, «не учредительную, а технико-юридическую процедуру, направленную на перераспределение уже установленной компетенции (полномочий, но не предметов ведения) в отношении конкретного субъекта РФ. Разграничение же есть прежде всего уточнение универсальной границы между полномочиями органов власти разного уровня, и эта граница должна устанавливаться Конституцией РФ и федеральным законом»⁴⁸.

Полномочия органов государственной власти субъектов ДФО, устанавливаются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ)⁴⁹, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами указанных субъектов. В связи с совершенствованием разграничения полномочий между уровнями публичной власти принят ряд федеральных законов о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации⁵⁰. Таким образом, урегулированы правовые формы и процедуры определения полномочий, осуществляемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации (по предметам ведения Российской Федерации⁵¹, совместного ведения⁵², ведения субъектов Российской Федерации⁵³), принципы дополнительной корректировки уровня их реализации, порядок финансирования и взаимодействия федеральных и региональных органов в процессе их реализации.

На основе нормативно закрепленного механизма разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ фактически сформирована система государственного управления, опирающаяся на современные конструкции стратегического планирования и управления по результатам, действующая в увязке с процесами принятия бюджетных решений, в первую очередь в рамках программно-целевого подхода⁵⁴. Государственное управление, как указывает Ю.А. Тихомиров, «несет основную публичную нагрузку, обеспечивая устойчивое развитие экономической и социальной сфер и растущие в обществе потребности в ресурсах. От него во многом зависят реальные гарантии прав и законных интересов граждан, частных лиц и юридических лиц – в широком смысле, а также безопасность страны»⁵⁵. В настоящей главе рассмотрены полномочия органов государственной власти субъектов ДФО в сфере стратегического планирования социально-экономического развития региона.

В соответствии со ст. 21 Федерального закона № 184-ФЗ, устанавливающей основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, указанный орган разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии. В частности, формирует для представления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта проект бюджета, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта; обеспечивает исполнение бюджета субъекта и готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта для представления их высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта. Кроме того, указанный орган осуществляет возложенные на него полномочия, установленные нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающими передачу органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий федеральных органов исполнительной власти.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере стратегического планирования установлены Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 172-ФЗ). Следует отметить, что формулировки отдельных полномочий указанных органов, содержащиеся в ст. 5 данного Закона, нуждаются в уточнении. В частности, в п. 2 указанной статьи предусмотрено установление требований к содержанию документов стратегического планирования, разрабатываемых в субъектах, к порядку их разработки, рассмотрению и утверждению (одобрению) с учетом положений названного Федерального закона, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов субъектов РФ. Вместе с тем в п. 6 данной статьи предусмотрено установление порядка осуществления стратегического планирования в субъектах в соответствии с нормативными правовыми актами, указанными в ст. 2 Федерального закона № 172-ФЗ⁵⁶.

Таким образом, исходя из смыслового содержания формулировки названных полномочий, можно полагать, что порядок осуществления стратегического планирования не включает в себя требования к содержанию документов стратегического планирования, порядку их разработки, рассмотрению и утверждению (одобрению). Кроме того, перечень нормативных правовых актов, ссылка на которые имеется в п.6 ст. 5 Федерального закона № 172-ФЗ, является шире, чем перечень нормативных правовых актов, указанных в п. 2 этой статьи, так как содержит в том числе муниципальные нормативные правовые акты. В силу определенной значимости порядка осуществления стратегического планирования целесообразным является утверждение данного порядка законом субъекта РФ, что не было предусмотрено в ч. 2 ст. 5 Федерального закона № 184-ФЗ, определяющей основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации⁵⁷.

Следует отметить, что рассматриваемое полномочие органов государственной власти субъектов РФ на установление порядка осуществления стратегического планирования не нашло соответствующего закрепления в законах субъектов ДФО о стратегическом планировании. Почти аналогичная ситуация в отношении предусмотренного п. 7 ст. 5 Федерального закона № 172-ФЗ полномочия, связанного с участием в формировании документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, реализуемых на территориях субъектов Российской Федерации, которое нашло соответствующее закрепление только Законе Амурской области от 10 июня 2015 г. № 552-ОЗ «Об отдельных вопросах стратегического планирования в Амурской области»⁵⁸ (компетенция исполнительных органов государственной власти Амурской области), в Законе Сахалинской области от 17 ноября 2015 г. № 103-ЗО «О стратегическом планировании в Сахалинской области»⁵⁹ (компетенция правительства Сахалинской области).

Установленное п. 1 ст. 5 Федерального закона № 172-ФЗ полномочие органов государственной власти субъектов Российской Федерации по определению приоритетов политики, долгосрочных целей и задач социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, согласованных с приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации, нашло различное закрепление в соответствующих законах субъектов ДФО за такими участниками стратегического планирования, как высший исполнительный орган субъекта (правительство Камчатского края⁶⁰, правительство Сахалинской области⁶¹, администрация Приморского края⁶²), руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта (губернатор Хабаровского края⁶³, губернатор Амурской области⁶⁴). В Законе Еврейской автономной области от 28 октября 2015 г. № 792-ОЗ «О стратегическом планировании в Еврейской автономной области»⁶⁵ данное полномочие отдельно не прописано с учетом наличия в ст. 4 указанного Закона соответствующих общих формулировок об осуществлении участниками стратегического планирования иных полномочий в сфере стратегического планирования согласно указанным в ст. 2 Федерального закона № 172-ФЗ нормативным правовым актам, определяющим правовое регулирование стратегического планирования.

В целях эффективного решения задач стратегического планирования полномочия, установленные Федеральным законом № 172-ФЗ, должны найти дальнейшее закрепление в соответствующих нормативных правовых актах субъектов РФ. В большинстве субъектов ДФО приняты законы о стратегическом планировании. Однако в данных нормативных правовых актах не проработаны с должной детализацией положения об осуществлении стратегического планирования на уровне субъекта РФ. Как следует из преамбулы Закона Сахалинской области от 17 ноября 2015 г. № 103-ЗО «О стратегическом планировании в Сахалинской области»⁶⁶, указанный Закон определяет полномочия органов государственной власти Сахалинской области в сфере стратегического планирования, устанавливает порядок осуществления стратегического планирования в Сахалинской области. При этом данный нормативный правовой акт не содержит положений, определяющих порядок осуществления стратегического планирования в регионе. Аналогичная ситуация прослеживается в Законе Приморского края от 2 декабря 2015 г. № 732-КЗ «О стратегическом планировании в Приморском крае»⁶⁷. Не уточнена формулировка предмета правового регулирования в Законе Камчатского края от 28 декабря 2015 г. № 735 «Об отдельных вопросах в сфере стратегического планирования в Камчатском крае»⁶⁸. Полномочия участников стратегического планирования отдельно не конкретизированы в Законе Республики Саха (Якутия) от 26 октября 2016 г. № 1041-V «О стратегическом планировании в Республике Саха (Якутия)»⁶⁹, ч. 3 ст. 4 которого содержит общую формулировку о том, что участники стратегического планирования осуществляют полномочия в сфере стратегического планирования в соответствии с законодательством Российской Федерации, настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами, указанными в ч. 1 ст. 2 настоящего Закона⁷⁰.

В Законе Амурской области от 10 июня 2015 г. № 552-ОЗ «Об отдельных вопросах стратегического планирования в Амурской области»⁷¹ содержится ст. 1 «Порядок осуществления стратегического планирования в области», в соответствии с ч. 1 которой стратегическое планирование в области осуществляется на основе согласованного взаимодействия участников стратегического планирования при разработке, корректировке и реализации документов стратегического планирования области в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования. Часть 2 указанной статьи содержит перечень документов стратегического планирования. Иных положений о порядке осуществления стратегического планирования данная статья не содержит. Также не прописан четко порядок осуществления стратегического планирования в Законе Хабаровского края от 29 июля 2015 г. № 96 «О стратегическом планировании в Хабаровском крае»⁷², входящий в соответствии со ст. 1 в предмет регулирования указанного Закона.

Анализ названных региональных законов дает возможность сделать вывод о том, что их содержание в основном ограничивается общими положениями об участниках стратегического планирования, о полномочиях органов государственной власти, документах стратегического планирования, зачастую дублирующими положения Федерального закона № 172-ФЗ. При этом не уделяется должного внимания законодательной регламентации вопросов мониторинга и контроля результатов реализации документов стратегического планирования (данные вопросы регламентируются в отдельных актах высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ⁷³), не все полномочия органов государственной власти субъектов РФ раскрываются.

В соответствии с Федеральным законом № 172-ФЗ к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации отнесено в том числе: определение порядка разработки и корректировки стратегии социально-экономического развития, прогнозов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочный и среднесрочный периоды, утверждение перечня государственных программ субъекта Российской Федерации и порядка их разработки, реализации и оценки их эффективности. При этом указанный Закон предусматривает определение порядка разработки документов стратегического планирования:

– законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации⁷⁴;

– высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации⁷⁵;

– законодательством субъекта Российской Федерации⁷⁶.

Так, например, в соответствии с п. 5 ст. 40 Федерального закона № 172-ФЗ порядок осуществления на уровне субъекта Российской Федерации мониторинга реализации документов стратегического планирования и подготовки документов, в которых отражаются результаты указанного мониторинга, определяется законодательством субъекта Российской Федерации. Исходя из толкования в широком смысле понятия «законодательство субъекта Российской Федерации» можно заключить, что данный порядок осуществления мониторинга может быть утвержден законом субъекта или нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. В некоторых законах субъектов ДФО статьи, посвященные данным вопросам, содержат соответствующие положения⁷⁷. Вместе с тем следует учесть, что использование в Федеральном законе № 172-ФЗ наряду с указанной формулировкой также формулировки «определяется законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации» дает основание полагать, что в рассматриваемом случае понятие «законодательство субъекта Российской Федерации» применяется в узком смысле, в связи с чем основные вопросы мониторинга реализации документов стратегического планирования должны быть регламентированы на уровне закона субъекта РФ.

Следует отметить, что формулировки некоторых положений федерального законодательства в рассматриваемой сфере не исключали проблем реализации установленных полномочий органов государственной власти субъектов РФ. Так, например, п. «г» ч. 2 ст. 5 Федерального закона № 184-ФЗ предусматривалось, что программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) утверждаются законом субъекта Российской Федерации, тогда как согласно ч. 4 ст. 37 Федерального закона № 172-ФЗ государственные программы субъекта Российской Федерации утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации⁷⁸. Программы социально-экономического развития утверждены законами ряда субъектов ДФО (Амурской области⁷⁹, Сахалинской области⁸⁰, Еврейской автономной области⁸¹).

При этом следует учесть, что программы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации не включены в установленный Федеральным законом № 172-ФЗ перечень документов стратегического планирования субъекта. Поэтому их подготовка может оказаться избыточной с учетом применения механизма государственных программ субъектов Российской Федерации, увязывающего в среднесрочном периоде приоритеты социально-экономического развития и процесс бюджетного планирования. Содержащиеся в утвержденных программах социально-экономического развития субъектов Российской Федерации актуальные цели и задачи могут быть включены в стратегии социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, мероприятия и необходимые для их реализации финансовые средства – в государственные программы субъектов Российской Федерации. Кроме того, принятие комплексных программ субъектов Российской Федерации, комплексных планов и программ социально-экономического развития муниципальных образований не исключает дублирования указанных документов с такими документами стратегического планирования, как стратегии социально-экономического развития, государственные программы субъектов, муниципальные программы⁸².

Во исполнение п. 5 Перечня поручений Президента Российской Федерации от 13 октября 2017 г. № Пр-2064 для обеспечения устойчивого социально-экономического развития Сахалинской области, достижения значений основных макроэкономических показателей выше среднероссийского уровня к 2025 году, закрепления и привлечения населения на территорию области утвержден Комплексный план социально-экономического развития Сахалинской области⁸³, целью разработки которого является формирование перечня мероприятий, выполнение которых позволит реализовать долгосрочные приоритеты, цели и задачи государственного управления.

В соответствии с поручением Президента Российской Федерации разработан Комплексный план Чукотского автономного округа на основе действующей стратегии социально-экономического развития округа. План рассчитан до 2025 г. и включает в себя три раздела: инвестиционные проекты, которые реализуются на территории добывающими компаниями и государственными корпорациями; проекты и мероприятия, реализуемые в рамках госпрограмм; объекты социальной сферы.

К предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов ДФО относятся цели государственной программы Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона»⁸⁴, достижение которых обеспечивается реализацией государственных программ субъектов макрорегиона. Участие субъектов ДФО в создании и развитии территорий опережающего социально-экономического развития в Дальневосточном федеральном округе предусматривает:

– выполнение обязательств субъектов ДФО по созданию территорий опережающего социально-экономического развития и обеспечению их необходимой инженерной и транспортной инфраструктурой (в соответствии с соглашениями);

– осуществление полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации на территории опережающего социально-экономического развития в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2014 № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации»⁸⁵ (далее – Федеральный закон № 473-ФЗ).

Федеральным законом № 473-ФЗ устанавливаются особенности осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации на территориях опережающего социально-экономического развития. На таких территориях в соответствии с решением Правительства Российской Федерации устанавливается особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения в соответствии с Федеральным законом № 473-ФЗ.

Спецификой данных территориальных образований является многоуровневость правового регулирования, гарантирующего взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в соответствии с установленным разграничением компетенции. При этом актуальной является проблема экстерриториальной компетенции и межуровневого взаимодействия различных органов публичной власти⁸⁶.

Федеральным законом № 473-ФЗ определен правовой режим территорий опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации, цель которого, как и других административно-правовых режимов, применяемых в сфере социально-экономического развития в соответствии с федеральными законами от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»⁸⁷ и от 3 декабря 2011 г. № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»⁸⁸, можно сформулировать следующим образом: оптимизация баланса частных и публичных интересов, формирование инфраструктуры инновационной деятельности, определение правового статуса ее объектов и субъектов, формирование системы поддержки, разработки и реализации программ инновационного развития. Введение рассматриваемого административно-правового режима предопределяется исключительными случаями, когда цели общего административного воздействия не могут быть достигнуты в режиме обычного порядка государственного управления и текущего административно-правового регулирования.

Правовая и организационная структура правового режима территорий опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации, как и любого административного режима, включает в себя определение: «целей режима; полномочий субъектов, реализующих режим; порядка функционирования и взаимодействия органов исполнительной власти в сфере действия режима; полномочий органов местного самоуправления в сфере режимной организации; специальных полномочий субъектов режимной организации в части нормативного правового регулирования, осуществления контроля и надзора за мероприятиями и мерами, составляющими данный режим; полномочий непосредственных исполнителей режима; порядка деятельности организаций и поведения граждан в условиях действия режима; потребностей в издании соответствующих нормативных правовых актов; порядка финансирования и компенсации расходов на осуществление режимных мер по вертикали органов исполнительной власти, а также в отношении органов местного самоуправления, организаций, граждан»⁸⁹.

В соответствии с ч. 1 ст. 23 Федерального закона № 473-ФЗ полномочия органов государственной власти субъектов на территории опережающего социально-экономического развития осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации, за исключением полномочий, отнесенных указанным Законом к компетенции уполномоченного федерального органа или управляющей компании, включая организацию и проведение мероприятий, предусмотренных законодательством Российской Федерации об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности. Уполномоченные органы исполнительной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют региональный государственный контроль (надзор) на территории опережающего социально-экономического развития в отношении резидентов территории опережающего социально-экономического развития. При этом положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»⁹⁰ применяются указанными органами с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных ст. 24 Федерального закона № 473-ФЗ.

Анализ положений Федерального закона № 473-ФЗ показывает, что в целях обеспечения развития территорий высшим исполнительным органам государственной власти субъектов ДФО предоставлены такие полномочия, как:

– заключение соглашений о создании территории опережающего развития;

– согласование предложений уполномоченного федерального органа о создании территории опережающего развития и об изменении границ территории опережающего развития, которые вносятся в Правительство Российской Федерации уполномоченным федеральным органом;

– разработка и согласование программы развития инвестиционной и предпринимательской деятельности для каждого субъекта ДФО.

Особенности реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ в связи с созданием и функционированием свободного порта Владивосток как совокупности территорий Приморского края, на которых действуют меры государственной поддержки предпринимательской и иной деятельности, устанавливает ст. 15 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток»⁹¹ в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля на территории свободного порта Владивосток. Региональный государственный контроль (надзор) на указанной территории в отношении резидентов порта осуществляют уполномоченные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом к отношениям, связанным с осуществлением государственного контроля (надзора) на территории свободного порта Владивосток, с организацией и проведением проверок ею резидентов, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных настоящей статьей. В числе целей этого Закона – обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, органов местного самоуправления, общественности, предпринимателей и инвесторов, направленного на развитие свободного порта Владивосток.

Законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁹² (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемыми данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета)⁹³, с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

Так, например, порядок наделения органов местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями и прекращения осуществления ими указанных полномочий либо порядок отзыва их, формы взаимоотношений органов государственной власти Республики Саха (Якутия) и органов местного самоуправления, а также ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий устанавливаются Законом Республики Саха (Якутия) от 10 июля 2002 г. 41-З № 417-II «О порядке наделения органов местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями»⁹⁴. Примерами такого наделения полномочиями являются законы Республики Саха (Якутия) от 26 мая 2010 г. 837-З № 567-IV «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями по созданию административных комиссий и определению перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях»⁹⁵ и от 15 декабря 2010 г. № 639-IV «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями по поддержке сельскохозяйственного производства»⁹⁶.

В соответствии с ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В качестве примера такого перераспределения полномочий можно привести Закон Сахалинской области от 28 декабря 2015 г. № 131-ЗО «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления отдельных муниципальных образований Сахалинской области и органами исполнительной власти Сахалинской области»⁹⁷.

Анализ компетенционно-функциональной характеристики системы исполнительной власти в субъектах ДФО обусловливает необходимость четкой юридической регламентации полномочий органов исполнительной власти субъектов ДФО как «залог их успешной деятельности. Результат же зависит от последовательной и правильной реализации полномочий»⁹⁸. При этом следует эффективно использовать предусмотренные законодательством механизмы передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения.

Глава 4. Компетенция органов местного самоуправления на Дальнем Востоке России

С.Б. Нанба, старший научный сотрудник отдела конституционного права, кандидат юридических наук (ИЗиСП)

При определении компетенции того или иного муниципального образования следует исходить прежде всего из численности его населения, демографической структуры, природно-географических и экономических ресурсов, а также объема финансовых средств, которыми может располагать данное муниципальное образование для реализации своих полномочий при условии их обоснованного использования. Важное значение имеет также рациональность организационной структуры, а именно соответствие видов органов местного самоуправления, их внутреннего построения, численного состава, квалификации служащих объему и содержанию компетенции муниципального образования.

И здесь необходимо учитывать системность, взаимозависимость всех этих компонентов. Разработка научно обоснованной типологии муниципальных образований и критериев определения компетенции отдельных типов муниципальных образований до сих пор остается важнейшей задачей науки муниципального права. Закрепленная Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) типологизация муниципальных образований явно недостаточна с точки зрения оптимизации компетенции их отдельных видов.

По состоянию на 1 мая 2017 г. в Российской Федерации насчитывается 22136 муниципальных образований, в Дальневосточном федеральном округе – 1277, из которых – 127 городских поселений, 978 сельских поселений, 60 городских округов, 112 муниципальных районов. Интересно, что муниципальным районом с наименьшим числом жителей в Российской Федерации (683 жителя) является Алеутский район Камчатского края⁹⁹. Что касается изменения состава муниципальных образований, то в Дальневосточном федеральном округе процессы массовых объединений поселений в последние годы менее интенсивны, в отличие от Центрального федерального округа. Территориальная организация местного самоуправления в отдельных субъектах ДФО (например, в Сахалинской области) характеризуется: низкой плотностью населения (плотность проживания сельского населения составляет 0,8 человек на 1 кв. км против значения 2,3 человека на 1 кв. км в среднем по Российской Федерации, т. е. в 2,9 раза ниже среднероссийского показателя); труднодоступностью большинства населенных пунктов; малой протяженностью дорог; общая протяженность автомобильных дорог с твердым покрытием составляет всего 20 %. По этому показателю Сахалинская область находится на одном из последних мест в Российской Федерации)¹⁰⁰.

Обозначенные выше факторы лежат в основе организации местного самоуправления в Дальневосточном федеральном округе.

В настоящее время в законодательном регулировании вопросов, касающихся организации в развитии местного самоуправления, наблюдаются институциональные изменения. Очередной этап реформы местного самоуправления в Российской Федерации ознаменован последовательным принятием федеральных законов от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ ««О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 136-ФЗ)¹⁰¹ и от 29 декабря 2014 г. № 485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» (далее – Закон № 485-ФЗ)¹⁰². Изменения коснулись способа формирования органов местного самоуправления, территориальной организации местного самоуправления, перечня вопросов местного значения. Ключевой особенностью изменений является расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по регулированию вопросов, касающихся организации местного самоуправления.

В федеральном законодательстве о местном самоуправлении закреплена модель, позволяющая субъектам Российской Федерации широко использовать возможности по определению компетенции муниципальных образований. Соответствующие изменения были внесены в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 184-ФЗ). Теперь благодаря законам субъектов Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации¹⁰³. Такое перераспределение полномочий допускается на срок не менее периода действия полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 6.1 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ).

На территории Дальневосточного федерального округа подобные законы приняты в отдельных субъектах. Так, в законе Сахалинской области установлено, что органы исполнительной власти Сахалинской области, уполномоченные Правительством Сахалинской области, наделяются полномочиями органов местного самоуправления по проведению закупок товаров, осуществлению работ, оказанию услуг для обеспечения муниципальных нужд, связанных с оформлением земельных участков, организацией инженерных изысканий, архитектурно-строительным проектированием, строительством и реконструкцией объектов капитального строительства, в целях реализации вопросов местного значения¹⁰⁴. В Камчатском крае между органами местного самоуправления и органами государственной власти края перераспределяются полномочия органов местного самоуправления в сфере водоснабжения и водоотведения¹⁰⁵. В Приморском крае в целях формирования и развития Владивостокской агломерации перераспределены полномочия органов местного самоуправления городских, сельских поселений, муниципальных районов, городских округов по решению вопросов местного значения между органами местного самоуправления и органами государственной власти края, причем перечень переданных полномочий весьма внушительный (21 полномочие)¹⁰⁶.

В результате принятых законов на уровень субъектов Российской Федерации переданы полномочия по решению вопросов местного значения в сфере организации благоустройства, транспортного обслуживания, территориального планирования, водоснабжения и др. Все они относятся к вопросам местного значения, то есть тем, которые по определению должны решаться на местном уровне с учетом мнения граждан и составлять основу местного самоуправления.

В законодательных актах субъектов Российской Федерации содержатся отдельные примеры правового регулирования компетенции муниципальных образований. Так, Конституция Республики Саха (Якутия) в отличие от федерального регулирования использует словосочетание «компетенция органов местного самоуправления», включая в ее содержание: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью в интересах населения; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего образования, муниципальных учреждений здравоохранения; обеспечение санитарного благополучия населения; содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений; охрана общественного порядка; организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью; осуществление контроля за использованием земель на территории муниципального образования; регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; назначение местных референдумов в порядке, установленном законом; осуществление иных полномочий, предусмотренных законодательством, а также отдельных государственных полномочий, делегированных органами государственной власти Республики Саха (Якутия), с одновременной передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств¹⁰⁷.

В Уставе Амурской области исключены положения, регламентирующие статус местного самоуправления, и установлено, что законы области предусматривают возможность организации местного самоуправления с учетом национальных, исторических, социально-этнических и других особенностей конкретных административно-территориальных единиц¹⁰⁸.

Анализ норм Закона № 131-ФЗ позволяет выделить некоторые формы участия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в установлении компетенции муниципальных образований.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления муниципальных образований помимо основных полномочий, перечисленных в ст. 17 и других статьях Закона № 131-ФЗ, могут обладать и иными полномочиями, установленными в уставах муниципальных образований. Таким образом, в положениях уставов муниципальных образований полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц могут быть расширены. Например, к полномочиям органов местного самоуправления отнесены: осуществление деятельности по опеке и попечительству, принятие решений о выборах в органы местного самоуправления муниципального образования; формирование избирательной комиссии муниципального образования в соответствии с законодательством¹⁰⁹.

Другой формой участия органов местного самоуправления является возможность установления за счет средств бюджета муниципального образования дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия или отсутствия в федеральных законах положений, предусматривающих указанное право. Основными направлениями развития социальной поддержки населения в субъектах Дальневосточного федерального округа являются усиление адресной социальной помощи, обеспечение социальных выплат по принципу «единое окно», по системе активного уведомления населения – работа с категориями граждан, имеющими право на получение помощи¹¹⁰. В Чукотском автономном округе органы местного самоуправления за счет средств местных бюджетов могут устанавливать дополнительные меры социальной поддержки семьям опекунов (попечителей), приемным и патронатным семьям¹¹¹.

Органы местного самоуправления участвуют в определении компетенции муниципального образования также посредством заключения соглашений. Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. В свою очередь, органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать подобные соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений. Закон № 131-ФЗ предусматривает возможность осуществления полномочий местной администрации поселений по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения полностью или частично на договорной основе местной администрацией муниципального района (ч. 5 ст. 52 Закона № 131-ФЗ).

Следует отметить, что в законодательстве Приморского края содержится особое условие передачи осуществления части полномочий органов местного самоуправления. Так, установлено, что передаче подлежит часть тех полномочий, которые могут быть реализованы без ущерба для интересов обеих сторон соглашения, исходя из социально-экономических условий и интересов населения соответствующего муниципального образования, из необходимости более эффективного решения вопросов местного значения¹¹². Для обсуждения вопроса о целесообразности передачи (принятия) части полномочий по решению вопросов местного значения органов местного самоуправления муниципального района и сельских поселений, входящих в состав муниципального района, может создаваться комиссия, состоящая из равного количества представителей органов местного самоуправления муниципального района и органов местного самоуправления сельских поселений, входящих в состав муниципального района. Органы местного самоуправления не вправе передавать полномочия, которые находятся у них в исключительной компетенции, в соответствии с Законом № 131-ФЗ и уставом муниципального образования.

Таким образом, органы местного самоуправления муниципального образования непосредственно не устанавливают компетенцию, а лишь содействуют ее установлению.

Основу компетенции муниципальных образований составляют вопросы местного значения. Принятием Закона № 136-ФЗ определен новый подход к закреплению вопросов местного значения за сельскими поселениями. Теперь перечни вопросов местного значения сельских и городских поселений различны. Законодатель исходил из реальной возможности реализации вопросов местного значения, в результате осталось 13 таких вопросов вместо 44¹¹³. Однако есть оговорка, что законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа вопросов местного значения городских поселений (ч. 3 ст. 14 Закона № 131-ФЗ).

Воспользовавшись данным правом, в субъектах Российской Федерации приняты соответствующие законы. Так, в Камчатском крае за сельскими поселениями уставом муниципального района и уставами сельских поселений закреплены 26 вопросов местного значения городских поселений, среди которых: участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения и др.¹¹⁴ В Амурской области за сельскими поселениями области помимо вопросов местного значения, отнесенных ч. 3 ст. 14 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения сельских поселений, закреплены: организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; обеспечение проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями; организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда; создание условий для жилищного строительства; осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством¹¹⁵. То есть это та категория вопросов, которая исключена Законом № 131-ФЗ из вопросов, входящих в компетенцию сельских поселений.

В обозначенных выше законах не регламентирован порядок, касающийся финансирования полномочий по вопросам реализации передаваемых полномочий по решению вопросов местного значения. Законодатель, возлагая осуществление указанных мероприятий на сельские поселения, переводит их в категорию обязательных к исполнению на соответствующем уровне и за счет средств бюджета сельских поселений. Однако следует учитывать, что оказавшиеся за рамками 13 вопросов местного значения сельских поселений решаются на уровне муниципального района, и бóльшая часть налоговых и неналоговых поступлений в муниципальный бюджет также передана на уровень муниципального района без фактического перераспределения вопросов местного значения. Подобная ситуация противоречит целям Закона № 136-ФЗ, направленным на обеспечение финансовой стабильности сельских поселений, специфики и особенностей жизнедеятельности населения на указанных территориях.

Структура компетенции муниципальных образований помимо вопросов местного значения и полномочий по их осуществлению включает также государственные полномочия. Закон № 131-ФЗ определил основные виды государственных полномочий, в осуществлении которых участвуют органы и должностные лица местного самоуправления: во-первых, это отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законом и законом субъектов Российской Федерации (ст. 19); во-вторых, это осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий, реализуемых в следующих формах. К первой относятся полномочия по реализации прав органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 14.1, 15.1, 16.1). Ко второй – полномочия по осуществлению иных государственных полномочий, если это участие предусмотрено федеральными законами (ч. 2 ст. 14.1, 15.1, 16.1). В-третьих, это полномочия по установлению за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия или отсутствия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является одним из основных механизмов взаимодействия органов местного самоуправления и государства. Однако, отмечая положительный опыт передачи полномочий на нижестоящий уровень, следует сказать, что ряд европейских государств соблюдает Рекомендации Комитета министров Совета Европы R (98) 12 от 18 сентября 1998 г., предписывающие государствам сокращать число делегированных полномочий, так как при частой передаче полномочий отсутствует возможность контролировать их своевременное и эффективное исполнение. В продолжение рассматриваемого вопроса нельзя не указать также Рекомендацию Комитета Совета Европы государствам-членам о финансовых средствах местных и региональных властей, определившую, что делегированные задачи – это конечная ответственность за выполнение функций, которая лежит на вышестоящем органе власти, при этом их осуществление передано местному органу власти¹¹⁶.

Согласно Закону № 131-ФЗ отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, являются полномочия этих органов, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным данным Федеральным законом к вопросам местного значения (п. 1 ст. 19). Таким образом, по сути отдельные государственные полномочия – это полномочия органов местного самоуправления, не отнесенные к вопросам местного значения и закрепленные законом за муниципальными образованиями. Являясь по своей природе государственными полномочиями, они исполняются органами местного самоуправления под жестким контролем со стороны органов государственной власти и на условиях финансирования за счет средств соответствующих бюджетов (федерального или регионального), которым по закону в соответствии с их уровнем власти принадлежат данные полномочия.

На федеральном уровне сложились коллизионные ситуации в отношении вопроса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, обусловленные отсутствием четкого разграничения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В соответствии с подп. 24.1 п. 2 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ органы местного самоуправления согласно закону субъекта Российской Федерации имеют возможность создания административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации. Так, в Камчатском крае органы местного самоуправления муниципальных образований наделены государственными полномочиями Камчатского края по созданию административных комиссий в целях привлечения к административной ответственности, а также по расчету и предоставлению субвенций поселениям для осуществления ими указанных полномочий¹¹⁷.

Закрепляя за органами местного самоуправления возможность осуществления полномочий по созданию административных комиссий, Федеральный закон № 184-ФЗ не определил статус указанных комиссий. В связи с этим возникает вопрос о правовой природе данных органов. Если комиссии в муниципальных образованиях, создаваемые органами местного самоуправления в случае передачи им соответствующих государственных полномочий, будут наделяться статусом органов местного самоуправления, то порядок их формирования, а также иные вопросы их организации и деятельности в соответствии с п. 3 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ должны определяться уставами муниципальных образований. В то же время, исходя из положений Закона № 184-ФЗ, указанные комиссии создаются в целях привлечения к административной ответственности, что представляет собой особый вид юрисдикционной деятельности, осуществляемой уполномоченными органами и должностными лицами государственной власти. Из этого следует, что вопросы формирования, организации и деятельности административных комиссий должны регламентироваться государственными, а не муниципальными правовыми актами, что не согласуется с положениями Закона № 131-ФЗ.

Таким образом, необходимое разграничение компетенции между органами публичной власти различных уровней является важным механизмом их взаимодействия, а также эффективного осуществления полномочий на соответствующем уровне. Оно позволит исключить дублирование функций органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также наладить контроль над осуществлением возложенных на соответствующие органы власти полномочий.

В субъектах Дальневосточного федерального округа действуют законы, наделяющие органы местного самоуправления конкретными государственными полномочиями. Как показывает законодательная практика, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями наиболее активно осуществляется в отношении опеки и попечительства; создания и обеспечения деятельности административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, по профилактике безнадзорности несовершеннолетних; отлова и содержания безнадзорных домашних животных, предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений¹¹⁸.

Компетенция муниципальных образований содержит также и категорию прав. Так, органы местного самоуправления имеют право на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, перечень которых закреплен в ч. 1 ст. 14.1, 15.1, 16.1 Закона № 131-ФЗ. Закон Республики Саха (Якутия) от 8 декабря 2005 г. 305-З № 617-III «О Суктуле юкагирского народа» к правам органов местного самоуправления относит: создание музеев поселения; совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса; создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения, и др.¹¹⁹

Содержательное наполнение рассматриваемых полномочий позволяет относить их к государственным полномочиям, в реализации которых органы местного самоуправления имеют право участвовать. Вместе с тем в юридической науке отмечается, что права по решению иных вопросов не являются ни полномочиями по решению вопросов местного значения, ни отдельными государственными полномочиями, передаваемыми законом, ни полномочиями по участию в решении государственных задач, это касается права создания муниципальных музеев¹²⁰.

Текущее состояние местного самоуправления в России диктует настоятельную необходимость разработки государственной концепции развития местного самоуправления, в которой должны найти отражение такие вопросы, как принципы разграничения полномочий между органами местного самоуправления, а также финансовой обеспеченности реализации полномочий органов местного самоуправления. В этой связи следует указать, что в ряде субъектов Российской Федерации приняты документы рекомендательного характера, в которых обозначены ориентиры развития регионального законодательства в сфере местного самоуправления. В качестве примеров можно указать Концепцию развития местного самоуправления в Амурской области¹²¹. Концепция определяет наиболее приоритетные векторы развития местного самоуправления, среди которых отметим: совершенствование территориальной организации местного самоуправления, в том числе осуществление местного самоуправления в малонаселенных поселениях муниципального района; повышение доверия населения к местной власти, обеспечение открытости и доступности органов местного самоуправления; развитие механизмов участия населения в осуществлении местного самоуправления и активизация самоорганизации граждан, направленной на улучшение условий жизни.