Kitabı oxu: «Система и структура органов исполнительной власти Российской Федерации»

Авторы:

Ализаде М. Г. – гл. 2, § 7; Бакурова Н. Н., к. ю. н., доц. – гл. 2, § 3; Васюхно И. О., к. ю. н. – гл. 2, § 8; Ведяшкин С. В., к. ю. н., доц. – гл. 1, § 3, гл. 1, § 6 (совм. с А. В. Илюшиным); Власова В. С. – гл. 3, § 5; Зайцев Д. И. – гл. 1, § 2, гл. 3, § 3, заключение; Илюшин А. В., к. ю. н., доц. – гл. 1, § 6 (совм. с С. В. Ведяшкиным); Кожемякин А. А. – гл. 3, § 7; Комовкина Л. С., к. ю. н., доц. – гл. 1, § 1; Лахтина Т. А., к. ю. н., доц. – гл. 2, § 5; Лебедева Е. А., к. ю. н., доц. – гл. 3, § 1; Матюшенков Д. М. – гл. 2, § 4; Мигачев Ю. И., д. ю. н., проф. – гл. 1, § 7 (совм. с Е. В. Мигачевой); Мигачева Е. В., к. ю. н. – гл. 1, § 7 (совм. с Ю. И. Мигачевым); Нечевин Д. К., д. ю. н., проф. – гл. 3, § 2; Поляков М. М., к. ю. н., доц. – гл. 3, § 6; Сабаева С. В., к. ю. н., доц. – гл. 3, § 4; Сладкова А. В., к. ю. н., доц. – гл. 2, § 2; Стандзонь Л. В., к. ю. н., доц. – гл. 1, § 4–5; Старостин С. А., д. ю. н., проф. – введение, гл. 2, § 6; Степаненко Ю. В., д. ю. н., проф. – гл. 2, § 1.

Рецензенты:

Фатьянов А. А., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой государственно-правовых и уголовно-правовых дисциплин РЭУ имени Г. В. Плеханова, заведующий кафедрой информационного, энергетического права и уголовно-правовых дисциплин РГУ нефти и газа (НИУ) имени И. М. Губкина;

Жалсанов Б. Ц., кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника кафедры административного права Московского университета МВД России имени В. Я. Кикотя.

ebooks@prospekt.org

© Коллектив авторов, 2021

© ООО «Проспект», 2021

Введение

Учебное пособие посвящено анализу системы и структуры органов исполнительной власти Российской Федерации. В нем анализируются не только общие проблемы формирования и совершенствования исполнительной власти России, не только система и структура федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но и малоизученные проблемы формирования органов исполнительной власти в федеральных округах, проблемы взаимодействия исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти.

В результате освоения дисциплины студенты должны овладеть знаниями об исполнительной власти, принципах и порядке формирования ее системы и структуры. Студенты должны получить еще и новые знания и умения оценивать результаты деятельности органов исполнительной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации. Полученные знания позволят им эффективно исполнять профессиональные обязанности на должностях государственной службы всех ее видов.

У студентов должно быть сформировано целостное и глубокое представление о реформе государственного управления, в том числе о реформе исполнительной власти.

В результате изучения дисциплины «Система и структура органов исполнительной власти Российской Федерации» студент должен:

знать:

– принципы формирования и функционирования системы органов исполнительной власти;

– соотношение понятий «система» и «структура» органов исполнительной власти;

– состав и компетенцию Правительства Российской Федерации как высшего органа исполнительной власти;

– организацию территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;

– правовые основы организации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации;

– административно-правовой статус высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации; административно-правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;

– правовые основы взаимодействия и координации в системе федеральных органов исполнительной власти;

– принципы взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти;

владеть:

– юридической, управленческой и научной терминологией;

– навыками работы с правовыми актами и теоретическими источниками по изученной теме;

– навыками анализа функционирования системы органов исполнительной власти;

уметь:

– оперировать изученными административно-правовыми и управленческими понятиями и категориями;

– анализировать юридические факты, относящиеся к теме, и возникающие в связи с ними управленческие отношения;

– правильно использовать полученные знания в правоприменительной практике;

– находить и анализировать новую научную литературу по теме.

Глава 1
Исполнительная власть: понятие, признаки, история и современность

§ 1. Понятие исполнительной власти, ее место и роль в системе органов государственной власти

Конституционное закрепление системы разделения властей (ст. 10 Конституции РФ) и определение исполнительной власти как самостоятельной ее ветви создало легальную базу существования понятия «исполнительная власть».

Прежде чем привести определение понятия «исполнительная власть», необходимо определиться с термином «власть».

Власть – специфический инструмент управления, используемый для достижения поставленных целей, способность и возможность осуществлять целенаправленное воздействие на общественные отношения, подчинение воли управляемого объекта воле субъекта управления.

Наиболее ярко содержание понятия «власть» раскрывалось в теории общественного договора, представителями которой являлись Т. Гоббс, Д. Локк, Ж.-Ж. Руссо. По их мнению, государство возникло на основе общественного договора для обеспечения всеобщего мира и безопасности. В результате общественного договора на государя были перенесены права отдельных граждан, добровольно ограничивших свою свободу. Благо народа – высший закон государства. Забота о мире – основа естественного права, созданного общественным договором. Правительству передается только некоторая часть «естественных прав» ради эффективной защиты всех остальных – свободы слова, веры, собственности. Законодательная власть должна быть отделена от исполнительной и судебной, причем само правительство должно подчиняться закону. Народ остается безусловным сувереном и имеет право не поддерживать и даже ниспровергать безответственное правительство. Основной принцип политической системы состоит в реализации прямой демократии через республиканское государство, управляемое системой законов, принятых собранием всех граждан.

Государственная власть – это система особых общественных отношений и деятельность государственных органов, осуществляемая посредством установленных форм и методов и направленная на создание демократического режима в обществе, защиту прав и свобод человека и обеспечение эффективного управления и контроля.

Существует множество определений термина «исполнительная власть». И. Л. Бачило писала, что исполнительная власть является ветвью государственной власти, выраженной системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества, обеспечивая его поступательное развитие на основе законодательства и самостоятельной реализации государственно-властных полномочий исполнительно-распорядительного характера¹.

Другие авторы считают невозможным понимать исполнительную власть как систему органов государственной власти, призванных осуществлять исполнительную власть, поскольку в этом случае к ним можно отнести, например, избирательные комиссии, хотя последние организационно не включены в систему органов исполнительной власти².

Указывается на функциональный характер исполнительной власти. В частности, Н. Ю. Хаманева определяет исполнительную власть в качестве основного рабочего механизма, реализующего политику государственной власти как целостной системы (единства всех ветвей и уровней власти) и законы, которые эту политику выражают и исходят от власти законодательной. Исполнительная власть представляет собой систему государственных органов, деятельность которых обеспечивается составом государственной службы и иных служащих, выполняющих определенные их правовым статусом действия. Деятельность аппарата исполнительной власти обеспечивает выполнение функций органов этой ветви власти³.

Есть и мнения о производном, субсидиарном характере исполнительной власти. Так, В. В. Лазарев указывал на исполнительную власть как на вторичную, подзаконную ветвь государственной власти, имеющую универсальный, предметный и организующий характер и направленную на обеспечение исполнения законов и других актов законодательной власти⁴.

Исполнительная власть рассматривается в тесной взаимосвязи с понятием «государственное управление», где исполнительная власть – это возможность и способность оказывать определяющее воздействие на поведение, право и возможность подчинять себе других, а государственное управление – подзаконная исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Государственное управление по своему назначению есть не что иное, как государственная деятельность, в рамках которой реализуется исполнительная власть⁵. Представляется, что такое понимание соотношения исполнительной власти как политико-правовой категории и государственного управления как организационно-правовой категории возможно только в том случае, если мы рассматриваем государственное управление в узком смысле. Государственное управление в широком смысле – это организующая, упорядочивающая деятельность государства, целенаправленное воздействие органов государства, его учреждений и служащих на различные сферы общества, поведение индивидов и их коллективов. Данная деятельность осуществляется всеми органами власти⁶.

Приведенное разнообразие в определении рассматриваемого понятия вызвано отсутствием легального определения, его многогранным характером, разнообразием признаков. На наш взгляд, наиболее удачными являются следующие определения рассматриваемого понятия.

Исполнительная власть – это деятельность по управлению государством и обществом, подчиненная контролю со стороны других ветвей власти и состоящая в осуществлении специально созданными органами государственной власти особых функций и установленной законом компетенции. Исполнительная власть – это вторичная подзаконная ветвь государственной власти, имеющая универсальный, предметный и организующий характер и направленная на обеспечение исполнения законов и других актов законодательной власти⁷.

Важное значение в понимании сущности исполнительной власти имеют ее признаки, отличающие ее от других ветвей власти – законодательной и судебной.

1. Предназначение исполнительной власти – организация практического исполнения Конституции РФ и законов Российской Федерации в процессе управленческой деятельности, направленной на удовлетворение общественных интересов, нужд населения. Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного, права.

2. Организация исполнительной власти. Исполнительная власть не только имеет свою систему и структуру, значительно отличающиеся от законодательной и судебной властей, но и ее деятельность не распространяется на эти ветви власти. Легального определения терминов «система исполнительной власти» и «структура исполнительной власти» нет, а при всей этимологической близости понятий они различны. Если система органов исполнительной власти включает в себя Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, то структура исполнительной власти предопределена задачами и полномочиями Правительства РФ по осуществлению исполнительной власти и представляет собой перечень конкретных, входящих в эту систему органов. В отличие от законодательной, для исполнительной власти характерна многоуровневая вертикаль власти: строгая иерархия и подчинение нижестоящих органов вышестоящим. Современная система и структура исполнительной власти устанавливаются Президентом Российской Федерации.

3. Принуждение в деятельности исполнительной власти. В отличие от других ветвей власти, исполнительная власть вправе использовать принуждение – характеризующуюся высоким уровнем оказываемого давления или понуждения форму влияния. Принуждение есть категория, тесно связанная с исполнительной властью, ее властными полномочиями. Обладание правом на законное применение физического принуждения является отличительным признаком государства. Для этого исполнительная власть не только обладает правом применять принуждение, но и имеет для этого соответствующие уполномоченные органы – МВД, ФСБ, Росгвардия, ФСИН и др.

4. Подзаконный характер исполнительной власти. В отличие от законодательной власти, которая носит первичный характер, исполнительная власть является производной от нее, действует на основании и во исполнение законов, дополняя их уточнениями, регулируя общественные отношения более основательно.

5. Универсальность и самостоятельность исполнительной власти. Исполнительная власть действует непрерывно на всей территории государства. Полномочия исполнительной власти распространяются на экономическую, социальную, административно-политическую сферы. Исполнительная власть самостоятельна и не подчинена ни Федеральному Собранию РФ, ни Верховному суду РФ. Но самостоятельность и независимость исполнительной власти не является абсолютной и безответственной: обе ветви власти имеют эффективные рычаги воздействия на исполнительную власть.

Необходимо понимать и обеспечивать правильное соотношение исполнительной власти с другими ветвями власти. Принцип разделения властей способствует взаимному контролю, обеспечивает систему «сдержек и противовесов» между самостоятельными ветвями власти.

В Конституции РФ устанавливается, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ и суды РФ; государственную власть в субъектах РФ – образуемые ими органы государственной власти. Реализация принципа разделения властей не только на уровне федеральной государственной власти, но и в субъектах РФ обеспечена ст. 11 Конституции РФ, установившей принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами – республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Законодательный орган – Федеральное Собрание РФ принимает законы, определяет нормативную базу деятельности органов государственной власти, участвует в формировании Правительства РФ, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти, участвует в создании судебных органов РФ. Контрольные функции законодательной власти на федеральном уровне исчерпываются отдельными формами парламентского контроля (контролем за исполнением бюджета, рассмотрением вопроса о доверии Правительству РФ и др.). Основное средство воздействия законодательной власти на функционирование власти исполнительной – принятие законов и других правовых актов, обязательных для органов исполнительной власти.

Исполнительная власть вносит в парламент проекты законов, которые он обязан рассмотреть, участвуя таким образом в осуществлении законодательной власти.

Судебная власть может признать акты органов исполнительной власти или их отдельные предписания не соответствующими Конституции РФ, законам и лишить их юридической силы. Судебная власть осуществляет правосудие, рассматривает жалобы граждан и организаций на действия, решения исполнительной власти.

Исполнительная власть реализуется по отношению к коллективным и индивидуальным субъектам и является выражением деятельности органов исполнительной власти.

§ 2. Системы исполнительной власти дореволюционной России

1. Приказная система

1.1. Понятие приказа

Слово «приказ» в XV–XVII вв. означало: 1) личное поручение князя; 2) должность («приказчик»); 3) центральное учреждение государственного управления⁸.

Мы будем употреблять этот термин в последнем, третьем, смысле.

1.2. Оформление приказной системы

Появление первых приказов принято относить к эпохе Ивана III Великого. Вместе с тем точная дата их создания неизвестна. «Если некоторые приказы, – рассуждал по этому поводу С. М. Соловьев, – должны были явиться непременно при Иоанне III, то не понимаем, почему некоторые из них не могли явиться ранее»⁹.

Период становления приказной системы вызывает не меньшие трудности. Дело в том, что приказы возникли не сразу (по распоряжению царя или в результате реформы), а постепенно, «без явной реорганизации предшествовавших управленческих структур»¹⁰. Поэтому определить промежуток времени, в который множество обособленных друг от друга приказов образовало единый и единственный бюрократический аппарат, – задача не из легких.

В современной историко-правовой науке считается, что приказный строй сложился к середине XVI в.

1.3. Сущность приказной системы

М. И. Горчаков, характеризуя Монастырский приказ как административный орган, констатировал: «Ему приказана деятельность, но не даны законы и правила для управления. Ему отведена весьма значительная часть государства <…> но как управлять этой частью, – ему не указано»¹¹.

Эта цитата применима и к другим приказам. Все они, во-первых, функционировали перманентно, т. е. на постоянной основе (что и отличало приказы от численной (десятичной) и дворцово-вотчинной систем управления), а во-вторых – без строгой правовой регламентации.

Непрерывность деятельности (или деятельность в собственном смысле слова) и пробельность (доверительность/неопределенность) ведомственного регулирования составляют сущность приказной власти.

1.4. Признаки приказной системы

Основная черта приказов – недостаточно четкое разграничение компетенции и, как следствие, дублирование функций (ведомственная чересполосица), выражавшееся преимущественно в том, что один приказ мог рассматривать дела разных видов (ведомств), а разные приказы, соответственно, – дела одного и того же вида.

«Эта запутанность, – отмечал В. О. Ключевский, – отчасти происходила от того порядка, в каком учреждались приказы; они явились не все вдруг, а возникали постепенно, один за другим: усложнялись дела известного рода, – и для них учреждался особый приказ; между тем дела не переставали ведаться и в тех приказах, к которым они прежде принадлежали»¹².

Второй, не менее веской причиной того, что круги компетенции приказов больше всего напоминали круги Эйлера, были лакуны в законодательстве о центральных органах государственной власти.

Таким образом, параллелизм приказной системы обуславливался ее сущностью и особенностями оформления.

Назовем другие признаки приказов. Это: 1) предельная степень административной концентрации (все приказы находились в московском Кремле); 2) единство распорядительства (единоначалие)¹³; 3) широкий объем дискреционных полномочий; 4) высокая значимость человеческого фактора; 5) модульность (абсолютность) административного потенциала; 6) низкий уровень бюрократической автономности; 7) предрасположенность к ручному управлению¹⁴.

1.5. Достоинства и недостатки приказной системы

Приказная система, как видно из перечня ее признаков, есть система крайностей.

С одной стороны, вседозволенность и порука «приказных людей» порождали взяточничество, волокиту и произвол. С другой стороны, благодаря иммунитету и сплоченности должностных лиц приказы всегда стояли на страже государственных интересов – достаточно сказать, что в период Смуты «приказная система продемонстрировала <…> прочность и пластичность, продолжая работать даже в самые тяжелые для страны моменты»¹⁵.

В целом же приказы могли распоряжаться делами как крайне эффективно (при обеспечении царских и общегосударственных нужд), так и крайне неэффективно (по ходатайствам частных лиц – челобитным). Поэтому итоговая оценка приказной системы зависит от того, какие интересы – публичные или частные – будут поставлены во главу угла.

1.6. Значение приказной системы

За время своего существования приказы начали и завершили юридизацию общества и государства. В. М. Шукшин в романе «Я пришел дать вам волю» (одним из консультантов которого выступил видный специалист по приказной системе – А. А. Зимин) описал режим, установившийся в России к концу XVII в., следующими словами: «Там, на Волге, надо орать, рубить головы, брать города, проливать кровь… Здесь, в Москве, надо умело и вовремя поспешить с бумагами – и поднимется сила, которая выйдет и согнет силу тех, на Волге <…> Ничто так не страшно было на Руси, как госпожа Бумага»¹⁶.

2. Коллежская система

2.1. Понятие коллегии

Коллегии, как и приказы, были центральными правительственными учреждениями.

Петр I Великий определял коллегии как «собрание многих персон (вместо Приказов), в которых Президенты или Председатели не такую мочь имеют, как старые судьи: делали, что хотели», поскольку «в Коллегиях <…> Президент не может без соизволения товарищей своих ничего учинить»¹⁷.

Другими словами, разница между приказами и коллегиями заключалась в порядке разрешения дел – единоличном в случае первых и коллегиальном в случае вторых.

2.2. Оформление коллежской системы

К началу XVIII в. приказное устройство не утратило своих достоинств. Однако оно олицетворяло собой то, что было ненавистно Петру Алексеевичу: беспорядочность и безотчетность, закрытость и кулуарность, неопределенность и случайность, таинственность и иррациональность, а главное – старую Россию и старую Москву. Дни приказов были сочтены.

В 1699 г. царь учредил Бурмистерскую палату (с 1700 г. – Ратушу) – орган, пришедший на смену «разным приказам»¹⁸ и основанный на коллегиальных началах.

В 1708 г. Петр инициировал губернскую реформу, в ходе которой «большинство приказов были или упразднены, или переведены в соответствующие губернии, или, ограниченные в своей деятельности, получили характер московских губернских учреждений»¹⁹.

В 1717–1721 гг. была проведена коллежская реформа. Она развивалась по двум направлениям – ликвидации оставшихся приказов²⁰ и инкорпорации нового промежуточного звена между высшей и местной властью – коллегий.

2.3. Сущность коллежской системы

Коллегии представляли собой синтез нескольких институтов – порядка делопроизводства, законности принятых решений и коллегиальности. Охарактеризуем каждый из них.

Порядок делопроизводства поддерживался нормами Генерального регламента (1720 г.) – акта, заложившего основы архивного и канцелярского дела на столетия вперед (так, в 1960 г. крупный советский документовед К. Г. Митяев признал, что «мы живем системой регистрации, разработанной еще в XVII–XVIII вв.»²¹). Регламент установил единую систему документационного обеспечения: формы и реквизиты документов, порядок их регистрации и сдачи в архив, контроль и сроки исполнения документов, способы защиты информации, ответственность за хищение и подделку документов и т. д.

Законность решений центральных органов власти, равно как и законность как таковая, утверждалась в России впервые (ранее, в Московском государстве, даже к смертной казни приговаривали крайне избирательно, так как «при строгом и последовательном, по букве закона, ее применении, на Руси не осталось бы ни воевод, ни дьяков, ни торговых людей, ни других жителей»²²). Переход к правовому государству не был завершен при Петре, однако именно в период петровских преобразований были выдвинуты «основные требования, связанные с законностью» – например, Генеральный регламент предусматривал, что коллегии не вправе исполнять распоряжения Сената, если они противоречат указам Его Величества²³.

Коллегиальность была краеугольным камнем коллежской системы. Под ней понималось принятие совместных (коллективных) решений по принципу большинства голосов (альтернативный способ использовался на Земских соборах, где одобрялись лишь единогласные решения). Таким образом, целью коллегиального рассмотрения дел являлся не консенсус, а компромисс.

Коллегиальность имела глубокие религиозные корни. Ввиду этого говорилось о ней не столько в Генеральном, сколько в Духовном регламенте (1721 г.). Обосновывая приоритет коллегиальности над единоличием, составители церковного устава приводили следующий довод: «в единой персоне не без страсти бывает»²⁴ – «известнее взыскуется истина соборным сословием, нежели единым лицом»²⁵.

Здесь мы обнаруживаем сущностное различие между приказами и коллегиями. Если первые, по критическому замечанию С. Г. Рункевича, строились «исключительно на доверии»²⁶, то вторые – исключительно на недоверии: к подчиненному, к начальнику, к челобитчику, к человеку вообще. Иначе говоря, если в приказах «государь поручал управление не учреждениям, а лицам»²⁷, то в коллегиях – не лицам, а учреждениям.

2.4. Признаки коллежской системы

Признаки коллежской системы есть производные от ее сущности.

Стремление к порядку делопроизводства детерминировало жестко очерченную компетенцию коллегий (многие из них уже носили отраслевой характер), детальную фиксацию управленческих действий, срочность (на исполнение указов царя и Сената давалась неделя, на рассмотрение дел челобитчиков – 6 месяцев), стабильность и экзогенность системы.

Достижение законности принятых решений предполагало прозрачность (открытость) деятельности коллегий, их подотчетность и подконтрольность.

Обеспечение коллегиальности провоцировало расщепление ответственности должностных лиц.

2.5. Достоинства и недостатки коллежской системы

Реформы Петра I встречали и поддержку, и сопротивление в обществе. В этих условиях главным достоинством коллегий становилась их явная неспособность к государственному перевороту. Объяснялась она тем, что энергия коллежских чиновников была направлена не во внешний мир, как это происходило в приказах, а вовнутрь – на урегулирование разногласий между собой и поиск компромиссного, удовлетворяющего большинство голосующих решения.

Неопасность коллегий для верховной власти нивелировала все их недостатки – медлительность, слабо выраженную дифференциацию труда, чрезмерный формализм, механицизм и алгоритмизацию управленческих процессов²⁸.

2.6. Значение коллежской системы

«Регулярное государство»²⁹ Петра I оставило отечественной администрации единственное наследие – бюрократизацию государственного аппарата.

Трудно сказать, насколько адекватен этот результат уничтожению приказной системы, утрате древних административных традиций. Можно, пожалуй, лишь согласиться с позицией Н. К. Нелидова, согласно которой «продолжительный опыт, знакомство русских людей с наукой об организации государства, возвышение умственного уровня служащих должны были неизбежно привести к улучшению и очищению приказной системы, и она <…> могла бы прямо переродиться в современную систему министерств, минуя ту форму коллегиального устройства центральных установлений, которая была принята Петром Великим»³⁰.

3. Министерская система

3.1. Понятие министерства

Министерство – это отраслевое учреждение центрального управления.

По сравнению с приказами и коллегиями министерства были не только исполнительными, но и распорядительными органами. В связи с этим А. С. Алексеев подчеркивал, что министерства «не только исполняют законы <…> но и самостоятельно и творчески регламентируют своими распоряжениями вновь возникающие отношения»³¹.

3.2. Оформление министерской системы

М. А. Приходько выделил в процессе создания министерств два этапа: 1) проведение министерской реформы (1802–1811 гг.) и 2) завершение правового оформления министерской системы (1811–1835 гг.)³².

Первый этап начался с издания Александром I Благословенным Манифеста «Об учреждении министерств» (1802 г.) и завершился с принятием «Общего учреждения министерств» (1811 г.) и некоторых сопряженных с ним актов. В этот период были законодательно закреплены «главные правила» (принципы) министерской системы, выделены «главные части» (отрасли) управления, созданы соответствующие министерства.

На втором этапе действие «Общего учреждения министерств» распространилось на отдельные министерства путем утверждения ведомственных «Учреждений»/«Образований» – от «Учреждения Министерства полиции» и «Учреждения Министерства финансов» (1811 г.) до «Образования Министерства внутренних дел», «Образования Министерства народного просвещения» и «Образования Министерства юстиции» (1835 г.).

Упразднение коллегий проходило в рамках (как содержательных, так и хронологических) оформления министерской системы. Оно растянулось на 30 лет – с 1803 г.³³ по 1832 г.

3.3. Сущность министерской системы

О. О. Эйхельман интерпретировал министерскую власть как «организацию центрального управления, где разные части управления распределены между отдельными ведомствами по реальной или логической системе и во главе каждой части поставлено одно лицо (министр), которое имеет полное начальство над всеми подчиненными ему лицами и местами»³⁴.

Из этого определения следует, что министерский режим зиждился на двух принципах – единства распорядительства и отраслевого управления (оно называлось «реальная система» и противопоставлялось областной или провинциальной системе, т. е. территориальному управлению). Первый принцип был позаимствован у приказной системы, второй – у коллежской.

3.4. Признаки министерской системы

Сочетание единоначалия и отраслевого принципа обусловило важнейшее свойство министерств – персональную ответственность министров за законность и целесообразность их действий. Ответственность подобного рода нельзя было возложить ни на «приказных людей» (из-за «сплетения дел» в приказах, исключающего всякую возможность деликтного регулирования), ни на коллежских чиновников (из-за коллегиального принципа рассмотрения дел в коллегиях).

Прочими признаками министерской системы являются: 1) бюрократизм (рациональное управление); 2) внутренняя (структурная) иерархия, линейная (отраслевая) исполнительская вертикаль, субординация и координация (осуществление вертикальных и горизонтальных функций); 3) специализация и профессионализм; 4) гибкость, оперативность и адаптируемость³⁵; 5) исполнительное делопроизводство³⁶; 6) предрасположенность к аппаратному управлению.

Упомянем также § 68 и § 369 «Общего учреждения министерств», в силу которых «главный признак благоустроенного министерства» есть «постепенное уменьшение числа дел»³⁷, а «первый признак благоустройства в министерстве» – «строгое сохранение подчиненности во всех отношениях»³⁸.

3.5. Достоинства и недостатки министерской системы

Ранее мы обращали внимание на то, что министерская система совмещала в себе и индивидуальное (приказное), и институциональное (коллежское) начало. Эта особенность прежде всего выражалась в полномочиях министров.

В пределах своей компетенции министры были самодостаточными и самодовлеющими фигурами³⁹. Ввиду этого министерское управление не лишалось ни положительных, ни отрицательных сторон, однако последние утрачивали свойство системности (регулярности), оставаясь лишь следствием стечения неблагоприятных обстоятельств и (или) ошибочных действий конкретного министра.

Отсутствие системных недостатков⁴⁰ есть ключевое достоинство министерской системы.

3.6. Значение министерской системы

Деятельность (внутренняя деятельность) министерств являлась ни чем иным, как оптимизацией государственного управления, которая, в свою очередь, рассматривалась не как конечный результат, а как непрерывный процесс. Этим фактом и объясняется «долгожительство» министерской системы: отвечая на внешние вызовы внутренней трансформацией, она сумела избежать обвинений в косности и архаичности, пережить XIX–XX вв. и триумфально войти в XXI в.

В 1861 г. М. А. Корф написал: «Переменялись царствования, переменялись неоднократно люди и системы, переделывались все уставы, старые и новые, а общее учреждение министерств полвека стоит неподвижно, не только в главных началах, но почти и во всех подробностях, будто изданное вчера…»⁴¹. Сегодня, спустя еще полтора века, эти слова звучат не менее актуально, ибо министерской системе по-прежнему не найдено достойной альтернативы.

§ 3. Задачи и функции исполнительной власти Российской Федерации

Самостоятельный характер исполнительной ветви государственной власти в Российской Федерации обусловлен ее местом и ролью в публично-правовом механизме. Цели, задачи и функции как определяющие критерии исполнительной власти подчеркивают специфику, выгодно отличают ее от иных ветвей.

Исполнительная власть как политико-правовая категория развивается и реализуется в условиях становления, совершенствования российской государственности. Это находит свое отражение в основных направлениях деятельности исполнительных органов власти и задачах, возложенных на них. Цели, задачи и функции исполнительной власти, ее органов перманентно модифицируются в силу их неразрывной связанности с процессами, которые происходят в современной России. Относя вопрос о целях, задачах и функциях исполнительной власти к основному в административном праве, в современных российских условиях они приобретает особое научное и практическое значение, что особенно важно в организации деятельности органов исполнительной власти.

Выделяя проблему формирования целей исполнительной власти, С. А. Старостин предлагает определение ее задач и функций связывать не только и не столько с точным пониманием этого термина – это важно, но, главное, с возможностью создания эффективной системы и структуры исполнительной власти, выбора необходимых способов управляющего воздействия на объекты государственного управления для приведения их в необходимое и желаемое для субъекта управления состояние⁴². Цели и задачи ориентированы на достижение конечного результата, а функция – это процесс, обеспечивающий решение сформулированных задач и достижение определенной цели.

Цель, по мнению С. А. Старостина, есть идеальный образ (логическая модель) желаемого состояния субъекта или объекта управления, сформулированный на основе познания и учета их объективных закономерностей и организационных форм, потребностей и интересов; один из элементов поведения и сознательной деятельности человека, который характеризует предвосхищение в мышлении результата деятельности и пути его реализации с помощью определенных средств; идеальное, мысленное предвосхищение результата деятельности; желаемое состояние системы (конечное состояние) в результате управляемого процесса ее развития. Таким образом, цель управления – это то необходимое и желаемое состояние объекта управления, которое должно быть достигнуто.

Профессор Г. В. Атаманчук справедливо полагал, что цели и функции государственного управления взаимообусловлены. Если первые отвечают на вопрос «что делать?», то вторые – «как делать?». А известно, что мало смысла сказать «что», когда не знаешь «как», и наоборот, немного проку в знании «как» при неведении относительно «что»⁴³. В функциях проявляются сущность, содержание, цели и задачи управления⁴⁴.

Опираясь на определение функции (лат. functio) как исполнение, обязанность, круг деятельности, приходим к выводу, что функция управления есть реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие на управляемые объекты, отношения. Функция органа исполнительной власти – это элемент его управленческой деятельности, управляющего воздействия на объекты управления (по мнению Д. Н. Бахраха – предметный подход⁴⁵). Она всегда имеет властный характер⁴⁶. Функция, известно самостоятельная, однородная и повторяемая категория, отражает сферу действия и целеполагание (определение цели) исполнительной ветви. Непрерывный и длительный характер функций проецируется на ее существенные черты, олицетворяя в известной мере его предназначение и необходимость. Аксиоматично то, что функция – производная, вторичная категория по отношению к целям и задачам.

Сущность функций исполнительной власти усматривается в контексте результатов, которые достигаются в процессе реализации власти исполнительной. Очевидно, что здесь проявляется их диалектическое единство, неразрывность, обусловленное социальным назначением исполнительной власти и ее особым положением в системе разделения властей.

Задача (греч. problema – задача) – то, что требует исполнения, разрешения, ситуация с известными начальным и конечным состояниями системы, причем алгоритм достижения конечного состояния системы известен (в отличие от проблемы, когда алгоритм достижения конечного состояния системы не известен). Таким образом, понятие «задача» непосредственно связано с явно заданной целью, которую необходимо достичь, т. е. это то, что необходимо сделать для достижения поставленной цели⁴⁷.

Элементарный анализ норм Конституции РФ, актов административного и административно-процессуального законодательства позволил профессору А. И. Стахову выделить следующие административно-правовые задачи исполнительной власти, представляющиеся как наиболее значимые для достижения баланса публичных, частных прав и законных интересов:

– установление общеобязательных правил поведения граждан и юридических лиц, иных государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц;

– предоставление и обеспечение реализации прав физических лиц и организаций на материальные и нематериальные публичные блага;

– возложение и обеспечение реализации публичных обязанностей физических лиц и организаций;

– побуждение граждан и организаций к совершению правомерных действий, в которых заинтересовано государство;

– официальная оценка наиболее значимых общественных отношений, связанных с правомерной деятельностью физических лиц и организаций, представляющей опасность (способной причинить вред) частным и публичным правам, законным интересам;

– предупреждение, выявление и устранение административных правонарушений, а также иных нарушений законодательства, влекущих возникновение административных правоотношений;

– досудебная защита прав и законных интересов граждан и организаций от неправомерных или необоснованных административно-правовых действий и решений;

– противодействие чрезвычайным и другим вредоносным ситуациям (казусам) техногенного, природного, иного рода⁴⁸.

Цели, задачи и функции исполнительной власти диалектически взаимосвязаны с целями, задачами и функциями Правительства РФ – высшего органа исполнительной власти; фактически отмечается их детерминизм. Представляется, что данный тезис не будет точно отражать целеполагание и функциональную характеристику исполнительной власти, поскольку не учитывает функции органов исполнительной власти, сформированных на федеральном, окружном и региональном уровнях.

Теория административного права сформулировала несколько критериев (подходов), обеспечивающих исследование их видового разнообразия. Один, упоминавшийся ранее, это «предметный подход», в основе которого находится объект управленческого воздействия. Исполнительная власть в целом, ее органы демонстрируют максимальную нацеленность на достижение общегосударственных целей и решение задач в публичной сфере, в сравнении с законодательной и судебной ветвями государственной власти. В этом контексте функции исполнительной власти предопределяются видами объектов управления, их особенностями, что обуславливает, в свою очередь, выбор способа управляющего воздействия на него. К числу основных объектов относятся: национальная безопасность, международное взаимодействие, международная коммуникация, деятельность экономических и социально-ориентированных структур и т. д.

«Инструментальный подход» обеспечивает дифференциацию функций исполнительной власти, беря за основу способ – воздействие на объекты управления. Опираясь на сформулированный критерий, традиционно выделяются функции: прогнозирование, планирование, регулирование, координирование, подбор кадров, контроль и т. д.

Опираясь на результат деятельности исполнительной власти как критерий, уместным представляется их следующее видовое разнообразие:

1) исполнительная (правоприменительная) функция, фактически выражающаяся в обеспечении соблюдения Конституции и иных нормативно-правовых актов РФ. Деятельность исполнительных органов власти фактически сводится к изданию уполномоченными субъектами индивидуально-правовых актов, обеспечивающих конкретные административные дела.

Правоприменение направлено на совершенствование общественных отношений, упорядочивает поведение их участников, определяет начала взаимодействия субъектов административного права, выступая как организующая властная деятельность.

Функция правоприменения реализуется в пределах правоприменительных правоотношений в особых установленных законом формах. Публично-властный характер принимаемых им актов означает, что они являются юридическими, неисполнение которых является основанием для государственного принуждения.

Специфика правоприменительной функции проявляется в ее строгой, точной и неукоснительной реализации в пределах, которые определены правом. Соответствие установленной процедуре является гарантией законности деятельности исполнительных органов власти, что в свою очередь является юридическим средством обеспечения прав, свобод лиц, в отношении которых, например, применяются меры административного принуждения.

Результатом реализации правоприменительной функции исполнительной власти является оформление ее итогов. Это связано с выработкой и формализацией юридических последствий правоприменения к конкретному случаю или лицу. Проявляя свой авторитет и силу, государство придает индивидуально-правовым актам государственно-властный характер;

2) правозащитная функция⁴⁹ – достаточно часто выделяется как основная, обеспечивающая соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина. В основе данного тезиса, безусловно, имеются свои достойные аргументы. Достаточным и необходимым является констатация положений Основного закона РФ, на основании которых высшей ценностью признается человек, его права, свободы и законные интересы (своего рода конституционная и административно-правовая максима), что является основой выстраиваемого механизма административно-правового регулирования в целом. Органы исполнительной власти обязаны признавать установленные Конституцией РФ права и свободы человека и гражданина, обеспечивать их реализацию и защиту.

Недооценивать роль, значение исполнительной власти в обеспечении надлежащей реализации нормативно-закрепленной системы защиты прав человека (регламентированной в Конституции РФ и иных нормативных правовых актов) является исключительным пренебрежением в целом к месту, назначению, задачам, целям и функциям, выделяющим власть исполнительную. В пределах правозащитной функции исполнительная власть призвана создавать требуемые условия (процедуры) для реализации прав и свобод человека и гражданина, осуществлять функцию по их защите.

Выделяют следующие признаки, характеризующие правозащитную деятельность: а) она направлена на восстановление нарушенных прав и свобод граждан; б) в ней должны использоваться только правовые средства и способы защиты прав и интересов граждан; в) защищаются права граждан Российской Федерации, хотя законодательство допускает участие в общественно-политической жизни в России иностранных граждан и лиц без гражданства, и их права в таких случаях должны быть защищены в той же мере, что и права российских граждан.

Стоит отметить, что административная реформа, реализуемая в РФ, одной из своих задач ставила модификацию, совершенствование правозащитной функции исполнительной власти, опираясь на осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, соблюдению общественного правопорядка и борьбе с правонарушаемостью.

Оценивая эффективность правозащитной функции исполнительной власти в настоящий период, стоит отметить, что законодательство в этой части до настоящего времени стройной системностью не отличается. Например, ФКЗ «О Правительстве РФ» слабо отражает данное направление деятельности высшего органа исполнительной власти, его положения фактически не требуют дальнейшего ее «нормативного развития» в актах иных органов исполнительной власти. Одним усилением контрольной деятельности органов исполнительной власти за состоянием защищенности прав и свобод человека поставленной цели не достигнуть;

3) нормотворческая функция – это деятельная форма проявления активности исполнительной власти, результатом которой является принятие правовых норм, их корректировка или отмена.

Указанная функция обеспечивает возведение государственной воли, волеизъявления органов исполнительной власти в разнообразных нормативно-правовых актах процессом ее оформления, легитимации, содержащихся в них предписаний (процедурно-процессуальный аспект).

Не стоит исключать то, что нормотворческая функция исполнительной власти начинается с момента зарождения мысли о нормативно-правовом акте. Установление потребности в правовом опосредовании конкретной сферы управления (ее части), общественных отношений завершается принятием и введением в действие юридического акта (социально-юридический аспект).

Нормотворчество исполнительной власти осуществляется в различных формах, их многообразие продиктовано полномочиями субъектов исполнительной власти, закрепленных, например, в Конституции РФ, ФКЗ «О Правительстве РФ», положениях о федеральных министерствах, федеральных службах, уполномоченных на осуществление нормотворческой деятельности и т. д.

Нормотворческая функция должна основываться на следующих принципиальных положениях, которые обеспечивают ее качество, устойчивость, эффективность и направленность: законность, народовластие, конституционность, гуманизм, федерализм, профессионализм (компетентность), техническое совершенствование.

По мнению К. С. Бельского, основная особенность этой функции в том, что правотворческая деятельность органов исполнительной власти продолжает в границах своей компетенции деятельность, которую начал законодатель. Нормы закона нуждаются в подзаконной правовой регламентации, эту функцию выполняют соответствующие органы исполнительной власти;

4) cоциально-экономическая функция опирается на необходимость создания условий для обеспечения достойной жизни и деятельности людей и соблюдения публичных интересов. В этой связи является очевидным обеспечительный характер функции: она направлена на формирование достойного уровня благосостояния населения и удовлетворение публичных интересов.

Решение социальных проблем должно основываться на рациональном перераспределении доходов; формировании мощной экономической основы, социальной стабильности, сокращении социальной напряженности; увеличении занятости населения; формировании условий воспроизводства рабочего ресурса, проявлении инновационных подходов в развитии здравоохранения, образования, переподготовки кадров и т. д.; развитии механизмов охраны окружающей среды и рационального природопользования.

Реализация социально-экономической функции исполнительной власти создает условия для развития всех без исключения сфер управляющего воздействия: административно-политической, социально-культурной и экономической, включающей важнейшие «артерии-подотрасли» – транспорт, энергетику, финансы, природные ресурсы, строительство, ЖКХ, информацию, связь и т. д.

Социально-экономическая функция, ее содержание в современной России подверглось качественной перестройке, связано это с известными процессами – развитием и становлением рыночных механизмов хозяйствования в РФ. В результате были приняты хаотичные управленческие решения в начале 90-х гг. прошлого века, порождая отрицательный эффект рыночного механизма.

Обеспечение экономической стабильности и устойчивого роста народного хозяйства потребовало в начале текущего столетия формирования целой группы (блока) органов исполнительной власти социально-экономической направленности, к задачам которого отнесли такие направления, как: развитие экономики в целом и по отраслям; регулирование внешнеэкономической деятельности; институциональное регулирование экономических связей; разработка концептуальных и стратегических целей развития национальной экономики и др.;

5) регулирующая функция обеспечивает реализацию функций, присущих государственному управлению: учет, планирование, прогнозирование, руководство, анализ, контроль и т. д. (указанные подфункции подробно исследованы в теории административного права);

6) охранительная (юрисдикционная) функция – это применение к юридическим и физическим лицам административного принуждения. Реализуется посредством административно-процессуального производства, в рамках которого контрольно-надзорные органы применяют меры предупреждения, пресечения, наказания и восстановления.

Органы исполнительной власти наделены полномочиями по применению принудительных административно-правовых мер в строгом соответствии с порядком, имеющим нормативное опосредование. Соблюдение установленных законом процедур субъектами принуждения является гарантией соблюдения прав, свобод и законных интересов лиц, в отношении которых они применяются.

Реализация охранительной функции обеспечивает формирование определенной потребности у физических и юридических лиц (убежденность) соблюдать регламентированные государством правовые нормы.

Исследование функций исполнительной власти позволяет сделать вывод – их виды и содержание зависят от структуры, целей, задач. Попытка исследовать эту проблему без обращения к изучению конкретного содержания деятельности органов исполнительной власти будет практически безрезультативной. Следовательно, уточнение содержания (современное наполнение) функций исполнительной власти следует соотносить с анализом функций соответствующих органов, не исключая их диалектическое единство и не отождествляя их.

Функции органов исполнительной власти в известной степени конкретизируют функции исполнительной власти в целом. Очевидно, что соответствующее взаимодействие является взаимным. В основных направлениях деятельности исполнительных органов проявляются свойства, характеризующие исполнительную власть.

§ 4. Взаимодействие органов исполнительной власти Российской Федерации с органами законодательной власти Российской Федерации

В соответствии с конституционным принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, каждая ветвь власти осуществляет свои полномочия независимо и самостоятельно⁵⁰. При этом все ветви власти на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации взаимодействуют в целях осуществления эффективного государственного управления процессами экономического, социального, политического развития общества, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и в интересах всего населения.

Согласно энциклопедическому словарю, взаимодействие отражает процессы воздействия объектов (субъектов) друг на друга, их изменения, взаимную обусловленность и порождение одним объектом других⁵¹. По содержанию взаимодействие представляет собой разновидность опосредованной или непосредственной, внутренней или внешней связи.

Под механизмом взаимодействия ветвей государственной власти также понимается наличие так называемой системы сдержек и противовесов⁵². Так, Н. И. Матузов, А. В. Малько определяют систему сдержек и противовесов как установленную в Конституции Российской Федерации и федеральных законах совокупность правовых ограничений в отношении конкретной государственной власти: законодательной, исполнительной, судебной⁵³.

В соответствии со словарем сдержка – это удержание от какого-либо действия; т. е. такое правомочие, благодаря которому орган государственной власти не может осуществить определенные действия.

Противовес – это то, что противодействует, противостоит, т. е. такое правомочие (ответная реакция на действие, решение), которое орган государственной власти вправе реализовать (осуществить) в определенных законом случаях⁵⁴. Поэтому одни правомочия – сдержки, другие – противовесы. Также одно и то же правомочие одновременно может быть сдержками для одной ветви государственной власти и противовесом для другой. Общими чертами сдержек и противовесов являются их правовое закрепление в нормах права, а также ограничительный характер. Кроме того, у них общая сфера, которая заключается в том, что полномочия реализуются при взаимодействии органов государственной власти.

В результате происходит уравновешивание ветвями властей друг друга в процессе деятельности государственных органов и сохраняется единство государственной власти как формы существования государства. Как отмечает О. Г. Румянцев, «суть этих изменений состоит в том, что взаимные сдержки и противовесы осуществляются путем узаконенного проникновения в сферу деятельности другой власти. Обязательное участие одной власти на определенной стадии деятельности другой предоставляет ей возможность для предупреждения нарушения своих прав»⁵⁵.

Необходимость соблюдения баланса законодательной, исполнительной, судебной властей, а также наличие системы сдержек и противовесов предполагают взаимодействие и взаимозависимость ветвей власти.

Взаимодействие между органами государственной власти предполагает различные формы их совместной деятельности. Среди ученых нет единого взгляда на определение понятия и видов «форм взаимодействия органов государственной власти»⁵⁶.

Так, выделяются такие формы взаимодействия органов государственной власти, как взаимодействие при активном Центре (законодательное определение федеративных отношений), паритетное сотрудничество, взаимодействие с активной ролью субъектов⁵⁷. Ряд авторов называют такие формы взаимодействия, как поддержка, сотрудничество, совместная деятельность, взаимопроникновение⁵⁸. Дополнительно к ним также относят контроль и координацию деятельности взаимодействующих субъектов⁵⁹.

Также можно выделить классификацию форм взаимодействия по видам осуществляемой деятельности, например, законотворческая, правоохранительная, организационная, правоисполнительная. Такое деление нам видится наиболее подходящим.

Рассмотрим формы взаимодействия исполнительной власти с другими ветвями власти с точки зрения осуществляемых функций и видов деятельности, объединив две последние классификации.

Основные нормативные условия разделения властей образуют в своей совокупности сложно сконструированную систему взаимодействия различных органов государственной власти.

Взаимодействие органов исполнительной власти с законодательной (представительной) властью

Еще Н. М. Коркунов, анализируя взаимоотношение исполнительной и законодательной властей, говорил о том, что «оно осуществляется так, что законодательная власть осуществляет общие правила, а исполнительная власть применяет их к частным случаям. Вместе с тем, уже с 30-х гг. XIX в. воззрения на законодательство и государственное управление меняются. Правительству отводится уже не только роль исполнителя законов, но и дается право принятия юридических норм. Однако акты управления имеют обязательную силу настолько, насколько они основываются на законах»⁶⁰.

Характер отношений между законодательной и исполнительной властью во многом обусловливается формой правления⁶¹.

В парламентских формах (парламентская республика, парламентарная монархия) доминирует законодательная власть, которая формирует правительство, ответственное перед парламентом, а роль главы государства не имеет существенного значения.

В президентских республиках, абсолютных и дуалистических монархиях лидирующее положение занимает глава государства, а также правительство, которое зачастую он и возглавляет. Парламент не формирует правительство, не может отправить его в отставку, глава государства и министры могут быть отрешены от должности парламентом только посредством процедуры импичмента.

Совершенствование форм взаимодействия законодательной и исполнительной власти приводит к возникновению смешанных форм правления (например, президентско-парламентских республик). Поэтому важно учитывать тенденцию к стиранию границ между классическими формами правления, к расширению числа смешанных форм, что характерно и для современной Российской Федерации⁶².

Законодательная (представительная) власть в системе разделения властей в Российской Федерации призвана устанавливать посредством принятия законов определенные правила поведения и осуществлять контроль их исполнения⁶³.

Во-первых, ею устанавливаются правила поведения по отношению к другим ветвям государственной власти.

Во-вторых, она определяет организацию и функционирование исполнительной и судебной власти.

В-третьих, законодательная власть выполняет также контрольную функцию, проверяя качество и своевременность реализации законов.

Законодательная власть в Российской Федерации осуществляется как на федеральном, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Правовой основой взаимоотношений законодательной власти с исполнительной властью являются Конституция РФ, Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (именуемый далее ФКЗ «О Правительстве РФ»)⁶⁴, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»⁶⁵ и т. д.

С учетом вышесказанного, рассматривая направления взаимодействия исполнительной с законодательной (представительной) ветвями власти остановимся на основных из них:

1. Законодательная инициатива

На федеральном уровне правом законодательной инициативы со стороны исполнительной власти обладают Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, высшее должностное лицо.

В ст. 26 ФКЗ «О Правительстве РФ» регламентировано участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности.

Ему принадлежит право законодательной инициативы в Федеральном Собрании, которое осуществляется посредством внесения законопроектов в Государственную Думу.

За Правительством Российской Федерации закреплено полномочие по обязательному представлению Государственной Думе проекта федерального бюджета и отчета о его исполнении.

Законопроекты составляются и представляются в соответствии с постановлением Правительства РФ от 31 октября 2018 г. № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации»⁶⁶, постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации»⁶⁷, постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. № 389 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» (вместе с «Положением о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации»)⁶⁸ и т. д.

Разработка проектов федеральных законов федеральными органами исполнительной власти осуществляется на основе плана законопроектной деятельности Правительства, ежегодно утверждаемого Правительством⁶⁹ и формируемого Министерством юстиции Российской Федерации.

Для представления в палатах Федерального Собрания, внесенного Правительством Российской Федерации законопроекта, назначается официальный представитель Правительства Российской Федерации.

Также Правительство Российской Федерации вправе вносить в Государственную Думу в соответствии с ее регламентом поправки к находящимся на рассмотрении Государственной Думы законопроектам.

Хотелось бы обратить внимание, что Правительство Российской Федерации может направлять в палаты Федерального Собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами законопроектах. Официальные отзывы Правительства Российской Федерации подлежат обязательному оглашению или распространению при рассмотрении федеральных законов и законопроектов на заседаниях Совета Федерации или Государственной Думы.

Правительство Российской Федерации дает письменные заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.

Отметим, что Правительство Российской Федерации рассматривает в установленном порядке предложения палат Федерального Собрания по подготовке законопроектов и при взаимодействии координирует с ними свою законопроектную деятельность.

В целях повышения эффективности взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания⁷⁰, а также совершенствования законопроектной деятельности Правительства РФ создана и действует Комиссия Правительства РФ по законопроектной деятельности⁷¹.

Основными ее задачами являются: повышение качества законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности; формирование позиции Правительства Российской Федерации по законопроектам, рассматриваемым палатами Федерального Собрания Российской Федерации; организация взаимодействия в законодательном процессе Правительства Российской Федерации с другими субъектами права законодательной инициативы, а также обеспечение их участия в работе по формированию планов и программ законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации и пр.

На уровне субъектов Российской Федерации основы совместного взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации обозначены в ст. 23 Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Так, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе обратиться к высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) или в органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в акты либо об их отмене.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в свою очередь также вправе обратиться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо об их отмене.

Данные действия осуществляются на основании планов законопроектной работы и проектов законов субъекта Российской Федерации.

2. Участие в работе законодательного органа

Согласно ст. 36 ФКЗ «О Правительстве РФ» члены Правительства Российской Федерации вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат.

Члены Правительства Российской Федерации обязаны по приглашению палат Федерального Собрания, полученному не менее чем за 5 дней до заседания, присутствовать на заседании и отвечать на вопросы сенаторов Российской Федерации и депутатов Государственной Думы.

Отдельно закреплено, что Члены Правительства Российской Федерации по приглашению выступают на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации с информацией по вопросам, носящим чрезвычайный характер.

На уровне субъектов Российской Федерации также предусмотрена такая возможность. Руководители органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или лица, уполномоченные указанными руководителями вправе присутствовать с правом совещательного голоса на заседаниях законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и его органов.

В свою очередь депутаты либо по поручению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или его председателя работники аппарата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации вправе присутствовать на заседаниях органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

3. Формирование и функционирование органов исполнительной власти

Согласно ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы относится утверждение по представлению Президента Российской Федерации кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации

Подробно данную процедуру регламентирует постановление ГД ФС РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»⁷². Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. В соответствии со ст. 145 регламента кандидат на должность Председателя Правительства Российской Федерации представляет Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства Российской Федерации. Перед обсуждением кандидатуры кандидат на должность Председателя Правительства Российской Федерации отвечает на вопросы депутатов в течение времени, определенного Государственной Думой. По окончании ответов на вопросы депутатов представители фракций высказываются за утверждение или отклонение представленной кандидатуры.

Решение Государственной Думы о даче согласия на назначение Председателя Правительства Российской Федерации принимается по усмотрению Государственной Думы тайным либо открытым голосованием. При принятии решения большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы оно оформляется постановлением Государственной Думы. Ст. 148 регламента устанавливает, что в случае отклонения Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства Российской Федерации Президент Российской Федерации вносит предложение о новой кандидатуре в общей сложности три раза.

Также Государственная Дума может выразить доверие, недоверие и отказ в доверии Правительству Российской Федерации. Согласно ст. 35 ФКЗ «О Правительстве РФ» Председатель Правительства Российской Федерации вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации, который подлежит рассмотрению в течение семи дней.

В этом случае Государственная Дума вправе либо выразить Правительству Российской Федерации доверие, отказать в доверии или выразить недоверие Правительству Российской Федерации.

На уровне субъектов Российской Федерации законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации также может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных законодательством⁷³.

Также согласно ст. 24 Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в назначении которых на должность он принимал участие, если иное не предусмотрено законодательством. Принятие решения о недоверии указанным руководителям влечет немедленное освобождение их от должности или иные последствия, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации.

В качестве примера можно привести и разрешение споров между законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросам осуществления их полномочий⁷⁴. Такие споры рассматриваются в соответствии с согласительными процедурами, предусмотренными Конституцией Российской Федерации, конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации, либо в судебном порядке.

4. Рассмотрение обращений Федерального Собрания Российской Федерации

Согласно ст. 8 Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле»⁷⁵ палаты Федерального Собрания Российской Федерации вправе в порядке, определенном законодательством, направить парламентский запрос, а сенаторы Российской Федерации, депутаты Государственной Думы депутатский запрос Председателю Правительства Российской Федерации, членам Правительства Российской Федерации, руководителям иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц. Статья 13 ФКЗ «О Правительстве РФ» также закрепляет, что комитеты и комиссии палат Федерального Собрания вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения членам Правительства Российской Федерации и руководителям федеральных органов исполнительной власти.

Порядок рассмотрения обращений палат Федерального Собрания содержится в Федеральном законе от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», регламенте Правительства Российской Федерации и т. д.

Так, подготовку проекта ответа на парламентский или депутатский запрос в Правительстве Российской Федерации, обеспечивают федеральные органы исполнительной власти в соответствии со сферами ведения, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации. По общему правилу ответ дается Председателем Правительства, заместителями Председателя Правительства устно (на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания) или в письменной форме в срок от пятнадцати до тридцати дней со дня получения запроса или в срок, установленный палатой.

О результатах рассмотрения письменных обращений комитетов и комиссий палат Федерального Собрания и о принятых мерах члены Правительства Российской Федерации и руководители федеральных органов исполнительной власти сообщают соответствующим комитетам и комиссиям в согласованные сроки.

Палата Федерального Собрания Российской Федерации в случае, если ответ на парламентский запрос признан неудовлетворительным, вправе принять решение о повторном направлении парламентского запроса.

5. Осуществление контроля за соблюдением и исполнением законов, программ развития, исполнения бюджетов органами исполнительной власти

В отношении исполнительной власти законодательная власть осуществляет парламентский контроль в соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле». Субъектами парламентского контроля являются палаты Федерального Собрания Российской Федерации, комитеты и комиссии палат Федерального Собрания Российской Федерации; парламентская комиссия по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования; сенаторы Российской Федерации, депутаты Государственной Думы.

Согласно ст. 13 ФКЗ «О Правительстве РФ» Правительство Российской Федерации готовит ежегодные отчеты Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Указанные отчеты подлежат обязательному официальному опубликованию.

В качестве промежуточного варианта ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле» и ст. 143.1 постановления ГД ФС РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» устанавливает обязанность Правительства Российской Федерации ежеквартально не позднее чем через 30 дней со дня окончания квартала направлять в Государственную Думу информацию о ходе разработки и предполагаемых сроках принятия нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрены федеральными законами. Председатель Государственной Думы направляет указанную информацию в профильные комитеты. А профильные комитеты вправе направить свои предложения по результатам рассмотрения информации в Правительство Российской Федерации с оценкой полноты регулирования соответствующих правоотношений. Профильный комитет вправе подготовить и внести на рассмотрение палаты проект постановления Государственной Думы по вопросу соблюдения Правительством Российской Федерации сроков принятия нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрены федеральными законами.

Статья 19 ФКЗ «О Правительстве РФ» закрепляет обязанность предоставлять в Государственную Думу информацию об исполнении федерального бюджета.

Также контрольным органом является Счетная палата Российской Федерации – постоянно действующий высший орган внешнего государственного аудита (контроля), подотчетный Федеральному Собранию Российской Федерации, в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»⁷⁶.

Статья 19 ФКЗ «О Правительстве РФ» обязывает Правительство Российской Федерации в установленные сроки предоставлять необходимую информацию в Счетную палату Российской Федерации при осуществлении ею контроля за исполнением федерального бюджета.

В качестве примера взаимодействия хотелось бы привести и подготовку Счетной палатой Российской Федерации ежеквартальных оперативных докладов о ходе исполнения федерального бюджета, ежеквартальной оперативной информации о ходе исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в текущем финансовом году и их представление палатам Федерального Собрания, направление Председателю Правительства Российской Федерации аналитической записки о ходе исполнения федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации за отчетный период.

Контроль за соблюдением и исполнением Конституции (уставов) и законов субъекта Российской Федерации, исполнением региональных программ развития, исполнения бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ осуществляется при взаимодействии законодательной и исполнительной ветвей власти субъектов Российской Федерации. В этих целях высший исполнительный орган готовит отчеты, а законодательный (представительный) орган субъекта РФ заслушивает их.

Следует согласиться с мнением Л. Л. Попова о том, что разделение властей нельзя абсолютизировать, поскольку они все взаимосвязаны, что не должно приводить к подмене одной ветви власти другой, к вторжению законодательной власти в сферу исполнительной власти, и наоборот⁷⁷.