Kitabı oxu: «Аграрное законодательство зарубежных стран и России»

© Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2013

Введение

Проблемы развития сельского хозяйства, обеспечения продовольственной безопасности в России являются в настоящее время, как никогда, актуальными. Сложные природно-климатические условия нашей страны, основная часть территории которой находится в зоне рискованного земледелия, создают объективные трудности для развития аграрного производства, а субъективные сложности связаны с многочисленными социально-экономическими потрясениями последнего столетия, среди которых войны, массовая коллективизация, ликвидация индивидуального крестьянского хозяйствования, затем послеперестроечная скоропалительная аграрная реформа с расформированием колхозов и совхозов, нелегкий переход к рыночной экономике, – все это привело к тому, что в российском аграрном секторе экономики в последнее двадцатилетие сложилась достаточно тяжелая ситуация, когда немало сельскохозяйственных товаропроизводителей функционирует на грани банкротства. Серьезные усилия государства, в том числе путем оказания прямой финансовой поддержки таким товаропроизводителям, позволили эту ситуацию несколько улучшить, однако не подлежит сомнению необходимость дальнейших планомерных действий по подъему сельского хозяйства, и не последнюю роль в этом играет дальнейшее совершенствование аграрного законодательства.

Возможности и направления правового регулирования отношений в области сельского хозяйства исследуются в российской юридической литературе. Однако достаточно часто и при теоретическом исследовании состояния и перспектив развития аграрного законодательства, и особенно в законопроектной практике возникает вопрос о том, как аналогичные вопросы регулируются за рубежом. Опыт иностранных государств тем более интересен, что сельское хозяйство имеет целый ряд общих для любой страны свойств – таких, как зависимость от погодных условий, сезонный характер производства, использование природных ресурсов (в первую очередь – земли и главного ее качества, каким является почвенное плодородие); развитие сельского хозяйства всегда связано с обеспечением занятости сельского населения, сохранением традиционного образа жизни, природных ландшафтов. Нельзя не отметить также, что многие страны в отличие от России имеют многолетний опыт развития фермерских хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов, который заслуживает своего изучения; в то же время государства, прошедшие этап социалистического пути развития, столкнулись с аналогичными российским проблемами перехода к рыночным отношениям, и найденные ими способы их решения также чрезвычайно интересны.

Общемировые проблемы, происходящие процессы глобализации – еще один повод обратиться к зарубежному законодательству. Так, в развитых странах все большее значение приобретает обеспечение населения экологически чистыми продуктами питания, контроль за качеством и безопасностью сельскохозяйственной продукции; при этом происходящие процессы изменения климата на планете, частые природные катаклизмы (такие, например, как засухи и наводнения) заставляют задуматься о необходимости создания запасов продовольствия. Планируемое вступление России во Всемирную торговую организацию также потребует гармонизации ее законодательства с нормами международного права.

Однако, несмотря на имеющуюся потребность в сравнительно-правовых исследованиях по аграрной проблематике, они до сих пор почти не проводились¹, поэтому авторами настоящей работы и была поставлена задача в рамках одной книги осветить состояние и наиболее актуальные вопросы как российского, так и зарубежного аграрного законодательства. При этом были выбраны именно те проблемы и направления правового регулирования, которые, на наш взгляд, являются наиболее специфичными для сельского хозяйства: это принципы и направления реализации аграрной политики государств, осуществление государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, закрепление в законодательстве особенностей правового статуса аграрных формирований и индивидуальных хозяйств, правовой режим использования и охраны сельскохозяйственных земель. Сознательно оставлены за рамками исследования такие вопросы, как, например, договорные отношения с участием сельскохозяйственных товаропроизводителей, поскольку, на наш взгляд, на сегодняшний день они как в России, так и за рубежом не имеют особой специфики по сравнению с договорами с участием иных физических и юридических лиц. Не включена в книгу также несомненно интересная тема о стандартах качества сельскохозяйственной продукции – во-первых, из-за объемности требующего специального исследования материала, во-вторых, потому, что она во многом выходит за пределы национальных законодательств, так как, например, в Европейском союзе приняты единые стандарты.

Поскольку в разных странах подходы к пониманию того, какие именно сферы деятельности относятся к сельскому хозяйству – и соответственно требуют специальных средств правового регулирования, – несколько отличаются, в гл. 1 мы постарались сопоставить эти подходы исходя из определений, даваемых в нормативных актах тех или иных государств.

Поскольку для России актуален вопрос о дальнейшем развитии и совершенствовании системы аграрного законодательства – в частности, в правовой литературе, прессе, на научных конференциях активно обсуждается вопрос о целесообразности разработки аграрного кодекса, – особое внимание в гл. 1 данной монографии уделено системе законодательства, регулирующего отношения в области сельского хозяйства, в разных странах, содержанию и структуре законов о сельском хозяйстве или аграрных кодексов в тех странах, где они имеются.

Следует заметить, что в данной книге охвачены, разумеется, не все страны мира, однако представленная выборка, на наш взгляд, позволяет получить представление о разных и достаточно характерных законодательных подходах к регулированию аграрных отношений. Представлены подробно Великобритания, Венгрия, Соединенные Штаты Америки, Франция, Хорватия, Чехия, Швейцария, а также страны, входящие в Содружество Независимых Государств, – Украина, Беларусь. При этом в количественном отношении значительную часть текста занимает анализ правовых проблем и имеющихся нормативных положений, касающихся сельского хозяйства, именно в России, поскольку изучение зарубежного законодательства, по нашему мнению, основной целью имеет все же поиск положительного опыта, который был бы в какой-то мере полезен для нашей страны.

При написании книги учитывалась также недостаточность имеющихся публикаций, в которых анализировалось бы современное зарубежное аграрное законодательство с учетом самых последних изменений, по_этому, хотя работа заявлена как монография, авторы старались придерживаться доступного и информативного стиля, соответственно она может быть использована также и в учебном процессе, и в практической деятельности – в частности, в законопроектной работе.

Глава 1
Общая характеристика аграрного законодательства в России и зарубежных странах

§ 1. Понятие «сельское хозяйство» как предмет регулирования в российском и зарубежном праве

В России под сельским хозяйством традиционно понимается деятельность по производству продукции растениеводства и животноводства.

Наряду с этим применяется более широкий термин – «агропромышленный комплекс» (АПК). В это понятие включаются также отрасли, непосредственно связанные с сельским хозяйством. Как правило, это закупка сельскохозяйственной продукции, ее промышленная переработка, агрохимическое обслуживание сельского хозяйства, снабжение сельскохозяйственной техникой, иногда также торговля сельскохозяйственной продукцией и производство сельскохозяйственной техники. Сельское хозяйство стало рассматриваться в рамках агропромышленного комплекса с 70–80-х гг. прошлого века, когда было признано, что решать проблемы сельского хозяйства нельзя отдельно от смежных отраслей, осуществляющих закупку, транспортировку, хранение, продажу, переработку сельскохозяйственной продукции, поставку сельскохозяйственной техники. На этой основе был принят целый ряд управленческих решений: в 1985 г. министерства сельского хозяйства, плодоовощного хозяйства, мясной и молочной промышленности, пищевой промышленности, сельского строительства и Госкомитет по производственно-техническому обеспечению сельского хозяйства были объединены в Государственный агропромышленный комитет (Госагропром СССР) с передачей ему также ряда функций министерств: заготовок, легкой промышленности, мелиорации и водного хозяйства; была также попытка объединить сельскохозяйственные, заготовительные, перерабатывающие сельхозпродукцию предприятия каждого административного района в единую структуру – так называемые районные агропромышленные объединения (РАПО). Однако ожидаемого эффекта такие меры не дали, наоборот, привели к разрастанию управленческого аппарата. Тем не менее начиная с этого периода агропромышленный комплекс используется в законодательстве как самостоятельный объект правового регулирования, включающий сельское хозяйство и связанные с ним отрасли, хотя четкого перечня таких «примыкающих» к сельскому хозяйству отраслей не существует.

Федеральный закон от 14 июля 1997 г. № 100-ФЗ «О государственном регулировании агропромышленного производства», который в течение ряда лет являлся одним из центральных актов аграрного законодательства (утратил силу с 1 января 2005 г. в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»), не давал прямого определения агропромышленного комплекса, однако в его ст. 1 было зафиксировано, что государственным регулированием агропромышленного производства признается экономическое воздействие государства на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия, включая рыбу и морепродукты, а также на производственно-техническое обслуживание и материально-техническое обеспечение агропромышленного производства.

До сих пор действует Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. № 1490-1 «О приоритетном обеспечении агропромышленного комплекса материально-техническими ресурсами»². Данным Законом установлено, что его действие распространяется в том числе на научные, учебные, проектно-конструкторские (экспериментальные) учреждения, перерабатывающие, машиностроительные, ремонтно-технические, строительные и другие предприятия и организации агропромышленного комплекса, предприятия – изготовители продукции, а также транспортные организации, обеспечивающие перевозки этой продукции; предприятия и организации системы материально-технического обеспечения агропромышленного комплекса. Таким образом, здесь в качестве агропромышленного комплекса рассматривается более широкий круг отраслей, чем в Федеральном законе «О государственном регулировании агропромышленного производства».

В настоящее время правовое регулирование сельского хозяйства в рамках комплексных отношений в агропромышленной сфере сохраняется, о чем говорит отчасти и то, что приоритетный национальный проект назван «Развитие агропромышленного комплекса»³.

В последнее время, в том числе в законодательстве, все чаще употребляются понятия «агропродовольственный комплекс», «агропродовольственная политика», «агропродовольственный рынок». При этом агропродовольственный комплекс обычно рассматривается как отрасли, связанные непосредственно с производством продуктов питания (поскольку сельское хозяйство занимается производством и технических культур, и сырья, не используемых в качестве продуктов питания, например, лен, хлопок, табак и др.). Соответственно если аграрная политика – это осуществляемые государством меры по увеличению сельскохозяйственного производства, созданию условий для эффективной деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей, социальному развитию села, то, когда речь идет об агропродовольственной политике, делается акцент именно на вопросах производства продовольствия и обеспечения им населения, в том числе учитывается и аспект обеспечения продовольственной безопасности.

Легальное определение сельского хозяйства впервые в российском законодательстве было введено Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», который рассматривает сферу развития сельского хозяйства как экономическую деятельность по производству сельскохозяйственной продукции, оказанию услуг в целях обеспечения населения российскими продовольственными товарами, промышленности сельскохозяйственным сырьем и содействия устойчивому развитию территорий сельских поселений и соответствующих межселенных территорий.

При этом в целях указанного Закона сельскохозяйственным производством признается совокупность видов экономической деятельности по выращиванию, производству и переработке соответственно сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том числе оказание соответствующих услуг. Важным является также признание законодательством определенных видов продукции сельскохозяйственной, однако в настоящее время Правительством РФ утверждается перечень такой продукции только для целей признания хозяйствующих субъектов сельскохозяйственными товаропроизводителями (поскольку в соответствии со ст. 3 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» таковыми признаются организации и индивидуальные предприниматели при условии, что в их доходе от реализации товаров (работ, услуг) доля дохода от реализации сельскохозяйственной продукции составляет не менее 70 % за календарный год). Перечень сельскохозяйственной продукции, производство, первичную и последующую (промышленную) переработку которой осуществляют сельскохозяйственные товаропроизводители⁴, включает сельскохозяйственные культуры – зерновые и зернобобовые, технические, клубнеплодные, овощные, бахчевые, кормовые, продукцию садов, виноградников, многолетних насаждений и цветоводства, семена, сеянцы, саженцы деревьев и кустарников; продукцию животноводства (скотоводства, свиноводства, овцеводства, козоводства, птицеводства, коневодства, оленеводства и верблюдоводства, кролиководства, пушного звероводства, охотничьего хозяйства, рыбоводства, пчеловодства, шелководства, а также биопродукцию), продукцию мясной, рыбной, консервной, масложировой, молочной, мукомольно-крупяной, комбикормовой, чайной и винодельческой промышленности.

Существует, однако, ряд отраслей, близких непосредственно к сельскохозяйственному производству, но не являющихся, строго говоря, сельскохозяйственными, управление которыми отнесено к ведению государственного органа, уполномоченного в области сельского хозяйства (в настоящее время им является Минсельхоз России). Это, в частности, охотничье хозяйство (охота как вид деятельности осуществляется не столько с целью получения продуктов питания, сколько является видом проведения досуга, спорта), рыболовство (в отличие от рыбоводства, т. е. разведения рыб в искусственных водоемах, которое, несомненно, является сельскохозяйственной деятельностью). Лесное хозяйство никогда не признавалось видом сельскохозяйственной деятельности и не является им в настоящее время, однако утвержденным 12 июня 2008 г. Положением о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации это министерство определено в качестве федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции в том числе по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях). Находящееся в ведении Минсельхоза Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) осуществляет функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений.

В разные годы российским законодательством рыболовецкие хозяйства то признавались, то не признавались в качестве сельскохозяйственных организаций, охотничьи хозяйства и лесхозы к таковым не относятся.

Соответственно отношения в области охоты регулируются в России в основном законодательством о животном мире, отношения в области использования лесов – лесным законодательством.

Устойчивое развитие сельских территорий (УРСТ) – новое понятие для нашего законодательства, введенное Федеральным законом «О развитии сельского хозяйства», который понимает под устойчивым развитием сельских территорий их стабильное социально-экономическое развитие, увеличение объема производства сельскохозяйственной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, рациональное использование земель. УРСТ, таким образом, выходит за пределы сельскохозяйственного производства, но охватывается воздействием государственной аграрной политики (которая в соответствии со ст. 5 упомянутого Федерального закона представляет собой составную часть государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий) и регулируется соответственно аграрным законодательством.

Близкий к изложенному выше подход к пониманию сельского хозяйства как сферы правового регулирования наблюдается в законодательстве стран СНГ.

Исчерпывающего определения сельского хозяйства законодательство Украины не содержит. Однако нормативные правовые акты содержат указание на то, что сельское хозяйство в Украине является частью агропромышленного комплекса и обеспечивает продовольственную безопасность, независимость страны, формирует 17–18 % ее валового внутреннего продукта и приблизительно 60 % фонда потребления населения. Кроме того, аграрный (сельскохозяйственный) сектор является одним из бюджетоформирующих секторов национальной экономики, часть которого в сводном бюджете Украины за последние годы составляет 9–10 %, а также занимает второе место среди секторов экономики в товарной структуре экспорта.

Проанализировав указанные законодательные акты Украины, можно прийти к выводу, что под сельским хозяйством понимают отрасль экономики (народного хозяйства), в рамках которой осуществляют общественно-полезную деятельность сельскохозяйственные предприятия разных организационно-правовых форм, предусмотренных законами Украины, крестьянские и другие хозяйства, которые занимаются производством, выращиванием, переработкой и сбытом сельскохозяйственной продукции. В качестве ключевых в этом понятии выделяются дефиниции «сельскохозяйственный товаропроизводитель» и «сельскохозяйственная продукция». Сельскохозяйственная деятельность — это общественно-полезная деятельность сельскохозяйственных предприятий, осуществляемая в разных организационно-правовых формах, по производству, выращиванию и переработке сельскохозяйственной продукции с целью ее дальнейшей реализации на платной основе.

Нормативные акты Республики Беларусь понятия «сельское хозяйство» не содержат, но устанавливают, что сельскохозяйственное производство – деятельность, обеспечивающая получение выращенной или произведенной сельскохозяйственной продукции необходимого ассортимента и качества. Сельскохозяйственная организация – юридическое лицо, основным видом деятельности которого является выращивание (производство или производство и переработка) сельскохозяйственной продукции, выручка от реализации которой составляет не менее 50 % от общей суммы выручки. Таким образом, сельскохозяйственная деятельность — это осуществление сельскохозяйственными организациями выращивания, производства и переработки сельскохозяйственной продукции.

В других европейских государствах чаще всего понятие «сельское хозяйство» как предмет правового регулирования охватывает как непосредственно производство сельскохозяйственной продукции (растениеводство и животноводство), так и деятельность, непосредственно с ним связанную; чаще всего это лесное и охотничье хозяйство, а в ряде случаев первичная переработка сельскохозяйственной продукции, оказание услуг сельскохозяйственным товаропроизводителям.

Так, в Хорватии Закон о сельском хозяйстве от 9 декабря 2009 г. определяет «сельское хозяйство как стратегический вид деятельности, который своей хозяйственной, экологической и социальной ролью способствует устойчивому развитию Республики Хорватия» (ст. 2).

По Закону о сельском хозяйстве данный вид деятельности включает растениеводство и животноводство, а также связанную с ними сферу услуг.

Под сельскохозяйственной продукцией понимается продукция растениеводства и животноводства и ее первичная переработка.

Основными формами ведения сельскохозяйственной деятельности являются семейное крестьянское хозяйство, торговое товарищество, кооператив (задруга), ремесленное хозяйство, индивидуальный предприниматель и иные юридические лица, занимающиеся сельскохозяйственной деятельностью.

В Венгерской Республике понятие сельскохозяйственной деятельности дается в Законе LV 1994 г. о пахотных землях⁵ (с посл. изм.), в соответствии с положениями которого сельскохозяйственной деятельностью считается сфера производства, охватывающая растениеводство, садоводство, животноводство, рыболовство, рыбоводство, охотничье хозяйство, лесоводство, а также ведение смешанной хозяйственной деятельности.

В Германии Закон о мерах по улучшению аграрной структуры и о защите сельскохозяйственных и лесохозяйственных предприятий определяет сельское хозяйство как земледелие и связанное с использованием земли содержание животных в целях получения продуктов растениеводства и животноводства, в частности полеводство, луговое хозяйство, садоводство, овощеводство и виноделие, а также рыболовство во внутренних водах.

В некоторых землях также приняты законы о сельском хозяйстве. Так, Закон земли Баден-Вюртемберг от 14 марта 1972 г. о сельском хозяйстве и агрикультуре⁶ устанавливает, что сельское хозяйство и лесное хозяйство являются экономической основой общества. Задачами сельского хозяйства являются производство безопасных продуктов питания и в достаточном количестве, оформление и забота о ландшафтах, другие меры. Сельское хозяйство в смысле этого закона – это земледелие с целью получения продуктов растениеводства, включая садоводство, овощеводство, виноделие, связанное с земледелием животноводство, а также рыболовство и пчеловодство.

В Италии до 2001 г. сельскохозяйственной деятельностью считалась деятельность, направленная на возделывание земель, лесоводство, животноводство и связанные с этим виды деятельности. Связанными с сельскохозяйственной являются виды деятельности, направленной на переработку или реализацию сельскохозяйственной продукции, если такие виды деятельности присущи обычному ведению сельского хозяйства (согласно определению, приведенному в ст. 2135 Итальянского гражданского кодекса).

Согласно ст. 2135 ИГК в новой редакции аграрным предпринимателем является лицо, занимающееся одним из следующих видов деятельности: возделывание земель, лесоводство, животноводство, а также деятельностью, связанной с этими видами.

Под возделыванием земель, лесоводством и животноводством понимаются виды деятельности, направленные на поддержание и развитие биологического цикла или одной из фаз такого цикла растительного или животного характера, при осуществлении которых используются или могут использоваться земля, лес или воды, как пресные и соленые, так и морские.

Под сопутствующими видами деятельности понимаются виды деятельности, осуществляемые тем же аграрным предпринимателем и направленные на переработку, хранение, обработку, реализацию и использование продукции, в основном полученной в результате возделывания земель, лесоводства или животноводства, а также виды деятельности, направленные на предоставление товаров и оказание услуг посредством преимущественного использования оборудования и ресурсов хозяйства, обычно задействованных в сельскохозяйственной деятельности, в том числе деятельность по использованию территории и сельского и лесного наследия⁷, а также по приему и размещению гостей согласно определению, приведенному в законе.

Впервые в качестве сельскохозяйственной деятельности стала рассматриваться деятельность по использованию территории и наследия сельскохозяйственных угодий и была признана многосторонняя (многофункциональная) сторона сельскохозяйственной деятельности. Основным нововведением указанного закона стало поддержание в правовом плане основных видов деятельности, направленных на использование всего производственного цикла предприятия и регулирование отношений с рынком и потребителями. Многофункциональность, в частности, проявилась в признании аграрного туризма (в дальнейшем был принят Закон от 20 февраля 2006 г. № 96 «Об аграрном туризме»)⁸.

Под аграрно-туристической деятельностью понимается деятельность по приему и размещению гостей, осуществляемая аграрными предпринимателями (в том числе товариществами – объединениями лиц и обществами – объединениями капиталов, а также их объединениями) путем использования собственного хозяйства в связи с занятием земледелием, лесоводством и животноводством. В осуществлении этой деятельности могут быть задействованы члены семьи аграрного предпринимателя – физического лица, а также наемные работники. Использование подрядчиков допускается исключительно для оказания вспомогательных услуг.

В аграрно-туристическую деятельность включаются: предоставление ночлега в помещениях или открытых площадок под кемпинг; продажа продуктов питания, в основном собственного производства и иных аграрных предприятий той же местности, в том числе алкогольных напитков любой крепости, при этом преимущественно из типичных или местных продуктов; организация дегустации продукции хозяйства, в том числе дегустации вин; организация культурных, спортивных, экскурсионных мероприятий, включая конный туризм и рыбную ловлю, в том числе вне своих площадей, а также на основании соглашений с местными органами управления.

В США наличие федерального законодательства в сфере регулирования сельскохозяйственной деятельности сформировало единообразное законодательное определение этой деятельности. Законы штатов содержат более детальное и широкое определение сельскохозяйственной деятельности, которая характеризуется как самим видом предпринимательской деятельности, так и ее результатами. Сельскохозяйственной деятельностью является предпринимательская деятельность, направленная на производство, хранение, транспортировку, распространение продуктов питания, а также иных биологических продуктов, полученных в результате возделывания земли, использования водоемов, ведения промыслового лова морских животных и рыб. Лесоводство, сбор и переработка древесной смолы и сока, пчеловодство, выращивание цветов и трав, садоводство, звероводство, коневодство, птицеводство, скотоводство, выращивание животных для использования шерсти (овец, лам, яков, викуний) также относятся к сельскохозяйственной деятельности. К сельскохозяйственной деятельности законы штатов относят и выращивание хлопчатника, льна, конопли и других растений, переработка которых создает не продукты питания, а техническую продукцию или сырье для промышленного производства других товаров, как то: тканей, резины, веревок, различных масел, используемых в парфюмерной, фармацевтической промышленности.

Сельскохозяйственной деятельностью считается только предпринимательская деятельность, т. е. деятельность, направленная на систематическое получение прибыли (дохода). Любая из перечисленных видов деятельность, призванная обеспечить потребности семьи или лица в продуктах питания или иных товарах, не рассматривается законодательством федерации и штатов как сельскохозяйственная деятельность, даже если полученные излишки лицо продает на рынке или заготовителям.

К сельскохозяйственной деятельности законы всех штатов относят и сопутствующую деятельность, связанную с сортировкой, упаковкой, очисткой, сушкой, переработкой, хранением, транспортировкой, производством сырья или конечного продукта на ферме, с распространением и продажей продуктов и продукции сельского хозяйства. Сопутствующей сельскохозяйственной деятельностью является и обеспечение материалами, оборудованием, техническими средствами, топливом. Вся предпринимательская деятельность, направленная на техническое вооружение сельскохозяйственной деятельности, приравнивается законами штатов к сельскохозяйственной деятельности. Агротуризм для собственников или арендаторов ферм также представляет вид сельскохозяйственной деятельности.

Во Франции согласно ст. L311-2 Сельскохозяйственного кодекса, сельскохозяйственная деятельность – это деятельность, связанная с управлением и использованием биологического цикла растений или животных, включающая в себя один или несколько этапов, необходимых для осуществления этого цикла, а также деятельность, осуществляемая фермерами, связанная с производством продукции или ее использованием.

Деятельность, связанная с морскими культурами, является сельскохозяйственной, несмотря на социальный статус того, кто ее осуществляет. К сельскохозяйственной относится также деятельность по обучению и подготовке домашних лошадей для их эксплуатации, за исключением их использования в целях развлекательных мероприятий.

Сельскохозяйственная деятельность определяется как гражданская по своему характеру.

Любое физическое или юридическое лицо, регулярно осуществляющее виды деятельности, которые обычно считаются сельскохозяйственными мероприятиями, определенными в ст. L311-1, кроме морского и лесного хозяйства, регистрируется на основании своего заявления в сельскохозяйственном реестре, который является общедоступным и находится в ведении сельскохозяйственной палаты. В заявлении должны быть указаны организационно-правовая форма и виды осуществления сельскохозяйственной деятельности.

Эта формальность не исключает в случае необходимости регистрацию в торговом реестре товариществ и каталоге предприятий. Регистрация физических и юридических лиц, осуществляющих фермерскую деятельность, связанную с морскими культурами, регулируется специальными нормами.

В Швейцарии определение сельского хозяйства приводится в основном нормативном акте, регулирующем отношения в этой отрасли экономики, – Федеральном законе от 29 апреля 1998 г. «О сельском хозяйстве»⁹: сельское хозяйство включает в себя: а) производство продуктов, предназначенных для потребления и переработки и происходящих от растениеводства и животноводства (как следует из последующего текста закона, сюда относятся также промышленное садоводство, профессиональная рыбная ловля и рыбоводство, а также пчеловодство); б) обработку, хранение и продажу продукции в хозяйстве, где они были произведены; в) эксплуатацию площадей, находящихся в состоянии, близком к естественному.

Сельское хозяйство является важнейшей отраслью хозяйства Чехии, обладающей национальными традициями. В чешском законодательстве отсутствует легальное определение сельского хозяйства, однако на основании изученных в процессе работы законодательных актов, пояснений к ним и отдельных публикаций можно прийти к выводу, что под сельским хозяйством в Чехии понимается производство продуктов питания, кормов или иной сельскохозяйственной продукции посредством целевого выращивания растений и разведения животных. Таким образом, основными отраслями сельского хозяйства в Чехии являются растениеводство и животноводство.

В соответствии с Законом о сельском хозяйстве в Чехии существуют следующие виды сельхозпроизводства:

растениеводство, к которому отнесены хмелеводство, садоводство, виноградарство, овощеводство, выращивание декоративных, лечебных и энергетических растений, растений для технического и энергетического применения; все виды растениеводства осуществляются на земельных участках, находящихся в собственности, аренде или пользовании на иных юридических основаниях, или не на земле;

животноводство, включающее разведение скота и иных сельскохозяйственных животных в целях получения и обработки и производства продуктов животноводства, разведение тяглового скота и скаковых лошадей;

племенное животноводство и использование генетического материала; производство семян, рассады и генетического материала растений; обработка, переработка и продажа собственной (отечественной) сельхозпродукции;

разведение рыбы, водных животных и выращивание водных растений на поверхности водоемов, расположенных на земельных участках, состоящих в собственности, аренде или пользовании;

хозяйственная деятельность на лесных земельных участках, состоящих в собственности, аренде или пользовании;

хозяйственная деятельность на водных объектах, осуществляемая в сельскохозяйственных или лесохозяйственных целях.

В Чехии как государстве – члене ЕС специально выделяется и законодательно регулируется экологическое сельское хозяйство, под которым понимается способ ведения сельскохозяйственной деятельности, полностью исключающий использование искусственных (химических) удобрений и пестицидов, стимуляторов роста и побочных веществ в кормах, а также использование генетически модифицированных продуктов.

* * *

Следует отметить, что упоминаемая в законодательстве отдельных из названных стран деятельность по сохранению ландшафтов, по использованию территории сельского наследия, а также агротуризм близка к тому, что предполагается в российской экономической модели под устойчивым развитием сельских территорий, однако детального развития такого рода направления ни в практике, ни законодательстве пока не получили, поэтому изучение их применения и регламентации и заимствование положительного опыта представляется весьма перспективным.

В заключение данного параграфа необходимо подчеркнуть, что определение сельского хозяйства, перечень отраслей или видов деятельности, относящихся к сельскому хозяйству, имеет значение для национального законодательства той или иной страны в первую очередь потому, что развитие сельскохозяйственного производства и сохранение традиционного уклада жизни сельского населения признаются в большинстве стран имеющими государственное значение и требующими применения мер государственного воздействия и государственной поддержки. Отнесение физических и юридических лиц к лицам, ведущим сельское хозяйство, а территорий – к сельским означает возможность применения к ним особых, установленных законодательством, мер регулирования отношений с их участием, в том числе путем установления ряда льгот и преимуществ, а с другой стороны – и дополнительных обязанностей, например, в отношении использования и охраны земли, лесов, вод и других природных ресурсов, условий производства экологически чистой продукции.

§ 2. Аграрное законодательство России: история формирования, современное состояние, система нормативных актов

В России в качестве самостоятельной отрасли законодательства, а также области научных исследований аграрное право и законодательство (прежде более употребительным являлся термин «сельскохозяйственное право») выделялись примерно с 70-х гг. прошлого века¹⁰. При этом отдельные авторы рассматривают аграрное право как отрасль права, обосновывая наличие специфического предмета и метода¹¹, однако этот вопрос остается в правовой науке дискуссионным.

Предшественником аграрного законодательства являлось колхозное законодательство, регулировавшее деятельность колхозной системы, сформировавшейся после проведения в стране сплошной коллективизации в 30-е гг. XX в. Колхозы долгое время оставались основной формой организации сельскохозяйственного производства, формально построенной на принципах кооперации, хотя фактически управляемой по всем основным вопросам их деятельности, включая избрание руководителей (председателей колхозов) существовавшей тогда административной системой. Однако в них сохранялся особый, по сравнению с государственными предприятиями, порядок управления, распределения доходов, регулирования труда, социального обеспечения, наследования имущества в семье колхозника (колхозном дворе).

Однако к 60-м гг. прошлого века резко возросло количество совхозов – государственных сельскохозяйственных предприятий (они создавались на целинных землях, а также в ходе массового преобразования из колхозов). Большинство правительственных постановлений и иных нормативных актов, регулировавших вопросы планирования, стимулирования и организации производства продукции сельского хозяйства, распространялись в равной мере как на колхозы, так и на совхозы. Возникло такое явление, как межхозяйственная кооперация – объединение несколькими сельскохозяйственными предприятиями средств и ресурсов для создания общих производств, работающих в их интересах. В этих условиях колхозное право уже не могло охватить своим регулированием всех отношений в области сельского хозяйства, в связи с чем в науке и был поставлен вопрос о его трансформации в сельскохозяйственное право. В дальнейшем более употребительными стали термины «аграрное право» и «аграрное законодательство» – прежде всего из-за тенденции к унификации с терминологией, принятой в зарубежных странах.

В настоящее время аграрное законодательство выделяется в качестве самостоятельной отрасли законодательства, представляющей собой совокупность нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области сельского хозяйства.

В соответствии с Классификатором правовых актов, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов», нормативные акты о сельском хозяйстве относятся к разделу «Хозяйственная деятельность».

Можно сказать, что структура аграрного законодательства в настоящее время в значительной степени устоялась, хотя имеются и отдельные спорные вопросы при выделении отдельных институтов данной отрасли законодательства¹².

В Классификаторе правовых актов, утвержденном Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 (ред. от 28 июня 2005 г.), в рубрике «Сельское хозяйство» выделяются: общие положения; государственное регулирование агропромышленного производства; сельскохозяйственные товаропроизводители; отрасли сельского хозяйства; договоры в сельском хозяйстве.

Приведенная выше классификация правовых актов по сельскому хозяйству в целом соответствует сложившейся в настоящее время структуре аграрного законодательства, в котором можно выделить основные институты:

государственное регулирование агропромышленного производства, включающее систему органов управления сельским хозяйством, государственное регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, финансирование и кредитование, осуществление мер государственной поддержки сельских товаропроизводителей, контроль и надзор за качеством производимой сельскохозяйственной продукции;

государственное регулирование отдельных видов сельскохозяйственной деятельности, включая ветеринарию, племенное дело, селекцию, семеноводство, агрохимическое обслуживание, мелиорацию;

правовой статус сельскохозяйственных товаропроизводителей: хозяйственных обществ и товариществ, сельскохозяйственных кооперативов и их союзов, крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств;

правовое регулирование договоров в сельском хозяйстве: договоры в сфере материально-технического обеспечения сельскохозяйственных организаций; договоры в сфере производственно-технического обслуживания; договоры в сфере финансовых отношений (кредитные отношения, отношения с банками и иными финансовыми организациями); договоры в сфере реализации сельскохозяйственной продукции.

Российское аграрное законодательство делится на федеральное и законодательство субъектов Российской Федерации (каждое из которых включает законы и подзаконные нормативные акты), а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

В статьях 71 и 72 Конституции Российской Федерации, в которых разграничены предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов, аграрное законодательство специально не упоминается, однако исходя из ее норм можно сделать вывод, что к ведению Федерации относятся:

установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического и социального развития села;

установление правовых основ единого продовольственного рынка и основ ценовой политики в сфере агропромышленного производства;

гражданское законодательство, регулирующее договорные отношения в сельском хозяйстве и статус сельскохозяйственных товаропроизводителей, а также отношения интеллектуальной собственности (в области селекционных достижений).

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области сельскохозяйственной деятельности находятся прежде всего вопросы, которые регулируются нормами права, имеющими административно-правовой характер. Сюда относится установление обязательных норм и правил в области ветеринарии, семеноводства, защиты растений, организации племенного животноводства, обеспечения сохранения и повышения плодородия сельскохозяйственных земель, обеспечения надлежащего качества производимой сельскохозяйственной продукции; закрепление функций органов, осуществляющих контроль и надзор в указанных сферах деятельности. Кроме того, как Российская Федерация, так и ее субъекты регулируют вопросы стимулирования развития отдельных отраслей аграрного производства, осуществления поддержки малых форм предпринимательства в сельском хозяйстве, в том числе фермерских хозяйств, а также личных подсобных хозяйств граждан.

В начале 90-х гг. прошлого века, в период проведения аграрной и земельной реформ в России, аграрное законодательство состояло в основном из подзаконных нормативных актов – указов Президента РФ, а также постановлений Правительства РФ, регулировавших порядок преобразования сельскохозяйственных предприятий в новые организационно-правовые формы, а также проведения приватизации принадлежащего им имущества и занимаемой земли. Однако затем, начиная с середины 90-х гг., был принял целый блок федеральных законов, которые и составляют в настоящее время основной костяк аграрного законодательства. Это федеральные законы: от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (ред. от 24 июля 2009 г.), от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» (ред. от 19 июля 2009 г.), от 17 декабря 1997 г. № 149-ФЗ «О семеноводстве» (ред. от 30 декабря 2008 г.), от 9 июля 2002 г. № 83-ФЗ «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей» (ред. от 23 июля 2008 г.), от 15 июля 2000 г. № 99-ФЗ «О карантине растений» (ред. от 23 июля 2008 г.), от 3 августа 1995 г. № 123-ФЗ «О племенном животноводстве» (ред. от 14 июля 2008 г.), от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» (ред. от 2 февраля 2006 г.), от 14 мая 1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии» (ред. от 30 декабря 2008 г.), от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» (ред. от 30 декабря 2008 г.), от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» (ред. от 30 декабря 2008 г.), Закон РФ от 14 мая 1993 г. № 4973-1 «О зерне» (ред. от 16 марта 2006 г.).

В аграрное законодательство обычно включается также Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (ред. от 30 декабря 2008 г.) – из тех соображений, что указанные объединения размещаются чаще всего на землях сельскохозяйственного назначения и в России традиционно на дачных, садовых и огородных участках производится существенный объем сельскохозяйственной продукции (прежде всего плодов, ягод, овощей и картофеля), используемой для личного потребления граждан.

Следует иметь в виду, что целый ряд вопросов, связанных с сельскохозяйственной деятельностью, регулируется нормативными правовыми актами более общего характера, среди которых в первую очередь следует назвать Гражданский кодекс Российской Федерации, который определяет, в частности, правовой статус юридических лиц и порядок заключения и исполнения договоров. Специальные правовые акты аграрного законодательства призваны устанавливать только особенности применения названных положений в области сельского хозяйства.

Прямое регулирование соответствующих аспектов деятельности в области сельского хозяйства осуществляется также Налоговым кодексом Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Земельным кодексом Российской Федерации.

Кстати, отношения по использованию сельскохозяйственных земель обычно рассматриваются как смежный институт земельного и аграрного права, что имеет под собой весомые основания. Земля является основным средством производства в сельском хозяйстве; особенности правового статуса сельскохозяйственных товаропроизводителей диктуют установление законодательством особых условий предоставления им земельных участков; земельная и аграрная реформы начала 90-х гг. XX в. проводились в России одновременно в соответствии с общими нормативными правовыми актами, до сих пор существуют и регулируются правом такие возникшие в период реформ явления, как земельные доли граждан (об этом подробнее см. гл. 3 настоящей книги).

Соответственно аграрные отношения регулируют также такие акты, как федеральные законы от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (ред. от 30 декабря 2008 г.) и от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (ред. от 8 мая 2009 г.).

Но при этом в отличие от ряда зарубежных стран деятельность по использованию лесов и ведению лесного хозяйства регулируется специальным лесным законодательством, вопросы ведения охотничьего хозяйства и использования водных биоресурсов – законодательством о животном мире (обе названные отрасли включаются в природоресурсное законодательство, или законодательство об охране и использовании природных ресурсов, в которое входят также земельное, водное, горное законодательство).

Не включаются в аграрное законодательство акты, регулирующие общие вопросы предпринимательской деятельности, в том числе и в области сельского хозяйства, такие, как, например, федеральные законы: от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (ред. от 27 декабря 2009 г.), от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (ред. от 27 декабря 2009 г.), от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (ред. от 27 декабря 2009 г.).

В российское аграрное законодательство на федеральном уровне кроме называвшихся выше федеральных законов входят подзаконные нормативные акты – указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации (можно назвать, например, постановления Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 450 «О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации» (ред. от 27 января 2010 г.), от 30 июня 2004 г. № 327 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору» (ред. от 27 января 2010 г.), от 27 февраля 2009 г. № 178 «О распределении и предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства» (ред. от 31 декабря 2009 г.)), а также ведомственные нормативные правовые акты (такие, как приказы Минсельхоза России: от 19 октября 2006 г. № 402 «Об утверждении Правил определения видов организаций по племенному животноводству» (ред. от 5 февраля 2010 г.), от 28 января 2010 г. № 17 «О формах документов для предоставления субсидий на компенсацию части затрат по страхованию урожая сельскохозяйственных культур, урожая многолетних насаждений и посадок многолетних насаждений и контроля за эффективностью их использования», от 10 июля 2007 г. № 357 (ред. от 24 августа 2009 г.) «Об утверждении Порядка государственной регистрации пестицидов и агрохимикатов», от 14 января 2009 г. № 3 «Об утверждении норм естественной убыли зерна, продуктов его переработки и семян различных культур при хранении» (ред. от 2 июля 2009 г.)).

Основополагающим актом аграрного законодательства часто называют принятый в 2006 г. Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства». Действительно, он впервые закрепил на законодательном уровне принципы, цели, основные направления и меры по реализации государственной аграрной политики как составной части государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий. В этом Законе даны легальные определения понятий сельского хозяйства, сельскохозяйственного производства, рынка сельскохозяйственной продукции, сельскохозяйственного товаропроизводителя.

Однако нельзя не заметить, что содержание рассматриваемого Закона уже, чем его название: Закон не регулирует всех отношений, складывающихся в области сельского хозяйства, и не охватывает всех направлений его развития. По существу, он касается только направлений, форм и методов государственного воздействия на сельскохозяйственное производство в целях стимулирования его развития, основным из которых является государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей. В этом смысле он является преемником отмененного ныне Федерального закона «О государственном регулировании агропромышленного производства» 1997 г., нормы которого, к сожалению, не дали ожидаемого эффекта по подъему сельского хозяйства.

Нельзя не отметить, что в ходе предварительных обсуждений многочисленных проектов закона о развитии сельского хозяйства отдельными учеными выдвигалась идея о принятии такого закона в виде своего рода аграрного кодекса, «единого федерального сводного закона, регулирующего весь комплекс аграрных отношений, складывающихся в сфере предпринимательской деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей»¹³. Соответственно предлагалась его структура, которая включала бы в себя разделы о государственном регулировании в сельском хозяйстве, особенностях права природопользования и охраны окружающей среды в сельском хозяйстве, особенностях правового регулирования трудовых отношений в сельском хозяйстве, финансировании, кредитовании и ценообразовании в агропромышленном комплексе (АПК), договорах в сельском хозяйстве, межотраслевых связях сельского хозяйства и обеспечении эквивалентного обмена в АПК, о системе страхования в сельском хозяйстве, ответственности за нарушения аграрного законодательства, юридической службе в сельском хозяйстве, научном обеспечении сельского хозяйства, международном сотрудничестве в области сельского хозяйства¹⁴. Нам представляется нецелесообразной идея объединения в одном нормативном акте всех вопросов, имеющих отношение к сельскому хозяйству и агропромышленному комплексу: это потребовало бы «выдергивания» отдельных норм из Гражданского кодекса РФ, Трудового кодекса РФ, Кодекса об административных правонарушениях РФ, других нормативных актов, что разрушало бы сложившуюся систему и структуру российского законодательства. Однако для России особенно интересен опыт законодательного регулирования в тех странах, где имеются аграрные кодексы или другие аналогичные кодифицированные акты.

Последние годы характеризуются бурным развитием регионального законодательства о сельском хозяйстве. При этом, если прежде субъектами Российской Федерации аграрные законы часто принимались в порядке опережающего правотворчества, чем, по существу, восполнялись пробелы законодательства федерального, то в последние пять лет в основном принимаются законы, направленные на развитие и дополнение положений аналогичных федеральных законов, а также законы по вопросам, которые составляют исключительную специфику данного региона и по которым федеральные законы не только отсутствуют в настоящее время, но и не предполагаются к разработке (например, «О виноградарстве и производстве продуктов переработки винограда в Краснодарском крае», «О табунном коневодстве» и «О северном домашнем оленеводстве» в Республике Саха (Якутии).

Основной проблемой регионального нормотворчества в аграрной сфере является, на наш взгляд, излишнее дублирование норм федерального законодательства. Например, принятые вслед за Федеральным законом «О развитии сельского хозяйства» аналогичные акты субъектов Федерации часто полностью воспроизводят статьи о направлениях государственной аграрной политики и методах ее реализации. Действительно оригинальными и применяемыми являются в основном конкретные нормы о поддержке сельскохозяйственных товаропроизводителей и наиболее важных для того или иного региона отраслей сельскохозяйственного производства. В качестве положительного опыта в этом направлении можно отметить и специальные законы, посвященные названным вопросам: о поддержке и стимулировании развития кредитной кооперации, личных подсобных хозяйств, кадрового потенциала сельскохозяйственных организаций, северного оленеводства и др. В принципе даже такие законы, которые, судя по их наименованию, призваны регулировать правовой статус сельскохозяйственных формирований (что составляет, как уже отмечалось, прерогативу Российской Федерации) – как, например, Закон Республики Саха (Якутия) «О крестьянском (фермерском) хозяйстве в Республике Саха (Якутия)» от 13 июля 2006 г., – в основном воспроизводят нормы федерального законодательства (в данном случае о фермерских хозяйствах), добавляя статьи о мерах государственной поддержки на уровне региона таких хозяйств.

Нельзя не затронуть также вопрос о некоторых тенденциях развития современного российского аграрного законодательства.

На наш взгляд, происходит некоторое сужение сферы его действия, начавшееся еще с принятия в 1994 г. первой части Гражданского кодекса Российской Федерации, которой унифицированы организационно-правовые формы юридических лиц и основные положения о договорах: до этого в сельском хозяйстве существовали особые виды субъектов хозяйственной деятельности и применялись специальные виды договоров. Эта тенденция к унификации продолжилась со вступлением в силу части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации, охватившей своим регулированием и отношения по поводу прав на селекционные достижения как результаты интеллектуальной деятельности, до тех пор регулировавшиеся специальным Законом «О селекционных достижениях», традиционно относимым к аграрному законодательству.

Институт правового регулирования развития сельских территорий находится пока в зачаточном состоянии, и несмотря на то, что такое развитие провозглашено одним из перспективных направлений, отсутствует достаточная ясность по поводу направлений необходимого нормативного воздействия. Хотя имеются отдельные нормативные акты по социальному развитию села, территориальному планированию, охране земель и других природных ресурсов, строительству дорог и т. п., но комплексное управление и регулирование пока не сформировано, в связи с чем особенно интересен опыт зарубежных стран в этом направлении.

Серьезные изменения должны произойти в ближайшее время в законодательстве, регулирующем деятельность в области ветеринарии, племенного животноводства, семеноводства, карантина растений – в первую очередь в связи с необходимостью приведения его в соответствие с новым законодательством о техническом регулировании, а также принципами и нормами международных соглашений в части, касающейся оценки качества и безопасности продукции. Достаточно сложно найти баланс между необходимостью снятия излишних административных барьеров на пути предпринимательской деятельности и в то же время решением задач борьбы с болезнями растений и животных, а также с массовым появлением на рынке некачественных семян и непродуктивных пород, в том числе поступающих из-за рубежа. Также важное значение имеет формирование правовых механизмов, направленных на стимулирование производства экологически чистой сельскохозяйственной продукции.