Kitabı oxu: «Herausgeforderte Wirtschaft»

1 Zehn Jahre Wohnungsboom: Markt außer Kontrolle?
Oliver Lerbs
Zusammenfassung

Seit gut zehn Jahren kennt die Entwicklung der Immobilienpreise in Deutschland nur eine Richtung: aufwärts. Sowohl das Mieten als auch das Kaufen von Wohnungen und Häusern wird immer teurer, allen voran in den großen Ballungszentren, zunehmend aber auch in ländlicheren Regionen. Für immer mehr Menschen werden die monatlichen Kosten der »eigenen vier Wände« zu einer echten Herausforderung. Dies hat Folgen: Stadtviertel, die einst durch das vielfältige Miteinander von Haushalten unterschiedlicher Größe, Alters- und Einkommensklassen geprägt waren, entwickeln sich immer häufiger zu Einheitsgegenden, in denen eine bestimmte Gruppe das Erscheinungsbild dominiert. Die Politik versucht seit Jahren, dieser Entwicklung zu begegnen. Hinter schlagkräftigen Begriffen wie der »Mietpreisbremse«, dem »Mietendeckel« oder dem »Baukindergeld« verbergen sich wirtschaftspolitische Maßnahmen, mit denen der Preisauftrieb gebremst und mehr Menschen der Eigentumserwerb ermöglicht werden soll. Und dennoch, ein Ende der Entwicklung ist nicht in Sicht. Im Gegenteil: Auch während der Corona-Pandemie stiegen die Preise weiter, allen Maßnahmen zum Trotz und teils sogar stärker als zuvor, weil Menschen das eigene Zuhause noch mehr zu schätzen lernten. Wie konnte es dazu kommen? Was erklärt den scheinbar unaufhaltsamen Preisanstieg? Wie sind die bisherigen Politikmaßnahmen zu bewerten und was müsste eigentlich passieren, damit Wohnen auch in Zukunft für alle Menschen bezahlbar bleibt? Diesen und weiteren Fragen geht Oliver Lerbs im vorliegenden Beitrag auf den Grund. Es zeigt sich, dass die steigenden Preise nicht einseitig erklärt werden können, sondern auf ganz verschiedene Ursachen zurückzuführen sind, darunter auch Maßnahmen zum Klimaschutz, die gesellschaftspolitisch inzwischen eine hohe Priorität genießen. In dem sich daraus ergebenden Spannungsfeld sei es nicht zielführend, den Entwicklungen mit einseitigen Maßnahmen wie etwa der Mietpreisbremse zu begegnen. Stattdessen schlägt Lerbs andere, integrierte Ansätze vor, um den Menschen hierzulande auch in Zukunft noch bezahlbares Wohnen zu ermöglichen. Überall.

1.1 Einleitung

Der Boom am deutschen Wohnungsmarkt zählt zu den wichtigsten Entwicklungen der letzten zehn Jahre. Die Berichterstattung über steigende Wohnungspreise ist geradezu explodiert, die Politik hat die Lösung der »neuen Wohnungsfrage« ganz nach oben auf ihre Agenda gesetzt. Auch die Volkswirtschaftslehre (VWL) zeigt wieder intensives Interesse an wohnungswirtschaftlichen Fragestellungen. Selbst die Coronakrise konnte den Trend steigender Wohnungspreise bislang nicht stoppen. Auch im Bundestagswahlkampf hat die Diskussion um die »richtige« Wohnungspolitik – im Brennglas um einen bundesweiten Mietendeckel – eine zentrale Rolle gespielt.

Das Gut Wohnen befriedigt gleich eine Vielzahl menschlicher Bedürfnisse. Ob freistehendes Eigenheim oder Hochhaus, jede Wohnung¹ bietet zunächst einmal ein Dach über dem Kopf. Darüber hinaus ist die Wohnung privater Rückzugs- und Gestaltungsraum und Ort des Lebensalltags mit Familie und Freunden. Lage und Zustand der Wohnung beeinflussen maßgeblich individuelle Entfaltungsmöglichkeiten, Gesundheit und Wohlbefinden sowie die Sozialisierungschancen von Kindern. Die Wohnungsausgaben nehmen zugleich einen großen Teil des Haushaltsbudgets in Anspruch. Für viele Menschen ist die Wohnung zudem wichtigste Vermögensanlage.

Aufgrund dieser Alleinstellungsmerkmale steht das Wohnen unter besonderem Schutz des Staates. In kaum einem anderen Bereich – mit Ausnahme vielleicht der Arbeitsmarktpolitik – dürfte die öffentliche Zustimmung zu in der VWL traditionell negativ bewerteten Maßnahmen wie Preisregulierung, Subventionen oder sogar quasi-staatlicher Zuteilung so groß sein wie in der Wohnungspolitik. Aber ist der Wohnungsmarkt tatsächlich »außer Kontrolle«? Oder volkswirtschaftlich gefragt: Gibt es belastbare Hinweise auf eine mangelnde Funktionstüchtigkeit des Marktes oder Verteilungskonflikte, die ein beherztes staatliches Eingreifen rechtfertigen? Werden langfristige Folgeschäden dabei möglicherweise übersehen? Und wie ist es überhaupt zu dem anhaltenden Wohnungsboom gekommen, wo Deutschland doch schon in weiten Teilen als fertig gebaut und der Wohnungsmarkt als gesättigt galt?

Der vorliegende Beitrag hat zum Ziel, die oben aufgeworfenen Fragen aus volkswirtschaftlicher Perspektive heraus verständlich und kompakt zu beantworten. Zur Erörterung der zentralen Aspekte werden etablierte ökonomische Konzepte verwendet. Auch die Möglichkeiten und Grenzen einer wirtschaftspolitischen Beantwortung der »neuen Wohnungsfrage« werden diskutiert.

Der Beitrag gliedert sich wie folgt: Im nachfolgenden, zweiten Abschnitt werden zunächst die wesentlichen Facetten des Wohnungsbooms anhand geeigneter Statistiken nachvollzogen. Im dritten Abschnitt werden die von der Wirtschaftsforschung identifizierten Ursachen des Booms erörtert. Im vierten Abschnitt werden drei besonders brisante Aspekte skizziert, die mit den aktuellen Entwicklungen in Verbindung stehen: die zunehmende Wohnkostenbelastung, die abnehmende Erschwinglichkeit von selbstgenutztem Wohneigentum und die Veränderung der sozioökonomischen Struktur der Städte. Die Möglichkeiten und Grenzen einer wirtschaftspolitischen Gestaltung und möglichen Lösung der Wohnungsknappheit werden im fünften Abschnitt diskutiert. Neben bereits getroffenen Maßnahmen werden Maßnahmen vorgestellt, die derzeit noch erforderlich sind, um zu einer dauerhaften Entspannung des Wohnungsmarkts beizutragen. Der Beitrag schließt mit einem Fazit.

1.2 Die wichtigsten Facetten des Wohnungsbooms
1.2.1 Steigende Mieten und Kaufpreise

Im Fokus des Wohnungsbooms stehen die rasant steigenden Wohnungspreise. Im Vergleich zum Jahr 2009 sind die Kaufpreise von Wohnimmobilien deutschlandweit um 75 % gestiegen, in den wichtigsten Großstädten sogar um 130 % (vgl. Bundesbank 2021, S. 62). Der Anstieg der Wohnungskaufpreise ist damit erheblich stärker als das durchschnittliche Wachstum der Immobilienpreise in den Ländern der Eurozone im selben Zeitraum ( Abb. 1). Etwas weniger stark gestiegen sind die Wohnungsmieten, auch da Mieterhöhungen in laufenden Bestandsverträgen schon vor Beginn des Booms reguliert waren.² Betrachtet man allein die Erst- und Wiedervermietungsmieten, so beträgt der Anstieg gegenüber 2009 deutschlandweit 40 % und in den wichtigsten Großstädten etwa 55 % (vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung 2018, S. 338). Das Niveau der Bestandsmieten (nettokalt) erhöhte sich zwischen 2009 und 2019 um lediglich 14 %.

Aus Perspektive der VWL sind die rasant steigenden Wohnungspreise ein klares Zeichnen dafür, dass auf dem Wohnungsmarkt – oder genauer formuliert: auf den vielen lokalen Wohnungsmärkten – ein Ungleichgewicht zwischen Nachfrage und Angebot bestehen muss. Es gibt, gemessen an der hohen Nachfrage, schlicht zu wenige oder ungeeignete Wohnungen an gefragten Standorten. Diese Knappheit kann aus ökonomischer Sicht eine Vielzahl möglicher Ursachen haben: eine gestiegene Kaufkraft der Haushalte, veränderte Wohnpräferenzen in Richtung der (Innen-)Städte, eine steigende Zahl an Nachfragern durch Zuwanderung und weitere mehr.

In einer Mieternation wie Deutschland sind steigende Wohnungspreise für die meisten Bürger ein Ärgernis. Aus ökonomischer Sicht erfüllen sie jedoch die wichtige Funktion, über Gewinnanreize zusätzlichen Wohnungsbau anzuregen und so

Abb. 1: Entwicklung der Kaufpreise von Wohnimmobilien (Quelle: Eigene Darstellung und Berechnungen auf Basis von Angaben der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich)

wieder für einen langfristigen Ausgleich der beiden Marktseiten zu sorgen. Dies ist zwar einleuchtend, doch schließt sich unmittelbar die Frage an, wie lange es dauern wird, bis die vorhandene Angebotslücke geschlossen ist. Der britische Ökonom John Maynard Keynes unterstrich in seinem wohl berühmtesten Satz, dass eine zu große Fokussierung auf die lange Frist bei der Lösung drängender gesellschaftlicher Probleme in die Irre führt: »in the long run, we are all dead« (Keynes 1923, S. 80). In der Tat behindern restriktive Flächennutzungspläne, ambitionierte baurechtliche Vorgaben, langwierige Baugenehmigungsverfahren und zeitintensive Planungs- und Bauphasen in der Praxis eine schnelle und ausreichende Angebotsreaktion.

1.2.2 Wohnungsbau und Baubedarf

Wie stark die Angebotsreaktion seit Beginn des Booms ausgefallen ist, zeigt ein Blick in die Wohnungsbaustatistik. Wie Abbildung 2 verdeutlicht, herrschte vor Beginn des Wohnungsbooms im deutschen Wohnungsbau zunächst lange Zeit Flaute. Im Jahr 2009 wurden lediglich 160.000 neue Wohnungen fertig gestellt, deutlich weniger als 0,5 % des damals vorhandenen Bestands. Inzwischen liegt die Zahl der pro Jahr neu fertig gestellten Wohnungen bei etwa 300.000 und damit gut 80 % höher als noch 2009. Das Niveau der Baugenehmigungen ist mit über 350.000 pro Jahr sogar fast doppelt so hoch wie damals. Im Laufe des Wohnungsbooms hat sich ein hoher Bestand an genehmigten, aber noch nicht fertig gestellten Wohneinheiten aufgebaut. Dieser sog. »Bauüberhang« beträgt laut Baugenehmigungsstatistik zurzeit etwa 740.000 Wohnungen, gleichbedeutend mit dem höchsten Wert der letzten 25 Jahre.

Abb. 2: Fertigstellungen, Genehmigungen und Bedarf im Wohnungsbau (Quelle: Eigene Darstellung auf Basis von Angaben des Statistischen Bundesamts sowie Deschermeier et al. (2017) und Braun (2020))

Abbildung 2 belegt, dass der Wohnungsbau im aktuellen Wohnungsboom erst mit zeitlicher Verzögerung richtig in Schwung gekommen ist. Tatsächlich zählt Deutschland im internationalen Vergleich zu den Ländern, in denen der Wohnungsbau überdurchschnittlich langsam auf steigende Wohnungspreise reagiert (vgl. Cavalleri et al. 2019, S. 8). Volkswirte sprechen hier von einem unelastischen Marktangebot.³ Inzwischen nähern sich die Neubauzahlen aber dem erforderlichen Niveau zur Behebung des Wohnungsmangels: Deschermeier et al. (2017, S. 197 ff.) schätzen für den Zeitraum 2018-2030 einen Fertigstellungsbedarf von ca. 315.000 Wohnungen pro Jahr. Braun (2020) kommt auf Basis neuerer Informationen zur Bevölkerungsentwicklung und genutzten Wohnfläche je Einwohner in einem Szenario »Trend« sogar zu einem deutlich niedrigeren Neubaubedarf von im Schnitt nur 260.000 Wohnungen pro Jahr im Zeitraum 2019-2030 (vgl. Braun 2020, S. 4). Falls der hohe Überhang an genehmigten, aber noch nicht fertigen Wohnungen abgebaut werden kann, dürfte der Neubaubedarf bis 2030 vollständig gedeckt sein.⁴

1.2.3 Baulandknappheit und Grundstückspreise

Dass die Bautätigkeit insbesondere in dynamisch wachsenden Städten nur langsam Fahrt aufgenommen hat, ist vor allem eine Folge fehlenden Baulands. Die Knappheit geeigneter Baugrundstücke ist eine Folge städtebaulicher Entscheidungen in den Kommunalbehörden. Die Grundstückspreise sind infolge des knappen Angebots an Bauland vielerorts überaus stark gestiegen, zum Teil sogar stärker als die Wohnimmobilienpreise selbst ( Abschnitt 1.2.1). Analysen der Bundesbank deuten sogar darauf hin, dass die Beschleunigung der Baulandpreise ausschlaggebend für die erheblichen Immobilienpreissteigerungen in den Städten gewesen ist (vgl. Bundesbank 2020, S. 79).⁵ In attraktiven Lagen der Städte kann der Anteil der Grundstückskosten heute durchaus deutlich mehr als die Hälfte der gesamten Projektkosten einer Neubauimmobilie ausmachen. Dementsprechend müssen im Mietwohnungsbau hohe Anfangsmieten gefordert werden, um die Wirtschaftlichkeit von Neubauten darstellen zu können (vgl. Waltersbacher 2018).

1.2.4 Existiert eine Immobilienpreisblase?

Schon kurz nach Beginn des Wohnungsbooms setzte in Deutschland eine lebhafte Diskussion um eine mögliche Preisblase am Immobilienmarkt ein (vgl. an de Meulen und Micheli 2013, S. 539 ff.). So hat z. B. die Deutsche Bundesbank wiederholt darauf hingewiesen, dass sie die aktuell erzielbaren Immobilienpreise in den wichtigsten Großstädten um 15-30 % überbewertet hält (vgl. Bundesbank 2021, S. 63). Bundesweit soll die Überbewertung ca. 20 % betragen (vgl. Bundesbank 2020, S. 82).

Naturgemäß ist es sehr schwierig, eine Immobilienblase verlässlich zu erkennen. Aus Perspektive der VWL ist grundsätzlich davon auszugehen, dass eine solche Blase existiert, wenn die erzielten Marktpreise von Immobilien über längere Zeit erheblich stärker und schneller zunehmen als die verfügbaren Einkommen und die am Markt erzielbaren Mieten. Problematisch wird es, wenn den steigenden Immobilienpreisen eine erhebliche Ausweitung der Hypothekenkreditfinanzierung zugrunde liegt (vgl. Jordà et al. 2015, S. 3) und Immobilienkäufer vor allem deshalb kaufen, um Immobilien nach kurzer Zeit gewinnbringend weiterzuveräußern (vgl. Case et al. 2012, S. 280 ff.). Das war z. B. in den USA im Vorfeld der Finanzkrise häufig der Fall.

In Deutschland ist es bis zum Frühjahr 2021 allerdings nicht zu einer übermäßigen Ausweitung der Hypothekenkreditvergabe gekommen. Auch das Spekulationsmotiv dürfte keine dominierende Rolle spielen. Selbst wenn eine Immobilienblase tatsächlich existieren sollte, wäre eine effektive wirtschaftspolitische Bekämpfung in Anbetracht der voraussichtlich noch auf lange Zeit expansiv ausgerichteten Geldpolitik in der Eurozone sehr herausfordernd: Zwar wären z. B. direkte regulatorische Begrenzungen der Neukreditvergabe denkbar. Dies würde die Umsätze des ertragsschwachen Bankensektors in Deutschland aber empfindlich belasten (vgl. Hiller 2014, S. 750 f.).

1.3 Die wichtigsten Ursachen des Wohnungsbooms
1.3.1 Zuwanderung in die Städte

Eine erste Hauptursache für den Wohnungsboom liegt in der anhaltenden, sehr starken Zuwanderung in die Städte. Vor allem in Großstädten hat die Wohnungsnachfrage rein bevölkerungsbedingt im letzten Jahrzehnt enorm zugenommen: In Städten über 100.000 Einwohnern leben heute ca. 1,5 Mio. mehr Menschen als 2009. Städte wie Leipzig, Frankfurt am Main oder Potsdam sind um 13-17 % gewachsen. Die hohen Einwohnerzuwächse speisen sich zum einen aus Zuzügen aus ländlicheren Regionen im Inland, zum anderen aus erheblichen Zuzügen aus dem Ausland. Vor allem junge Menschen ziehen in die Metropolen. Bei ältere Menschen gibt es dagegen mehr Fort- als Zuzüge (vgl. Göddecke-Stellmann et al. 2018, S. 10). Abbildung 3 verdeutlicht, dass zwischen lokalen Bevölkerungszuwächsen und dem Wachstum der Immobilienpreise ein deutlicher Zusammenhang besteht.

Abb. 3: Zusammenhang zwischen Bevölkerungsgewinnen und Immobilienpreisen (Quelle: Eigene Darstellung und Berechnungen auf Basis von Angaben des Statistischen Bundesamts und Bulwien Gesa)

Trotz der Coronakrise spricht vieles dafür, dass die Wohnungsnachfrage in den Großstädten auch in Zukunft weiterhin wachsen wird. Erstens befinden sich Unternehmen aus Wirtschaftsbranchen mit guten Zukunftschancen wie grüne Energie, künstliche Intelligenz, Elektromobilität oder Finanztechnologie überwiegend in den Ballungszentren, zweitens werden Universitäten und Hochschulen weiterhin eine magnetische Anziehungskraft auf junge Menschen ausüben. Diese Menschen dürften aufgrund der guten Berufsaussichten noch häufiger als heute in den Großstädten bleiben oder ins unmittelbare Umland ziehen (vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Energie 2018, S. 5 f.). Der im Zuge der Coronakrise entstandene Home Office-Boom könnte allerdings für eine Abschwächung der rasanten Städtewanderung sorgen.

1.3.2 Einkommenszuwächse und Niedrigzinsen

Der Beginn des Wohnungsbooms fiel zeitlich mit der letzten großen wirtschaftlichen Krise zusammen: der weltweiten Finanzkrise 2008/09. Dies ist nur auf den ersten Blick paradox, denn die massiven geldpolitischen Maßnahmen zur Krisenbewältigung und die nachfolgenden Jahre des Konjunkturaufschwungs sind weitere Hauptursachen für das Einsetzen des Wohnungsbooms (vgl. zu Beginn des Booms bereits Lerbs und Oberst 2011, S. 28 ff., aktueller Deutsche Bundesbank 2020, S. 75 f.). Zwischen Finanz- und Coronakrise war die Konjunktur- und Beschäftigungsentwicklung in Deutschland außerordentlich positiv. In fast allen Einkommensschichten stieg die Kauftkraft, und die Konsum- und Investitionsneigung war aufgrund der hervorragenden Arbeitsmarktlage hoch. Die Leitzinsen im Euroraum wurden durch die Europäische Zentralbank (EZB) ab 2008 bis auf null gesenkt, auch die langfristigen Kapitalmarktzinsen wurden infolge sog. »unkonventioneller geldpolitischer Maßnahmen« wie Anleihekäufen auf einen nie zuvor gekannten Tiefststand gedrückt. Dies hat zu einem dauerhaften, historisch einmaligen Niedrigzinsniveau für Wohnimmobilienfinanzierungen in Deutschland geführt. Die günstigen Finanzierungskosten und der allgemeine Mangel an rentablen Anlagen haben die Nachfrage nach Immobilien als Vermögensanlage regelrecht befeuert.

1.3.3 Baukosten, Baustandards und Rationierung von Bauland

Neben den oben dargestellten, nachfrageseitigen Faktoren tragen auch angebotsseitige Faktoren zum Wohnungsboom bei. Allem voran sind hier die steigenden Baukosten zu nennen: Das Bauen neuer Wohnungen ist in den vergangenen zehn Jahren rund um ein Viertel teuer geworden. Der wesentliche Grund sind neben gestiegenen Arbeitskosten die deutlich verschärften baurechtlichen Auflagen und Standards. Insbesondere die energetischen Vorgaben an neue Wohngebäude sind im Rahmen der mehrfach novellierten Energieeinsparverordnung (EnEV) massiv verschärft worden (vgl. Voigtländer 2019, S. 100 f.).

Wie bereits in Abschnitt 1.2.3 betont, sind neben den reinen Baukosten vor allem die Grundstückspreise kräftig gestiegen. Hier sind die Gründe wiederum in der Kommunal- und Regionalpolitik zu suchen: Viele Städte haben den Wandel von sinkender zu steigender Baulandnachfrage nur langsam erkannt, sodass ihre Flächenplanungen lange Zeit zu restriktiv ausgerichtet gewesen sind.⁶ Hinzu kommt die aus umweltpolitischen Gründen grundsätzlich verfolgte städtebauliche Dominanz der Innenentwicklung: Wohnungspolitisch eigentlich sinnvolle, stadterweiternde Neubausiedlungen lassen sich aufgrund höchst restriktiver Flächennutzungsvorgaben in städtischen Randzonen heute kaum realisieren (vgl. Waltersbacher 2018, o. S.).

1.3.4 Übermäßige Kreditvergabe als Ursache?

Kreditfinanzierte Übertreibungen an den Wohnimmobilienmärkten haben schon häufig schwere Finanzkrisen und Rezessionen ausgelöst (vgl. Lerbs 2020, S. 201 f.). Bisher gibt es aber keine Anzeichen dafür, dass der hiesige Wohnungsboom auf eine übermäßige Ausweitung der Hypothekenkreditvergabe zurückzuführen ist und insofern eine kreditfinanzierte Preisblase besteht ( Abschnitt 1.2.4). Darauf deuten auch gängige gesamtwirtschaftliche Indikatoren hin: Während das Verhältnis aus Wohnimmobilienkrediten und Bruttoinlandsprodukt (BIP) in vielen Ländern mit langjährigen Immobilienbooms geradezu explodierte, ist es im Zeitverlauf des hiesigen Wohnungsbooms sogar leicht gesunken ( Abb. 4).

Abb. 4: Entwicklung des Hypothekenkreditvolumens im Verhältnis zum BIP in ausgewählten Ländern (Quelle: Eigene Darstellung auf Basis von Angaben der European Mortgage Federation)

Daten für einzelne Kreditnehmer lassen ebenfalls erkennen, dass Wohnimmobilien in Deutschland weiterhin überwiegend solide finanziert werden: Üblicherweise werden rund 20-30 % des Kaufpreises aus eigenen Mitteln gestemmt und es herrschen langfristige Zinsbindungen vor (vgl. Lerbs und Voigtländer 2018, S. 50 f.). Solange sich Kreditvergabe, Kreditstandards und die Verschuldung der Privathaushalte in den aktuellen Größenordnungen befinden, gibt es kaum Argumente für eine verstärkte Regulierung der Kreditvergabepraxis (vgl. Kholodilin und Michelsen 2019, S. 86).

1.4 Ökonomische und gesellschaftspolitische Brisanz des Wohnungsbooms
1.4.1 Steigende Wohnkostenbelastung

Gesellschaftlich ist der Wohnungsboom vor allem deshalb brisant, da die steigenden Wohnungsmieten und Kaufpreise für viele Menschen eine große finanzielle Belastung sind. Wohnen ist für private Haushalte der wichtigste Ausgabenposten, entsprechend stark schlagen steigende Wohnkosten auf die Lebenshaltungskosten durch. In bundesweiter Durchschnittsbetrachtung ist der Anteil der Wohnkosten an den verfügbaren Haushaltseinkommen im Zuge des Wohnungsbooms zwar nahezu stabil bei knapp 35 % geblieben. Dies darf jedoch nicht darüber hinweg täuschen, dass der anhaltende Wohnungsboom gerade in den unteren Einkommensgruppen und bei Umzugshaushalten zu erkennbar steigenden Wohnungsausgaben geführt hat (vgl. Dustmann et al. 2018, S. 27). Innerhalb der boomenden Städte haben die Wohnungspreise ausgerechnet in Stadtvierteln mit hohen Anteilen einkommensschwächerer Haushalte überproportional stark zugenommen (Baldenius et al 2020, S. 196). Im Schnitt geben Haushalte der untersten 20 % der Einkommensverteilung heute ca. 40 % ihres verfügbaren Einkommens für das Wohnen aus. Dies ist deutlich mehr als noch zu Beginn des Wohnungsbooms.⁷

1.4.2 Abnehmende Erschwinglichkeit von Wohneigentum

Der Wohnungsboom hat nicht nur starke Auswirkungen auf Verteilung des verfügbaren Einkommens nach Abzug der Wohnkosten, sondern auch auf die Vermögensverteilung. Diese ist Deutschland ohnehin deutlich ungleicher als in anderen europäischen Ländern, was sich vor allem durch das sehr ungleich verteilte Vermögen an Immobilien erklärt (vgl. Kaas et al. 2019, S. 27). Deutschland ist aus historischen Gründen traditionell eine Mieternation. Die gesamtdeutsche Wohneigentumsquote beträgt nur 43 %, d. h. weniger als die Hälfte aller Haushalte leben in selbstgenutztem Wohneigentum. Dies ist im internationalen Vergleich ein äußerst niedriger Wert. Innerhalb der Länder mit sehr hohem Pro-Kopf-Einkommen ist er nur in der Schweiz niedriger ( Abb. 5).⁸

Vor allem in Ballungsräumen gab es schon vor Beginn des Wohnungsbooms nur sehr wenig Wohneigentum. Dies liegt daran, dass die Kaufpreise von Immobilien im Vergleich zu den üblichen Einkommen, aber auch im Vergleich zu den ortsüblichen Mieten bereits sehr hoch waren (vgl. Lerbs und Oberst 2014, S. 856 f.). Die seitdem nochmals massiv gestiegenen Preise machen den Erwerb von Wohneigentum für viele Mieterhaushalte schwer bis unmöglich. Existierende Immobilieneigentümer profitieren dagegen vom Boom, da ihre Immobilien erheblich an Wert gewinnen. Dabei entfallen auf die reichsten 10 % der Haushalte heute bereits etwa 60 % des Vermögens an Wohnimmobilien, während auf die gesamte untere Hälfe aller Haushalte in der Vermögensverteilung gerade einmal 3 % entfallen (vgl. Baldenius et al. 2020, S. 212).

Abb. 5: Wohneigentumsquoten ausgewählter Länder (2018) (Quelle: Eigene Darstellung auf Basis von Angaben der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung)

1.4.3 Gentrifizierung

Von Gentrifizierung wird gesprochen, wenn sich die sozioökonomischen und baulichen Strukturen von Stadtvierteln so verändern, dass eine wohnungswirtschaftliche Aufwertung (bspw. durch Modernisierung oder Umbau von Gebäuden) stattfindet und die angestammte Bevölkerung verdrängt wird. Steigende Immobilienpreise können eine Gentrifizierung verursachen, zugleich können sie aber auch direkte Folge von Gentrifizierung sein. Die Zusammenhänge sind sehr komplex und nur schwer zu messen, sodass sich Volkswirte erst seit vergleichsweise kurzer Zeit diesem Thema widmen (vgl. Hwang und Lin 2016, S. 16 ff.).

In der Wahrnehmung weiter Teile der städtischen Bevölkerung und der Politik handelt es sich bei Gentrifizierung um ein ernsthaftes Problem. In den Medien wird wiederholt über Fälle von sog. »Luxussanierungen« berichtet, bei denen ältere oder einkommensschwächere Haushalte aufgrund höherer Mietpreise aus ihren Wohnungen ausziehen mussten. Viele Stadtverwaltungen haben vor diesem Hintergrund in den letzten Jahren sog. »Milieuschutzsatzungen« erlassen, mithilfe derer Modernisierungen, Umbauten oder Umwandlungen von Miet- in Eigentumswohnungen in bestimmten Vierteln enge Grenzen gesetzt werden sollen.

In einer der wenigen quantitativen Studien zur Gentrifizierung in Deutschland zeigen Döring und Ulbricht (2017) für das Stadtgebiet Berlins, dass sich mithilfe von objektiven, messbaren Größen wie Umzugshäufigkeit, Bevölkerungsstruktur und Wohnungsmieten in der Tat Stadtgebiete mit rasanten Verdrängungsprozessen wie z. B. Kreuzberg und Neukölln, aber auch Moabit und Wedding identifizieren lassen. Die Prozesse von Gentrifizierung und Verdrängung durchlaufen dabei verschiedene aufeinander folgende Stadien (vgl. Döring und Ulbricht 2017, S. 38 f.).

1.5 Möglichkeiten und Grenzen einer wirtschaftspolitischen Lösung der »neuen Wohnungsfrage«
1.5.1 Ordnungspolitische Vorüberlegungen
1.5.1.1 Wohnen: Markt oder Staat?

Innerhalb jeder Marktwirtschaft richten sich Wohnungspreise vor allem nach Angebot und Nachfrage. Das heißt jedoch weder, dass sich der Staat völlig aus dem Wohnungsmarkt heraushalten sollte, noch dass er dies tatsächlich auch tut. Wie zu Beginn ausgeführt, ist der Wohnungsmarkt ein besonderer Markt mit zahlreichen Unvollkommenheiten, weshalb staatliches Eingreifen aus der VWL-Perspektive durchaus gerechtfertigt ist. Politiker äußern gerne, dass »Wohnen keine Ware« sei, deren Preisbildung und Verteilung allein nach wettbewerblichen Prinzipien erfolgen dürfe. In einer am Sozialstaatsprinzip orientierten Marktwirtschaft folgt daraus konkret eine sog. »soziale Absicherung« des Wohnens durch die Regulierung bestimmter Mieten, Wohngeldzahlungen an einkommensschwache Haushalte, öffentliche Wohnraumförderung und die Übernahme von Kosten für Unterkunft bei Langzeitarbeitslosen und anderen bedürftigen Personen. Da die Bau- und Wohnungswirtschaft immense ökonomische und technische Knowhow-Vorsprünge hat, ist eine primäre Wohnungsversorgung durch den Staat dagegen nicht zielführend.

1.5.1.2 Funktionstüchtiger Markt oder Marktversagen?

Trotz einer Absage an einen dominierenden Staat im Wohnungswesen lässt sich durchaus diskutieren, ob es sich beim Wohnungsmarkt unter den derzeitigen Bedingungen um einen voll funktionstüchtigen Markt handelt. Dahinter steht die Frage, ob ein Wohnungsmarktgleichgewicht in absehbarer Zeit überhaupt erreichbar ist. Dagegen sprechen aktuell vor allem eine nach wie vor beträchtliche Inflexibilität auf der Angebotsseite sowie de facto bestehende Marktzugangsbeschränkungen durch die staatliche Rationierung von Grundstücken und starre Bauvorschriften ( Abschnitt 1.3.3). Vorhandenen Anbietern haben dadurch leichtes Spiel, ihre Marktmacht zu erhalten und zulasten der Nachfrager hohe Mieten und Preise durchzusetzen.

Eine potenzielle weitere Ursache für eine fehlende Tendenz zu einem Wohnungsmarktgleichgewicht könnte das Vorliegen einer kreditfinanzierten Blase am Immobilienmarkt sein (vgl. Fritsch 2018, S. 306 ff.). Wie in früheren Abschnitten herausgearbeitet, dürften Spekulation und übertriebene Kreditvergabe zumindest bisher aber keine strukturellen Probleme sein, die auf ein Marktversagen hindeuten.

Manche Ökonomen sprechen darüber hinaus auch dann von einem Marktversagen, wenn Marktprozesse zu sozial ungerechten Verteilungswirkungen führen (sog. »distributives Marktversagen«). Diese erweiterte, zumal von starken individuellen Wertvorstellungen geprägte Sicht des Marktversagens ist nicht frei von Kritik. Ganz objektiv ist jedoch festzustellen, dass sich die Machtposition am Wohnungsmarkt aufgrund der massiven Nachfrageüberschüsse erheblich zugunsten von Vermietern und Verkäufern verschoben hat. Dies spüren in erster Linie einkommensschwächere Haushalte, angehende Wohneigentümer und Umzugshaushalte ( Abschnitt 1.4).

1.5.1.3 Wirtschaftspolitischer Handlungsbedarf

Angesichts der Anpassungsmängel im Bereich des Wohnungsangebots und der vorhandenen Rationierung von Bauland muss sich die Wirtschaftspolitik in erster Linie auf einen Abbau der vielen regulatorischen Hemmnisse im Wohnungsbau fokussieren. Auf den Punkt gebracht lautet das Motto »jede Wohnung hilft«, da über Umzugsketten auch vergleichsweise teure Neubauwohnungen den Markt entlasten können. Da die Anpassung an ein neues Gleichgewicht am Wohnungsmarkt mit stabileren Preisen naturgemäß längerer Zeit bedarf, gewinnt gleichzeitig die soziale Absicherung des Wohnens wirtschaftspolitisch an Bedeutung. Rein preis- und nachfrageorientierte Maßnahmen reichen dagegen nicht zur Problemlösung aus, da sie zwar Symptome der Knappheit bekämpfen, die tieferliegenden Ursachen aber nicht in Angriff nehmen.

1.5.2 Bisherige wirtschaftspolitische Maßnahmen
1.5.2.1 Begrenzung der Miethöhe bei Neuvermietung (»Mietpreisbremse«)

Die sog. »Mietpreisbremse« ist die prominenteste und zugleich umstrittenste wohnungspolitische Maßnahme der letzten Jahre. Seit 2015 darf die Miete zu Beginn eines neu geschlossenen Mietvertrags in Städten mit angespannten Wohnungsmärkten die sog. »ortsübliche Vergleichsmiete« um maximal 10 % übersteigen.⁹ Die ortsübliche Vergleichsmiete entspricht dabei den Entgelten, die auf dem lokalen Wohnungsmarkt für vergleichbare Wohnungen bezahlt werden. Sie wird üblicherweise mithilfe eines kommunalen Mietspiegels ermittelt.

Volkswirte haben die Mietpreisbremse wiederholt scharf kritisiert. Im Zentrum der Kritik steht die Feststellung, dass die Mietpreisbremse lediglich am hauptsächlichen Symptom der Wohnungsknappheit herumkuriert, jedoch keine einzige zusätzliche Wohnung schafft. Erfahrungsgemäß verschärfen Preisobergrenzen das Knappheitsproblem sogar noch (vgl. Sebastian und Lerbs 2016, S. 348). Darüber hinaus ist die Mietpreisbremse wenig treffsicher: Da Vermieter nach wie vor aus vielen Bewerbern auswählen können, profitiert von der Regelung nicht primär die eigentliche Zielgruppe der einkommens- und bonitätsschwächeren Mieter. Wer den Zuschlag für eine freie Wohnung in der gewünschten Stadt nicht bekommt, hat von der Mietpreisbremse schlichtweg nichts. Trotz dieser Einwände wurde die Maßnahme von Mieterverbänden und weiten Teilen Politik begrüßt und vehement verteidigt.

Inzwischen vorliegenden Studien zufolge hat die Mietpreisbremse ihr primäres Ziel, den Mietenanstieg zu verlangsamen, zudem nur in begrenztem Ausmaß erreicht. Der Anstieg der Neuvertragsmieten hat sich durch die Bremse zwar leicht verlangsamt, allerdings liegen die in der Praxis vereinbarten Mieten oftmals weiterhin deutlich oberhalb der gesetzlichen Vorgabe (vgl. Michelsen und Mense 2018, S. 15). Erstens erlaubt es die Mietpreisbremse eine höhere Miete als die Obergrenze zu verlangen, wenn der Vormieter bereits eine über der ortsüblichen Vergleichsmiete liegende Miete gezahlt hat. Zweitens wurden die Rechtsverordnungen, die die Festlegung von Kommunen mit angespannten Wohnungsmärten regeln, in gleich acht Bundesländern von Verwaltungsgerichten für unwirksam erklärt, sodass die Mietpreisbremse faktisch nicht gilt. Drittens gibt es bei vielen kommunalen Mietspiegeln methodische Probleme oder sie existieren erst gar nicht (vgl. Sebastian und Lerbs 2016, S. 351 f.).¹⁰

Jenseits der Mietpreisbremse hat das Land Berlin im Jahr 2020 den sog. »Berliner Mietendeckel« eingeführt. Ziel dieser Regelung ist laut Berliner Senat eine Rückführung der Mieten auf ein »sozialverträgliches Maß« (Abgeordnetenhaus Berlin 2018, S. 2). Je nach Einzelfall bedeutet dies konkret ein Einfrieren oder sogar ein staatlich verordnetes Absenken freiwillig vereinbarter Mietpreise. Erste empirische Studien zeigen, dass sich der Mietendeckel – bzw. allein seine Ankündigung – sehr negativ auf die Funktionsfähigkeit des Berliner Wohnungsmarktes auswirkt, insb. auf die Preise unregulierter Wohnungen und die Zahl der Mietwohnungsinserate (vgl. z. B. Dolls et al. 2020, S. 33 ff.). Im April 2021 erklärte das Bundesverfassungsgericht den Berliner Mietendeckel gar für mit dem Grundgesetz unvereinbar und damit nichtig, da der Bund das Mietpreisrecht in den §§ 556 bis 561 BGB abschließend geregelt habe. Sollte sich ein entsprechendes Parteienbündnis durchsetzen, wäre jedoch durchaus denkbar, dass es nach der Bundestagswahl durch eine Reform des Mietrechts bundesweit zu einer vergleichbaren Regelung kommen könnte. Wie zahlreiche internationale Erfahrungen mit Mietenstopps zeigen, wären in diesem Fall langfristig verheerende Auswirkungen für den privaten Mietwohnungsmarkt zu erwarten.

1.5.2.2 Wohngeldreform

Beim Wohngeld handelt sich um ein wohnungspolitisches Instrument mit langer Tradition, dessen Ursprünge bis in die 1930er Jahre zurückreichen (Heinelt und Egner 2006, S. 214). Die Zahlung von Wohngeld hilft einkommensschwachen Haushalten ihre Wohnkostenbelastung besser zu tragen. Das Wohngeld ist somit eine sog. »Subjektförderung«, da einzelne Haushalte und nicht Wohnungen gefördert werden. Die Höhe der monatlichen Wohngeldsubvention hängt für jeden Einzelfall von individuellen Haushalts- und Wohnungsmerkmalen ab und gilt daher als sehr treffsicher (vgl. Thomsen et al. 2020, S. 17). Das Wohngeld fungiert zugleich als ein »Netz vor dem Netz«, mit dem verhindert werden kann, dass einkommensschwache Haushalte in die staatliche Grundsicherung abrutschen.

Die steigenden Marktmieten haben die Wirksamkeit des Wohngelds im Verlauf des Wohnungsbooms stetig reduziert. Vor diesem Hintergrund ist das Wohngeld im Jahr 2020 umfassend reformiert worden, um seine Leistungsfähigkeit und die Reichweite wieder zu erhöhen. Die Wohngeldformel, nach der die Höhe des Wohngelds für leistungsberechtigte Haushalte berechnet wird, wurde an die gestiegenen Mieten angepasst. Wie von Ökonomen bereits seit längerem gefordert, wurde zudem erstmals eine Dynamisierung des Wohngelds eingeführt. Seine Höhe wird nun alle zwei Jahre an aktuelle Marktentwicklungen angepasst (vgl. Henger und Niehues 2019, S. 3).

Die Wohngeldreform ist ein wichtiger Baustein in Richtung einer besseren sozialen Absicherung des Wohnens (vgl. Abschnitt 1.5.1). Analog zur Mietpreisbremse gilt jedoch auch für dieses Instrument, dass es für sich genommen keine neue Wohnung schafft.

1.5.2.3 Baukindergeld

Das Baukindergeld wurde 2018 mit dem Ziel eingeführt, zusätzliche selbstgenutzte Wohnimmobilien zu schaffen und so zugleich die im internationalen Vergleich sehr niedrige Wohneigentumsquote zu erhöhen ( Abschnitt 1.4.2). Familien mit Kindern, die erstmals ein Eigenheim bauen oder erwerben und bestimmte Kriterien erfüllen, können einen staatlichen Zuschuss zu den Eigenmitteln erhalten, die im Rahmen einer Immobilienfinanzierung üblicherweise zu leisten sind. An den bislang ausbezahlten Mitteln gemessen, handelt es sich um ein scheinbar erfolgreiches Instrument: Bis Ende 2020 wurde Baukindergeld in Höhe von insgesamt ca. 6,5 Mrd. Euro an 310.000 Haushalte ausgezahlt. Das Durchschnittseinkommen der geförderten Haushalte betrug dabei 50.000 Euro brutto (vgl. Frankfurter Allgemeine Zeitung 2021).

Aus volkswirtschaftlicher Sicht sind diese Zahlen jedoch noch kein echter Beweis für eine hohe Effektivität und Treffsicherheit des Instruments. Zum einen sind, wie bei jeder anderen Subvention, Mitnahmeeffekte zu befürchten. Es gibt eine nicht geringe Zahl von Familien, die auch ohne den Bezug von Baukindergeld Wohneigentum erworben hätten. Diese Haushalte verwenden das Baukindergeld z. B. dazu, in eine größere und teurere Immobilie zu investieren. Zum anderen wirkt eine Subventionierung der Nachfrage nach Eigenheimen bei kurz- bis mittelfristig starrem Angebot – d. h. bei effektiv unveränderter Zahl verfügbarer Häuser und Bauplätze – in erster Linie preistreibend. Modellrechnungen lassen vermuten, dass das Baukindergeld selbstgenutztes Wohneigentum für Haushalte mit vergleichsweise geringem Einkommen infolgedessen sogar weniger erschwinglich macht (vgl. Schmidt 2019, S. 375). Eine belastbare Überprüfung dieser Hypothese in der Praxis steht noch aus. Dennoch dürfte die Angebotswirkung des Instruments faktisch gering sein.

1.5.2.4 Weitere Maßnahmen

Über die oben dargestellten Maßnahmen hinaus sind in der jüngeren Vergangenheit weitere wohnungspolitische Maßnahmen verabschiedet worden. Die meisten von ihnen gingen aus dem sog. »Wohngipfel« von Bund, Ländern und Kommunen im Herbst 2018 hervor. Zu nennen sind der Ausbau der finanziellen Beteiligung des Bundes an der sozialen Wohnraumförderung der Länder, die Einführung einer befristeten Sonderabschreibung (Sonder-AfA) im Mietwohnungsbau sowie die Erleichterung einer preisvergünstigten Abgabe öffentlicher Grundstücke an bauwillige Investoren (vgl. Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat 2018, S. 2 ff.). Dies sind zwar allesamt angebotsorientierte Maßnahmen. Aufgrund ihrer Ausgestaltung dürften sie jedoch auch in Summe nicht ausreichen, um die vorhandenen Anpassungsmängel auf dem Wohnungsmarkt vollständig zu beheben ( Abschnitt 1.3.3 und 1.5.1).

1.5.3 Erforderliche zukünftige Maßnahmen
1.5.3.1 Mobilisierung von Bauland

Wie erläutert, stellt der Mangel an geeigneten Baugrundstücken in angespannten Wohnungsmärkten eine zentrale angebotsseitige Ursache des Wohnungsbooms dar. Die Gründe für den Baulandmangel sind vor allem im Bauplanungsrecht zu sehen, das die kommunalen Handlungsmöglichkeiten bei der Baulandaktivierung bislang stark einschränkt (vgl. Deutscher Städtetag 2017, S. 9).

Auf dem Wohngipfel von Bund, Ländern und Kommunen wurde vor diesem Hintergrund eine Expertenkommission für Baulandmobilisierung und Bodenpolitik eingerichtet, deren Aufgabe es war Vorschläge für eine beschleunigte Bereitstellung von Bauflächen in den Kommunen zu entwickeln (vgl. Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat 2018, S. 7 f.). Die Vorschläge des Expertengremiums sind in ein neues »Baulandmobilisierungsgesetz« eingeflossen, das im Mai 2021 verabschiedet wurde und das es Kommunen ermöglichen soll Baulücken und brachliegende Flächen schneller und flexibler zu nutzen. So stattet das Gesetz die Kommunen erstmals mit einem ausgeweiteten Vorkaufsrecht für potenzielle Bauflächen aus, mit dem sie Grundstücke zum Verkehrswert statt wie bislang zum Höchstgebot erwerben können. Darüber hinaus werden Befreiungen von bestehenden Bebauungsplänen zugunsten des Wohnungsbaus erleichtert, ein neuer Bebauungsplantyp für öffentlich geförderten Wohnungsbau geschaffen und vorhandene Möglichkeiten zur Erteilung von Baugeboten erweitert (vgl. Bundesregierung der Bundesrepublik Deutschland 2020, S. 1). Die Verbesserungen des Planungsrechts dürften die in vielen Kommunen bereits vorhandenen Wohnbaulandstrategien und Baulandbeschlüsse sinnvoll ergänzen.

Aus ordnungspolitischer Sicht sehr kritisch am neuen Gesetz ist der umstrittene sog. »Genehmigungsvorbehalt« für die Umwandlung von Mietwohnungen in Wohneigentum zu sehen. Durch diese zunächst bis 2025 befristete Regelung werden die Verfügungsrechte von Immobilieneigentümern in Städten mit angespannten Wohnungsmärkten empfindlich berührt, da sie vor einer möglichen Umwandlung erst eine Erlaubnis der Kommunalbehörden einholen müssen. Eine solche Genehmigung zu erhalten dürfte nur unwahrscheinlich sein. Hierin zeigt sich einerseits die strukturelle, ökonomisch unbegründete Skepsis gegenüber dem Wohneigentum zum Vorteil des Mietsektors, zum anderen die brisante Tendenz einer zunehmenden Bevormundung privater Eigentümer durch staatliche Stellen am Wohnungsmarkt.

1.5.3.2 Höheres und dichteres Bauen

Neben mehr verfügbarem Bauland würde eine intensivere wohnungswirtschaftliche Nutzung knapper Baugrundstücke eine große Chance bieten, den Wohnungsmangel in gefragten Städten zu lindern. Wesentliche Stellschrauben der zulässigen Höhe und Dichte der Bebauung regeln die Städte und Gemeinden in kommunalen Bebauungsplänen, die rechtsverbindlichen Charakter haben. Zu den entscheidenden Stellschrauben zählen zulässige Gebäudeformen, Geschosszahlen und Freiflächen.

Vor dem Hintergrund des städtischen Wohnungsmangels erscheinen kommunale Bebauungspläne oft übermäßig restriktiv. Dafür gibt es mehrere Gründe: Allem voran stehen die Erhaltung bestehender städtebaulicher Ortsbilder, der Brand- und der Lärmschutz. In weiten Teilen der Kommunalpolitik herrschen deutlich konservierende städtebauliche Vorstellungen vor (vgl. Waltersbacher 2018). Zudem bestehen in Deutschland negative Erfahrungen mit den Großwohnsiedlungen des sozialen Wohnungsbaus der 1960er und 1970er Jahre. Höheres und dichteres Bauen bedeutet jedoch nicht zwangsläufig Wohnhochhäuser mit zehn oder mehr Etagen. Die weit überwiegende Mehrzahl der Mehrfamilienhäuser wird heute mit drei bis maximal fünf Geschossen errichtet. Gelänge es die Etagenzahl im Geschosswohnungsbau um durchschnittlich zwei zu steigern, könnten allein in diesem Segment pro Jahr ganze 40 % mehr Wohnungen entstehen (vgl. Voigtländer 2019, S. 88). Angesichts dieser ungenutzten Potenziale sollten Städte mit angespannten Wohnungsmärkten bei der Festsetzung künftiger Bebauungspläne ihre Größen- und Dichtevorgaben großzügiger gestalten, ohne dabei über das Ziel hinauszuschießen. Eine Möglichkeit dazu bietet die neue Kategorie des sog. »Urbanen Gebiets«. Diese wurde im Jahr 2017 im Zuge einer Novellierung des Bauplanungsrechts geschaffen, um in städtischen Lagen höhere bauliche Dichten und verbesserte Nutzungsmischungen zu ermöglichen.

1.5.4 Grenzen der Wirtschaftspolitik bei der Lösung der Wohnungsknappheit

Die wirtschaftspolitischen Akteure in Bundes-, Landes- und Kommunalverwaltungen stehen vor dem Dilemma, das Ziel der Schaffung bezahlbaren Wohnraums gegen andere wichtige gesellschaftliche Ziele abwägen zu müssen. In erster Linie steht hier der Umwelt- und Klimaschutz, dem durch Rationierung von Bauland, ambitionierte Vorgaben im energetischen Bereich und Begrenzung von Bebauungsdichten Rechnung getragen werden soll. Aber auch der Schutz lieb gewonnener Strukturen im Städtebau ist ein Ziel, das der Schaffung von Wohnraum in Städten oft entgegensteht.

Diese miteinander in Konflikt stehenden Ziele zu priorisieren und eine konsensfähige Lösung zu erzielen, ist in einer parlamentarischen Demokratie letztlich Aufgabe der Bürger, die wirtschaftspolitische Entscheidungen anhand ihrer Wahlpräferenzen maßgeblich mitbestimmen können. Dies ist jedoch ein zeitaufwändiger Prozess, der einer schnellen Lösung der Wohnungsknappheit naturgemäß Grenzen setzt. Zumindest bislang haben die wirtschaftspolitischen Akteure Maßnahmen den Vorzug gegeben, die kurzfristig auf der Nachfrageseite oder bei der Preisbildung ansetzen und keine direkten Verlierer oder Einschnitte bei anderen Zielen erforderten. Aus Perspektive der VWL wird eine dauerhafte Abschwächung des Wohnungsbooms jedoch nur mit den politisch vergleichsweise unpopulären Maßnahmen zu erreichen sein, die die angebotsseitigen Anpassungsmängel bei der Wurzel packen.

Wird die Entwicklung am Wohnungsmarkt im größeren Kontext mit anderen Vermögensanlagemärkten, insbesondere den Aktienmärkten gesehen, ist letztlich festzustellen, dass nationale Regierungen insgesamt wenig gegen international steigende Vermögenspreise ausrichten können. Die durch die Zentralbanken in der Coronakrise auf Dauer zementierten Niedrigzinsen werden den Wohnungsboom weiterhin befeuern. Aufgrund der Lokalität des betrachteten Gutes hängt die Lösung der Wohnungsknappheit darüber hinaus von der Entwicklung der Kommunalfinanzen ab, einem Faktor, auf den die Wohnungspolitik naturgemäß ebenfalls keinen direkten Einfluss hat. Jede neue Wohnung ist leichter zu realisieren, wenn Städte in erforderliche Infrastruktur wie Straßen, Spielplätze und Kitas investieren können. Eine nachhaltige Verbesserung der kommunalen Finanzausstattung erscheint daher auch aus wohnungspolitischer Sicht dringend erforderlich.

1.6 Fazit

In vielen gesellschaftlichen Bereichen sind zehn Jahre eine lange Zeit – auf dem Wohnungsmarkt sind sie dagegen eine relativ kurze Zeitspanne. Politische Entscheidungen, die heute getroffen werden, wirken sich erst in einigen Jahren mit voller Kraft auf dem Wohnungsmarkt aus. Dies macht es umso wichtiger, nach nun einem Jahrzehnt boomender Wohnungspreise (noch) gezielter die angebotsseitigen Hemmnisse in Angriff zu nehmen, die einer größeren Ausweitung des Wohnungsangebots entgegenstehen. Eine erfolgreiche staatliche Wohnungspolitik richtet sich dabei nicht gegen die Gesetzmäßigkeiten eines wettbewerblich organisierten Wohnungsmarkts. Sie akzeptiert diese nicht nur, sondern macht sich die Kraft des bau- und wohnungswirtschaftlichen Gewinnstrebens und Knowhows zunutze, um ihre Ziele zu erreichen. Zugleich ist unstrittig, dass es effektiver flankierender Maßnahmen bedarf, um sozialen Ungleichheiten zu begegnen.

Die Einschränkung der grundsätzlichen Funktionstüchtigkeit des Wohnungsmarktes, wie sie es auf dem Grundstücksmarkt bereits vorhanden und auf dem Mietmarkt zunehmend zu befürchten ist, muss jedoch sehr schnell gestoppt werden. Wird dies erkannt und in konkrete Politik umgesetzt, könnte die »neue Wohnungsfrage« in einem Jahrzehnt trotz Coronakrise vielleicht gelöst sein. Dieser Hoffnung steht allerdings entgegen, dass mit dem Niedrigzinsumfeld und der mangelnden Finanzausstattung vieler Städte zwei wesentliche Einflussfaktoren außerhalb des Gestaltungsbereichs nationaler Wohnungspolitik liegen.

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1 Der Begriff »Wohnung« umfasst in diesem Beitrag gleichermaßen Wohnungen und Wohnhäuser.

2 Die sog. »Mietpreisbremse« erweiterte die Mietenregulierung im Jahr 2015 um Wiedervermietungen.

3 Bspw. schätzt Lerbs (2014) auf Basis von Daten für Einfamilienhäuser auf Ebene der Kreise und kreisfreien Städte, dass eine Erhöhung der Marktpreise von Bestandsimmobilien um 10 % lediglich zu einer Steigerung der örtlichen Baugenehmigungen um 1 % innerhalb eines Jahres führt.

4 Das Bauhauptgewerbe ist aufgrund der stark angezogenen Neubauaktivität inzwischen allerdings überausgelastet. Kapazitätserhöhungen sind kaum noch möglich (vgl. Dorffmeister 2019, S. 51 f.).

5 Die Wirkungsrichtung ist allerdings nicht eindeutig, denn die Baulandpreise hängen letztlich direkt von der Grundstücksnachfrage durch bauwillige Investoren ab. Die Baulandpreise sind demnach nicht unbedingt Treiber des Booms, sondern werden selbst durch den Boom in die Höhe getrieben.

6 Beispiele sind u. a. die Städte Bielefeld und Dortmund (vgl. Frankfurter Allgemeine Zeitung 2020).

7 Allerdings ist zu berücksichtigen, dass bei einem nicht geringen Teil der einkommensärmsten Haushalte der Staat die Wohnkosten im Rahmen der Sozialgesetzgebung faktisch übernimmt. Allein bei den Kosten der Unterkunft im Rahmen der Grundsicherung sind dies ca. 4 Mio. Haushalte, etwa 50 % aller Haushalte im untersten Einkommensquintil.

8 Neben dem massiven Bau von Sozialwohnungen im Zuge staatlicher Wohnungsbauprogramme nach dem Zweiten Weltkrieg, dem historischen Erbe des Sozialismus in den ostdeutschen Bundesländern und einer geringen staatlichen Förderung des Wohneigentums wird die niedrige Wohneigentumsquote auch auf vergleichsweise hohe Erwerbsnebenkosten und konservative Rahmenbedingungen am Markt für Wohnimmobilienkredite zurückgeführt (vgl. Voigtländer 2009, Kaas et al. 2021).

9 In welchen Städten und Gemeinden ein angespannter Wohnungsmarkt vorliegt, wird dabei von den Landesregierungen für eine Dauer von fünf Jahren per Rechtsverordnung bestimmt.

10 Positiv ist zu betonen, dass sich die Mietpreisbremse bislang nicht negativ auf die Neubautätigkeit ausgewirkt hat (vgl. Kholodilin et al. 2018, S. 115). Um die Bauinvestitionstätigkeit nicht zu behindern, waren neu gebaute Wohnungen von Beginn an von der Regelung ausgenommen.

2 Corona, Digitalisierung, Klima, Demografie: Die wirtschaftspolitischen Herausforderungen für die nächsten Bundesregierungen
Wolf Heinrich Reuter¹¹
Zusammenfassung

Deutschland steht vor einem Umbruch. Mit der Eindämmung des Klimawandels, der demografischen Entwicklung, den Folgen der Corona-Pandemie und der Digitalisierung versprechen gleich vier Entwicklungen, das wirtschaftliche Geschehen hierzulande dauerhaft zu verändern. Die Frage ist nicht, ob das geschehen wird, sondern wie. Maßgeblich dafür sind die Aktionen der Wirtschaftspolitik. Dass diese das Wirtschaftsgeschehen verändern und spürbar beeinflussen kann, hat nicht zuletzt die Corona-Krise deutlich gezeigt. Doch was genau ist zu tun? Wie kann es gelingen, allen Herausforderungen gleichzeitig zu begegnen, ohne dabei wirtschaftlichen Wohlstand, liebgewonnene Freiheiten und den sozialen Frieden auf’s Spiel zu setzen? Diesen und weiteren Fragen geht Wolf Heinrich Reuter im Beitrag nach. Er zeigt zunächst, dass es die Politik bislang überwiegend versäumt hat, diesen Herausforderungen beherzt und zukunftsorientiert zu begegnen, obwohl letztere – bis auf die Pandemie – schon länger absehbar sind. Danach skizziert Reuter, welche Maßnahmen aus seiner Sicht am ehesten dazu geeignet sind, den Umbruch sinnvoll zu gestalten. Einige Rezepte sind wohlbekannt, andere weniger. Deutlich wird u. a., dass die Dinge stärker miteinander verwoben sind, als es auf den ersten Blick den Anschein hat. Das macht ihre aktive Gestaltung durch die Politik zwar umso dringlicher, kann aber auch eine Chance sein. In jedem Fall sei Deutschland schlecht beraten, alleine nach Lösungen zu suchen, nicht nur zur Bewältigung von Klimawandel und Pandemie.

2.1 Die zentralen Herausforderungen für die nächsten Jahre

Die wirtschaftliche Entwicklung Deutschlands und der Welt wird seit dem Frühjahr 2020 von der Corona-Pandemie geprägt. Die Verbreitung des Virus und die Maßnahmen zu dessen Bekämpfung führten zu einem scharfen Einbruch der Wirtschaftsleistung insbesondere im zweiten Quartal 2020. Die Nachwirkungen dieser Krise werden die Wirtschaftspolitik noch lange beschäftigen.

Die deutsche Volkswirtschaft stand jedoch bereits vor der Corona-Pandemie vor großen Herausforderungen. Die grundlegendsten Veränderungen stehen dabei im Zusammenhang mit dem voranschreitenden technologischen Wandel insbesondere der Digitalisierung, den Klimaschutz-Maßnahmen zur Eindämmung der Erderwärmung, sowie dem beschleunigten demografischen Wandel. Dadurch werden sich die Wirtschaftsstruktur und Produktionsprozesse, die globale Arbeitsteilung und Handelsstrukturen, die globale Energiegewinnung und lokale Energienutzung, die öffentlichen Finanzen und sozialen Sicherungssysteme, sowie der Arbeitsmarkt grundlegend verändern. Für die weitere gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklung wird entscheidend sein, welche Antworten zukünftige deutsche Bundesregierungen im Zusammenspiel mit den Mitgliedstaaten der Europäischen Union und Partnern weltweit auf diese Herausforderungen finden werden.

Dieser Beitrag diskutiert in jeweils einem Kapitel vier zentrale Herausforderungen für die nächsten Jahre und gibt einen Ausblick auf die damit verbundenen wirtschaftspolitischen Weichenstellungen: Die Kapitel beleuchten die Herausforderungen durch die Corona-Pandemie, den technologischen Wandel, den demografischen Wandel und den Klimaschutz. Es werden dabei jeweils kompakt und allgemein verständlich die Problemstellungen für die deutsche Volkswirtschaft skizziert, die sich aus den grundlegenden Veränderungen ergeben, sowie mögliche wirtschaftspolitische Maßnahmen und Entscheidungen diskutiert.

2.2 Die verschiedenen Auswirkungen der Corona-Pandemie

Seit Anfang 2020 ist die wirtschaftliche Entwicklung in Deutschland und weltweit von den Auswirkungen der Corona-Pandemie geprägt. Menschen, Unternehmen und Regierungen haben auf die gesundheitliche Bedrohung durch das Virus mit einschneidenden Maßnahmen reagiert. Viele wirtschaftliche Aktivitäten fanden aus Angst vor Ansteckung und aufgrund behördlicher Einschränkungen nicht mehr oder nur noch stark verringert statt. Unternehmen mussten ihre Arbeits- und Produktionsprozesse umstellen und Regierungen haben mit einer breiten Palette an Stützungs-, Hilfs- und Konjunkturprogrammen auf den wirtschaftlichen Einbruch reagiert.

Das Bruttoinlandsprodukt (BIP), also die Produktionsleistung der Wirtschaft insgesamt, ist in Deutschland im Jahr 2020 im Durchschnitt um 4,9 % und weltweit um 3,6 % zurückgegangen (vgl. SVR, 2021). Dies ist zwar im Durchschnitt auf das Jahr gerechnet in Deutschland ein geringerer Einbruch als während der Finanzkrise im Jahr 2009, jedoch verdeckt der Jahresdurchschnitt die Entwicklung über das Jahr. So brach die Wirtschaft im zweiten Quartal 2020, also von April bis Juni, um 9,7 % ein ( Abb. 6), was den stärksten Einbruch seit dem Start der Veröffentlichung von vierteljährlichen Wachstumsdaten in 1970 darstellt. Allerdings holte die Wirtschaft im dritten Quartal 2020 mit einem sehr hohen Wachstum von 8,7 % einen Teil des Einbruchs wieder auf, was zu dem niedrigeren jahresdurchschnittlichen Rückgang führte.

Seit der ersten Infektionswelle im Frühjahr 2020 scheinen die Unternehmen und Konsumenten immer besser mit den pandemiebedingten Einschränkungen zurechtzukommen. So führten die zweite Welle im Winter 2020 und die dritte Welle im Frühjahr 2021 zwar ebenfalls zu einem Rückgang der Wirtschaftsleistung ( Abb. 6), dieser fiel jedoch weit geringer aus als noch bei der ersten Welle. Die Unternehmen haben etwa ihre Produktionsprozesse an die Hygienemaßnahmen anpassen können und ein Gutteil der Arbeitnehmer befand sich im Home-Office. Zudem wurde in der zweiten und dritten Welle mit weit weniger weitreichenden Einschränkungen der wirtschaftlichen Aktivität auf die steigenden Infektionszahlen reagiert als im Frühjahr 2020, als selbst Teile der Industrie unter anderem aus Unsicherheit ihre Produktion eingestellt hatten. In der zweiten und dritten Welle waren bis zu Beginn des Sommers 2021 zwar manche wirtschaftlichen Aktivitäten ebenfalls nur eingeschränkt möglich und Wirtschaftsbereiche geschlossen. Diese Bereiche – vor allem Gastgewerbe, Kunst, Unterhaltung und Erholung – waren auch in der öffentlichen Wahrnehmung und dem täglichen Leben der Bevölkerung sehr präsent und betrafen größere Teile der Beschäftigten (so arbeiten etwa rund 5,4 % aller Beschäftigten Deutschlands im »Gastgewerbe«). Die eingeschränkten Bereiche machten jedoch nur kleinere Anteile der Wirtschaftsleistung aus, weshalb die Effekte der Einschränkungen auf das BIP signifikant kleiner ausfielen. So sind etwa der Bereich »Gastgewerbe« für 1,7 % des BIP und »Kunst, Unterhaltung und Erholung« für 2,4 % des BIP in Deutschland verantwortlich (vgl. Fries et al., 2020).

Abb. 6: Wachstum des Bruttoinlandsprodukts, Deutschland 2016-2022 (in konstanten Preisen, kalender- und saisonbereinigt, Prognose (p) des Sachverständigenrates; Quelle: Destatis, Sachverständigenrat)

Die wirtschaftliche Entwicklung verlief weltweit sehr unterschiedlich. Insgesamt ist der Welthandel zu Beginn des Jahres 2021 bereits wieder über dem Niveau von Ende 2019 (vgl. SVR, 2021). Besonders in China und den Vereinigten Staaten hat die Erholung früher eingesetzt und verzeichneten die Volkswirtschaften bereits kurz nach dem wirtschaftlichen Einbruch in 2020 wieder sehr hohe Wachstumsraten. Im Euro-Raum dagegen dauerte die Erholung länger, sodass das Wachstum Anfang 2021 noch gedämpft war und insbesondere die südlichen Mitgliedstaaten auch in 2021 starke wirtschaftliche Einbrüche zu verzeichnen haben. Die Tiefe des Einbruchs hängt dabei insbesondere davon ab, welchen Anteil die stark eingeschränkten wirtschaftlichen Aktivitäten an der gesamten Wirtschaftsleistung eines Landes haben. So ist etwa der Anteil des Auslandstourismus in Ländern wie Kroatien, Griechenland oder Portugal mit 7,5 % und 10 % des BIP relativ hoch, während er in Deutschland bei weniger als 1,5 % des BIP liegt (vgl. SVR, 2021).

Anders als frühere Krisen trifft die von der Corona-Pandemie ausgelöste Krise die Wirtschaftsbereiche sehr unterschiedlich. Während Anfang 2021 manche Dienstleistungsbereiche bereits über Monate eingeschränkt oder geschlossen waren, produzierten andere Bereiche, etwa große Teile der Industrie und der Exportwirtschaft, bereits wieder auf oder sogar über dem Vorkrisen-Niveau. Und selbst innerhalb der Dienstleistungsbereiche gibt es große Unterschiede. So brachen die Umsätze etwa in der Gastronomie oder dem Beherbergungsbereich sehr stark ein, wohingegen die Umsätze im Einzelhandel mit Lebensmitteln oder des Versand- und Internethandels im gleichen Zeitraum stark angestiegen sind.

Die Krise hat nicht nur unterschiedliche Auswirkungen über die Wirtschaftsbereiche hinweg, sondern auch auf die Einkommen der privaten Haushalte. Haushalte mit niedrigeren Einkommen mussten teils starke Rückgänge der Einkommen hinnehmen, während Besserverdiener davon meist verschont blieben (vgl. SVR, 2020a). Vielmehr haben insbesondere letztere in den Phasen der weitreichenden Einschränkungen der wirtschaftlichen Aktivitäten im Frühjahr 2020 und Winter 2021 große Ersparnisse aufgebaut. Während deren Einkommen von der Krise weniger stark beeinträchtigt waren, waren die Möglichkeiten für den Konsum etwa im Gastronomie-, Kultur- oder Reisebereich stark eingeschränkt, weshalb ein Teil des Einkommens nicht ausgegeben, sondern gespart wurde. Ein Grund für die unterschiedliche Auswirkung der Krise auf die Einkommenssituation der privaten Haushalte liegt darin, dass Personen, die in den stark betroffenen Dienstleistungsbereichen beschäftigt sind, tendenziell niedrigere Einkommen haben, wohingegen die Bereiche, in denen Personen aus einkommensstärkeren Haushalten beschäftigt sind, tendenziell schnell und einfach ins Home-Office verlegt werden konnten.

Um den wirtschaftlichen Einbruch und die unterschiedlichen negativen Auswirkungen zu dämpfen, hat die Wirtschaftspolitik speziell in den ersten Monaten der Pandemie in außergewöhnlich großem Umfang auf die Krise reagiert. Dabei wirkte eine Kombination aus kurzfristig ergriffenen Maßnahmen, wie beispielsweise die Verlängerung des Kurzarbeitergeldes oder die temporäre Senkung der Umsatzsteuer, und die sog. automatischen Stabilisatoren, also die Bereiche der öffentlichen Einnahmen und Ausgaben, die automatisch auf die Wirtschaftsentwicklung reagieren (z. B. Arbeitslosengeld, Kurzarbeitergeld oder das Steuersystem). Es war wichtig, dass die Politik schnell und entschlossen reagiert hat, um die Wirtschaft zu stabilisieren, womit sie auch das Vertrauen in eine schnelle Erholung gestärkt hat. Auch wenn nicht alle zum Einsatz gekommenen Instrumente zielgenau waren, dürfte alleine das Konjunkturpaket der Bundesregierung vom Juni 2020 das BIP in 2020 und 2021 um 0,7 bis 1,3 % erhöht haben (vgl. SVR, 2020a).

Mit der kurzfristigen Stabilisierung sind die Auswirkungen der Corona-Krise jedoch nicht vollständig adressiert. Vielmehr wird die Wirtschaftspolitik auch noch in den kommenden Monaten und Jahren mit den Auswirkungen der Krise beschäftigt sein, um eine dauerhafte Erholung zu ermöglichen. In der kurzen Frist wird die weitere Entwicklung besonders vom weltweiten Fortschritt beim Impfen, von der Entwicklung der aufgebauten Ersparnisse und möglichen Unternehmensinsolvenzen abhängen. Die Unsicherheit über die weitere wirtschaftliche Entwicklung ist dabei vor allem mit Blick auf diese drei Faktoren besonders hoch.

Erstens, wird das Zurückdrängen der Pandemie wichtig sein, also die Reduzierung der Infektions- und Todeszahlen, sodass alle wirtschaftlichen Aktivitäten wieder möglichst uneingeschränkt stattfinden können. Zentral ist dafür die Impfung der Bevölkerung. Während in Deutschland in den ersten Monaten 2021 die Verfügbarkeit von Impfstoffen der beschränkende Faktor beim Impffortschritt waren, dürfte in den kommenden Jahren insbesondere die Bereitschaft zur Impfung von genügend Menschen wichtig sein. Die Chancen stehen insgesamt jedoch gut, dass Deutschland mindestens 70 % der Bevölkerung vollständig impfen und in den kommenden Jahren auch durch gegebenenfalls notwendige Auffrischungsimpfungen die Pandemie national in Griff behalten kann. Im nächsten Schritt muss es der Politik gelingen, dies auch für die Weltbevölkerung sicherzustellen. Nur so kann das Virus und seine Varianten erfolgreich eingedämmt werden, was für eine vollständige Erholung der Weltwirtschaft und neue globale Wohlstandsgewinne wichtig sein wird.

Zweitens, dürfte die Entwicklung der angehäuften Ersparnisse die Entwicklung des privaten Konsums und der Wirtschaft der nächsten Jahre signifikant beeinflussen. In den Jahren vor der Corona-Pandemie lag die Sparquote in Deutschland relativ konstant zwischen 10 % und 11 %, d. h. private Haushalte haben im Mittel rund 10 % bzw. 11 % ihrer verfügbaren Einkommen zur Seite gelegt. In 2020 und 2021 ist sie jedoch in manchen Quartalen auf über 20 % angestiegen (vgl. Deutsche Bundesbank, 2021), sodass sich bis Ende 2021 eine »Überersparnis«, also Ersparnis über der normalerweise erwarteten Ersparnis, von rund 200 Mrd. Euro gebildet hat. Ein Teil der Einkommen dürfte, wie in Krisen zu erwarten, aus Vorsicht und Unsicherheit über die weitere Entwicklung oder den eigenen Arbeitsplatz zusätzlich gespart worden sein. Der größere Teil wurde in dieser Krise jedoch aufgrund fehlender Konsummöglichkeiten zwangsweise gespart (vgl. Deutsche Bundesbank, 2021). So konnten Haushalte etwa keine Urlaubsreisen oder Freizeitaktivitäten unternehmen oder Restaurants besuchen. Die Frage für die wirtschaftliche Entwicklung ist nun, wie schnell sich diese »Überersparnis« wieder abbauen wird, sobald wieder alle Konsummöglichkeiten zur Verfügung stehen. Geschieht dies eher schneller, erhöht sich der private Konsum noch stärker als sowieso in der Erholung erwartet und gibt der kurzfristigen Wirtschaftsentwicklung dadurch einen zusätzlichen Schub.

Drittens, wäre zu erwarten gewesen, dass während und nach einer schweren Wirtschaftskrise die Insolvenzen von Unternehmen zunehmen. So war etwa in der Finanzkrise die Anzahl der Insolvenzen im Jahr 2009 um 12 % höher als im Jahr 2008. In der Corona-Krise waren die Insolvenzen in Deutschland im Jahr 2020 jedoch im Vergleich zum Vorjahr um 22 % zurückgegangen (vgl. SVR, 2021). Vor allem bei den – in Bezug auf den Umsatz – ganz kleinen und kleinen Unternehmen wurden bedeutend weniger Insolvenzen angemeldet. Die Gründe dafür dürften unter anderen darin liegen, dass die Insolvenzantragspflicht über mehrere Monate ausgesetzt war, womit die Unternehmensleitungen unter bestimmten Voraussetzungen auch bei drohender Zahlungsunfähigkeit oder Überschuldung kein Insolvenzverfahren einleiten mussten. Außerdem hat die Regierung die Unternehmen mit großzügigen Hilfsmaßnahmen unterstützt. Von den Hilfsmaßnahmen werden voraussichtlich sogar nach der Pandemie noch große Teile der Töpfe nicht ausgeschöpft sein. Die Frage für die wirtschaftliche Entwicklung ist nun, wie sich die Insolvenzen nach Ende der Aussetzung der Insolvenzantragspflicht und nach Ende der Unternehmenshilfen entwickeln werden. Dabei dürfte ein Aufholen der Insolvenzen aus dem Jahr 2020 erwartbar sein, es ist jedoch offen ob noch mehr zusätzliche, etwa durch die Corona-Krise ausgelöste, Insolvenzen zu beobachten sein werden.

Neben den kurzfristigen Herausforderungen wird es wirtschaftspolitisch in der mittleren Frist (also auf Sicht von drei bis fünf Jahren) darum gehen, die Unternehmenshilfen und Stützungsmaßnahmen sowie die in der Krise eingegangenen zusätzlichen Unternehmensbeteiligungen (z. B. an der Lufthansa oder der TUI) wieder zurückzufahren und einen reibungslosen Übergang aus der von der Krise geprägten Wirtschaftspolitik zu gestalten. Die in der Krise außergewöhnlich erhöhten öffentlichen Ausgaben und Stützungsprogramme sind langfristig nicht finanzierbar. Zudem muss die durch die Krisenmaßnahmen entstandene höhere öffentliche Verschuldung im Verhältnis zur Wirtschaftsleistung wieder abgebaut werden (siehe dazu auch den Beitrag von Manuel Rupprecht in diesem Buch), wenn bei der nächsten Krise die gleichen fiskalischen Möglichkeiten zur Reaktion zur Verfügung stehen sollen. Dabei wird es insbesondere darauf abkommen, die eingesetzte Erholung nicht aufzuhalten.

Selbst in der langen Frist werden die Auswirkungen der Corona-Pandemie noch eine Herausforderung für die Politik darstellen. So werden etwa die erheblichen Bildungsrückstände von Schülerinnen und Schüler durch die Schulschließungen sowie die deutlich zurückgegangene Zahl an betrieblichen Berufsausbildungsstellen und Bewerbungen auf Ausbildungsangebote (vgl. BA 2021) langfristige Antworten der Politik benötigen. Zudem werden einige während der Pandemie veränderte Verhaltensweisen, strengere Hygienemaßnahmen und erprobte technologische Neuerung auch langfristig bestehen bleiben und dadurch zu Verschiebungen in der Nachfrage nach Produkten und der Wirtschaftsstruktur führen. Der daraus entstehende Strukturwandel gesellt sich in den nächsten Jahren zu dem, der bereits durch den technologischen Wandel und Klimaschutz ausgelöst wird.

2.3 Die sich verändernden Strukturen aufgrund des technologischen Wandels

Der technologische Wandel ist eine wichtige Triebkraft für die langfristige Entwicklung einer Volkswirtschaft. Er ermöglicht Fortschritte bei der Produktivität (also dem Verhältnis zwischen Ressourceneinsatz und Produktionsergebnis) und dadurch Steigerungen der Wohlfahrt. In den vergangenen Jahrzehnten sind die Produktivitätssteigerungen allerdings weltweit kontinuierlich gesunken, was die Wissenschaft vor Fragen und die Wirtschaftspolitik vor große Herausforderungen stellt. Trotz der allgegenwärtigen Digitalisierung des wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Lebens lassen sich keine höheren Produktivitätssteigerungen beobachten. Hierfür werden unterschiedliche Gründe diskutiert (vgl. SVR, 2019a): Erstens, stellten sich auch in der Vergangenheit erst viele Jahre nach großen technischen Innovationen, wie der Dampflokomotive oder der Elektrizität, größere Produktivitätssteigerungen ein. So produzierten etwa 40 Jahre nach der Erfindung des elektrischen Antriebs immer noch erst 25 % der US-amerikanischen Fabriken elektrisch (vgl. Atkeson und Kehoe, 2007). Zweitens, könnten die Produktivitätssteigerungen durch die Digitalisierung niedriger ausfallen als bei anderen größeren technologischen Neuerungen, etwa da eher Produkte und Marktanteile ins Digitale verschoben als gänzlich neue Produkte und Prozesse geschaffen werden. Drittens, könnten wir aufgrund der sich veränderten Wirtschaftsstruktur und Art der Produkte das Produktivitätswachstum nicht mehr korrekt messen. So werden viele digitale Produkte den Konsumenten kostenlos zur Verfügung gestellt. Dies steigert zwar deren Nutzen, schlägt sich aber weniger stark in der etwa im BIP gemessenen Wirtschaftsleistung nieder. Insgesamt ist die exakte Identifikation der Gründe für die ausbleibende Erhöhung der Produktivitätssteigerungen in der Forschung noch eine offene Frage. Was jedoch jedenfalls richtig sein wird, ist, dass Unternehmen und Staaten die Digitalisierung auch umsetzen müssen, um Vorteile daraus ziehen zu können. Dabei waren in Deutschland bisher noch deutliche Rückstände gegenüber anderen Staaten zu beobachten.

Die Corona-Krise hat der Digitalisierung nun einen großen Schub gegeben, jedoch gleichzeitig auch die Defizite offengelegt ( Kap. 6). Während die Nutzung von Home-Office in Deutschland vor der Pandemie in 2019 mit 13 % im Gegensatz zu anderen Mitgliedstaaten der EU weit unter dem rechnerischen Potenzial von 37 % lag (vgl. SVR, 2020b), ist der Anteil der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im Home-Office im Pandemieverlauf stark angestiegen. Unternehmen insbesondere im Dienstleistungsbereich haben digitale Werkzeuge schnell zum Einsatz gebracht und digitale Produkte sowie Vertriebskanäle entdeckt. Während etwa der Umsatz im Einzelhandel auf Verkaufsflächen seit Beginn der Pandemie ungefähr gleichgeblieben ist, ist jener des Internet- und Versandhandels im gleichen Zeitraum um ein Drittel angestiegen ( Abb. 7). Ein Teil der veränderten Verhaltensweisen dürften nach Abklingen der Pandemie wieder zurückgehen, vieles wird jedoch bleiben und die Digitalisierung dadurch einen Schub erfahren. Nicht zuletzt wurde Unternehmen und Behörden aufgezeigt, wie wichtig die richtige digitale Ausstattung und digitale Arbeitsprozesse für Krisenzeiten sein können.

Abb. 7: Umsatzentwicklung im Einzelhandel, 2019 und 2020 (Veränderung relativ zum Vorjahr; Quelle: Destatis)

Die Krise hat jedoch auch Defizite in der Digitalisierung offengelegt. Insbesondere in der öffentlichen Verwaltung, dem Gesundheits- und dem Bildungswesen wäre ein höherer Digitalisierungsgrad in der Pandemie von großem Vorteil gewesen. Die Digitalisierung hätte den Informationsaustausch zwischen Behörden, mit Bürgern und zwischen Gesundheitsämtern beschleunigen und vereinfachen können. Sie hätte die Auswirkungen von Schulschließungen auf den Lernrückstand der Kinder verringern und die Administration von Hilfsmaßnahmen erleichtern können. Zudem hätte auch im Privatsektor eine bessere Ausstattung mit digitaler Infrastruktur, wie Breitbandinternet, sowie frühzeitige Vorbereitungen für die digitale Arbeitswelt geholfen die Auswirkungen der Krise besser abzufedern.

Für die Wirtschaftspolitik gilt es den Schwung in der Digitalisierung zu nutzen und insbesondere in der öffentlichen Verwaltung größere Fortschritte bei der Digitalisierung zu erzielen. Dabei kommt es nicht nur auf öffentliche Investitionen in die Infrastruktur und Ausstattung an, sondern auch in dazugehöriges Personal und die Weiterbildung. Für den digitalen Unterricht braucht es etwa nicht nur einen Breitbandanschluss und die Ausstattung mit Laptops, sondern auch Administratoren und geschultes Personal, welche die digitalen Möglichkeiten erst nutzbar machen. Die Bevölkerung muss das Potenzial der neuen Möglichkeiten sinnvoll und effektiv nutzen können, wofür Verbesserungen bei der Ausbildung des Lehrpersonals, die frühe Vermittlung von digitalen Schlüsselkompetenzen in den Schulen und lebenslange Weiterbildungsangebote notwendig sind (vgl. SVR, 2020b).

Die Corona-Pandemie hat einen Strukturwandel in verschiedenen Bereichen ausgelöst, der von der Wirtschaftspolitik unterstützt und begleitet werden sollte. So dürften sich Arbeitsweisen und dadurch ganze Wirtschaftsbereiche verändern, wenn etwa auch zukünftig Videokonferenzen einige persönliche Treffen ersetzen. Einige Konsumentinnen und Konsumenten dürften auch zukünftig den Versand- und Internethandel mit bargeldloser Bezahlung statt dem Einkauf auf den Verkaufsflächen des Einzelhandels nutzen.

In der Vergangenheit haben es die Gesellschaft und Wirtschaft geschafft, sich an neue Technologien anzupassen. Während manche Wirtschaftsbereiche oder manche Berufe ganz verschwanden, ist die Beschäftigung (bei sinkendem Arbeitsvolumen pro Kopf) insgesamt langfristig immer weiter angestiegen (vgl. SVR, 2017). Es sind also mehr neue Arbeitsplätze entstanden, als durch technologischen Wandel verloren gingen. Auch für die Automatisierung und den Einsatz von Robotern zeigen Dauth et al. (2018), dass in Deutschland Arbeitsplatzverluste in der Industrie durch neue Arbeitsplätze im Dienstleistungsbereich ausgeglichen wurden. Arbeitsplätze entstehen dabei meist in Bereichen, die bei Einführung der neuen Technologie noch gar nicht vorstellbar waren, weshalb längerfristige Schätzungen der Effekte von neuen Technologien auf die Beschäftigung der Zukunft mit großer Unsicherheit behaftet sind.

Für die Wirtschaftspolitik dürfte es unmöglich sein, den von neuen Technologien ausgelösten Wandel aufzuhalten. Es kommt vielmehr darauf an, den Wandel zu unterstützen und beim Übergang entstehende Härten (z. B. in Form von Arbeitslosigkeit) abzufedern. Dabei kann ein flexibler Arbeitsmarkt, der eine einfachere Anpassung des Ressourceneinsatzes an das veränderte Umfeld zulässt, ein innovationsfreundliches Umfeld für Gründungen und der Abbau von zu weitreichender oder nicht dem technologischen Stand entsprechender Regulierungen und Bürokratie unterstützen. Zur Abfederung der negativen Auswirkungen auf Beschäftigte hat Deutschland zwar bereits ein ausgeprägtes soziales Sicherungssystem, könnte die Unterstützung jedoch noch stärker darauf ausrichten, die Bevölkerung zu befähigen, die Chancen des digitalen Wandels zu nutzen (vgl. SVR, 2017). Nicht zuletzt muss es der Wirtschaftspolitik gelingen, die digitalen Kompetenzen zu erhöhen. Also durch Aus- und Weiterbildung digitales Wissen zu vermitteln, durch lebenslanges Lernen die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer mit der Entwicklung Schritt halten zu lassen und die richtigen Fachkräfte für die digitale Arbeitswelt auszubilden.

Zudem kann die Wirtschaftspolitik die notwendige Infrastruktur aufbauen. Deutschland liegt bei der Verfügbarkeit von schnellen Glasfaseranschlüssen (FTTP-Anschlüsse), insbesondere im ländlichen Raum, unter dem Durchschnitt der EU und weit hinter den führenden baltischen und skandinavischen Ländern (vgl. SVR, 2020b). Viele der neuen digitalen Anwendungen, etwa im Zusammenhang mit Industrie 4.0 oder autonomen Fahren, werden zudem einen flächendeckenden Ausbau des schnelleren mobilen 5G-Breitbandnetzes benötigen. Beim Ausbau der Infrastruktur wird der Staat nur in speziellen Bereichen, etwa ländlichen Gebieten, bei denen sich die Versorgung betriebswirtschaftlich nicht rechnet, selbst für die Umsetzung sorgen müssen. Ihm kommt vor allem eine koordinierende Rolle zwischen Netzbetreibern, Endkunden und digitalen Dienstleistern zu. Zudem kann ein Abbau der Bürokratie, langer Genehmigungsverfahren und der regulatorischen Unsicherheit den Ausbau unterstützen.

Die bürokratischen Hürden gilt es auch für die Etablierung digitaler Geschäftsmodelle zu reduzieren. Dazu gehört etwa die Anpassung des Rechtssystems an die neuen Gegebenheiten des digitalen Raums und der Berücksichtigung digitaler Problemstellungen. Zudem bedarf es konkurrenzfähiger Möglichkeiten zur Finanzierung von neuen Geschäftsmodellen, etwa einer besseren Verfügbarkeit von Wagniskapital, also dem risikoreichen Eigenkapital, das Investoren jungen und innovativen Unternehmen zur Verfügung stellen. In Deutschland fällt ein Großteil der Innovationsausgaben, im Jahr 2019 mehr als 70 %, auf Großunternehmen, wohingegen kleine und mittlere Unternehmen auch im internationalen Vergleich eine geringe Innovationsintensität haben. Zusätzliche Anreize zur Innovation sollten also insbesondere für kleine und mittlere Unternehmen gestärkt werden.