Kitabı oxu: «Política internacional a principios del siglo XXI: poder, cooperación y conflicto»

Introducción

El siglo xxi llegó acompañado de cambios acelerados en política internacional que nos tomaron por sorpresa, porque sacudieron estructuras y profundizaron la búsqueda de poder de grandes actores (y de otros que habíamos olvidado), quienes reactivaron motivaciones tradicionales o desarrollaron algunas nuevas. En conjunto, esos cambios cuestionan actualmente el orden internacional contemporáneo, que se gestó a partir de reacomodos del orden de la segunda posguerra producidos luego de la caída del muro de Berlín y la implosión de la Unión Soviética (1991). En ese clima, el Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio (gatt, en su sigla en inglés) se convirtió en la Organización Mundial de Comercio (omc), surgió la Unión Europea (ue) y hubo cambios cuantitativos y cualitativos en agenda y actores internacionales. Si ellos transformaron la naturaleza del sistema internacional, su interpretación también incorporó dimensiones antes relegadas (religiosas, ambientales, identitarias), reformuladas como instrumentos teóricos para explicar la política internacional.

Los cambios adquirieron dinamismo después de la desaparición del enemigo ideológico y político del orden internacional occidental estructurado en torno a Estados Unidos. Al mismo tiempo, hubo un exceso de confianza acerca de la permanencia de ese orden facilitó visibles demandas insatisfechas de países o grupos de países. A partir de ellas y apoyados en nuevas tecnologías de comunicación, surgieron movimientos transnacionales (redes) con capacidad de afectar el sistema internacional que los había hecho posibles.

En la posguerra fría, el mundo experimentó un proceso de descompresión1 en el que asumieron relieve nuevos actores (como las regiones) y formas de cooperación interestatal y reaparecieron conflictos que habían quedado latentes durante la rivalidad entre Estados Unidos y la Unión Soviética. Su reaparición simultánea en los últimos treinta años lleva a percibirlos como procesos divergentes, que se atropellan entre ellos y precipitan sucesos internacionales inesperados. Existe, sin embargo, una línea común, mientras la tecnología facilita nuevos instrumentos de cooperación y conflicto internacional, la lucha por el poder incorpora dimensiones que parecían olvidadas y el poder mismo es ahora difuso y puede ser cuestionado por quienes no lo tienen.

En ese contexto, se vuelve necesario analizar ejemplos de cooperación geoeconómica y conflicto geopolítico en la política internacional del siglo xxi, para mostrar que poder, cooperación y conflicto siguen siendo las bases del sistema internacional en este siglo, pero el primero ha cambiado y los otros dos se buscan por mecanismos nuevos. Por razones de brevedad, el libro se concentra en las relaciones entre grandes actores estatales del sistema por considerar que los cambios en sus relaciones tienen efectos importantes sobre el resto de los países que lo constituyen.

La política internacional se define como el sistema formado por el conjunto de relaciones entre Estados; esta concepción se ha ampliado para incorporar actores no estatales (organizaciones no gubernamentales, partidos políticos, movimientos sociales en torno a problemas globales, etcétera) y enfatizar la interdependencia entre ellos. En esas relaciones predominan intereses e influencias geoeconómicas y geopolíticas o una combinación de ambos, lo que obliga a prestar atención a los procesos que explican su surgimiento, a los actores que participan y a las consecuencias que se derivan de ellos y afectan a otros actores y procesos.

Aunque en política internacional se mantiene la vigencia de analizar los reacomodos de bloques de poder, la transformación de las relaciones estratégicas y la mutación de la economía mundial, esos conceptos se interpretan ahora desde perspectivas más variadas y amplias que las tradicionales. Entre los aportes del campo de las relaciones internacionales, se distingue el cuestionamiento de la visión Estado-céntrica de la política internacional y la aparición de enfoques nuevos (capítulo 1) que muestran la variedad de perspectivas desde las cuales puede entenderse esa política.

Desde la Paz de Westfalia (1648), cada Estado-nación tiene potestad para crear ejércitos, cobrar impuestos e imponer su religión a sus súbditos. En relaciones internacionales, significó que ellos tenían soberanía sobre su territorio, eran iguales y no debían intervenir en asuntos internos de otros Estados, lo cual constituyó un primer intento de ordenar las relaciones interestatales en Europa. Hasta el siglo xviii, la soberanía estatal era potestad del monarca que consideraba el Estado su propiedad privada y asociaba la fortuna estatal a la fortuna de su casa reinante. Desde entonces, los Gobiernos pueden ser impersonales —proceso iniciado en Inglaterra al convertir a la monarquía absoluta en constitucional— y la responsabilidad de ejercer y mantener la soberanía pasa de uno a otro. Los Estados se reconocen mutuamente independientes y jurídicamente iguales, lo cual no impide que luchen entre ellos, porque la igualdad jurídica no implica igualdad en poder económico o político (Giacalone, 2016).

Antes del siglo xviii, la riqueza del Estado derivaba de controlar mercados (monopolio comercial español basado en mercantilismo) o de poseer abundante cantidad de tierra para el cultivo (fisiocracia francesa). Desde la publicación de La riqueza de las naciones (Adam Smith, 1776), el interés propio que aumenta la eficiencia económica pasó a determinar que cada Estado se especialice en aquello que puede hacer mejor (división del trabajo). De esas ideas surgió el liberalismo económico, asociado también a movilidad de capital y trabajo, como también a avances tecnológicos, a partir de interpretar el proceso de intercambio y acumulación generado por las relaciones interestatales.

La asociación Estado-nación-liberalismo económico produjo el nacimiento del Estado moderno inglés, con autoridades impersonales, separación de recursos de monarquía y sociedad y obligación del Gobierno de rendir cuentas a quienes pagan impuestos. Aunque otros Estados europeos no adoptaron esos conceptos al mismo tiempo (Giacalone, 2016), reafirmaron a Europa como centro del mundo en el sistema internacional moderno. Desde entonces, las relaciones entre sus miembros determinaron los principales periodos de conflicto o paz. En el siglo xx, las guerras mundiales fueron entre Estados europeos, pero requirieron de presencia militar y ayuda económica estadounidense para finalizarse. Con esa presencia, que se extendió en la segunda posguerra para dar apoyo militar y económico frente al nuevo enemigo ideológico (Unión Soviética), Europa mantuvo centralidad en el sistema internacional, pero asociada a Estados Unidos en el Atlántico norte. Con el fin de la Guerra Fría, esa asociación se debilitó frente a nuevas prioridades de la política exterior estadounidense y la reaparición internacional de actores marginados del sistema.

Con ese trasfondo, este libro analiza procesos centrales de la política internacional del siglo xxi, aplicándoles enfoques teóricos de geoeconomía y geopolítica, por considerarlos filtros que mediatizan la interpretación de esa política. A ese objetivo se agrega hacer la comprensión de esos procesos accesible al lector interesado en ellos que no se especializa en la disciplina de Relaciones Internacionales. En cada estudio de caso se analiza el proceso, los actores y las consecuencias en política internacional, lo cual significa que cada capítulo puede leerse independientemente de los otros. A pesar de ello, el libro es una unidad orientada a explicar las transformaciones de las relaciones internacionales a partir de la influencia de procesos históricos internos y procesos contemporáneos externos sobre las decisiones de actores estatales. Una premisa del libro es que los actores eligen otorgar importancia a procesos históricos, enraizados en el propio Estado o a los provenientes del sistema internacional, y otra premisa es que las consecuencias de sus acciones u omisiones afectan al resto del sistema, cuando esos actores son grandes poderes.

Desde el final de la Guerra Fría, se asiste a una etapa de transición acelerada del sistema internacional. Cuando los sucesos parecen precipitarse en cascada, acelerarse y volverse inesperados, es necesario analizar en especial las motivaciones de los actores que los originan, la utilidad de los enfoques teóricos que los interpretan y sus consecuencias para el futuro de nuestras sociedades. De esa forma, este libro continúa algunos temas desarrollados en el tomo 2 de la colección de bolsillo Acontecer Mundial, titulado Geoeconomía y geopolítica del proceso globalizador (2016), que abordaba la historia económica del proceso que llevó a la globalización desde el siglo xvii, usando como ejes interpretativos los aspectos económicos y políticos derivados de la ubicación geográfica de los Estados-naciones.

La importancia de emplear la geoeconomía y la geopolítica como variables explicativas del proceso histórico y del contemporáneo exige previamente su definición. La geopolítica nació a partir de la geografía política, que estudia la división del mundo en Estados-naciones y sus capacidades materiales (fuerzas militares, población, etcétera), y analiza las estrategias de sus Gobiernos y sus causas y consecuencias internacionales cuando la geografía juega un rol en ellas. La geoeconomía surgió de la geografía económica, pero al análisis de capacidades y recursos económicos de los Estados se le agrega el de las preferencias gubernamentales por modelos de desarrollo, luchas comerciales, etcétera (Baru, 2012). Se la define como el análisis de las consecuencias políticas de procesos económicos y de las consecuencias económicas de procesos políticos, si se relacionan con territorio o ubicación geográfica.

Mientras la geopolítica suele generar una lógica suma cero centrada en la lucha por el poder, la geoeconomía puede producir una lógica positiva, porque la búsqueda de riqueza (desarrollo y bienestar social) admite la cooperación con otros para alcanzarla (Blackwill y Harris, 2016, p. 24). Aunque Blackwill y Harris (2016) titularon su libro sobre geoeconomía La guerra por otros medios (War By Other Means), con lo cual el mensaje que transmiten es que la geoeconomía es un instrumento para el conflicto, este libro no comparte esa visión ni tampoco la fórmula según la cual la geopolítica equivale a una relación binaria en la cual la política es la variable dependiente de la geografía, lo que por extensión haría de la economía la variable dependiente de la geografía en la geoeconomía (Cuéllar, 2012, p. 62).

En el siglo xxi, hay una revaloración positiva de la geoeconomía. El movimiento del eje del comercio global del océano Atlántico al Pacífico y los efectos de la crisis financiera del 2008, más el aceleramiento del proceso globalizador desde fines del siglo xx profundizaron la interacción y la interdependencia entre distintos tipos de capitalismo. El capitalismo del mercado y del estado de bienestar social de las naciones desarrolladas de Occidente se entrelazó en cadenas productivas y financieras con formas asiáticas de capitalismo con intervención estatal, por lo cual ahora la participación en política internacional de países desarrollados, emergentes y en desarrollo se les asocia más con factores económicos. Esa tendencia parece reforzarse cuando, como ahora, la estructura institucional del sistema internacional (Organización de Naciones Unidas, onu, omc) está siendo cuestionada en términos de legitimidad y poder (Okano-Heijmas, 2013, p. 3), mientras la prosperidad económica sigue considerándose instrumento de estabilidad política y seguridad de los Estados, ya sea que se busque mediante la cooperación o el conflicto.

Desde finales del siglo xx, se insiste en que la geoeconomía es más importante que la geopolítica porque los intereses nacionales de poderes grandes y emergentes están cambiando. En los enfrentamientos geoeconómicos, en lugar de armas militares, se emplean aranceles, tasas de cambio e interés, inversiones y otros instrumentos para ganar aliados o perjudicar a competidores. Blackwill y Harris (2016) lo ejemplifican con China, que prefiere aumentar su influencia por medios económicos antes que, de otra forma, porque reconoce que no puede desafiar el poder militar estadounidense. Otro factor que otorga importancia a la geoeconomía es que algunos poderes emergentes (China) tienen formas de capitalismo estatal que les permiten a sus Gobiernos centralizar decisiones económicas y políticas y asegurarse de que sean aplicadas porque las empresas que van a ejecutarlas son estatales. Los Estados Unidos y la ue no pueden obligar a sus compañías a ejecutar un acuerdo comercial, por ejemplo, si no produce ganancias efectivas. El conflicto surge de la necesidad de evitar que el otro se beneficie de esa u otra forma.

En cuanto a la reflexión sobre enfoques teóricos, Good-man y Khanna (2013, pp. 64-65) proponen la geotecnología como subdisciplina que complementa el análisis geopolítico y geoeconómico, al concentrarse en el impacto de la innovación tecnológica sobre comercio internacional y conflictos militares. Según ellos, la geopolítica ignora a los actores no estatales y la geoeconomía, los trata marginalmente, mientras la geotecnología reconoce la influencia internacional de actores que no dependen de un territorio ni poseen grandes capitales, pero controlan tecnologías de punta (Google, Facebook , entre otros).

Aunque la tecnología sea factor central de los cálculos de poder entre actores internacionales, su sustentación como subdisciplina es débil porque: 1) varios enfoques teóricos incorporan la innovación tecnológica entre las causas del cambio geopolítico y geoeconómico, o analizan sus consecuencias (North, 1993; Al-Rodhan, 2012, 2015); 2) para la geoeconomía, las empresas multinacionales resultan centrales y muchas de ellas generan nuevas tecnologías; 3) la no territorialidad de la nueva tecnología, que Goodman y Khanna (2013) destacan, no es compatible con el término geotecnología que proponen. Por ello, en este libro, la tecnología se incorpora al análisis como factor causal o consecuencia de eventos y estrategias de política internacional.

Autores como Thakur (2013) y Okano-Heijmans (2013, pp. 7-8) desarrollan el concepto de “balance de intereses” para sustituir el concepto según el cual los Estados guían su política internacional por el objetivo de alcanzar su “interés nacional” (único, monolítico y relativamente permanente). El balance de intereses es amplio y puede cambiar con rapidez, según influencias externas e internas, lo cual implica que el Gobierno puede elegir un curso de acción entre varios y cambiarlo a lo largo del tiempo, abriendo la posibilidad de cometer errores o corregirlos. Enfatiza los procesos internos que inspiran la política internacional de un Estado y la agencia de sus decisores políticos, sin alterar el hecho de que su objetivo último es mantener o lograr poder internacional.

En resumen, invito a los lectores a encarar este libro con una visión abierta a la comprensión de los sucesos internacionales que se producen día a día. En él posiblemente encontrarán más preguntas que respuestas, que quizás sea lo mejor que puede hacer un libro en esta etapa de cambios acelerados y divergentes que profundizan la incertidumbre de la política internacional.

Para concluir, les agradezco a los estudiantes del Pro-grama de Maestría y Especialización del Instituto de In-tegración Latinoamericana de la Universidad de La Plata (Argentina), porque sus preguntas y comentarios durante las clases me ayudaron a reflexionar sobre algunos temas de este libro. Asimismo, mi agradecimiento a la directora del Instituto, Dra. Noemi Mellado, y a todo su personal, por su constante amistad; al Dr. Edgar Vieira Posada, director del Centro de Pensamiento Global, de la Universidad Cooperativa de Colombia, por su confianza; a Ediciones Universidad Cooperativa de Colombia, por su labor eficiente, y al personal de la Taylor Family Digital Library (University of Calgary), por su apoyo. Por último, a Julia, Marcelo, Andrés, Reina, Matías, Paulo, Marcos, Juliana, Juana, Mary y Aquiles, un gran abrazo, por permitirme ser parte de la familia.

1 Según Mackinder (1904), el mundo a principios del siglo xx había alcanzado sus límites y era una cápsula cerrada, semejante a una cámara de compresión dominada por conflictos europeos.