Kitabı oxu: «Проблемы гражданско-правового регулирования туристской деятельности в Российской Федерации»

Рецензенты:

Шевченко Г. Н. – доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного и таможенного права Владивостокского филиала Российской таможенной академии;

Белых В. С. – доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, директор Института права и предпринимательства, заведующий кафедрой предпринимательского права Уральского государственного юридического университета.

ebooks@prospekt.org

© Завьялова С. В., 2016

© ООО «Проспект», 2016

Предисловие

Позиционирование законодателем Федерального закона от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон о туристской деятельности) как акта, определяющего принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в России, равно как и признание им туристской деятельности одной из приоритетных отраслей экономики, предопределило необходимость обеспечения эффективного правового регулирования данного вида предпринимательской деятельности на фоне возрастающих объемов туристских потоков.

Претворение законодателем отмеченных предписаний в жизнь привело к укрепившимся в последнее десятилетие положительным тенденциям в реформировании туристского законодательства, его восприимчивости к нормам международного права и в устранении законодателем ранее допущенных недоработок и коллизий норм. Вместе с тем нельзя не отметить и ряд имеющихся проблем, наличие которых вплоть до настоящего времени не позволяет обеспечить качественное всестороннее гражданско-правовое регулирование туристских отношений и должный уровень защиты прав и законных интересов российских туристов.

К существующим проблемам следует отнести не только недостаточную проработанность российского туристского законодательства, выраженную в имеющихся внутренних противоречиях и неточностях норм Закона о туристской деятельности, но и полную неурегулированность отдельных видов туризма (самодеятельного и экстремального), в которых проблемы защиты прав туристов стоят наиболее остро. Неясность терминологии, несовершенство законодательства в вопросах содержания и формы договора оказания туристских услуг, ответственности туроператоров, финансового обеспечения туроператорской деятельности, отсутствие разъяснений Верховного Суда Российской Федерации норм Закона о туристской деятельности предопределяют наличие в правоприменительной практике значительного количества препятствий на пути к обеспечению должного уровня защиты прав и законных интересов российских туристов.

Данные обстоятельства предопределяют необходимость проведения детальных научных исследований, глубокой проработки существующих в области гражданско-правового регулирования туристских отношений проблем и выработки путей их решения. Работа в данном направлении послужит как развитию действующего в сфере туризма законодательства и повышению эффективности правового регулирования, так и обеспечению высокого уровня защиты прав и законных интересов граждан России в сфере оказания туристских услуг.

С. В. Завьялова

Глава 1.
Генезис правового регулирования туристской деятельности в России

§ 1. Формирование и развитие законодательства в сфере туристско-экскурсионного обслуживания в СССР

Начало историографии туризма, если понимать под ним прежде всего путешествия, трудно датировать годом или даже столетием: люди путешествовали всегда. Однако закрепление складывающихся в сфере туризма общественных отношений в качестве объекта правового регулирования в России связывают со вторым десятилетием XX в. в силу признания абсолютной общественно-воспитательной полезности таких отношений как рычага идеологической пропаганды и коммунистического воспитания народа советской властью, придавшей им статус сферы туристско-экскурсионного обслуживания¹.

Исходя из отмеченного, хронологическими границами изучения генезиса законодательства в сфере туристско-экскурсионного обслуживания в СССР с историко-правовой точки зрения стали 1917–1992 гг. Годы нижнего и верхнего временных пределов, кардинально изменившие общественно-государственное устройство России, предопределили тотальную модернизацию всех сфер жизни общества и их правового регулирования. Так, после Октябрьской революции 1917 г. туризм – «… часть культурной работы, глубоко политическое явление»², а система источников правового регулирования этой сферы только начала свое формирование. Тогда как после 1992 г. в силу становления в России свободного рынка, сопровождавшегося множественными преобразованиями, важнейшим из которых стало развитие не только базисных отраслей экономики, но и ряда перспективных отраслей непроизводственной сферы, туризм – «…диверсифицированный межотраслевой комплекс социально-бытовой инфраструктуры»³, при этом страна сталкивается с проблемой отсутствия законодательного регулирования этой сферы.

Причины сложившейся после 1992 г. ситуации, и здесь мы солидарны с мнением В. М. Лебедева, выражены в неполучении законодательного развития конституционного признания туризма (ст. 41 Конституции СССР 1977 г.) ни в Основах гражданского законодательства ССР и союзных республик (1961 г.), ни в Гражданском кодексе РСФСР (1964 г.). Превалирующее большинство вопросов функционирования туристско-экскурсионной индустрии урегулированы ведомственными нормативными актами Центрального совета по туризму и экскурсиям Всесоюзного центрального совета профессиональных союзов⁴ (далее – ЦСТЭ ВЦСПС).

Отсутствие отраслевого закона в сфере туризма, на наш взгляд, являлось следствием ряда причин. К ним в полной мере можно отнести и реализацию большей частью населения СССР своего конституционного права на отдых⁵ путем использования одного из двух возможных способов: 1) приобретение путевок в санаторно-курортные учреждения, турбазы, находящиеся с иными объектами туристско-экскурсионной индустрии в собственности государства (плановый туризм)⁶; 2) походы, организуемые их участниками самостоятельно или с помощью туристских секций, клубов, учебных заведений и т. д. (самодеятельный туризм)⁷.

Таким образом, исходя из обстоятельств существовавшей действительности, наличие отраслевого закона не требовалось, поскольку (как будет показано далее) ЦСТЭ ВЦСПС не только создавал нормативную и методическую базу в сфере туристско-экскурсионного обслуживания, но и осуществлял абсолютный контроль организации туристского рынка в стране. Въездной и выездной туризм в свою очередь и связанные с ним вопросы страхования туристов, их размещения и обслуживания решались Госкоминтуристом и были его монополией, а организацию и контроль иностранного молодежного туризма осуществляло Всесоюзное акционерное общество «Спутник».

Данная система организаций стала результатом длительного периода формирования туристско-экскурсионной сферы в СССР, включающего в себя три этапа, каждому из которых свойственен ряд особенностей, в том числе и в правовом регулировании⁸. Вместе с тем в рамках исследования генезиса правового регулирования туристской деятельности в России рационально не только рассмотрение этапов исторического развития законодательства в сфере туристско-экскурсионного обслуживания в СССР, но и выделение четвертого (современного) этапа: формирование законодательства о туристской деятельности (туристском обслуживании) в Российской Федерации (далее также – современное законодательство в сфере туризма). Это позволит, во-первых, детально исследовать природу правового регулирования туристских отношений в СССР и в Российской Федерации; во-вторых, определить направления возможного совершенствования современного законодательства, регулирующего сферу туризма, в том числе посредством рецепции норм советского материального права в области оказания туристско-экскурсионных услуг; в-третьих, четко выделить особенности понимания туризма как сферы правового регулирования на каждом этапе развития и проследить его поэтапную трансформацию из вида спорта – путешествия, выступающего в качестве одного из рычагов идеологической пропаганды, в отрасль экономики; в-четвертых, обозначить особенности трансформации сферы туристско-экскурсионного обслуживания (оказания туристско-экскурсионных услуг) в сферу осуществления туристской деятельности (оказания туристских услуг).

Следует заметить, что вопрос о соотношении понятий «услуга» и «обслуживание» является дискуссионным. Цивилисты неоднократно приводили в обоснование своих позиций различные доводы, однако в целом можно констатировать наличие двух точек зрения. Сторонники первой исходят из тождественности рассматриваемых понятий, поскольку, как отмечается, обслуживание опосредует любую деятельность по удовлетворению чьих-либо потребностей⁹. Сторонники другой настаивают, что сфера обслуживания – это сфера, где кроме производства осуществляется и доведение произведенных услуг до потребителя, тогда как сфера услуг – это сфера, где производятся услуги¹⁰. Подчеркнем, что последнее сосредотачивает в себе не только юридический аспект, но и толкование рассматриваемых понятий в экономической литературе, заключающееся в том, что обслуживание – это не только производство материальных и нематериальных услуг, но и доведение их до потребителя¹¹. Разделяя отмеченную позицию А. Н. Баринова, а также Н. В. Сирик о том, что «обслуживание» применительно к сфере туризма является более широким понятием по отношению к «услуге», поскольку представляет собой характеристику деятельности, направленной на удовлетворение потребностей посредством организации и оказания услуги¹², приведем и собственные доводы, которые позволяют не только проиллюстрировать справедливость поддерживаемой позиции, но и разграничить понятия «туристско-экскурсионное обслуживание», «туристско-экскурсионная услуга», «туристско-экскурсионная работа».

В качестве подтверждения следует привести результаты проведенного анализа нормативных правовых актов СССР (изданных в период 1959–1987 гг.), регулировавших сферу туристско-экскурсионного обслуживания. Согласно им имеет место градация актов на регулирующие непосредственно оказание туристско-экскурсионных услуг (т. е. удовлетворение потребностей) и регламентирующие работу самого туристского предприятия (т. е. регулирующие туристско-экскурсионную работу), например постановление Президиума ЦСТЭ ВЦСПС от 29 мая 1973 г. «О методических рекомендациях по организации туристской работы на туристских базах» и др.). Таким образом, туристско-экскурсионное обслуживание включает в себя как туристско-экскурсионные услуги, т. е. деятельность туристско-экскурсионного предприятия, направленную на удовлетворение потребностей граждан, так и туристско-экскурсионную работу – деятельность туристско-экскурсионного предприятия, направленную на организацию собственной работы как предпосылки возможности оказания туристских услуг. Существенно, что приведенные ранее дефиниции авторов позволяют сделать вывод: туристская деятельность как деятельность туроператоров и турагентов по организации путешествий (понятие введено ст. 1 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации») представляет собой современный аналог туристско-экскурсионного обслуживания, поскольку вобрала в себя все его смысловое значение: деятельность туроператора (турагента), направленная на удовлетворение потребностей граждан, и деятельность, направленная на организацию собственной работы как предпосылки оказания туристских услуг. Немаловажно, что и в ст. 779 ГК РФ закреплен такой вид услуг, как туристское обслуживание, которое, что очевидно, осуществляется посредством реализации туристской деятельности. В настоящем исследовании будем исходить непосредственно из указанных представлений.

Итак, временные рамки первого этапа определяются 1917–1936 гг. Для него характерны создание социально-экономических условий для зарождения и становления советской туристско-экскурсионной инфраструктуры, а также попытки централизации туристского и экскурсионного движения в единую систему обслуживания, осуществляемого в целях демонстрации истории революционной борьбы и популяризации социалистического строительства в СССР. Отмеченное, на наш взгляд, объясняет происходившее на данном этапе смешение культурной и идеологической политики, сращивание сферы туристско-экскурсионного обслуживания с государственным аппаратом и, как справедливо отмечает С. С. Алексеев, реализацией четкой установки на полное искоренение частного права в основных областях общественной жизни¹³.

Иными словами, туризм как сфера правового регулирования на данном этапе – один из рычагов идеологической пропаганды и коммунистического воспитания народа; вид спорта, путешествия, в которых развлечение и отдых соединяются с образовательными целями, «…новая форма классовой борьбы и в то же время социалистического строительства»¹⁴. Характерно, что это свое приоритетное значение туризм не утратит вплоть до распада СССР.

В литературе отмечается, что первым актом, в котором принцип первоочередности идеологического воспитания нашел свое выражение, является подписанный 12 апреля 1918 г. В. И. Лениным декрет СНК «О снятии памятников, воздвигнутых в честь царей и их слуг, и выработке проектов памятников Российской социалистической революции»¹⁵. В декрете особо подчеркнута необходимость организации экскурсий для рабочих и школьников, и в ноябре 1918 г. при Народном комиссариате просвещения РСФСР (далее – Наркомпрос) создается бюро школьных экскурсий. Руководство советской республики задумывается и о необходимости оздоровления населения страны, переживающей разруху и голод Гражданской войны. 4 апреля 1919 г. В. И. Ленин подписывает декрет СНК «О лечебных местностях общегосударственного значения»¹⁶.

Таким образом, заложена основа зарождающегося в республике туризма, получившего свое дальнейшее развитие в 1920-е годы. Его основные направления определяются идеологическими, познавательными и оздоровительными функциями. Начала свое формирование и система источников правового регулирования туристско-экскурсионного обслуживания¹⁷.

По всей стране создаются экскурсионные секции, экскурсии становятся неотъемлемой частью учебного процесса в школах¹⁸, возрастает число производственных экскурсий. Так, в 1918 г. музеи и достопримечательности г. Петрограда посетили 4101 чел., а в 1921 г. число посетителей составляло уже 126  327 чел.: 68  133 – представители армии и флота, 34  250 – курсанты общеобразовательных курсов, 27  680 – члены рабочих клубов, 23  000 – представители профсоюзов, 16  000 – рабочая молодежь¹⁹.

В результате возникает необходимость централизации управления данной сферой, и во главе отрасли становится Наркомпрос²⁰. Однако, как отмечает г. С. Усыскин, советский туризм лишь на первом этапе развивался как общественная инициатива, а далее в силу искусственно созданного его социально-политического характера – как государственная монополия и до 1928 г. не имел ни организационного центра (существуют и действуют созданное в 1901 г. Российское общество туристов (далее – РОТ) и Наркомпрос), ни устойчивой нормативной базы вплоть до перехода в январе 1929 г. сферы туристско-экскурсионного обслуживания под контроль ВЛКСМ и профсоюзов (ВЦСПС). В 1929 г. деятельность РОТ признана ВЦСПС неудовлетворительной, оно переименовывается в Общество пролетарского туризма РСФСР (далее – ОПТ РСФСР), одними из целей которого являются распространение идей организованного туризма и содействие обороне СССР путем военизации туризма и др²¹. Заметим, что ОПТ РСФСР организовывало походы самодеятельных туристов, тогда как государственное акционерное общество «Советский турист» (Совтур), учредителем которого был Наркомпрос, а акционерами – граждане СССР, купившие его акции (1 акция – 1 рубль), являлось туристским объединением, обслуживавшим туристов на плановых маршрутах.

Характерно, что при осуществлении ОПТ РСФСР 90% туристско-экскурсионного обслуживания в стране ему все же не хватает материальных мощностей, и СНК СССР в марте 1930 г. принимает постановление «О слиянии государственного акционерного общества «Советский турист» с ОПТ РСФСР и создании Всесоюзного добровольного общества пролетарского туризма и экскурсий (ОПТЭ)»²².

Несмотря на указание в названии ОПТЭ «добровольное общество», деятельность организации была поставлена на государственную основу. Признание «де-юре» данного факта произошло только 17 апреля 1936 г. после принятия ЦИК СССР постановления о ликвидации ОПТЭ с формулировкой «…отсутствие целесообразности дальнейшего развития туризма в рамках добровольного общества»²³. Это подтверждает приведенный ранее тезис о проведении мероприятий по четкой централизации сферы туристско-экскурсионного обслуживания, ее сращении с органами государственного управления как одного из рычагов идейно-политического воспитания народа. В результате происходит переход всей инфраструктуры, принадлежавшей ОПТЭ, к ВЦСПС, а точнее, к созданному в его структуре Туристско-экскурсионному управлению (далее – ТЭУ ВЦСПС). Начинается второй этап развития законодательства в сфере туристско-экскурсионного обслуживания в СССР (1936–1970 гг.).

Туризм, являясь одним из рычагов идеологической пропаганды, формой отдыха и важным средством идейно-политического воспитания населения, становится одной из ведущих отраслей его обслуживания, «общественно-социальным явлением, способствовавшим выполнению важных общественно-политических функций»²⁴.

В этой связи трансформируется не только система органов управления сферой (продолжается процесс централизации, устанавливается монополия государства), но и законодательство; развивается классификация уже сложившихся к данному этапу видов туризма. Так, используя предложенные UNWTO критерии классификации путешествий по типам: внутренний, въездной, выездной туризм, отметим, что в СССР на первом этапе развития законодательства о туристско-экскурсионном обслуживании формируется внутренний туризм (что, как представляется, обусловлено сложившейся в стране политико-экономической ситуацией). В рамках второго и последующих этапов на территории СССР (с 1993 г. – России) развивается и выездной туризм. При этом если на первом этапе развиваются такие его виды, как: 1) по характеру организации – плановый и самодеятельный (в настоящее время эти виды определяются как организованный и неорганизованный); 2) по возрасту участников – детский, молодежный, туризм для взрослых; 3) по интенсивности – постоянный, сезонный; 4) по функциональному признаку – образовательный, познавательный (экскурсионный), лечебно-оздоровительный, то в течение второго и последующих этапов отдельными направлениями станут и такие виды туризма, выделяемые по функциональному признаку, как рекреационный, спортивный (пешеходный, горный, водный, лыжный, горнолыжный, спелеологический, конный, велосипедный, автомобильный) и деловой. Немаловажно, что религиозный и этнический виды туризма не найдут своего развития вплоть до распада СССР²⁵.

Существенно, что развитие законодательства в сфере туристско-экскурсионного обслуживания в СССР сосредоточило в себе и создание новых форм управления сферой туристско-экскурсионного обслуживания, обусловленного уже сложившейся административно-командной системой, расцветом культа личности и агрессивной пропагандой спорта и туризма, а также полное уничтожение в годы войны туристско-экскурсионной инфраструктуры, затем ее восстановление и выход СССР на международный рынок туризма.

Следующим шагом после создания ТЭУ ВЦСПС стала передача всего руководства самодеятельным туризмом Всесоюзному совету физической культуры при ЦИК СССР, преобразованному впоследствии во Всесоюзный комитет по делам физической культуры и спорта при ЦИК СССР, который фактически начинает действовать лишь в 1938 г., приняв приказ от 19 февраля 1938 г. № 649 «О мерах по развитию туризма и экскурсий среди трудящихся». Приведенный акт определяет огромное значение туризма как средства политического, культурного и физического воспитания при имеющем место неудовлетворительном состоянии туризма. В этой связи Управлению учебными физкультурными заведениями совместно с ТЭУ ВЦСПС поручено разработать план подготовки кадров по туризму.

Во исполнение отмеченного приказа Всесоюзный комитет по делам физкультуры и спорта при ЦИК СССР 26 марта 1939 г. утверждает Положение о значке «Турист СССР», тем самым предпринимает попытку стимулировать развитие спортивного туризма²⁶.

Таким образом, переживая в 1937–1941 гг. период жесткой комплексной реорганизации структуры управления туристско-экскурсионной сферой, ее подчинение административно-командной системе, основой которой служило тотальное планирование географии и кадровой политики, туризм продолжает развиваться. Однако «…с началом Великой Отечественной войны, – отмечает Г. Ф. Шаповал, – туристско-экскурсионная деятельность в стране полностью прекращена»²⁷. Вместе с тем Г. С. Усыскин говорит о продолжении работы профсоюзов в сфере туристско-экскурсионного обслуживания на территориях, не охваченных военными действиями²⁸.

Очевидное противоречие, думается, возникло в силу того, что авторы по-разному оценивают объем туристских потоков. Рассматривая довоенные объемы туристско-экскурсионного обслуживания (в 1937 г. услугами ТЭУ ВЦСПС воспользовались 2  920  000 чел.) и сравнивая их с военными (в 1942 г. услугами ТЭУ ВЦСПС воспользовались 261  962 чел.; в 1943 г. – 287  827 чел.; в 1944 г. – 628  375 чел.), обнаруживается, что фактически туристско-экскурсионные услуги оказывались, но в силу их незначительности можно говорить об их отсутствии²⁹. Бесспорным остается лишь то, что еще до окончания Великой Отечественной войны решением секретариата ВЦСПС от 24 апреля 1945 г. «О восстановлении деятельности туристско-экскурсионного управления ВЦСПС» восстанавливается деятельность ТЭУ ВЦСПС «…с целью показа и ознакомления трудящихся с героикой… войны… а также пропаганды туризма как массового культурного отдыха трудящихся»³⁰.

Указанное позволяет констатировать сохранение заложенного в туризме его приоритетного качества – идейно-политического воспитания народа. Подтверждает это и тот факт, что по мере возрождения экономики страны, одержавшей победу над фашистской Германией, налаживается система туристско-экскурсионного обслуживания, все больше усиливается пропаганда советской власти. Приняты такие акты, как постановление ЦК ВКП (б) от 27декабря 1948 г. «О развитии физической культуры и спорта», согласно которому следовало создать условия максимальной популяризации туризма; постановление Президиума ВЦСПС от 27 ноября 1959 г. «Об улучшении руководства развитием туризма профсоюзов», который определяет необходимость создания на территории каждого края, области РСФСР ТЭУ; постановление Совета министров СССР от 10 марта 1960 г. № 335 «О передаче профсоюзам санаториев и домов отдыха»; постановление Президиума ВЦСПС от 30 мая 1969 г. № 411 «О мерах по дальнейшему развитию туризма и экскурсий в стране», обязывающее советы министров союзных республик, ЦК и советы профсоюзов, ЦК ВЛКСМ принять меры по массовому развитию туризма и экскурсий, улучшению идейно-политического воспитания и повышению квалификации кадров для этих организаций, превращению туристско-экскурсионного дела в крупную отрасль обслуживания населения³¹.

В 1950–1960-е гг. активизируется работа и в направлении молодежного туризма, что приводит к необходимости создания самостоятельного государственного органа, которым в июне 1958 г. становится Бюро международного молодежного туризма «Спутник» (БММТ), занимавшееся не только зарубежными группами и организацией выездного туризма, но и внутренним молодежным туризмом.

В дальнейшем высокие темпы развития международных туристских связей СССР³² потребовали реорганизации структуры органов управления и данного направления туристско-экскурсионного обслуживания. В 1964 г. впервые в истории страны создается правительственный орган по иностранному туризму – Управление по иностранному туризму при Совете Министров СССР, преобразованное в 1969 г. в Главный комитет по иностранному туризму при Совете Министров СССР (Госкоминтурист СССР)³³. Однако говорить о наличии на данном этапе тенденции формирования системы международных актов, регулирующих туристско-экскурсионное облуживание на территории СССР, не приходится.

Ратифицированные СССР акты действовали формально по причине отсутствия в стране системы их реализации³⁴. Думается, что это объясняется не только тотальностью государственного контроля, но и тем, что международные акты были актами права капиталистических стран, не рассматривающих туризм в качестве рычага идеологического воспитания. В то же время игнорировать формирующуюся мировую систему источников международного права в сфере туризма Советский Союз также не мог, поскольку международный туризм являлся и является одним из мощнейших потоков поступления иностранной валюты³⁵.

К концу 1960-х годов из-за произошедших в стране перемен (ослабление цензуры, возникновение условий для зарубежных туристских поездок) туризм как сфера правового регулирования также претерпевает изменения: идеологическая его составляющая уступает место рекреационной; сфера туристско-экскурсионного обслуживания позиционируется как «диверсифицированный межотраслевой комплекс социально-бытовой инфраструктуры»³⁶, включающий в себя экскурсионное обслуживание, транспорт, предприятия размещения и общественного питания, объекты развлекательного, познавательного и оздоровительного назначения. ЦСТЭ ВЦСПС разрабатывается широко развернутая, детально проработанная система нормативных правовых актов, наличие и содержание которых позволяет заключить, что сфера туристско-экскурсионного обслуживания, возглавляемая ЦСТЭ ВЦСПС, – сложный межотраслевой комплекс народного хозяйства.

С начала 1970-х гг. вплоть до 1992 г. длится третий этап развития законодательства в сфере туристско-экскурсионного обслуживания в СССР. С 1970 по 1985 г. сфера туристско-экскурсионного обслуживания переживает пик своего развития: разрешаются вопросы усовершенствования сферы, большей детализации ее правового регулирования, в том числе с учетом положений ратифицируемых международных договоров³⁷, а с 1986 по 1992 г. в результате кардинальной смены социально-экономической формации страны система туристско-экскурсионного обслуживания приходит в упадок³⁸.

В связи со значительной объемностью массива нормативных актов, регламентировавших сферу туристско-экскурсионного обслуживания в СССР исследуемого периода, целесообразным представляется ограничиться анализом актов, представлявших собой базис правового регулирования туристско-экскурсионного обслуживания, определяющего тенденции его развития: Конституция СССР 1977 г., Конституция РСФСР 1978 г.³⁹ и ратифицированные СССР международные правовые акты. Это позволит выделить ряд впервые признанных государством значимыми таких направлений туристско-экскурсионного обслуживания, как договорное оформление отношений туристско-экскурсионных предприятий с туристами и защита прав советских туристов, а также определить причины отсутствия регламентации указанных направлений. Вместе с тем необходимым видится и анализ актов, регулятивное воздействие норм которых распространялось на самодеятельный туризм. Данная потребность обусловлена отсутствием в настоящее время какого-либо его правового регулирования, тогда как рецепция некоторых норм, закрепленных в актах ЦСТЭ ВЦСПС, позволит разрешить целый ряд существующих проблем.

Итак, базисным нормативным актом любой сферы деятельности является конституция государства, при этом данный тезис применим на современном этапе развития правотворческого процесса и, как правило, не свойственен административно-командной системе. В то же время конституционно сфера туризма получила свое закрепление лишь однажды – в ст. 41 Конституции СССР 1977 г.: «Граждане имеют право на отдых. Это право обеспечивается… расширением массового спорта, физической культуры и туризма…» Характерно, что на данном этапе развития законодательства СССР в сфере туристско-экскурсионного обслуживания формируется (путем ратификации) система источников международного права. Рассматривая, на наш взгляд, наиболее значимые, отметим, что одним из ключевых источников является Международная конвенция по контракту на путешествие (CCV) (Брюссель, 23 апреля 1970 г.)⁴⁰. Данная Конвенция, как справедливо отмечает в своем исследовании Д. Р. Плиева, представляет собой единственный международный договор, регулирующий обязательственные отношения в сфере туризма и вопросы ответственности туроператора⁴¹.

Важность ратификации СССР данного международного акта, как представляется, обусловлена полным отсутствием в СССР механизма правового регулирования договорных отношений туристов и туристских предприятий. Ни в ГК РСФСР 1922 г., ни в ГК РСФСР 1964 г., равно как и в Основах гражданского законодательства СССР и республик 1961 г.⁴², не только отсутствовало понятие «туризм» как одно из направлений оказания услуг, но и договор оказания услуг не выделялся вовсе. Однако отрицать наличие фактической договорной формы отношений туристских предприятий с туристами было бы неверным, поскольку договоры на туристско-экскурсионное обслуживание заключались повсеместно, но долгие годы не являлись показателем статистического учета⁴³.

Таким образом, ратификация Международной конвенции по контракту на путешествие создала предпосылки для начала работы ЦСТЭ ВЦСПС в направлении правового обеспечения договорного оформления отношений туристских предприятий с туристами, и 27 января 1987 г. коллегией ЦСТЭ ВЦСПС принято постановление № 1–14 «О состоянии и мерах по усилению договорно-правовой работы в туристско-экскурсионных организациях»⁴⁴.

Немаловажно, что Международная конвенция по контракту на путешествие (CCV) предусматривает и способы защиты прав путешественников (туристов): возмещение убытков, прекращение или изменение правоотношения, что позволяет говорить о признании СССР путем ратификации данного акта значимости вопросов защиты прав туристов как потребителей туристско-экскурсионных услуг. Подтверждением служит и тот факт, что СССР ратифицирует Резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН от 9 апреля 1985 г. № 30/248, утверждающую Руководящие принципы для защиты интересов потребителей»⁴⁵. В то же время, несмотря на то что данная резолюция закрепляет такие права потребителей, как право на информацию, на безопасность, на возмещение вреда и др., далеко не все из них находят свое отражение в нормах национального законодательства СССР.

Однако говорить о полном отсутствии регламентации прав туристов как потребителей туристско-экскурсионных услуг в СССР рассматриваемого периода было бы ошибочным. Например, механизм реализации права на возмещение вреда еще 24 ноября 1976 г. закреплен в постановлении бюро ЦСТЭ ВЦСПС «Об усилении контроля за качеством обслуживания групп туристов на местных маршрутах», в п. 5 которого установлена полная ответственность советов, осуществляющих прием туристов, за качество обслуживания. 23 июня 1980 г. постановлением ЦСТЭ ВЦСПС утверждена Инструкция «О порядке возмещения убытков, причиненных утратой или повреждением имущества советским туристам в туристских учреждениях ЦСТЭ» и др⁴⁶.

К ключевым международным актам, посвященным туризму и ратифицированным СССР, следует отнести принятую Всемирной конференцией по туризму (Филиппины, 27 сентября – 10 октября 1980 г.) Манильскую декларацию по мировому туризму⁴⁷. Отнесение нами данной декларации к ключевым обусловлено тем, что именно ее ратификация заложила основу понимания туризма не только как вида путешествия, непроизводственной сферы, но и как важнейшего показателя мирового развития (п. 6), экономической деятельности, способствующей развитию экономики страны в целом (п. 7).

Таким образом, проведенный анализ позволяет констатировать не только наличие ратифицированных СССР нормативных правовых актов в области туристско-экскурсионного обслуживания как показателя готовности СССР к международному взаимодействию в сфере туризма, но и то, что далеко не все их положения были применимы в советской действительности. В то же время, несмотря на закрытость и консервативность национального законодательства, нормы международных актов все же имели свое воздействие, пусть и преломленное через призму коммунистической идеологии. Положено начало развитию такого направления деятельности туристско-экскурсионных предприятий, как договорное оформление отношений с туристами; вопрос защиты прав советских туристов уже никогда не оставался без внимания, а сфера туристско-экскурсионного обслуживания позиционировалась как межотраслевой комплекс социально-бытовой инфраструктуры.

Обращаясь непосредственно к вопросу о национальном ведомственном законодательстве исследуемого исторического этапа, стоит отметить не только весьма активное нормотворчество ЦСТЭ ВЦСПС, акты которого регулировали общие вопросы деятельности бюро путешествий и экскурсий, но и все большее увеличение количества актов, определяющих работу отдельных организаций туристской индустрии: транспортных предприятий, предприятий общественного питания и размещения, учреждений досуга и др. Представляется, что причинами тому послужили стабилизация системы управления и отчетности; накопление теоретического и практического опыта, методического материала в сфере туристско-экскурсионного обслуживания; сложившаяся инфраструктура; налаженность и стабильность туристских потоков; сформированность кадрового состава туристско-экскурсионных предприятий и номенклатуры.

Ограничившись, как было отмечено ранее, исследованием ведомственных нормативных правовых актов об оказании туристско-экскурсионных услуг в рамках самодеятельного туризма, оставив в стороне вопросы правового регулирования планового туризма (перевозка, размещение, питание, досуг), заметим, что последние имели также весьма обширную правовую регламентацию, позволяющую обеспечить существование не только «де-факто», но и «де-юре» жесткой организационной системы предписаний, затрагивающих абсолютное большинство сфер и возможных направлений деятельности туристско-экскурсионного предприятия⁴⁸. Указанная система позволяла не только слепо следовать предписаниям ЦСТЭ ВЦСПС, но и осуществлять мероприятия по дальнейшему развитию отрасли изнутри (на основе созданного правового фундамента) путем разработки и санкционированного государством внедрения предложений самих субъектов туристско-экскурсионной инфраструктуры.

Выделение в качестве предмета исследования такой сферы правового регулирования туристско-экскурсионного обслуживания, как самодеятельный туризм, обусловлено полным отсутствием и объективно существующей потребностью его правового регулирования в настоящее время. Ввиду отмеченного и в целях усовершенствования современного законодательства в сфере туризма представляется целесообразным предложить рецепцию норм такого акта ЦСТЭ ВЦСПС, как постановление коллегии ЦСТЭ от 26 мая 1987 г. № 9-19 «О правилах проведения туристских спортивных походов»⁴⁹. Особо следует отметить необходимость заимствования положений п. 1.4, согласно которому лица, нарушившие требования правил, несли ответственность, установленную действовавшим законодательством, а также норм, регламентирующих порядок оформления документации на проведение похода (обязательное заполнение руководителем похода образцов, выдаваемых маршрутно-квалификационной комиссией (далее – МКК)⁵⁰), равно как и требований к каждой категории сложности походов (раздел 2), а также ряда обязанностей руководителя походной группы: получить консультацию по маршруту в МКК; своевременно оформить и представить в МКК заявочные документы; сообщить соответствующим органам маршрут похода, контрольные пункты и сроки их прохождения, состав группы; соблюдать утвержденный маршрут и выполнять указания МКК (п. 4.3)⁵¹.

Думается, что предлагаемая рецепция норм постановления коллегии ЦСТЭ от 26 мая 1987 г. № 9-19 «О правилах проведения туристских спортивных походов» является лишь одним из возможных направлений нормотворческой работы. Необходима глубокая проработка существующей проблемы неурегулированности ответственности в сфере самодеятельного туризма, а также разработка норм, определяющих круг полномочий региональных органов исполнительной власти в области: 1) расширения практики оповещения местных контрольно-спасательных служб о предполагаемых направлениях самодеятельных туристских потоков; 2) обеспечения прохождения обязательной постановки туристских групп на учет в контрольно-спасательных службах.

Заметим, что нормативный акт, регулирующий такого рода отношения, в СССР существовал – это постановление бюро ЦСТЭ от 4 июня 1975 г. «О серьезных нарушениях при организации и проведении самодеятельных туристских походов и путешествий». На наш взгляд, его нормы: абз. 3 п. 2, устанавливающий обязанность советов по туризму не допускать выход на маршрут туристов с недостаточной физической или специальной подготовкой, без необходимой экипировки, медицинского освидетельствования и без маршрутных документов, равно как и п. 3, закрепляющий обязанность всех контрольно-спасательных служб совместно с МКК организовывать систематическое проведение для участников походов лекций об опасностях, встречаемых на маршрутах, и мерах по их предупреждению, а также запрет допуска туристов, не прослушавших такие лекции, к выходу на маршрут, можно заимствовать в целях усовершенствования современного законодательства в сфере туристской деятельности и в большей степени в сфере безопасности туристов. Предложенное заимствование представляется возможным в рамках принятых на территориях субъектов Российской Федерации во исполнение постановления Правительства РФ от 24 января 1998 г. № 83 «О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов» инструкций по организации взаимодействия поисково-спасательных формирований, органов исполнительной власти в сфере туризма и туристских организаций при предупреждении бедствий и оказании помощи терпящим бедствие во время путешествия.

Проведенный анализ ведомственных нормативных правовых актов, действовавших в сфере туристско-экскурсионного обслуживания в СССР, позволяет не согласиться с выводом В. М. Лебедева о непредставлении последними должного уровня защиты интересов туристов⁵². Обширность охвата сферы туристско-экскурсионного обслуживания и конкретика предмета регулирования указанных и других проанализированных актов позволяют говорить об обратном. Существовавшая ранее регламентация охватывала более обширный круг отношений, нежели ныне действующие нормативные правовые акты. В то же время следует выразить солидарность с позицией автора в вопросе о недостаточности регламентации договорных отношений в исследуемой сфере как основного способа опосредования отношений туриста и туристско-экскурсионного предприятия.

Представляется, что причины сложившейся ситуации кроются в отсутствии законодательного закрепления в Основах гражданского законодательства СССР и республик 1961 г., равно как и в ГК РСФСР 1964 г., самостоятельной правовой конструкции договора оказания услуг. Законодатель не рассматривал услуги как дифференцированную категорию договорных отношений, а либо относил их к действиям, направленным на удовлетворение чьих-либо потребностей (целей), либо позиционировал как фактически существующее действие⁵³. Закрепления такого рода послужили толчком развернувшейся в цивилистике дискуссии о самой дефиниции услуги, ее отграничении от работы и, как следствие, о целесообразности выделения в законодательстве самостоятельной конструкции договора оказания услуг. Забегая вперед, отметим, что итог дискуссии выражен в сформулированных и предложенных к законодательному закреплению основных концепциях о правовом регулировании отношений по оказанию услуг: «дифференциальная» – обосновывающая необходимость издания отраслевых актов в отдельных сферах обслуживания (Н. А. Баринов, Ю. Х. Калмыков, О. Н. Садиков, В. А. Язев); «интегральная» – исходящая из необходимости сосредоточения всех норм об охране прав потребителей в одном законе (А. Ю. Кабалкин, В. П. Мозолин) и «специализированных основ», авторы которой предлагали внести в Основы гражданского законодательства СССР и союзных республик главу «Услуги» (О. А. Красавчиков, В. А. Плетнев, Е. Д. Шешенин)⁵⁴. Однако, несмотря на реализацию законодателем параллельно существующих в настоящее время «интегральной» и «дифференциальной» концепций, дефиниции «услуги» и «работы» как гражданско-правовые категории так и не нашли своего законодательного закрепления в ГК РФ. Законодатель ограничивается лишь их разграничением, определяя, что к объектам гражданских прав относятся в том числе «…результаты работ и оказание услуг…» (ст. 128 ГК РФ). В этой связи сконцентрируем внимание на ряде положений отмеченной полемики, так как именно ее результаты коренным образом повлияли на дальнейшее развитие законодательства в контексте заявленной проблематики.

Итак, понятия «услуга» и «работа» содержались и в ГК РСФСР 1922 г., и в ГК РСФСР 1964 г., однако их дефиниций (определений) не было ни в одном из кодексов. Буквальное значение приведенных правовых категорий состоит в следующем: «Услуга – это действие, приносящее пользу другому», «Работа – это продукт труда, готовое изделие; создание, обработка чего-нибудь; качество, способ исполнения»⁵⁵.

М. И. Брагинский, исходя из буквального значения рассматриваемых понятий, отмечал возможность соотношения данных категорий так, что с позиции лица, оказывающего услугу, действие, которое оно выполняет, есть работа, а для того, в чьих интересах оно выполняется, – услуга. Однако автор отмечал, что разграничение договоров путем противопоставления данных категорий в таком контексте оказалось безуспешным. Существенно и то, что в данном контексте М. И. Брагинский упускает и специфичность услуги как правовой категории, выступающей сложным явлением, регулируемым нормами различных отраслей права, детальное исследование которой проведено М. В. Кротовым. Последний отмечает, что коллизии норм различных отраслей права не возникает лишь потому, что нормы права регулируют не все общественное отношение, а лишь те стороны, которые имеют для конкретной отрасли права значение⁵⁶. Таким образом, у М. И. Брагинского имеет место подмена значения понятия «работа» как объекта гражданского правоотношения (особая форма товара, направленная на удовлетворение потребностей) на объект трудового правоотношения (процесс труда).

Очевидно, что недостаточная ясность различий категорий «услуга» и «работа» поставила сторонников признания договора оказания услуг в качестве самостоятельной конструкции перед необходимостью поиска специального критерия для их разграничения. Таким критерием стал также следующий из буквального значения понятий овеществленный, отделимый от исполнителя результат. Его позиционирование позволило говорить о нематериальном (неовеществленном) характере услуги, полезный результат которой заключается в действиях по ее оказанию и неотделим от самой деятельности. Данная точка зрения высказывалась Н. А. Бариновым, О. С. Иоффе, М. В. Кротовым, В. М. Лебедевым, Е. Д. Шешениным и др.⁵⁷

О. С. Иоффе выделял две разновидности договора подряда, одной из которых присуще наличие материального и юридического объекта деятельности, а другой – только юридического. При этом материальный объект имеется лишь при изготовлении каких-либо вещей, тогда как юридический объект – это та деятельность подрядчика, на которую вправе притязать заказчик для получения обусловленного договором результата⁵⁸. Е. Д. Шешенин подчеркивал, что предметом подрядных обязательств является результат, воплощенный в вещи, тогда как предмет договоров по оказанию услуг выражен в результате деятельности, вещью не являющегося⁵⁹. Созвучны отмеченному мнения Н. А. Баринова: «…договоры, имеющие результатом непроизводственные услуги, находятся за пределами подряда»⁶⁰, и В. М. Лебедева, трактующего услугу как «полезность определенной деятельности услугодателя, которая, минуя стадию овеществления, оказывает положительный эффект на услугополучателя»⁶¹. На наш взгляд, особо следует выделить аргументацию, предложенную М. В. Кротовым, снявшую, как представляется, всю дискуссионность вопроса.

Исследуя услугу как экономическую и правовую категорию, М. В. Кротов исходит из двойственности характеристики услуги как экономической категории⁶² и учета того, что правом опосредуется не все общественное отношение, а лишь те стороны его элементов, которые имеют значение для конкретной отрасли права. Автор говорит об имеющей место в экономической литературе градации услуг на материальные и нематериальные, основанной на формальном подходе к разграничению вещи и услуги⁶³. Согласно отмеченному делению, физическая форма услуги выражена в деятельности, не имеющей овеществленного (материального) результата, но создающей определенный полезный эффект. В то же время такого рода деятельность не является объектом трудовых правоотношений, поскольку опосредует общественные отношения, объектом которых является не процесс труда (обслуживание), а продукт труда (результат деятельности, обладающий свойствами товара). Следовательно, материальная услуга получает объективное выражение либо в предмете природы (создании новой вещи, ее перемещении, внесении в нее изменений и т. д.), либо в личности потребителя (услуги перевозчика, хранителя, парикмахера и т. п.). Принципиально, что, в чем бы ни выражались материальные услуги, их результат всегда может быть гарантирован услугодателем. Вторая же группа услуг характеризуется не только отсутствием объективного воплощения деятельности услугодателя в овеществленном выражении, но и невозможностью гарантировать достижение предполагаемого результата.

Исходя из указанного, правовое регулирование экономических отношений по оказанию услуг в гражданском праве, как отмечает М. В. Кротов, обеспечивается посредством обязательственных отношений, при этом выбор вида обязательства обусловлен формой выражения результата услуги. Таким образом, обязательства подрядного типа опосредуют экономические отношения по оказанию материальных услуг, т. е. отношения, предметом которых являются услуги, получившие овеществленное выражение, а также отношения, которые при их исполнении не получают такого выражения, но их результат может быть гарантирован услугодателем. Обязательства же по оказанию услуг опосредуют отношения, предметом которых являются нематериальные услуги, т. е. услуги, не получившие объективного воплощения, отличного от самой деятельности, и результат исполнения которых гарантировать невозможно. Следовательно, туристские отношения следует относить ко второй группе обязательственных отношений⁶⁴.

Существенно, что предложенная М. В. Кротовым аргументация объясняла и наличие в гражданском законодательстве таких видов обязательств, которые имели своей задачей опосредование отношений, возникающих по поводу услуг: договоры поручения, страхования (ст. 251–236, 367–398 ГК РСФСР 1922 г.), а также перевозки и хранения (ст. 373–385, 422 ГК РСФСР 1964 г.), несмотря на отсутствие в указанных актах норм о договоре оказания услуг как самостоятельной конструкции.

Заметим, что в настоящее время имеет место преемственность во взглядах цивилистов по данному вопросу. А. Е. Шерстобитов отмечает: «…в обязательствах об оказании услуг результат деятельности исполнителя не имеет вещественного содержания»⁶⁵. Е. Г. Шаблова предлагает доктринальное определение: «Услуга – способ удовлетворения индивидуальных потребностей лица, который не связан с созданием (улучшением) вещи или объекта интеллектуальной собственности…»⁶⁶ Аналогичные толкования отражены в работах и других авторов.

Однако существовала и оппонирующая точка зрения, сторонники которой (И. Л. Брауде, А. Ю. Кабалкин, Б. Л. Патушинский и др.) не видели необходимости вычленения отдельного вида обязательств по оказанию услуг. В обоснование своего мнения Б. Л. Патушинский, например, приводил довод, что любой результат труда, хотя бы этот результат и не выражался в материальной форме, охватывается подрядом. Особо подчеркнуто отсутствие «…надобности входить в теоретические различения возможных на практике многообразных мелких случаев промежуточного типа, как, например, договора с артистом… соглашения с врачом об операции и т. п.»⁶⁷. По мнению И. Л. Брауде и А. Ю. Кабалкина, признак материальности результата, свойственный подрядным обязательствам, «…не является универсальным, поскольку в договоре подряда работа может выражаться как в изготовлении вещи, так и в предоставлении услуги»⁶⁸. На наш взгляд, с указанным сложно согласиться, так как авторами не усматривается двойственный характер правовой категории «услуга» как объекта правоотношений, а также охарактеризованная ранее объективная специфичность нематериальных услуг.

Подтверждением справедливости точки зрения сторонников признания договора оказания услуг в качестве самостоятельной договорной конструкции служит как законодательное закрепление в качестве объектов гражданских прав «результатов работ и оказания услуг» (ст. 128) и гл. 39 «Возмездное оказание услуг» в Гражданском кодексе, но уже Российской Федерации⁶⁹, так и имеющее место прямое указание в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2012 г. № 17 «О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей»⁷⁰ на то, что под работой следует понимать действие (комплекс действий), имеющее материально выраженный результат, тогда как услуга – это действие (комплекс действий), совершаемое исполнителем в интересах и по заказу потребителя в целях, для которых услуга такого рода обычно используется.

Существенно, что включение главы «Возмездное оказание услуг» в ГК РФ послужило толчком для развития законодательства уже о туристской деятельности в Российской Федерации⁷¹ и явилось началом четвертого (современного) этапа. Открыта новая страница развития законодательства трансформировавшейся в сферу туристской деятельности Российской Федерации сферы туристско-экскурсионного обслуживания СССР.

Перед тем как перейти к непосредственному анализу особенностей четвертого (современного) этапа, необходимо охарактеризовать и то обстоятельство, что к окончанию третьего этапа исторического развития законодательства СССР в сфере туристско-экскурсионного обслуживания в стране начинают свое формирование условия свободы предпринимательской деятельности⁷², приоритетности договорных отношений, особо остро ставящие проблему необходимости специального законодательства не только в сфере туристско-экскурсионного обслуживания, но и в области защиты прав потребителя.

Проведенный ранее анализ позволяет констатировать достаточное количество подзаконных ведомственных актов, регулировавших деятельность туристско-экскурсионных предприятий СССР, и в то же время отсутствие полноценного механизма гражданско-правовой защиты прав туристов и мер ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение договорных обязательств туристско-экскурсионных предприятий.

Ю. Е. Булатецкий отмечает, что первой попыткой на пути разрешения проблемы стала разработка в 1988 г. законопроекта СССР «О качестве продукции и защите прав потребителей», в котором нормы о защите прав потребителей, к сожалению, содержались лишь в одном из его разделов и носили декларативный характер, а под «потребителем» понимались и физические, и юридические лица (это не позволило проекту стать законом)⁷³, но уже одно указание на существование «потребителя» говорит о государственном признании необходимости создания механизма его гражданско-правовой защиты.

Следующим шагом к созданию законодательства о защите прав потребителя стало принятие Закона СССР 22 мая 1991 г. № 2184-1 «О защите прав потребителей»⁷⁴ (далее – Закон СССР от 22 мая 1991 г.), фактически не вступившего в силу в связи с распадом СССР. Вместе с тем закон впервые предусматривал не существующий ранее механизм реализации его норм, запрещал принятие ведомственных актов, регулирующих интересы потребителей, закреплял право граждан на возмещение морального вреда⁷⁵.

Несмотря на невступление в силу Закона СССР от 22 мая 1991 г., вопросы защиты прав потребителей теперь не оставались без внимания, и 7 апреля 1992 г. в силу вступает Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей»⁷⁶, закрепивший одну из основных гарантий прав потребителей, – запрет их ущемления (ст. 16).

Геополитические, а также экономические преобразования в стране привели к изменению системы органов управления, в том числе и туристско-экскурсионной сферой. 26 апреля 1988 г., руководствуясь решениями XXVII съезда КПСС, Президиум ВЦСПС постановил осуществить в 1988 г. перевод туристско-экскурсионных учреждений на новый способ хозяйствования (полный хозрасчет)⁷⁷, а в 1992 г. ЦСТЭ ВЦСПС было реорганизовано в ОАО «ЦСТЭ-Интур – Центральный совет по туризму и экскурсиям». Госкоминтурист был упразднен, его правопреемником в марте 1993 г. объявлен Комитет Российской Федерации по туризму⁷⁸. В результате туризм из компетенции профсоюзов исключается; самодеятельный туризм вовсе, вплоть до настоящего времени, выпадает из внимания государства, и, как следствие, из сферы правового регулирования; сохраняется лишь плановый туризм. Страна становится на путь коренных трансформаций системы органов государственной власти и радикальных реформ методов управления общественными процессами, формирования законодательной базы Российской Федерации – государства с рыночной экономикой.

§ 2. Источники правового регулирования туристской деятельности на современном этапе

Принятие народным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации⁷⁹ (далее – Конституция РФ) ознаменовало возникновение нового на политической карте мира демократического федеративного правового государства, признающего человека, его права и свободы высшей ценностью, а их соблюдение и защиту – обязанностью государства (ст. 1–2, п. 1 ст. 8 Конституции РФ).

На данном этапе туризм как сфера правового регулирования, сохраняя характер межотраслевого комплекса, обеспечивающего гражданам реализацию конституционного права на отдых, окончательно утрачивает свое идеологическое содержание. Туристская деятельность впервые признается приоритетной отраслью экономики⁸⁰, что, как представляется, объясняется ее растущим экономическим значением для государства.

В качестве иллюстрации приведем ряд цифр: 1) поступления от туризма в рамках мирового сообщества (в долл. США) составляли: в 1993 г. – 323,1 млрд; в 1996 г. – 437 млрд; в 2000 г. – 476 млрд; в 2002 г. – 474 млрд; в 2006 г. – 733 млрд; в 2009 г. – 852 млрд⁸¹; 2) доход от сферы туризма российской экономики (в долл. США) составил: в 1991 г. – 2,9 млрд; в 1999 г. – 6,5 млрд; в 2006 г. – 6,3 млрд; от въездного туризма в 2009 г. – около 8,5 млрд⁸².

И что еще более значимо, создание в России «…современного высокоэффективного и конкурентоспособного туристского комплекса, обеспечивающего, с одной стороны, широкие возможности для удовлетворения потребностей российских и зарубежных граждан в туристских услугах, а с другой – значительный вклад в развитие экономики страны…»⁸³, закрепляется в качестве главной цели деятельности Государственного комитета Российской Федерации по физической культуре и туризму⁸⁴ (далее – ГКФТ России) и Координационного комитета по физической культуре, спорту и туризму при Президенте РФ⁸⁵. Всемерная поддержка туризма становится одной из приоритетных задач государства.

Исходя из исследуемой проблематики, целесообразно сконцентрировать внимание непосредственно на отраслевых актах, воздействие норм которых распространяется на сферу туризма в России.

Ранее в исследовании подчеркивалось, что толчком для формирования законодательства о туристской деятельности (туристском обслуживании) Российской Федерации послужило вступление 1 марта 1996 г. в законную силу части второй ГК РФ. Именно ГК РФ явился основой построения рыночной экономики, охватывающей своими нормами и сферу туризма, выделяя в качестве одного из объектов гражданских прав услуги (ст. 128 ГК РФ) и относя туристское обслуживание к числу возмездно оказываемых услуг (ст. 779–783 ГК РФ). В стране, как отмечает Н. И. Волошин, «…намечен путь к становлению цивилизованного рынка туристских услуг»⁸⁶.

Между тем для регулирования всего объема туристских отношений только норм ГК РФ было недостаточно. Участники отношений нуждались в принятии отраслевого акта – федерального закона о туризме, разработка проекта которого началась еще в 1991 г. Принимая во внимание объективную необходимость правового урегулирования столь перспективной отрасли, как туризм, 22 декабря 1995 г. Президентом РФ одобрена Концепция реорганизации и развития туризма в Российской Федерации, устанавливающая в качестве мер по созданию в стране высокоэффективного и конкурентоспособного туристского комплекса, в том числе создание нормативно-правовой базы развития туризма, «…соответствующей мировому опыту и правовой практике…»⁸⁷.

Во исполнение предписаний Концепции о создании нормативно-правовой базы в сфере туризма ГКФТ РФ в июне 1996 г. в Государственную Думу РФ представлен проект федерального закона о туризме, а 26 ноября 1996 г., впервые за всю историю существования туристско-экскурсионной сферы в СССР и сферы туризма в России Президентом РФ подписан Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»⁸⁸.

Со временем ГКФТ РФ преобразован в Министерство спорта, туризма и молодежной политики РФ, в структуре которого выделено Федеральное агентство по туризму (Ростуризм), далее Ростуризм передан в ведение Министерства культуры РФ⁸⁹; в Законе о туристской деятельности будет выявлено множество недостатков, устранить которые не удалось до настоящего времени. Все это произойдет позже, но на момент принятия отраслевой закон представлял собой необходимый базис, который в сочетании с ГК РФ позволял достигнуть определенной стабильности в регламентации туристских правоотношений.

Среди важнейших федеральных законов, регулирующих отношения в сфере туризма и способствующих созданию в России цивилизованного рынка, необходимо назвать Федеральный закон от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей»⁹⁰ (далее – Закон о защите прав потребителей). Его принятие явилось объективным выражением законодательного усиления гарантий прав потребителей и их защиты. Важность принятия данного акта особо подчеркивается в ст. 9 Федерального закона от 26 января 1996 г. № 15-ФЗ «О введении в действие второй части Гражданского кодекса РФ»⁹¹. Она определяет необходимость учитывать возможность применения к отдельным видам гражданско-правовых отношений с участием потребителей (урегулированных помимо норм ГК РФ специальными законами) норм Закона о защите прав потребителей.

Отметим еще несколько федеральных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере туризма: Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»⁹²; постановление Правительства РФ от 25 апреля 1997 г. № 490 «Об утверждении правил предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации»⁹³; постановление Правительства РФ от 24 января 1998 г. № 83 «О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов»⁹⁴ и др.

Характерно, что отмеченные и иные проанализированные в ходе исследования подзаконные акты охватывают лишь часть сфер туристской деятельности, ранее урегулированных актами ЦСТЭ ВЦСПС, а многое оставлено без урегулирования. Осознавая, на наш взгляд, необходимость устранения подчеркнутой неурегулированности, законодателем в качестве одного из регуляторов внедряется система государственных стандартов.

Немаловажно, что уже в первые годы действия Закона о туристской деятельности именно посредством ГОСТов предпринимались попытки устранить имеющиеся в нем пробелы и несоответствия⁹⁵. Например, в ГОСТ Р 50690-2000 закреплены дефиниции, отсутствующие (вплоть до настоящего времени) в Законе о туристской деятельности: «туристская» и «экскурсионная услуги» и др. Стандарт определил условия для договоров о выездном туризме в части ответственности принимающей стороны и перевозчика и др.⁹⁶

Отсутствие в Законе о туристской деятельности весьма важных, как представляется, дефиниций и наличие неточных, а порой неверных понятий (договор о реализации туристского продукта, туристский продукт), речь о которых будет вестись далее, – не единственно существующая проблема российского законодательства о туристской деятельности.

Рассматривая нормативные правовые акты, разработанные и действующие в сфере туризма в последнее десятилетие, нельзя не отметить как их повышенную восприимчивость к заимствованию норм международного права и унификации, так и всевозрастающую направленность на устранение ранее допущенных в актах национального законодательства о туристской деятельности недоработок и коллизий.

В частности, Закон о туристской деятельности с 1996 по 2004 г. претерпел две редакции – в 2003 и 2004 гг.⁹⁷, но ни одна из них не обеспечивала необходимого уровня урегулированности туристских отношений, поскольку не содержала должной точности формулировок и не устраняла имеющиеся в первоначальной редакции закона коллизии. Например, Закон о туристской деятельности в указанных редакциях закреплял в качестве договора, опосредующего туристские отношения, договор купли-продажи, предметом которого выступал туристский продукт (право на тур, предназначенный для реализации туристу), тогда как п. 2 ст. 779 ГК РФ относил и относит туристское обслуживание к возмездному оказанию услуг.

Данная позиция законодателя нашла поддержку у ряда авторов (И. В. Сергеев, А. Ю. Терещенко), по мнению которых, туристский продукт – есть товар или право на товар. При этом туристская организация (туроператор, турагент) предоставляет туристу не услуги, а права (гарантии) на эту услугу, оказываемую третьими лицами (контрагентами туроператора)⁹⁸. Вместе с тем существовала и иная точка зрения, сторонники которой (М. И. Брагинский, А. Ю. Кабалкин, Я. Е. Парций) отмечали, что туристский продукт – это комплекс туристских услуг, а не товар, и, как следствие, договор является разновидностью договора возмездного оказания услуг, а не купли-продажи⁹⁹.

Существенно, но после вступления в силу Федерального закона от 10 января 2003 г. № 15-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», начата разработка проекта федерального закона «О туризме и туристской индустрии».

В его содержании предпринята попытка устранить выявленные наукой неточности и противоречия норм Закона о туристской деятельности:

устранена коллизия п. 2 ст. 779 ГК РФ и п. 6 Закона о туристской деятельности. Договором, опосредующим отношения туристов и туристских организаций, признан договор оказания услуг по туристскому обслуживанию. Это обеспечило признание справедливости мнения М. И. Брагинского, А. Ю. Кабалкина, Е. Л. Писаревского, высказывавшихся против закрепления в первоначальной редакции Закона о туристской деятельности конструкции договора купли-продажи как договорной формы отношений туристов и туристских организаций¹⁰⁰;

изменена дефиниция туризма. Туризм определяется не как временные выезды (путешествия) граждан и иных лиц с постоянного места жительства в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях, а как составная часть социальной сферы России, включающая в себя все свободные передвижения (путешествия, поездки) и/или их пребывания за пределами обычной среды в течение не более чем 12 месяцев подряд с целью отдыха, деловыми и другими целями. Таким образом, свое закрепление нашла позиция целого ряда авторов (И. Т. Балабанова, А. И. Балабанова, Н. Н. Губенко, Е. Л. Писаревского, В. А. Квартальнова), указывающих на куда более развернутое содержание туризма как явления, переставшего быть исключительно частным случаем путешествия¹⁰¹;

исключено понятие «туристский продукт». Введены понятия «туристская услуга – любые действия (операции), совершаемые туристскими организациями по своему усмотрению или по конкретному заданию, заказу потребителей (заказчиков), связанные с организацией и проведением туров» и «комплексная туристская услуга – комплекс технологически связанных услуг, который оказывается или предлагается для оказания заказчику (потребителю) за общую цену в составе как минимум двух нижеследующих: услуг по перевозке; услуг по размещению; иных услуг, включая трансфер, не связанных с перевозкой и размещением». Их закрепление явилось подтверждением справедливости аргументов М. И. Брагинского, А. Ю. Кабалкина, Я. Е. Парция и др., утверждавших, что «продукт», в чем бы он ни выражался, не может быть «правом». Обратное противоречит общепринятым понятиям права как социального института и как метода регулирования общественных отношений¹⁰².

Однако, согласно заключению Правительства РФ по законопроекту, еще большего уточнения требовал целый ряд вопросов: отсутствие единой терминологии по отношению к уполномоченному федеральному органу исполнительной власти в сфере туризма, излишне развернутый перечень основных понятий (субъекты туристской индустрии и их услуги, продвижение услуг туристской индустрии), не требующих специального регулирования на уровне федерального закона, и др.¹⁰³ В результате законопроект не был поддержан Правительством РФ, а Закон о туристской деятельности претерпел редакцию 2004 г., в силу которой туристский продукт сохраняет свое определение как права на тур, предназначенного для реализации туристу (ст. 1); реализация туристского продукта осуществляется посредством договора купли-продажи (ст. 9) и т. д.

Указанные определения и противоречия вновь встречены в литературе серьезной и обоснованной критикой. Мнения авторов созвучны ранее отмеченным¹⁰⁴, и в 2007 г. Закон о туристской деятельности претерпевает новую редакцию.

Федеральный закон от 5 февраля 2007 г. № 12-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»¹⁰⁵ является одной из важнейших редакций Закона о туристской деятельности. Он отчасти устраняет отмеченные ранее проблемы (коллизии и несоответствия), однако не содержит, что представляется неоправданным, большего числа положительных результатов, полученных в ходе разработки ранее отмеченного законопроекта.

Например, согласно Федеральному закону от 5 февраля 2007 г. № 12-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» лицензирование туроператорской (турагентской) деятельности отменено. В качестве его замены внедрена система единого государственного реестра туроператоров. Закреплено обязательное требование к туроператорам – наличие договора страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору о реализации туристского продукта либо банковской гарантии¹⁰⁶ и др. Вместе с тем так и не приведены дефиниции туристской и экскурсионной услуг, не внесена ясность в вопрос о юридической природе договора, опосредующего отношения туристов и туристских фирм (он определен как договор о реализации туристского продукта), не рассмотрен вопрос о квалификации сотрудников туристских предприятий и т. д.

В последующем в Закон о туристской деятельности еще не раз вносились изменения¹⁰⁷, но до настоящего времени остается неточным, недостаточно проработанным и противоречивым целый ряд его норм. Их детальный анализ, предложения по усовершенствованию и согласованию проведены в последующих главах исследования. В то же время в рамках настоящего параграфа представляется необходимым обратиться к вопросу о содержании дефиниций, закрепленных в ст. 1 Закона о туристской деятельности «Основные понятия», поскольку именно их содержание позволяет определить тенденции правового регулирования сферы туризма в России на современном этапе.

Рассматривая основные понятия, первоначально уточним словарное содержание такого из них, как «туризм». Оно заимствовано из французского языка (tourisme от tour (прогулка, поездка)) и означает «путешествие (поездка, поход) в свободное от работы время, один из видов активного отдыха; вид путешествий, совершаемых для отдыха и с образовательными целями»¹⁰⁸.

Статья 1 Закона о туристской деятельности определяет туризм как временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания.

Несмотря на законодательное закрепление дефиниции, апологеты туризма и правоведы приводят собственные интерпретации данного понятия, предпринимая попытку более полно и четко отразить специфику туризма. В результате можно говорить о наличии нескольких основных подходов к определению понятия «туризм»:

– временные выезды лиц с постоянного места жительства (А. В. Бабкин, М. Б. Биржаков, В. А. Квартальнов);

– временные перемещения людей, их нахождение вне постоянной среды обитания в течение периода времени, не превышающего 12 месяцев (Н. Н. Губенко, С. А. Маркова-Мурашова, Е. Л. Писаревский);

– сложная социально-экономическая система, социально-экономическое явление (К. С. Свиридов, Н. В. Сирик, Л. В. Щенникова).

Существенно, что авторами вне зависимости от приверженности к тому или иному подходу при определении туризма в качестве одного из основных характеризующих туризм признаков выделяется совершение перемещения в «свободное от работы время»¹⁰⁹, а также невозможность занятия лицом, совершающим путешествие, оплачиваемой деятельностью в местах временного пребывания, что соответствует законодательно установленному запрету.

В частности, Н. В. Сирик определяет туризм как многообразное социально-экономическое явление, в то же время указывая на необходимость совершения туристских перемещений в свободное время¹¹⁰. Н. Н. Губенко, Е. Л. Писаревский определяют туризм как «…деятельность лиц, путешествующих и пребывающих в местах, находящихся за пределами их обычной среды… с целью отдыха, деловыми и другими целями»¹¹¹. В. А. Квартальнов, рассматривая туризм как частный случай путешествия (перемещения людей во времени и пространстве), отмечает, что «…под туризмом следует понимать временное перемещение людей… в свободное время в целях получения удовольствия и отдыха, оздоровительных, гостевых… или в профессиональных целях, но без занятия оплачиваемой работой в посещаемом месте»¹¹². Определение туризма, сформулированное М. Б. Биржаковым, отличается от последнего лишь в части запрета: «…без занятия в месте временного пребывания (посещения) работой, оплачиваемой из местного финансового источника»¹¹³. А. В. Бабкин, рассматривая признаки туризма и выделяя в качестве наиболее важного непосредственно «свободное время», указывает, что под ним в туризме следует понимать время отпуска, каникул, выходные и праздничные дни, время после выхода на пенсию¹¹⁴. Однако безоговорочное выделение указанных признаков как важнейших мы склонны рассматривать критически по причине возникающего вопроса о легитимности существования делового туризма¹¹⁵.

Деловой туризм позиционируется в теории туризма (и Закон о туристской деятельности это закрепляет) как путешествия со служебными или профессиональными целями, к которому помимо конгрессно-выставочного и интенсив-туризма относят и бизнес-поездки¹¹⁶, одной из целей которых является проведение переговоров и заключение контрактов. Представляется, что в большей массе своей такие сделки являются возмездными. В результате, совершая поездку в части конгрессно-выставочного туризма или бизнес-поездку, лицо нарушает важнейшие признаки туризма: совершает временный выезд не в свободное, а в рабочее время, а также имеет целью получение дохода от источников в стране (месте) временного пребывания. Существенно, что не только деловой туризм нарушает законодательно установленный запрет занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания.

С 1 января 2007 г. вступил в силу Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»¹¹⁷, в соответствии с которым на территории России созданы четыре игорные зоны. Думается, что таким образом не только устанавливаются ограничения осуществления данной деятельности в целях защиты нравственности, прав и законных интересов граждан, но и создается новый вид туристских ресурсов, целью посвящения которого является в том числе получение дохода. Таким образом, имеющееся нарушение законодательно установленного запрета получения дохода от источников в стране (месте) временного пребывания приводит, с одной стороны, к утрате лицами, осуществляющими такого рода путешествия, равно как и лицами, совершающими поездку в части конгрессно-выставочного туризма или бизнес-поездку, возможности использования предусмотренных законодательством механизмов защиты своих прав как прав туристов, а с другой стороны, к финансовым потерям в доходной части туризма как сегмента рыночной экономики.

В качестве иллюстрации приведем следующие данные: один деловой турист в среднем расходует в 3 раза больше обычного «пляжника» и в 11 раз больше туриста с рюкзаком. Средний неделовой турист (европеец или американец) тратит в России 350–500 долл. США в день, иные иностранцы – около 150 долл. США в день¹¹⁸. При этом из совокупного числа иностранцев, прибывших в Россию в 2008 г., – 23  676  140 чел. 4  112  477 чел. прибыли со служебными целями и лишь 2  295  074  чел. с иными целями туризма; в 2009 г. – из совокупного числа иностранцев 21  338  650  чел., прибывших в Россию, 3  880  401 чел. прибыл со служебными целями, 2  100  601 чел. с иными целями туризма¹¹⁹.

Кроме отмеченного существует и иная, весьма немаловажная проблема, затрагивающая не только деловой туризм, – несогласованность норм законодательства, приводящая к абсурдности предусмотренных Законом о туристской деятельности дефиниций, и, как результат, невозможность достижения необходимой для правового регулирования туристских отношений точности.

В соответствии со ст. 1 Закона о туристской деятельности туризмом, как было отмечено ранее, являются временные выезды (путешествия) лиц с различными целями, кроме целей занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания. И если с толкованием дефиниенса «страна временного пребывания» сложностей не возникает в силу данной в указанном законе дефиниции «туризм выездной», то понятие «место временного пребывания» порождает ряд вопросов не только в понятии «туризм», но и в дефинициях «турист» и «экскурсант». Согласно ст. 1 Закона о туристской деятельности, турист – это лицо, посещающее страну (место) временного пребывания в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания, на период от 24 часов до 6 месяцев подряд или осуществляющее не менее одной ночевки в стране (месте) временного пребывания. Тогда как экскурсант – это лицо, посещающее страну (место) временного пребывания в познавательных целях на период менее 24 часов без ночевки в стране (месте) временного пребывания и использующее услуги экскурсовода (гида), гида-переводчика.

Исходя из ст. 2 Федерального закона от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»¹²⁰ под местом пребывания понимаются гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, где он проживает временно. В результате соотношений приведенных понятий получаем, что туризмом являются, помимо прочего, указанного в Законе о туристской деятельности, и временные выезды лиц с постоянного места жительства с целями, связанными с получением дохода, но только в тех случаях, когда источник дохода не подпадает под категорию места временного пребывания.

Трактовка такого рода, с одной стороны, отчасти оправдывает существование делового туризма, а с другой стороны, создает еще большее количество проблем. Например, туристом в данном (подобном) случае будет являться только то лицо, которое имеет своей конечной целью нахождение в учреждениях, определенных законом как «место временного пребывания», тогда как лица, не имеющие такой цели (в частности, лица, отправляющиеся в поход, на рыбалку, туристские слеты (соревнования) с ночевкой в палаточных городках и т. п.), фактически занимаясь туризмом, туристами не являются. Очевидной становится и абсурдность дефиниции «экскурсант», которым в соответствии с указанными нормами является лицо, посещающее место временного пребывания (т. е. гостиницу, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристскую базу, больницу и т. д.) на период менее 24 часов без ночевки в познавательных целях и использующее услуги экскурсовода (гида), гида-переводчика.

Основываясь на приведенных доводах, полагаем, что разрешить обозначенные проблемы возможно путем уточнения дефиниций: исключить из дефиниций ст. 1 Закона о туристской деятельности понятие «страна (место) временного пребывания», заменив понятием «дестинация» – «другая местность, отличная от места постоянного проживания индивидуума, или другая страна»¹²¹, а формулировку «без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания» (в целях исключения из числа потребителей иностранных рабочих и лиц, приобретающих товар для последующей его перепродажи) заменить на «без занятия трудовой деятельностью, оплачиваемой из финансового источника дестинации», что позволит устранить имеющуюся несогласованность норм законодательства и абсурдность результата их сопоставления.

Следует отметить, что созвучные предложения уже высказывались в литературе, вместе с тем авторами не учитывались возросшая актуальность и необходимость уточнения закрепленного Законом о туристской деятельности запрета в силу создания на территории России игорных зон и, как следствие, охвата интересов еще большего круга лиц, права и интересы которых нуждаются в защите¹²². Полагаем, что, заменив запреты, можно как объективно отграничить деловых туристов и иностранных рабочих в интересах статистики, так и соблюсти интересы туристских центров (уберечь от финансовых потерь доходную часть туризма как кластера экономики) и сохранить возможность лиц, осуществляющих служебные (деловые) поездки и поездки в игорные зоны, использовать предусмотренные законодательством о туристской деятельности и защите прав потребителей механизмы защиты своих прав.

Рассматривая основные дефиниции, используемые в сфере туризма, немаловажно отметить их первоочередное значение и для туристской статистики, поскольку только четкое и единственно верное толкование основных понятий позволит выстроить оптимальную систему статистических показателей, обеспечивающих комплексную характеристику развития туризма как приоритетной отрасли экономики.

Неслучайно в рамках решения Статистической комиссии ООН, устанавливающей международные требования к статистике туризма, в соответствии с которым в России принято постановление Правительства РФ от 2 октября 2006 г. № 595 «О федеральной целевой программе «Развитие государственной статистики России в 2007–2011 годах»¹²³, сформулированы понятия: турист – лицо, которое путешествует и осуществляет пребывание в местах, находящихся за пределами его обычной среды, на срок не более 12 месяцев с любой целью, кроме занятия деятельностью, оплачиваемой из источников в посещаемом месте; туризм – особая деятельность лиц, которые путешествуют и осуществляют пребывание в местах, находящихся за пределами их обычной среды, в течение периода, не превышающего одного года подряд, с целью отдыха, деловыми и другими целями.

Н. Н. Губенко, Е. Л. Писаревский отмечают, что данное понятие туризма является наиболее распространенным, получившим легализацию в правовых системах различных стран мира¹²⁴. Однако, на наш взгляд, данная дефиниция недостаточно полно отражает комплексный характер туризма. Мы склонны поддержать мнение авторов, рассматривающих туризм как социально-экономическое явление, а также отмечающих, что туризм в настоящее время далеко не ограничивается только лишь перемещениями людей в пространстве, он представляет весьма масштабную сферу общественных отношений: отрасль хозяйства по обслуживанию (индустрии размещения, питания, развлечения и др.), отрасль экономики, форму международных отношений¹²⁵.

Следует заметить, что толкование туризма как явления, не ограничивающегося исключительно путешествиями, имеет место и в международных актах. Согласно подп. 1, 6, 7 Манильской декларации по мировому туризму под туризмом понимается «…деятельность, имеющая важное значение в жизни народов в силу непосредственного воздействия на социальную, культурную, образовательную и экономическую области жизни государств и их международных отношений… важнейший показатель мирового развития, экономической деятельности, способствующей развитию экономики страны в целом»¹²⁶. Согласно подп. «б» п. 1 Гаагской декларации межпарламентской конференции по туризму «туризм – вид деятельности… превратившейся в важную форму использования свободного времени и основное средство межличностных связей и политических, экономических и культурных контактов…»¹²⁷.