Kitabı oxu: «Железные дороги: адаптация к переменам и новым реальностям»

Мы живем в этом мире, чтобы идти вперед в науках и искусствах, и самым лучшим средством для этого является откровенный обмен мнениями.

В. А. Моцарт

Не богатство строит наши дороги, а дороги создают наше богатство.

Дж. Ф. Кеннеди

© Постников С.Б., 2022

© Издательство «Прометей», 2022

Сокращения

ОАО «РЖД» – открытое акционерное общество «Российские железные дороги»

Ц – центральный аппарат компании (министр путей сообщения, президент/генеральный директор ОАО «РЖД»)

ЦЭКР – Департамент экономической конъюнктуры и стратегического развития

ЦЭУ – Департамент экономики

ЦФ – Департамент корпоративных финансов

ЦБС – Бухгалтерская служба

ЦКИ – Департамент информатизации

ЦЧУ – Управление анализа и статистики ЦКИ

ЦРЖ – Департамент управления бизнес-блоком «Железнодорожные перевозки и инфраструктура»

ЦЛ – Департамент пассажирских перевозок

ЦРБ – Департамент безопасности движения

ЦГЦУ – Главный центр управления Российскими железными дорогами

ЦД – Центральная дирекция управления движением

ЦДИ – Центральная дирекция инфраструктуры в т. ч.:

ЦДИМ – Дирекция по эксплуатации путевых машин.

ЦДМ – Дирекция по диагностике и мониторингу

ЦУСИ – центр управления содержанием инфраструктуры

ЦТ – Дирекция тяги

ЦТР – Дирекция по ремонту тягового подвижного состава

ЦДМВ – Центральная дирекция моторвагонного подвижного состава

ТЭ – Трансэнерго

ЦФТО – Центр фирменного транспортного обслуживания

ЦСС – Центральная станция связи (в т. ч. Центр управления телекоммуникационными ресурсами)

ГВЦ – Главный вычислительный центр

ЦДРП – Центральная дирекция по ремонту пути

ДОСС – дирекция скоростного сообщения

ЦУП – центр управления перевозками

ФГК – Федеральная грузовая компания

ФПК – Федеральная пассажирская компания

ВРК – Вагоноремонтная компания

ПГК – Первая грузовая компания

ЦППК – Центральная пригородная пассажирская компания

ДЦУП – диспетчерский центр управления

ЦУТР – центр управления тяговыми ресурсами управления по тяговым ресурсам ЦД

ЦТЭ – отделы (службы) управления тяговыми ресурсами службы эксплуатации ЦТ

ДО и ДЗО – дочерние организации, дочерние и зависимые организации

РЦКУ – региональный центр корпоративного управления

Н – железная дорога (начальник железной дороги), РЦКУ

НЗ – заместитель начальника железной дороги,

НЗтер – заместитель начальника железной дороги по территориальному управлению

Железные дороги:

НН – экономическая служба

НФ – финансовая служба

НЭФ – служба экономики и финансов

НИНВ – инвестиционная служба

РБ – аппарат дорожного ревизора по безопасности движения

НТЕХ – техническая служба

НОК – служба кадров

НЧ – служба статистики

НУРС – отдел (сектор) корпоративного управления и реализации стратегии

Региональные дирекции (центры):

Д – управления движением (служба движения)

ДИ – инфраструктуры

Т – тяги (служба локомотивного хозяйства)

П, Ш, Э – службы пути, сигнализации и связи, электрификации

НТЭ – по энергообеспечению

ТЦФТО – территориальный центр фирменного транспортного обслуживания

НС связи ЦСС

ИВЦ – информационно-вычислительный центр

ДРП – по ремонту пути

ДПМ – по эксплуатации путевых машин

РЦДМ – центры диагностики и мониторинга

НОД – отделение железной дороги (начальник отделения железной дороги)

НОДПЭ – планово-эконмический отдел

НОДФ – финансовый отдел

НОДУ – отдел учета

НОДН – отдел движения

НОДТ – отдел локомотивного хозяйства

НОДП, НОДШ, НОДЭ отделы пути, сигнализации и связи, электрификации

НОДЛ – отдел пассажирского хозяйства

ДС – железнодорожная станция

ТЧ – локомотивное депо

ВЧД – вагонное депо

ПЧ – дистанция пути

ШЧ – дистанция автоматики и сигнализации

ЭЧ – дистанция электрификации и электроснабжения

ЛВОК – вокзал

ВСМ – высокоскоростная железнодорожная магистраль

Уважаемый читатель! Когда Вы прочтете эту книгу, наверняка обратите внимание на то, что она отстала от жизни. Причем отличия могут как совпадать с позицией автора, так и совершенно противоречить ей. Что поделаешь, такова участь книги, которая не может отражать быстрое течение времени, в отличие от журнальной, а тем более – газетной статьи. Зато книга может компенсировать этот недостаток большей системностью и глубиной анализа.

Автору довелось работать в отрасли в периоды перемен: в 80-е годы (в условиях плановой социалистической экономики СССР), на этапе перехода и после перехода к рыночной системе хозяйствования. По результатам этой работы у него сформировались определенные взгляды на то, как должен выглядеть железнодорожный транспорт и почему именно так он должен выглядеть. Автор достаточно часто высказывался по вопросам функционирования и развития железнодорожного транспорта как в части теоретико-философских аспектов (условно назовем их так), так и в части конкретных аспектов работы отрасли на разных этапах перемен и развития.

В данном материале автор постарается обобщить свои теоретические и системные взгляды на отрасль. Автор постарается использовать минимальное количество цифр государственной, отраслевой и корпоративной статистики для того, чтобы объемные или качественные параметры не отвлекали от системных содержательных вещей, но иллюстрировали определенные существенные моменты и тезисы. И еще, с учетом эпидемиологической специфики 2020 года статистические выкладки заканчиваются, в основном, на показателях 2019 года.

Автор на данном этапе не претендует на юридическую точность формулировок и выверенные экономически определения для того, чтобы, не вдаваясь в споры по формулировкам, отразить принципиальные взгляды на проблемы отрасли в условиях рынка. Но проблема формулировок и точности определений сама по себе важна и должна найти свое отражение в дискуссиях на экономические и правовые темы. Также автор не претендует на полноту упоминания абсолютно всех событий и фактов, произошедших за рассматриваемый период времени, а ставит задачу выявления базовых тенденций и основополагающих принципов.

В основу данной работы легли, прежде всего, статьи автора в журнале «Экономика железных дорог»: «Внутриотраслевые экономические взаимоотношения в переходный период (опыт и перспективы)» (2000), «Совершенствование финансовой системы железнодорожного транспорта в условиях его дальнейшего реформирования» (2001), «О некоторых принципиальных вопросах реформирования железнодорожного транспорта» (2002), «Принципы формирования внутриотраслевых и внешних экономических отношений на железнодорожном транспорте» (2008), «Актуализация теоретических подходов к экономике и организации железных дорог» (2015), «Неуставная инфраструктура» (2016) и ряд других. Также использованы труды, состоявшейся в 2019 г.

Международной научно-практической конференции «Современные экономические проблемы развития и эксплуатации транспортной инфраструктуры» и статья А.В. Рышкова и С.Б. Постникова «ОАО «РЖД» – потребности в изменениях в эпоху перемен «Экономика железных дорог», № 1, 2020 г.).

Введение

Видимо придется начать с достаточно банальной истины: транспорт (в целом – деятельность по перемещению) отличается от других отраслей экономики. При этом железнодорожный транспорт отличается от других видов транспорта. А железные дороги России отличаются от железных дорог других стран. Эти отличия вызваны как спецификой продукта (услуги), предлагаемого транспортом, так и особенностями его технических средств и технологических процессов. Отличия носят принципиальный характер, связанный с существенными особенностями транспорта. Также они вызваны определенными условиями: спецификой экономической ситуации и хозяйственных связей, путей развития страны и транспорта.

Железнодорожный транспорт в России является базовым элементом в транспортной системе страны. При этом ОАО «РЖД» (МПС России) по праву относилось и относится к числу крупнейших в стране и в мире транспортных (и не только транспортных) компаний. В настоящее время (по данным 2019 г.) общая протяженность сети железных дорог общего пользования составляет 87 тыс. км, из них ОАО «РЖД» располагает сетью в 85,5 тыс. км и обслуживает 77 субъектов Российской Федерации. По данным за 2019 год, российские железные дороги выполнили около 46 % совокупного грузооборота и 23,4 % пассажирооборота всей транспортной системы страны. Общие доходы компании в 2019 году составили 1 848,1 млрд рублей, в том числе от перевозок – 1641,9 млрд рублей (много это или мало – отдельный вопрос, о чем мы будем, в частности, рассуждать в дальнейшем). Компания ОАО «РЖД» обеспечивает более 3 % от общего объема российских инвестиций, сумма начисленных налогов и страховых взносов ОАО «РЖД» в 2019 году составила около 318 млрд рублей.

Мы в наших последующих рассуждениях будем исходить из того, что ОАО «РЖД» возникло, что называется, не на ровном месте и является прямым преемником МПС СССР (России) в части организации функционирования всей системы железных дорог, традиций, практик, методов работы и многого другого. Хотя мы понимаем, что система министерства и компания – не одно и тоже, и мы будем отмечать это в дальнейшем.

Специфика железных дорог именно России во многом связана с их централизованным развитием, как в условиях Российской империи, так и в условиях плановой экономики СССР.

Сеть, отраслевая структура, техническая и технологическая система железнодорожного транспорта формировались на всем протяжении истории российских железных дорог не только под влиянием природы и географии, но и также с учетом задач, которые общество и экономика ставили перед ними. Такие задачи менялись в ходе исторического развития, конкретных экономических и политических реалий. Корректировка задач и запросов, предъявляемых железным дорогам, происходит и сейчас, поскольку Российская Федерация за последние 25–30 лет претерпела существенные изменения внутреннего характера и находится в русле глобальных социально-экономических процессов и перемен.

В качестве критически важных для отрасли можно отметить следующие перемены, создавшие в начале нынешнего столетия в нашей стране новую реальность:

во-первых, изменилась страна: Советский Союз распался на входившие в него союзные республики, в числе которых Российская Федерация; также изменилось политическое устройство этих стран, структура государственных и региональных органов власти и принципы управления;

во-вторых, изменился общий уклад экономической жизни в стране: плановое хозяйство сменилось рыночной организацией экономики, произошла массовая приватизация государственного и коллективного секторов советского народного хозяйства, возникла рыночная конкуренция внутри транспортной отрасли, а также внешняя – с иностранными железнодорожными системами и морскими маршрутами;

в-третьих, существенно изменилась отраслевая структура экономики и система внутрироссийских и международных хозяйственных связей: снизилась доля обрабатывающей промышленности, увеличился экспорт (в том числе минерально-сырьевых ресурсов), особенно через российские порты, значительно возросла вовлеченность страны в мировые экономические процессы;

в-четвертых, появился большой пласт предприятий малого и среднего бизнеса, индивидуальных предпринимателей, у которых сформировались свои требования к наполненности и качеству транспортных услуг;

в-пятых, на железнодорожном транспорте в 60-е, 80-е и 90-е годы прошлого века проводились экономические преобразования и с 2003 года – структурная реформа, в результате которых возникла новая модель отрасли, появились новые структуры, участвующие в процессе железнодорожных перевозок, произошло разделение функций государственного управления и хозяйственной деятельности;

наконец, существенно обновляются технические средства и технологические процессы работы железнодорожного транспорта. Однако, темпы этих изменений нельзя признать достаточными, поскольку для постсоветского периода в целом характерен дефицит средств на инновационное и инвестиционное развитие и на обеспечение хозяйственной (перевозочной) деятельности железных дорог.

В силу возросшей вовлеченности Российской Федерации в международную экономику и международную кооперацию общемировые экономические, технологические и социально-политические процессы и глобальные перемены объективно влияют на нашу страну, независимо от нашего желания или нежелания. Это влияние бросает нам вызовы, ставит задачи и открывает новые возможности (которые зачастую не всегда можно увидеть и понять). Речь, например, идет о дальнейшем более глубоком (более наукоемком и технологичном) вхождении России в систему мировой экономики и мировых хозяйственных связей, о необходимости новой индустриализации российской экономики, основанной на перспективных технологических укладах и технических средствах, развитии информационных технологий и цифровизации. [41]

1. От хозяйственного расчета к рыночной экономике

Начнем с того, что управление отраслью и ее экономические отношения с другими отраслями и внутриотраслевые отношения развивались постоянно, собственно с начала существования железных дорог. Наиболее активные перемены происходили в соответствии с общими задачами, решавшимися страной в экономике и в социальной сфере, т. е. в дореволюционный период создания железных дорог, в периоды восстановления после гражданской войны и новой экономической политики, а также в годы индустриализации. Серьезные вызовы были брошены стране и отрасли в годы Великой Отечественной войны и в послевоенные годы.

1.1. Перемены в условиях социалистической экономики

Но, пожалуй, наиболее важные перемены стали происходить с 50-х годов XX века, когда началась коренная реконструкция материально-технической базы отрасли, а также в 60-е годы, когда проводились экономические эксперименты в экономике страны в целом. Кстати, уже тогда происходили перемены, периодически связанные как с усилением вертикальных способов управления подразделениями, так и с укреплением региональной системы управления (на основе укрупнения железных дорог и отделений железных дорог). Эти изменения в конечном счете привели в 60-е годы к созданию классической четырехзвенной структуры управления отраслью (МПС – железная дорога – отделение железной дороги – линейное предприятие). [См., например, 117]

Важные изменения происходили во второй половине 1980-х годов и, соответственно, с началом рыночной эпохи в нашей экономике. Вместе с тем, перемены, происходившие в период плановой экономики, не меняли базисных принципов существования отрасли и ее отношений с потребителями и государством, прежде всего потому, что не менялись базовые принципы хозяйственной жизни страны в целом.

В период 1990-х годов, т. е. на входе в рыночную экономику, железные дороги также не подвергались серьезному реформированию. Основные перемены происходили во внутриотраслевых экономических отношениях в целях первичной адаптации к новой реальности под влиянием изменяющейся макроэкономической ситуации и нового законодательства, характерного для рыночной экономики (налогового, гражданского, бюджетного и др.).

Мы не ставим задачу исследовать всю историю перемен, а рассмотрим именно период рыночных перемен (как наиболее принципиальных) и возможные перспективы дальнейших изменений, но для их понимания целесообразно хотя бы кратко рассмотреть, что происходило в 60-е и 80-е годы прошлого века. Необходимо отметить, что именно в этот период стали складываться те проблемы, которые привели в конечном счете к радикальным политико-государственным переменам и смене всех основ хозяйственной и социальной жизни. Отметим, что мы также не ставим задачу оценки экономических реформ, в целом, и перехода на рыночную систему хозяйствования – это исследования для политологов, политэкономистов, макроэкономистов и социологов.

Объемные параметры развития экономики и социальной сферы СССР в указанный период были достаточно весомыми, присутствовал определенный экономический рост. Железные дороги в этот период устойчиво наращивали объемы перевозок и оборот грузов и пассажиров, а в 1988 году достигли максимального уровня грузовых перевозок. Однако, наряду с этими фактами, возникали проблемы с эффективностью производства и качеством продукции, внедрением достижений научно-технического прогресса (особенно в сфере развития информационных систем и производства вычислительной техники и средств связи и коммуникаций), именно по этим направлениям наметилось отставание от развитых капиталистических стран. Обострялись проблемы удовлетворения потребительского спроса на качественную продовольственную и промышленную продукцию и услуги.

Можно отметить, что имевшиеся на тот момент времени технические возможности (практики и механизмы, вычислительные средства и информационные коммуникации) централизованного планирования не соответствовали многократно усложнившейся региональной, отраслевой и продуктовой структуре экономики (промышленной номенклатуре), повысившимся запросам (которые становились все более индивидуальными) граждан страны к качеству и объемам производства потребительской продукции и услуг. Возникали и другие системные и частные проблемы экономического и социального характера. [81, с. 259–260]

Со многими из этих проблем сталкивались и железные дороги: например, с дефицитом грузового подвижного состава и ограничениями пропускной способности, невысокими скоростями в грузовом и пассажирском движении, с недостаточным уровнем сервиса в пассажирских перевозках. Несмотря на строительство ряда новых железных дорог (БАМ, Уренгой – Сургут и др.) в целом темпы нового железнодорожного строительства существенно сократились, многие из обсуждавшихся проектов не были реализованы. [110] СССР отстал от других стран в вопросах развития скоростного и высокоскоростного пассажирского движения.

Именно эти обстоятельства подталкивали руководство страны к проведению экономических экспериментов и реформ в эти периоды времени, в том числе и в отношении железнодорожного транспорта.

В системе железнодорожного транспорта Министерства путей сообщения СССР, а затем – России (МПС СССР / МПС России) перевозки грузов и пассажиров по всей сети союзных (федеральных) железных дорог осуществлялись в соответствии с единым технологическим процессом, а также по единым общесетевым тарифам, хотя каждая из железных дорог имела индивидуальную себестоимость, обусловленную объективными факторами (природные условия, специфика перевозочной работы, техническая оснащенность и т. д.).

В осуществлении каждой конкретной перевозки как услуги, предлагаемой потребителям, участвует, как правило, несколько железных дорог и их отделений, а также значительное количество станций, локомотивных и вагонных депо, дистанций и других предприятий и подразделений. Локомотивные и вагонные депо, сортировочные, грузовые, участковые и пассажирские станции, участки энергоснабжения, дистанции сигнализации и связи, пути, гражданских сооружений и другие предприятия, обеспечивающие эксплуатационную работу, выполняли отдельные технологические операции и процессы и не вырабатывали конечную услугу по перевозке. В принципе, и железные дороги, и их отделения также не обеспечивали в полном объеме выполнение завершенных перевозок грузов и пассажиров (за исключением перевозок в местном сообщении). Особенности также были в системе расчетов за перевозки и формирования финансовых результатов, отличающейся от системы оплаты за поставляемую продукцию в других отраслях.

Такая специфика признавалась и принималась в расчет органами власти СССР. Поэтому с 1965 года в ходе экономических реформ в народном хозяйстве большое внимание уделялось вопросам формирования специфического механизма и структуры управления отраслью, ее внутриотраслевых экономических отношений.

Можно отметить, что к 60-м – началу 70-х годов железнодорожный транспорт существенно изменился: он перешел на новые типы тяги, на новые системы технологической связи, сигнализации, автоматики и блокировки, появились более мощные типы рельс, железобетонные шпалы, появлялись системы бесстыкового пути. Активно развивалась механизация и машинизация обработки технической и экономической информации, создавалась сеть машиносчетных станций и вычислительных центров. Эти технические и технологические перемены, помимо общеэкономических изменений, сами по себе требовали определенных изменений в системе управления отраслью и при этом создавали условия для таких перемен и показывали вектор этих перемен. Результатом таких перемен стала четырехзвенная система, которая на том этапе обеспечивала достаточно эффективное управление отраслью.

Реформы 60-х годов предполагали упор на повышение самостоятельности предприятий и применение к ним экономических рычагов управления и стимулирования. Важными параметрами, по которым оценивалась деятельность предприятий, стали прибыль и себестоимость. Основные принципы работы, права и обязанности предприятий определялись Положением о социалистическом государственном предприятии. [1]

Положение определяло социалистическое государственное производственное предприятие в качестве основного звена народного хозяйства СССР, деятельность которого строится на сочетании централизованного руководства с хозяйственной самостоятельностью и инициативой предприятия. При этом допускалось, что данным положением могли руководствоваться при определенных условиях такие структуры, как комбинат, трест, фирма или иная хозяйственная организация.

Впоследствие появилась такая структура, как производственное объединение, которое включало пространственно-распределённые, но связанные между собой предприятия (фабрики, заводы, научно-исследовательские, конструкторские, технологические и др. организации), централизованное вспомогательное и обслуживающее производство. Производственные объединения в условиях социалистической экономики позволяли формировать систему индустриальной экономики. Затем на базе отраслевых главных управлений промышленных министерств создавались всесоюзные (республиканские) промышленные объединения.

На железнодорожном транспорте основным предприятием отрасли была признана железная дорога, отделение железной дороги было признано основным линейным предприятием, а депо, станции, дистанции и другие становились линейными предприятиями. Важно понимать, что под железной дорогой и отделением понимались не только аппарат управления, но и весь закрепленный производственно-технический комплекс и коллектив работников всех предприятий и подразделений дороги или отделения.

Однако, в отношении всех этих трех уровней управления устанавливалось, что они состоят на хозяйственном расчете, наделены основными и оборотными средствами, пользуются банковским кредитом, имеют самостоятельный баланс, расчетный и специальные счета в банках. Таким образом, железная дорога и отделение выступали одновременно в двух ипостасях: и органа управления, и предприятия. МПС СССР в этой конструкции выполняло функции хозяйственного управления отраслью в целом, проведения единой технической и технологической политики и одновременно централизованного управления эксплуатационной работой и перевозочной деятельностью в сетевом масштабе. В этом плане оно разрабатывало графики движения, планы формирования, регулировочные задания по перемещению единого парка вагонов и другие нормативные документы, а также выполняло диспетчерское руководство. Также МПС выполняло расчеты за сеть с бюджетом СССР.

На новую систему планирования и экономического стимулирования в 1965 году были переведены две железные дороги (Свердловская и Горьковская), а с июля 1967 года – еще 15 железных дорог. В 1968 году был завершен переход предприятий железнодорожного транспорта на новую систему планирования и экономического стимулирования. На железных дорогах в первый же год работы в новых условиях планирования и экономического стимулирования значительно возрос объем перевозок, улучшились показатели использования основных производственных фондов и, прежде всего, вагонов и локомотивов, увеличилась прибыль и повысилась рентабельность перевозок, возросли фонды материального стимулирования. [28]

В ходе развития советской экономики сложилась региональная (с производственными хозяйствами) структура управления отраслью и система экономических взаимоотношений.

Железные дороги, отделения железных дорог и линейные предприятия являлись социалистическими, затем государственными предприятиями (линейные предприятия – с определенными особенностями), а в современном понимании – юридическими лицами. По всем указанным уровням управления формировались финансовые результаты, основная масса доходов от перевозок и затрат доводилась до уровня линейных предприятий. Перевозки осуществлялись по единым тарифам, а расчеты с государством в основной деятельности производились МПС СССР. [См. 117]

На уровне железной дороги как основного управленческого звена отрасли формировался наиболее полный финансовый результат. Вся сумма доходных поступлений от перевозок по сети распределялась между всеми железными дорогами в виде их доходов. Формирование доходов железных дорог осуществлялось на основе среднесетевой доходной ставки. В результате в силу объективных различий по себестоимости перевозок железные дороги делись на три категории: рентабельные, низкорентабельные и планово-убыточные. В условиях централизованного планирования хозяйственная деятельность низкорентабельных и планово-убыточных железных дорог обеспечивалась за счет механизма образования фондов экономического стимулирования, перераспределения источников финансирования и материальных ресурсов.

Преобразования периода перестройки (вторая половина 1980-х годов) в очередной раз ставят со всей острой вопрос о совершенствовании системы внутриотраслевых экономических отношений. Смысл преобразований во многом был схож с реформами 60-х годов, но принимаемые меры шли дальше. В 1986 году начался переход экономики на новые условия хозяйствования, а с 1988 года – на полный хозяйственный расчет и самофинансирование, что расширяло права предприятий и их экономическую самостоятельность. Кроме того, значительный упор делался на создание стимулов и механизмов, обеспечивающих ускорение развития производственной базы предприятий и ускорения темпов научно-технического прогресса, повышение эффективности. При этом более существенно ограничивались права министерств. Одновременно принимались решения по развитию кооперативных форм собственности и арендных отношений. Другое дело, что результаты получились не те, которые ожидались.

Законом СССР о государственном предприятии (объединении), принятым в 1987 году [3], была значительно расширена самостоятельность трудовых коллективов, осуществлялась дальнейшая демократизация управления экономикой, расширялись права трудовых коллективов в экономической жизни предприятий. Предприятия сами должны были зарабатывать средства для обеспечения текущей деятельности и для дальнейшего производственного и социального развития, определенную часть заработанных средств предприятия перечисляли в государственный бюджет. Изменялись функции экономических и отраслевых министерств и ведомств.

В период перестройки отрасль перешла на работу в новых условиях хозяйствования, а с 1988 года предприятия железнодорожного транспорта перешли на работу в условиях полного хозяйственного расчета и самофинансирования. [2] Но и в этих условиях были установлены определенные особенности управления железнодорожным транспортом. Железная дорога по-прежнему оставалась основным звеном железнодорожного транспорта для обеспечения потребности народного хозяйства и населения в перевозках. В целом повышалась роль и ответственность железных дорог и их отделений (как уровней управления, объединяющих работу отраслевых структурных единиц) за устойчивое обеспечение перевозок грузов и пассажиров, безопасность движения поездов, увеличение пропускной и провозной способности железнодорожных линий и ускорение продвижения вагонопотоков, максимальную концентрацию управления перевозочной работой на сетевых направлениях. Были установлены определенные ограничения на применение в отрасли арендных отношений, выборности руководителей предприятий и ряд других.

Важная роль сохранялась и за МПС СССР, которое наделялось достаточно широкими полномочиями и ресурсами (например, централизованными фондами) для решения сетевых задач, обеспечения технического и технологического единства, финансово-экономической устойчивости системы в целом. За МПС сохранились и функции централизованных расчетов с бюджетом СССР. Можно отметить, что в отличие от многих других министерств в аппарате МПС сохранилось финансовое подразделение (Главное управление централизованных бухгалтерских расчетов и финансов).

С учетом отраслевой специфики до Министерства путей сообщения и до предприятий (объединений) отрасли в качестве основы для формирования планов доводились: исходные данные по показателям (общий объем перевозок грузов для обеспечения государственных заказов и потребностей грузоотправителей, объем производства промышленной продукции (работ, услуг), прибыль, валютная выручка, рост производительности труда и ряд других); государственные заказы; лимиты государственных централизованных капитальных вложений.

Утверждались экономические нормативы: плата за производственные фонды; отчисления от расчетной прибыли для централизованных расчетов с государственным бюджетом по основной деятельности; отчисления от расчетной прибыли в государственный (в том числе в местный) бюджет по неосновной деятельности; отчисления от расчетной прибыли, а также от амортизации, предназначенной для полного восстановления основных фондов, в централизованный фонд развития производства, науки и техники и резервы Министерства; образование фондов экономического стимулирования; образование общего фонда заработной платы; образование фонда валютных отчислений. Кроме того, утверждались нормативы предельного уровня запасов товарно-материальных ценностей и соотношения между приростом средней заработной платы и приростом производительности труда. Также была установлена очередность в распределении полученной предприятиями (объединениями) Министерства путей сообщения СССР прибыли (дохода).

В целом, специфика отрасли была подтверждена после принятия в апреле 1991 года Закона СССР о железнодорожном транспорте. [4]

Проведенные в 60-80-е годы преобразования позволили железным дорогам удовлетворять растущие запросы общества и экономики в перевозках, а также адаптироваться к работе в новых условиях хозяйствования и к полному хозяйственному расчету. Но они как раз не позволили создать условия для дальнейшего расширения сети и коренного обновления в 80-е годы производственной базы отрасли (прежде всего, развития скоростного и высокоскоростного движения, повсеместного внедрения информационных технологий нового поколения). Более того, когда были существенно расширены права промышленных предприятий (поставщиков отрасли), особенно в вопросах планирования и ценообразования, тарифы на железнодорожные перевозки остались под контролем государства. Эта ситуация существенно утяжеляла экономику железных дорог и сокращала рентабельность и, соответственно, возможности для их развития.

Главной сложностью преобразований тех периодов была необходимость доказать (особенно в годы перестройки) «внешнему» миру, что именно железная дорога является основным и полноценным предприятием отрасли, предоставляющим относительно законченные услуги по перевозкам, что отделения и, тем более, линейные предприятия являются подразделениями (по сути цехами), выполняющими отдельные производственные функции и технологические операции. При этом важно было одновременно повысить самостоятельность (в рамках единого процесса перевозок) линейных предприятий, в том числе в неперевозочной деятельности, и их нацеленность на развитие производственной базы и повышение эффективности работы.

Кроме того, было важно доказывать специфику самого МПС и необходимость его активного участия в производственных и экономических процессах отрасли. Важно было также доказать, что основные экономические проблемы отрасли связаны не с ограничениями прав линейных предприятий, а именно с тарифным регулированием всей системы в условиях более свободного ценообразования на предприятиях отраслей поставщиков. [См. по данному разделу 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33]

1.2. Переход к рыночной экономике

Уже на начальном этапе реформирования экономики Российской Федерации в 1992 году существенно изменилась внешняя ситуация, появились новые объективные факторы (новые реальности), определяющие требования к системе отраслевых экономических отношений. Эти факторы можно разделить на две группы – экономические и нормативные.

Экономические факторы:

– сокращение объемов производства в стране, возникшее в результате выхода на российский рынок более конкурентной импортной продукции, разрыва хозяйственных связей в результате распада страны, сокращение доходов населения и других причин (но мы не будем рассматривать детально эти причины);

– дефицит финансовых ресурсов для финансирования текущих нужд и капитальных вложений, особенно острый в 1992–1997 годы;

– дефицит денежных средств и резкое ухудшение расчетов за перевозки и другие услуги в результате платежного кризиса.

90-е годы для страны являлись переходным периодом от плановой экономики к рыночной и от единой взаимосвязанной экономики СССР к экономикам независимых государств. На эту ситуацию наслоился глубокий кризис платежной системы и столкновение с более конкурентоспособной продукцией, производимой в развитых странах. В результате произошло резкое сокращение объемов производства и в целом экономической жизни в стране. Можно, например, отметить, что за период с 1990 года по 1995 год значительно сократился уровень использования среднегодовой производственной мощности. По многим позициям он снизился в 2 раза. По позициям машиностроительного производства загрузка мощностей сократилась больше чем в 2 раза.

Как результат – в этот период произошло резкое сокращение объемов перевозок грузов и пассажиров (на всех видах транспорта). В 1998 г. объем перевозок и грузооборот по железным дорогам сократился практически в 2,5 раза к уровню 1990 г., а пассажирооборот к уровню того же года сократился в 2,2 раза и отправление пассажиров – в 2,6 раза.

Для того чтобы вписаться в изменившуюся экономическую реальность, были существенно сокращены инвестиции в транспорт, в том числе, в железнодорожный. Другим направлением оптимизации затрат стало сокращение появившихся избыточных мощностей (т. е. разборка главных и станционных путей, закрытие станций и разъездов, списание подвижного состава). За период с 1990 по 2000 год сеть железных дорог ОАО «РЖД» сократилась на 1,5 тыс. км.

Но падение объемов перевозок и образование избытков мощности не отменяло накопление износа, физическое и моральное старение объектов инфраструктуры и подвижного состава. Росло количество единиц подвижного состава и технических обустройств инфраструктуры, срок службы которых превышал установленные нормативы. Сохранилась проблема недостаточной обеспеченности Российской Федерации железными дорогами (особенно в Сибири и на Дальнем Востоке), ряд субъектов Российской Федерации не имел (и не имеет) железнодорожного сообщения. По показателю «густота сети» (5,1 км на 1000 кв. км площади страны) мы находимся на одной из последних позиций среди стран, располагающих железными дорогами. [43, 44]

Нормативно-правовые факторы:

– формирование налоговой системы и нового гражданского законодательства (нового или отличного от аналогичного законодательства СССР), понятия и термины которых не всегда корреспондировались между собой;

– существенное изменение «физического» наполнения такого понятия как «юридическое лицо», в т. ч. запрет на включение одних юридических лиц в состав других юридических лиц, появление понятия «налогоплательщик». Отметим, что в плановой экономике понятие «юридическое лицо» в определенной мере было техническим, а «налогоплательщик» – практически не применялось;

– формирование новой системы взаимоотношений с государством, субъектами Российской Федерации, местным самоуправлением, с органами налоговой системы.

В результате действия этих факторов формировалось новое правовое поле для хозяйственной деятельности.

Вместе с тем, на первых этапах после распада СССР и перехода к рыночной организации хозяйственной деятельности в Российской Федерации (включая, прежде всего, дерегулирование цен и массовую приватизацию предприятий) с учетом масштабов ее территории и протяженности сети железных дорог, существующей единой технологии перевозочного процесса система МПС России сохранялась в относительно неизменном виде.

По отношению к отрасли была проявлена определенная осторожность, поэтому первоначально отрасль в целом (за исключением метрополитенов, промышленного транспорта и некоторых других предприятий) осталась в федеральной собственности, в январе 1992 года было образовано Министерство путей сообщения Российской Федерации (МПС России). Сохранилось государственное регулирование тарифов, с определенного момента Правительство стало рассматривать и утверждать финансовый план и инвестиционную программу МПС России (а затем ОАО «РЖД»). Также сохранились региональные структуры управления (железные дороги, отделения железных дорог) и линейные предприятия. При этом все уровни управления обладали «хозрасчетными правами» и получали статус юридических лиц. (Здесь и далее мы употребляем понятие «линейное предприятие», исходя из практики его употребления на железнодорожном транспорте для обозначения определенной категории подразделений отрасли).

Вместе с тем, далеко не всё осталось по-старому. Размеры государственных инвестиций и субсидий на перевозочную деятельность в течение уже 1992 и 1993 годов резко сократились. Железные дороги и другие предприятия отрасли (да и вся система), несмотря на сохранение государственного влияния, не были исключены из системы рыночных отношений. Они рассматривались как рыночные структуры, и к ним предъявлялись требования прибыльности, платежеспособности и финансовой стабильности ровно такие же, как и к предприятиям, полностью действовавшим на рыночных условиях и находящимся в частной собственности.

Формирование налогового и гражданского законодательства (например, запрещение включения юридических лиц в состав других юридических лиц, выстраивание принципов расчетов с бюджетами) потребовало законодательного закрепления отраслевых особенностей и принятия в 1995 году Федерального закона «О федеральном железнодорожном транспорте». [5]

Закон подтверждал особенности отрасли, в том числе функции МПС России по управлению эксплуатационной работой на сети железных дорог и регулированию экономических взаимоотношений между предприятиями отрасли, по решению общеотраслевых задач и созданию централизованных фондов и резервов, формированию доходов железных дорог от перевозок. Законом предусматривалось государственное регулирование тарифов на всей сети и сохранение предприятий отрасли в федеральной собственности. В законе за железной дорогой закреплялся статус основного государственного унитарного предприятия отрасли и устанавливались особенности ее расчетов с федеральным и региональными бюджетами.

Помимо МПС России, осуществлявшего управление отраслью с точки зрения ее содержательных функций, для предприятий железнодорожного транспорта, находящихся в федеральной собственности, важную роль играли органы исполнительной власти, обеспечивающие управление государственным имуществом (в настоящее время это Федеральное агентство по управлению государственным имуществом – Росимущество). Также, важное специальное значение для отрасли имели органы власти, отвечавшие за регулирование тарифов (в настоящее время – ФАС) и формировавшие общие подходы к индексации тарифов на товары и услуги инфраструктурных компаний на предстоящий плановый период – годичный или трехлетний (Минэкономразвития).

В развитие закона было принято постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 1996 года № 629, в соответствии с которым железные дороги на основе сводного баланса централизованно рассчитывались с федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации по налогу на прибыль и налогу на добавленную стоимость за предприятия и подразделения, осуществляющие и обеспечивающие перевозочный процесс. По остальным видам налогов предприятия и подразделения рассчитывались самостоятельно по своим финансово-экономическим показателям.

В отличие от норм общего гражданского законодательства закон допускал, что в состав железной дороги (юридического лица) могли входить другие предприятия и учреждения, также являющиеся юридическими лицами. Сохранение такой системы юридического лица в юридическом лице, а также механизм централизованного распределения доходов от перевозок между железными дорогами и внутри железных дорог вызывало многочисленные споры и недопонимание, особенно с налоговыми органами и региональными и местными властями. В частности, в периоды убыточности (или низкой рентабельности) перевозок крайне негативно воспринималась ситуация, когда до линейного предприятия (юридического лица и налогоплательщика) спускался убыток от перевозок и нивелировал получаемую им прибыль от подсобно-вспомогательной и прочей деятельности и, соответственно, платежи в местные бюджеты.

Конечно, можно было и дальше ставить вопрос об установлении в законодательном порядке неких отраслевых особенностей для предприятий железнодорожного транспорта. Какие, например, предусматривали отдельные Указы Президента Российской Федерации 1992–1994 годов или Федеральный закон «О федеральном железнодорожном транспорте». Но в целом этот путь был уже непродуктивным, потому что даже законно установленные особенности с трудом воспринимались экономической средой и различными государственными структурами, они не вписывались в общее законодательство. Принятие закона о федеральном железнодорожном транспорте было по существу временным решением и не могло в полной мере защитить многие отраслевые особенности.

И это все больше вызывало необходимость системного подстраивания отрасли к новым условиям, к тем переменам, о которых мы говорили выше.

1.3. Изменения финансовой системы

Рассмотрим теперь подробнее некоторые аспекты трансформации финансовых и экономических отношений в эти периоды.

Финансовый результат от перевозок (общая прибыль) по железной дороге изначально определялся как разница между доходами железной дороги от перевозок (формируемыми на основе доходных ставок) и ее эксплуатационными расходами с учетом результатов подсобно-вспомогательной деятельности. При этом дороги (как уже отмечалось) могли быть рентабельными, малорентабельными и планово-убыточными, но в условиях централизованной экономики эти обстоятельства не имели существенного значения. При этом, исходя из единой общесетевой технологии перевозочного процесса, перевозки по всей сети железных дорог России (кроме Сахалина) осуществлялись по единым среднесетевым тарифам, хотя железные дороги имеют каждая свою объективно сложившуюся себестоимость перевозок.

Однако расширение прав предприятий в 80-е годы и их переход к новым условиям хозяйствования и полному хозяйственному расчету и самофинансированию, повышение роли прибыли потребовал отказа от этой системы. Был создан механизм формирования доходов железных дорог, учитывающий их реальный вклад в осуществление перевозочного процесса, и обусловленную объективными факторами индивидуальную себестоимость. С этой целью в 1988 году были установлены корректирующие коэффициенты к доходным ставкам, а с 1990 года введен механизм формирования доходов железных дорог по расчетным ценам. Однако в любом случае вся общая масса доходных поступлений распределялась между железными дорогами в полном объеме.

Отделению железной дороги также формировались доходы от перевозок в счет и в пределах доходов, полученных железной дорогой. Доходы определялись по расчетным ценам, включавшим в себя себестоимость и рентабельность. При этом до отделений доводились доходы уже не в полном объеме. До 10–15 % доходов оставалось за железной дорогой. Финансовый результат также определялся как разница между доходами и расходами по перевозкам с добавлением прибыли от подсобно-вспомогательной деятельности. За счет прибыли отделения

образовывали фонды экономического стимулирования. Отделения также составляли баланс и имели расчетный и другие специальные счета для финансирования своих расходов.

Пожалуй, даже в рамках этой классической схемы на разных этапах наиболее часто подвергался изменению механизм определения финансовых результатов линейных предприятий. Линейные предприятия фактически располагали всеми внешними признаками социалистического (государственного) предприятия (впоследствии – юридического лица). Они составляли баланс, имели расчетный счет, формировали финансовый результат своей деятельности, образовывали фонды экономического стимулирования. До линейных предприятий доводилась и основная масса доходов от перевозок, в их балансах отражались практически все эксплуатационные расходы.

Формирование доходов линейных предприятий осуществлялось различными способами, соответственно, они располагали и различными правами.

В 60-70-е годы линейные предприятия финансировались с помощью расчетных цен, которые включали в себя себестоимость и прибыль, в этот период они располагали и наибольшими правами и полномочиями. Однако в начале 80-х годов начался процесс концентрации финансово-бухгалтерской работы в централизованных бухгалтериях, усилилась концентрация финансовых ресурсов в отделениях железных дорог и на дорогах. В этот же период окончательно оформилось понимание ограниченных возможностей линейных предприятий полнокровно выполнять обязанности и использовать права предприятий в силу того, что они выполняют только отдельные технологические операции процесса перевозок при существенном изменении технических параметров подвижного состава и других технических средств.

Поэтому права линейных предприятий были ограничены и изменился механизм образования их доходов. Доходы линейных предприятий в этот период формировались на основе себестоимости (без плановой прибыли). Фактическая величина доходов могла определяться (в зависимости от видов предприятий) по плановой себестоимости и фактическим объемам, по плановым расходам, скорректированным на объем работы в доле зависящих расходов, по плановым расходам и т. д. Фонды экономического стимулирования образовывались предприятиями за счет прибыли отделений железных дорог. В рамках экономических реформ 1987–1989 гг. вновь возникла дискуссия о правах и статусе линейных предприятий, о возможности их финансирования по расчетным ценам.

Однако в целом необходимо подчеркнуть, что, несмотря на все эти изменения, линейные предприятия имели собственный баланс, расчетный счет, получали в счет доходов отделений от перевозок доходы за выполняемые ими услуги по осуществлению или обеспечению перевозочного процесса.

Система формирования доходов по всем уровням основывалась на системе хозрасчетных показателей, т. е. объемных показателей, к которым привязывались расчетные цены, доходные или расчетные ставки. Для железных дорог это, в основном, были тарифные тонно-километры и пассажиро-километры, для отделений – эксплуатационные тонно-километры и пассажиро-километры, для предприятий в зависимости от их вида – объемы отправления грузов или пассажиров, объем переработки, тонно-километры брутто, вагоно-километры, количество технических единиц и т. д.

Характерной особенностью механизма внутриотраслевых экономических отношений того времени было наличие системы экономического стимулирования железных дорог, отделений железных дорог и линейных предприятий за выполнение отдельных качественных показателей работы, а также системы взаимных расчетов между железными дорогами, отделениями и линейными предприятиями. Расчеты осуществлялись, например, за заезды локомотивов одной дороги на другую, за использование предприятиями (станциями, дистанциями пути и т. д.) локомотивов для выполнения маневровой или иной вспомогательной работы.

Можно отметить, что при сложившейся структуре управления и системе хозрасчетных (экономических) взаимоотношений в 60-е, 70-е и в начале 80-х годов проблемы производственного взаимодействия отраслевых линейных предприятий и увязывания результатов их хозяйственной деятельности с общими экономическими параметрами перевозок решались, в основном, отделениями железных дорог или железными дорогами. Однако повышение технических возможностей и стоимостных параметров подвижного состава, путеремонтной техники, станочного парка и т. д. объективно сужало возможности отделений для решения таких задач.

Как уже отмечалось, специфичной являлась система расчетов за перевозки. Определяющим в этом стало то, что провозные платежи за перевозки грузов и пассажиров взыскивались на станциях отправления, но они принадлежат всем железным дорогам-участницам перевозки. Это вызывало необходимость расчетов дороги отправления грузов и пассажиров с транзитными дорогами и дорогами назначения. Выполнение таких расчетов обычными способами, которые применяются в промышленности между поставщиками и покупателями продукции трудно реализовать из-за большого объема перевозочных документов.

Для упрощения этих расчетов в учреждениях банков в крупных железнодорожных узлах и на станциях были открыты доходные счета, на которые ежедневно зачислялась выручка билетных касс, товарных контор и технологических центров по обработке перевозочных документов. Открыты такие доходные счета при управлениях дорог и при Министерстве путей сообщения. На эти счета собирается выручка от перевозок, являющаяся общесетевой собственностью.

Поэтому в отрасли создана общесетевая автоматизированная система, позволявшая формировать доходы железных дорог с учетом их индивидуальной себестоимости и завершать все расчеты по перевозкам между железными дорогами через 20 дней после окончания каждого месяца. При использовании существующих в промышленности принципов расчетов между предприятиями, участвующими в производстве конкретной продукции, вызвало бы существенные задержки в расчетах (ориентировочно на 3–4 месяца) или парализовало внутриотраслевые расчеты. В этом случае железные дороги должны определять размеры выполненных друг для друга перевозочных услуг по каждому факту перевозки, оформлять в общеустановленном порядке платежные документы и предъявлять их друг другу. При этом оплата указанных документов производилась бы в соответствии с установленной законодательством очередностью, соответственно, возникло бы увеличение объемов расчетных операций между железными дорогами.

До 1 июля 1992 года действовал порядок расчетов за грузовые перевозки и связанные с ними услуги, выполняемые железнодорожным транспортом, при котором банки зачисляли выручку на доходные счета МПС в день предъявления им железной дорогой расчетных документов с последующим безакцептным списанием денежных средств со счетов клиентов.

Однако при проведении реформ в экономике многие из указанных особенностей отрасли учитывались далеко не сразу или вообще не учитывались (и не могли быть учтены).

Рыночные реформы потребовали корректировок существовавшей многие годы системы. В результате изменений, произошедших в экономике России и, в том числе, в банковской системе, железнодорожный транспорт столкнулся с серьезными проблемами, вызванными нарушением нормальных расчетов за перевозки, длительными сроками прохождения платежей в коммерческих банках и другими факторами. В этой ситуации невозможно было устойчиво финансировать эксплуатационные нужды отрасли и капитальные вложения, нормально рассчитываться с бюджетом.

Нерешение проблемы задержек в платежах и расчетах могло в буквальном смысле парализовать финансовую систему отрасли и в результате нарушить ее устойчивое функционирование.

Для того чтобы вновь узаконить систему доходных счетов МПС России, потребовалось более двух лет. Учитывая особенности образования и распределения доходов на железнодорожном транспорте, необходимость упорядочения взаимных расчетов между дорогами совместно с Центральным банком Российской Федерации только в 1994 году был восстановлен порядок проведения операций по доходным счетам министерства. МПС России и Банком России утверждено Положение о порядке проведения операций по доходным счетам МПС.

С учетом специфики расчетов за перевозки и сбора выручки существовал механизм денежного финансирования всей вертикали управления на железнодорожном транспорте в счет получаемых доходов. Для железных дорог существовала система авансового финансирования под доходы с основных доходных счетов МПС СССР. Железные дороги обеспечивали финансирование отделений и линейных предприятий под текущие нужды. При этом необходимо отметить, что фактическое поступление денежных средств в основном соответствовало получаемым доходам. Это связано с тем, что провозные платежи взыскивались банками с грузоотправителей в безакцептном порядке, независимо от наличия денежных средств на их счетах.

В 1992 году были внесены необходимые изменения в систему финансирования железных дорог, основанные на использовании лимитов авансового финансирования железных дорог. Лимит определялся с учетом получаемой железной дорогой выручки, ее планируемых расходов по всем позициям и взаимоотношений с МПС. В целях сокращения сроков прохождения денежных средств еще в 1992 году введено финансирование одними дорогами, собирающими основную массу сетевой выручки (погрузочными), других, выполняющих перевозочные операции, но не имеющих погрузки и, соответственно, выручки (транзитных). В целом лимит стал одним из инструментов, обеспечивающих устойчивую работу дорог в условиях платежного кризиса. [См. по данному разделу 29, 30, 31, 32, 33]

1.4. Организация хозяйственной деятельности и планирования

Внешние перемены вызвали и необходимость перемен в системе внутриотраслевых экономических отношений. МПС России и многие железные дороги стали искать пути таких изменений, но в отрасли (к сожалению, или к счастью) не было выработано единого подхода. Да и очевидно, что в условиях постоянно меняющегося законодательства, высоких темпов инфляции, кризиса платежей трудно было выработать единый подход к реформированию экономических отношений.

В реформировании экономических отношений можно выделить несколько этапов: 1992–1993 гг., 1994–1997 гг. и 1998–2000 гг.

В 1992–1993 гг. во многом сохранялась классическая система, особенно в вопросах формирования доходов предприятий и их финансовых результатов, более того, речь даже шла о расширении прав и полномочий линейных предприятий и возвращении к их финансированию с помощью расчетных цен. Об этом, например, говорилось на экономическом совещании, состоявшемся в Нижнем Новгороде в июне – июле 1993 года.

Но уже тогда дефицит финансовых ресурсов и недостаток денежных средств заставили многие железные дороги идти по пути их концентрации на уровне управлений и отделений. Таким образом, доходы линейных предприятий и их финансовые результаты, а также их юридический статус перестали подкрепляться соответствующим денежным наполнением (в определенной мере это отражало ситуацию, складывающуюся по сети и на конкретных железных дорогах).

Как отмечено выше, происходили изменения в системе авансового финансирования железных дорог, в частности, в связи с существенным замедлением прохождения платежей через банковскую систему была введена система непосредственного финансирования транзитных железных дорог погрузочными, минуя МПС.

В целях упрощения финансовых взаимоотношений и снижения размеров двойного налогообложения некоторые железные дороги лишили свои линейные предприятий статуса юридического лица, а впоследствии лишили их расчетных счетов, заменив их на текущие, и балансов. Линейные предприятия должны были вести первичный учет и составлять оборотно-сальдовые ведомости. Такая организация работы появилась на Горьковской и Восточно-Сибирской железных дорогах в 1993–1994 годах. Причем, указанные дороги не только существенно изменили условия функционирования линейных предприятий, но и пытались упразднить или переформатировать отделения железных дорог. Восточно-Сибирская железная дорога, наряду с указанными организационными мероприятиями, осуществила и серьезное техническое переоснащение своего аппарата управления на всех уровнях.

На этом этапе немаловажное внимание уделялось и упрощению взаимоотношений между предприятиями и подразделениями как по вертикали, так и по горизонтали. Были отменены взаиморасчеты между железными дорогами, связанные с осуществлением перевозочного процесса, например, за заезды локомотивов, за потребляемую электроэнергию. Была ликвидирована практика взаимных расчетов и между линейными предприятиями за оказание услуг, связанных с эксплуатационной деятельностью (например, за использование локомотивов станциями, дистанциями пути, за использование услуг связи и т. д.). С целью ликвидации условий для двойного налогообложения была существенно упрощена система финансирования внутридорожной подсобно-вспомогательной деятельности и учета связанных с этим затрат. Это относится в первую очередь к деповскому ремонту грузовых вагонов и капитальному ремонту основных средств. Многие виды затрат по внутридорожной подсобно-вспомогательной деятельности были отнесены непосредственно к эксплуатационным расходам.

С конца 80-х годов при полной отмене централизованного планирования железные дороги самостоятельно прогнозировали производственные и финансовые показатели работы, рассчитывались с бюджетом всех уровней власти, устанавливали по согласованию с местными органами власти тарифы на перевозки пассажиров в пригородном движении. В результате произошедших перемен в организации финансово-экономической работы и повышения самостоятельности железных дорог уровень планирования, особенно финансового планирования, снизился, что проявилось в занижении (или завышении) железными дорогами параметров прибыли и других показателей дорог и последующего значительного их перевыполнения. Эта проблема, в частности, обсуждалась на сетевом экономическом совещании в Москве в начале августа 1991 года.

Однако, такая практика в конечном счете заставила активно восстанавливать централизованное планирование в масштабах сети и железных дорог. Это связано с необходимостью обеспечения сбалансированности финансовых ресурсов отрасли и концентрации средств на приоритетных направлениях. Практика такого планирования отрабатывалась уже с 1992 года, но особое значение этому вопросу было придано в 1997 году, когда Коллегией МПС России были приняты детальные решения по укреплению и совершенствованию системы планирования.

Для этого этапа характерна дальнейшая концентрация денежных ресурсов на уровне МПС России и железных дорог. Уже в 1997 году начал восстанавливаться механизм централизованного планирования перевозочных и финансово-экономических показателей, капитальных вложений по сети и по железным дорогам. Были увеличены размеры централизованных фондов и резервов МПС России: полностью централизовалась амортизация, создавался фонд финансирования инвестиционных проектов в размере 36,6 % от балансовой прибыли, увеличены размеры отчислений в финансовый резерв с 1,5 % до 5 % от балансовой прибыли. Многие виды платежей стали осуществляться через МПС России (например, часть расчетов с федеральным бюджетом и внебюджетными фондами, финансирование капитальных вложений и закупок важнейших видов материальных ресурсов и т. д.). Стала проводиться более жесткая внутриотраслевая ценовая политика.

Централизованное планирование обеспечивало сбалансированность финансовых ресурсов в масштабах сети, определяло приоритеты их использования и задавало напряженные целевые ориентиры для железных дорог и других предприятий.

С 1998 года более активными темпами перестраивался механизм финансирования железных дорог, отделений и линейных предприятий и система распределения денежных средств по уровням управления. Помимо централизованного планирования основных финансово-экономических показателей, осуществлялось детальное планирование поступления и использования денежных средств (формируется платежный баланс) по МПС России и по железным дорогам. Принимаются меры по усилению контроля за поступлением и использованием выручки, обеспечению режима работы доходных счетов. С этой целью создана система Казначейства МПС России с филиалами на железных дорогах.

Соответственно на самих железных дорогах основная масса денежных средств концентрируется на уровне управлений железных дорог, т. е. большинство расчетов осуществляется именно управлениями железных дорог. Отделения железных дорог и, тем более, линейные предприятия получают, как правило, денежные средства на выплату заработной платы (если она выплачивается через кассы предприятий), на уплату отдельных видов местных налогов и некоторые другие виды платежей. При этом в распоряжении предприятий остаются денежные средства, полученные от оказания дополнительных услуг и подсобно-вспомогательной деятельности, но, как правило, эти средства должны направляться на выплату заработной платы, а их величина учитывается при перечислении денежных средств железными дорогами или их отделениями в счет доходов от перевозок.

По нашему мнению, такая приоритетность механизмов текущего финансирования и краткосрочных планов, охватывающих только часть вопросов хозяйственной деятельности (поступление денежных средств и платежи), перед долгосрочными планами, включающими значительно более широкий спектр показателей и критериев, мешала выработке четкой сбалансированной финансово-экономической политики и приводила к негативным последствиям. Таким как дефицит финансовых ресурсов, перерасход прибыли, рост кредиторской задолженности, недостаток собственных оборотных средств. Например, к моменту реформирования отрасли кредиторская задолженность железных дорог (в соответствующих ценах) составляла более 120 млрд рублей.

Доходы отделений железных дорог (притом, что роль и значимость самих отделений стала существенно меняться) образуются – как и раньше – по расчетным ценам, основанным на себестоимости и рентабельности. Формирование доходов линейных предприятий осуществляется в соответствии с планами эксплуатационных расходов (или на основе себестоимости), дополнительно им выделяются денежные средства для финансирования затрат, осуществляемых за счет прибыли, по реализации Отраслевого тарифного соглашения и коллективных договоров. Поэтому для линейных предприятий, особенно для тех, которые лишены статуса юридического лица и не составляют баланса, механизм формирования доходов уже не несет существенной «физической» нагрузки. Это подтверждали встречи автора с главными бухгалтерами и экономистами линейных предприятий.

Как мы отмечали, в переходный период реформирования не было единого подхода к организации внутриотраслевых (внутридорожных) экономических отношений. Вместе с тем, МПС России и Всероссийский научно-исследовательский институт железнодорожного транспорта (ВНИИЖТ) на основе опыта железных дорог разрабатывали определенные рекомендации и предложения в сфере финансового планирования по уровням управления основной деятельности железнодорожного транспорта, организации финансово-хозяйственной деятельности структурных подразделений и отделений железных дорог, планирования затрат, осуществляемых за счет прибыли.

Для изучения и развития опыта железных дорог, в первую очередь, таких как Восточно-Сибирская и Горьковская, неоднократно проводились совещания руководителей финансово-экономического блока МПС России и железных дорог. Как наиболее значимые можно отметить совещания в Нижнем Новгороде и Воронеже (1993 год), в Москве (1994 год), Архангельске (1995 год), Иркутске (1997 год), Самаре (1998 год), Саратове (1999 год) и Санкт-Петербурге (2000 год). Проводились совещания и с руководителями финансовых и экономических служб, непосредственно занимающимися вопросами финансирования, планирования и организации хозяйственной деятельности отделений и предприятий, в Новосибирске (1994 год), Владимире (1996 год), в Москве (1999 год) и Самаре (2000 год).

Все это позволило сформировать определенную (хотя и многовариантную) систему внутриотраслевых и внутридорожных отношений, обеспечить устойчивое финансирование неотложных нужд железных дорог, отделений и линейных предприятий и тем самым создать условия для их стабильной работы на всех этапах экономических преобразований в стране.

Таким образом, к концу 90-х годов система финансирования железных дорог, отделений и линейных предприятий существенно изменилась с учетом перемен в организации хозяйственной деятельности предприятий и объективных экономических условий их функционирования. Большинство железных дорог поменяли статус линейных предприятий, в этом случае линейные предприятия перестают быть юридическими лицами, не составляют баланс и не имеют расчетных счетов. Существенно изменились права и функции не только линейных предприятий, но и отделений железных дорог.

Хозяйственная деятельность железных дорог в целом осуществлялась на основе централизованного планирования министерством основных финансово-экономических показателей, капитальных вложений, использования прибыли и денежных средств (в т. ч. лимиты авансового финансирования и платежные балансы). Был усилен контроль за поступлением и использованием выручки, соблюдением режима работы доходных счетов МПС России.

Можно отметить, что первоначально механизм формирования доходов и финансовых результатов по уровням управления, несмотря на изменения в организационной структуре и в системе финансирования, не претерпел существенных изменений по уровням управления и сохранился во многом в том виде, в каком он существовал до начала экономических реформ. В результате возникли определенные противоречия между системой формирования доходов и образованием финансовых результатов, организационно-правовыми формами предприятий и подразделений, системой их финансирования и организацией реального движения денежных потоков. Указанные противоречия осложняли организацию хозяйственной деятельности в отрасли, в том числе создавали условия для двойного налогообложения финансовых результатов.

При этом процесс установления расчетных цен и сама величина прибыли, получаемой железными дорогами, в меньшей степени интересовал железные дороги, чем процесс разработки ежемесячного лимита авансового финансирования и платежного баланса. Более того, многие железные дороги были заинтересованы не в увеличении расчетной цены, а в ее уменьшении и снижении за счет этого размеров прибыли.

Можно констатировать, что на железных дорогах сложилась следующая система:

– железная дорога окончательно стала единым юридическим лицом с единым балансом. Отделения железных дорог и все остальные предприятия и организации основной деятельности в основе своей были лишены статуса юридического лица. Причем количество отделений было существенно сокращено. Поскольку Гражданский кодекс детально не устанавливает, какой должна быть внутренняя структура юридического лица, они были реорганизованы в филиалы железных дорог или подразделения железных дорог по типу цехов;

– для самой железной дороги сохранялся механизм формирования доходов на основе расчетных цен, которые должны определяться с учетом объективно обусловленных эксплуатационных расходов, доходов и расходов по подсобно-вспомогательной деятельности, затрат, осуществляемых за счет прибыли, и капитальных вложений;

– основой хозяйственной деятельности железной дороги являлись годовой и квартальные финансовые планы, определяющие доходы железной дороги по всем направлениям (перевозки, подсобно-вспомогательная деятельность, прочая деятельность), объемы вовлечения резервов, размеры привлечения заемных средств, централизованные источники финансирования, а также расходы по всем направлениям (эксплуатация, прочая деятельность, прибыль, гашение кредитов, пополнение оборотных средств и финансовая стабилизация, взносы в централизованные фонды и резервы, капитальные вложения);

– основными документами, регламентирующими текущую хозяйственную деятельность, были ежемесячные платежный баланс и лимит финансирования, устанавливающие источники поступления и использования денежных средств. Вместе с тем для выработки годовой финансово-экономической политики, выработки принципиальных положений платежной политики необходимо в рамках годового и квартального планов также составлять годовой и квартальные платежные балансы и лимиты финансирования;

– деятельность отделений железных дорог и линейных предприятий базировалась на смете затрат, включающей в себя только те расходы, которые отделение или линейное предприятие реально осуществляет или на которые может оказывать влияние. Например, расходы, связанные с образование централизованных фондов и резервов, с капитальным ремонтом и капитальными вложениями, можно не доводить до отделений и линейных предприятий и не предусматривать в их сметах. При этом смета должна включать в себя затраты по всем их видам: эксплуатация, подсобно-вспомогательная и прочая деятельность, за счет прибыли, а также предусматривать поступление средств от подсобно-вспомогательной и прочей деятельности и объемы финансирования в счет доходов железной дороги от перевозок;

– наряду со сметой отделения и линейные предприятия должны иметь платежный баланс, определяющий объемы и источники поступления денежных средств и платежей, осуществляемых ими. Очевидно, что в платежные балансы также должны включаться только те платежи, которые реально и наиболее эффективно могут осуществлять отделения и линейные предприятия.

Важно определить, что такая жесткая регламентация хозяйственной деятельности отделений железных дорог и линейных предприятий вместе с тем должна сочетаться с механизмом их экономической заинтересованности в привлечении дополнительных финансовых ресурсов и экономии (разумной экономии) затрат. В связи с этим для отделений и линейных предприятий была установлена определенная свобода в использовании денежных средств, полученных в результате перевыполнения плана по доходам от подсобно-вспомогательной и прочей деятельности, а также в результате экономии расходов, то есть выработана рыночная аналогия хозяйственного расчета предприятий (характерного для плановой системы).

Организация хозяйственной деятельности внутри дорог должна была сопровождаться ускоренным техническим переоснащением финансовых и экономических служб и подразделений на всех уровнях управления. Техническая база экономических и финансово-бухгалтерских подразделений должна обеспечивать своевременную информированность руководства отрасли и железных дорог о происходящих финансовых и экономических процессах и создавать условия для эффективного контроля за хозяйственной деятельностью отделений и линейных предприятий. При этом требовалось сохранение ответственности руководителей и специалистов отделений и линейных предприятий за соблюдение финансово-расчетной дисциплины, обеспечение качества и достоверности бухгалтерского и статистического учета.

Можно отметить, что МПС России в период 90-х годов занималось не только проблемами внутриотраслевых отношений, оно взяло курс и на повышение качества перевозочных услуг и совершенствование системы взаимоотношений с клиентурой с учетом новых требований к отрасли, выдвигаемых рынком. Важным шагом в этом направлении стало создание сбытовой вертикали: системы фирменного транспортного обслуживания во главе с ЦФТО. Формирование этой вертикали привело к перераспределению в ее пользу полномочий, функций, работников и отдельных подразделений хозяйства перевозок, грузовой и коммерческой работы, финансовых служб (например, в части взыскания провозных платежей). Создание такой вертикали соответствовало и предъявляемым к МПС России требованиям со стороны ряда федеральных органов власти и консультантов о разделении функций реализации услуг и производственной деятельности.

Отметим, что в нашем исследовании тему взаимоотношений с клиентурой мы будем рассматривать только с точки зрения общих принципов этих отношений. Мы не будем вникать в технологию подачи заявок, оформления перевозочных документов, продажи билетов, взаимоотношений со станциями по погрузке и выгрузке (посадке и высадке) и в другие технические и технологические аспекты. Это не тема нашего исследования.

Важно отметить, что с конца 90-х годов существенно усилилась экономическая роль министерства. Используя механизмы формирования доходов и централизованного сбора выручки от перевозок, МПС России стал активно проводить более централизованную инвестиционную и техническую политику, был усилен контроль за сбором выручки и единообразным использованием денежных средств в соответствии с утвержденными финансовыми планами и платежными балансами. Практически в это время были заложены основы существующей системы бюджетирования и формирования платежного баланса. Сформировался, если так можно сказать, «административный» холдинг и создались объективные условия для перехода к единому юридическому лицу на железнодорожном транспорте.

Отметим, что перемены 60-80-х и 90-х годов происходили в сложившейся структуре управления отраслью. Дальнейшая адаптация к новым условиям экономической жизни требовала более широких перемен в отрасли и эти перемены были уже связаны с реформой железнодорожного транспорта и существенным изменением структуры отрасли.

Мы в большей степени рассуждали о переменах во внутриотраслевых отношениях, вызванных изменениями в организации экономической жизни страны, потому что именно в этих отношениях происходили реальные интересные процессы. Как мы уже отмечали, это связано с тем, что в период плановой экономики отношения между предприятиями не подвергались существенным переменам, даже при переходе на полный хозрасчет. Возможно, если бы этот процесс продолжился, мы бы получили более радикальные перемены, в том числе и в нашей отрасли.

В период 90-х годов также не получила соответствующего развития система отношений железнодорожного транспорта с государством и потребителями. Она была установлена практически сразу после перехода к рыночной экономике и характеризовалась государственным регулированием грузовых и пассажирских тарифов и достаточно низким участием бюджетов в финансировании отрасли (в это время финансировались затраты по содержанию бюджетных учреждений отрасли и осуществлялись отдельные инвестиционные мероприятия точечного характера, имелись единичные случаи покрытия пассажирских убытков). При этом платежи отрасли в бюджеты существенно превышали объемы бюджетного финансирования. Во многом принципы работы железных дорог мало отличались от принципов плановой экономики, это объяснялось ролью, которую они играли в жизни страны и необходимостью хотя бы как-то регулировать (через тарифы) экономическую жизнь и социальные процессы в условиях крайне свободного рынка того времени.

Регулирование тарифов в период 90-х годов в первую очередь было нацелено на обеспечение макроэкономической стабильности, поддержку отдельных отраслей экономики (прежде всего угольной) и социальную защиту населения. В неявном виде существовала поддержка перевозки пассажиров и отдельных родов грузов за счет грузов других отраслей, а также экспортных перевозок. В 1995 оду была введена практика дифференциации грузовых тарифов в зависимости от стоимости перевозимого груза. Государство с определенного момента стало определять основные параметры финансовых планов и инвестиционных программ отрасли. Еще одним базовым принципом отношений с клиентурой стало отнесение в гражданском законодательстве железных дорог к транспорту «общего пользования», а договора перевозки к публичному договору»

Вместе с тем необходимо отметить, что проводившаяся в 90-е годы работа с государством во многом способствовала совершенствованию приемов и форм отраслевого планирования. Скажем в 1992–1994 годах МПС России регулярно прорабатывало с Минэкономики и Комитетом по ценам вопросы индексации тарифов с учетом изменения цен на потребляемые ресурсы, изменения объемов перевозок, потребностей в инвестициях и т. д. Эта работа требовала всесторонней и полной оценки потребностей отрасли в финансовых ресурсах и убытков от пассажирских перевозок, на базе чего формировались решения по пересмотру тарифов на грузовые или пассажирские перевозки. В 1994 году были приняты первые решения по систематической индексации грузовых тарифов в зависимости от роста цен на потребляемые ресурсы. На более поздних этапах проблемы общей индексации тарифов решались в рамках формирования прогнозов социально-экономического развития страны на предстоящий год (впоследствии – на предстоящий трехлетний период).

В рамках подготовки проектов федеральных бюджетов МПС России ежегодно доказывал перед Минфином потребность в субсидиях на финансирование пассажирских перевозок. Такая работа также требовала подготовки необходимых расчетов, подтверждающих баланс доходов и расходов отрасли, параметры грузовых и пассажирских перевозок и необходимые размеры дотирования, а также совершенствования механизмов раздельного учета затрат по видам перевозок. С Минэкономики в рамках бюджетного процесса отрабатывались вопросы прогнозирования объемов перевозок и размеров инвестиций. Эта работа, как правило, не приводила к конкретным результатам (дотациям или государственным инвестициям), но она способствовала наработке практических механизмов и инструментов планирования и бюджетирования, раздельного учета, управленческого учета, которые сложились в последующем в ОАО «РЖД».

Как мы уже отмечали, несмотря на регулирование тарифов и федеральную собственность (т. е. вполне плановое государственное управление), отрасль работала в условиях рыночных отношений и требований, предъявляемых к полностью рыночным предприятиям, т. е. покрывала свои текущие и инвестиционные затраты за счет получаемых доходов от перевозок и других услуг. Убыточные пассажирские и грузовые перевозки фактически дотировались за счет прибыльных грузовых перевозок (формализованного решения по данной схеме не принималось). При этом существовавшая система управления отраслью через Министерство путей сообщения (т. е. с использованием механизмов административного воздействия) позволяла обходить или игнорировать неудобные экономические углы такой двойственной ситуации.

На том этапе серьезные перемены в отношения с железными дорогами не входили в планы государства. Конечно, тема отношений между государством, потребителями и железными дорогами периодически обсуждалась с Правительством и органами власти, но в тот конкретный период времени она была не актуальной. В условиях падения объемов производства, кризиса платежей, проблем с наполнением бюджетов разных уровней, а главное при отсутствии четкого понимания путей дальнейшего развития страны и долгосрочных планов вопрос взаимоотношений отрасли с государством не имел практического решения. [См. по данному разделу 30, 31, 32, 33, 34, 35]

2. Реформирование железнодорожного транспорта

Прежние перемены на железнодорожном транспорте происходили в рамках единой экономической системы (плановой) с определенными ее модификациями для решения конкретных актуальных задач соответствующего времени. При этом, несмотря на коренную реконструкцию 50-х и 60-х годов, базовые технические и технологические принципы работы железных дорог (колесо – рельс, колесная пара – рельсовая колея) не изменились. На этапе перехода к рыночной системе (90-е годы) также еще не произошло радикальных перемен.

Вместе с тем к концу 90-х – началу нулевых годов необходимо было все большее внимание обращать на новые реалии, отражающие становление рыночной системы хозяйствования и самостоятельной российской (а не союзной) экономики, на новые запросы к отрасли. Что можно отметить прежде всего?

Во-первых, в основном было завершено формирование основ гражданского, бюджетного и налогового законодательства, и тем самым созданы относительно стабильные нормативные условия организации хозяйственной деятельности предприятий в рыночной среде.

Во-вторых, сформировалась новая система социальных отношений в обществе и между гражданами, и государством.

В-третьих, сформировались новые принципы функционирования государства и государственного управления.

2.1. Институциональные и структурные перемены

Экономическая ситуация в Российской Федерации в целом и на железнодорожном транспорте стабилизировалась, началось оживление производства, снизились темпы инфляции, улучшилось состояние расчетов между субъектами хозяйственной деятельности. Началось развитие экономики уже на новой рыночной базе.

С определенного момента (конец 1990-х – начало 2000-х годов) в экономике страны начался экономический рост, темпы этого роста, естественно, были неравномерными по годам, а в определенные моменты (2008–2009 гг., 2015–2017 гг.) были периоды отрицательной динамики. Но в целом экономика страны и социальная жизнь находились в устойчивом состоянии с тенденцией к росту. Перед транспортом вновь встала задача освоения растущих потребностей в перевозках пассажиров и грузов. [44]

Этот рост имел другую основу, нежели рост во времена плановой экономики. Речь идет об опережающем развитии внешнеэкономических хозяйственных связей, т. е. об ускоренном развитии экспорта, прежде всего сырьевого, и значительном импорте промышленной продукции и товаров потребления. Можно отметить, что обрабатывающие производства в этот период наращивают объемы достаточно высокими темпами (за исключением отдельных лет), также ускорились темпы развития сельского хозяйства. Тем не менее, сырьевой экспорт пока предъявляет определяющие требования к объемам и направлениям перевозок. При этом руководством страны был взят курс на развитие перевозок через российские порты.

В результате перемен структура грузопотоков изменилась, существенно выросла дальность перевозок и грузооборот, который по общему объему уже достиг советского уровня. При этом, если с 2003 года общий грузооборот (в 2018 году) вырос в 1,56 раза, то в экспортных перевозках он вырос почти в 2,2 раза, в импортных – в 1,53 раза (хотя объем этих перевозок незначителен по железным дорогам). Во внутрироссийском сообщении грузооборот вырос только на 12 %. [44]

Грузопотоки росли прежде всего в направлении портов Северо-Запада, а также пограничных переходов с Китаем. С 2008 года с учетом изменения мировой конъюнктуры стали возрастать грузопотоки (прежде всего угля) в направлении портов Хабаровского и Приморского краев. Также начавшееся развитие портов на побережье Черного моря (в т. ч. создание нового порта Тамань) вызвало дополнительные потоки грузов в этом направлении. [43, 44]

При перегруженности экспортных направлений железные дороги одновременно продолжают сталкиваться с проблемой малоинтенсивных линий (в значительной мере убыточных), показатели работы которых существенно утяжеляют экономику компании в целом. Протяженность таких линий порядка 15,0 тыс. км. При этом важно понимать, что малоинтенсивная линия может генерировать для сети вполне прибыльны перевозки.

В результате усилилась потребность в концентрации финансовых ресурсов и оптимизации их использования для ускоренного комплексного переоснащения материально-технической базы отрасли, освоения новых корреспонденций перевозок и решения других приоритетных задач, таких как обеспечение расчетов с бюджетными и внебюджетными фондами, выплата заработной платы и т. д. В рыночных условиях назрела необходимость структурных перемен для привлечения частного капитала в отрасль.

Главное, в условиях рыночной экономики у потребителей сформировались новые требования к услугам железных дорог (особенно к качеству и содержанию этих услуг). Возникла и реальная конкуренция железных дорог с другими видами транспорта, в том числе с трубопроводным, автомобильным и воздушным. Данные говорят о том, что пассажиры все чаще выбирают воздушные перевозки. Авиаперевозчики уже в 2017 году по объемам перевозок (по данным Росстата) превысили уровень 1990 года. Автомобильные перевозчики предлагают грузоотправителям такие условия перевозок в части качества и в части стоимости, которые в большей степени устраивают бизнес, особенно средний и мелкий. Кроме того, государством проводится активная работа по развитию и модернизации дорожной сети. Строительство трубопроводов также влияет на объемы и корреспонденции железнодорожных перевозок нефтяных грузов.

В результате развития конкуренции с другими видами транспорта возникла необходимость для железных дорог доказывать свою состоятельность перед потребителями и повышать свою эффективность. Для повышения привлекательности отрасли возникла потребность в повышении ее клиентоориентированности, снижении уровня монополизма и расширении сферы конкурентных отношений.

Необходимо также обеспечить приведение организационных форм и институтов железнодорожного транспорта в соответствие с новым законодательством и по-новому «оформить» сложившуюся централизованную систему планирования и финансирования хозяйственной и инвестиционной деятельности внутри железнодорожной отрасли.

Таким образом, сформировалась «критическая масса» внешних институциональных, правовых и социально-экономических изменений, которая потребовала более радикальные (чем корректировка внутриотраслевых отношений) перемены на железнодорожном транспорте, в МПС и на предприятиях отрасли. По сути железным дорогам требовалась более полная адаптация к новой внешней среде, для того чтобы не выйти из игры. [49]

Мы не будем детально рассматривать содержание и ход реформирования на железнодорожном транспорте, но остановимся на его основных моментах.

В 1999–2000 годах началась подготовка программы структурной реформы отрасли (для справедливости стоит отметить, что первый подход к реформированию был сделан еще в 1998 году). Необходимо отметить, что при разработке программы велись достаточно активные дискуссии и споры о методах и формах реформы, подходах к ней. В качестве примера правительственные чиновники и внешние консультанты часто приводили опыт европейского реформирования железных дорог, в то время как команда МПС России отстаивала другие, более консервативные подходы к реорганизации, учитывающие специфику именно российских железных дорог (о ней мы поговорим позже).

Наиболее сложным в этих дискуссиях было доказать потребность в интеграции производственных процессов на железных дорогах, необходимость и эффективность сохранения единого хозяйствующего субъекта на железнодорожном транспорте, совмещающего функции организации перевозок и обслуживания инфраструктуры, и при этом создать условия для развития конкуренции в тех сферах, где это возможно и целесообразно.

Отметим, что мировой опыт в этом вопросе совершенно разнообразный. Как правило, в каждой европейской стране существуют базовые компании, управляющие основной железнодорожной сетью (что не исключает наличия частных сетей, как правило, регионального значения). При этом в европейских странах инфраструктурная деятельность отделена в том или ином виде от деятельности перевозочной. В Японии еще более сложная система: включающая в себя региональные пассажирские компании, грузовую и пассажирскую (для межрегиональных перевозок), компанию-владельца линии Синкансен, которая передается в оперирование региональным компаниям.

В США и Канаде параллельно функционируют несколько железнодорожных сетей, выполняющих грузовые перевозки. При этом железнодорожные компании являются вертикально-интегрированными и осуществляют свою хозяйственную деятельность независимо от государственных границ и границ штатов и провинций. В Канаде параллельно живут две национального масштаба сетевые компании: Canadian Pacific и Canadian National. В США параллельно располагаются сети железных дорог I класса: Union Pacific и BNSF на Западе, и Norfolk Southern и CSX Transportation на Востоке страны. Сети железных дорог Kansas City Southern, Canadian Pacific и Canadian National располагаются в районе Великих озер и в средних штатах страны (компании Canadian National, например, принадлежит коридор Чикаго – Новый Орлеан). Посмотрите схемы железных дорог США и Канады на их официальных сайтах, на сайте Американской ассоциации железных дорог или просто поищите в их интернете. [125]

По информации агентства ИНТЕРФАКС Канадская железнодорожная компания Canadian Pacific Railway Ltd. заключила соглашение о покупке американской Kansas City Southern. Как отмечается в совместном пресс-релизе компаний, их объединение создаст первую железнодорожную сеть, соединяющую США, Мексику и Канаду. Объединенная компания – Canadian Pacific Kansas City – будет управлять 20 тыс. миль (32,2 тыс. км) железных дорог, а ее штат составит около 20 тыс. человек. [126]

В результате дискуссий была выработана Программа структурной реформы на железнодорожном транспорте (постановление Правительства Российской Федерации от 18 мая 2001 г. № 384) [6], предполагавшая более серьезные и глубокие изменения в отрасли (чем раньше), которые приводили к созданию новой отраслевой структуры и новой организации ее работы.

В конечном счете упор был сделан на разделение функций государственного управления и хозяйственной деятельности с созданием единого хозяйствующего субъекта на железнодорожном транспорте, на сокращение монопольного сектора и развитие в отрасли конкуренции, на привлечение частных инвестиций.

Главное, реформа ставила прежде всего ряд экономических задач:

– повышение устойчивости работы отрасли, ее доступности, безопасности и качества предоставляемых услуг для обеспечения единого экономического пространства страны и общенационального экономического развития;

– формирование единой гармоничной транспортной системы;

– снижение народно-хозяйственных затрат на перевозки грузов железнодорожным транспортом;

– удовлетворение растущего спроса на услуги, предоставляемые железнодорожным транспортом.

Реформа не ставила задачу структурных изменений и развития конкуренции как таковых, с помощью этих инструментов как раз и предполагалось повысить качество транспортных услуг и эффективность работы железных дорог, а также ускорить их развитие. Законодательное обеспечение реформы предполагало разработку и принятие ряда федеральных законов и решений Правительства Российской Федерации.

Согласно Программе структурной реформы на железнодорожном транспорте, реформирование должно было проводиться в три этапа.

У МПС России разделялись функции государственного управления и хозяйственной деятельности. В качестве единого субъекта хозяйственной деятельности создавалось открытое акционерное общество «Российские железные дороги» (ОАО «РЖД») со 100-процентным участием государства. При этом железные дороги лишались статуса юридических лиц и становились филиалами ОАО «РЖД». После разделения функций государственного регулирования и хозяйственной деятельности федеральный орган исполнительной власти в сфере железнодорожного транспорта (первоначально – МПС России, а затем – Минтранс России и Росжелдор) осуществляет государственное управление подведомственной отраслью, не вмешиваясь в хозяйственную деятельность предприятий.

Имущество, закрепленное за предприятиями и учреждениями, находящимися в ведении МПС России, перешло ОАО «РЖД» (за исключением земли в полосе отвода, которая осталась в собственности государства и передалась компании на правах аренды). В составе имущества находится вся инфраструктура: железнодорожные пути и соответствующие службы, а также локомотивные, вагонные и моторвагонные депо с соответствующим парком подвижного состава. ОАО «РЖД» осуществляет перевозки всех видов, принадлежащим ему грузовым и пассажирским подвижным составом. Весь пакет акций ОАО «РЖД» в соответствии с законом принадлежит государству.

Одновременно с ОАО «РЖД» составной частью российской системы железных дорог должны были стать частные компании по перевозкам грузов и пассажиров, а также компании-операторы, имеющие свой подвижной состав, включая локомотивы. Обязанностью ОАО «РЖД» является обеспечение равноправного, не дискриминационного доступа этих компаний к инфраструктуре.

На втором этапе реформирования (период 2003–2005 гг.) программа предусматривала выделение из состава ОАО «РЖД» самостоятельных структурных образований и их преобразование в дочерние общества или независимые хозяйствующие субъекты с последующей частичной продажей акций частным инвесторам. К концу второго этапа реформы структуру железнодорожного транспорта будут составлять:

– ОАО «РЖД», владеющее инфраструктурой и частью подвижного состава, а также его дочерние компании, в том числе пассажирские компании;

– частные компании грузовых перевозок, в собственности которых может быть часть локомотивного парка и до 50 % вагонного парка (подчеркнем – до 50 % вагонного парка).

В результате третьего этапа существенная часть грузовых перевозок должна выполняться частными независимыми компаниями. Пассажирские перевозки осуществляются пассажирскими компаниями на всех направлениях, в указанные компании предполагается привлекать частный капитал. Пригородными перевозками занимаются компании, принадлежащие частично или полностью региональным и местным властям.

Кроме того, послереформенное законодательство позволяло частным инвесторам вкладывать средства в железнодорожную инфраструктуру общего пользования и создавать компании, владеющие такой инфраструктурой независимо от ОАО «РЖД».

Отметим, что не всё из намеченного было реализовано, но вернемся к этой проблематике позже.

Для завершения после 2010 года запланированных структурных преобразований в отрасли и создания сбалансированной системы взаимодействия участников рынка железнодорожных транспортных услуг Правительством Российской Федерации было принято решение о продолжении реформы в рамках IV этапа и реализации Целевой модели рынка грузовых железнодорожных перевозок на период до 2015 года.

В рамках реализации Целевой модели были решены следующие задачи: завершение выведения операторской деятельности из ОАО «РЖД», апробированы разные методы регулирования парка грузовых вагонов, произошла балансировка правил регулирования операторского сегмента рынка, совершенствование тарификации услуг по перевозке грузов железнодорожным транспортом в условиях изменения структуры грузовых перевозок, совершенствование системных механизмов финансирования инфраструктурных проектов, в том числе в рамках государственно-частного партнерства.

После разделения государственного управления и хозяйственных функций МПС России и создания хозяйствующего субъекта – ОАО «РЖД» сформировалась отрасль – железнодорожный транспорт, являющаяся более широким понятием, чем ОАО «РЖД».

В результате реформирования Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс России / Минтранс) обеспечивает государственное управление железнодорожным транспортом в сфере разработки государственной политики на транспорте и формирования нормативно-правовой базы. Федеральное агентство железнодорожного транспорта (Росжелдор) со своими территориальными органами обеспечивает реализацию принятой политики, выполнение конкретных управленческих функций по отношению к предприятиям и организациям отрасли и оказания государственных услуг. Федеральная служба по надзору в сфере транспорта и ее территориальные органы (Ространснадзор) осуществляет государственный контроль (надзор) в отрасли. Также Ространснадзор осуществляет лицензирование деятельности по перевозкам железнодорожным транспортом пассажиров, деятельности по перевозкам железнодорожным транспортом опасных грузов и погрузочно-разгрузочной деятельности, применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте.

Отметим, что важную роль в государственном управлении ОАО «РЖД» и другими компаниями с государственным участием (в части отношений собственности) играет Росимущество, которое готовит документы, обеспечивающие выполнение Правительством функций акционера, в том числе проекты директив для голосования на советах директоров и другие. В управлении отраслью важные функции выполняет регулятор тарифов (сейчас это Федеральная антимонопольная служба или ФАС), причем, мы имеем в виду именно его функции по регулированию тарифов на услуги естественных монополий, а не антимонопольное регулирование, которое является общим для всех организаций и хозяйствующих субъектов. ФАС участвует в выработке общей идеологии тарифной системы и определении общего уровня индексации тарифов (хотя решающее слово остается за Правительством), реализует принятые решения, а также формирует необходимую нормативную базу для проведения тарифной политики естественных монополистов, проводит мониторинг состояния естественно-монопольных рынков и т. д. Целью ФАС в отношении естественных монополий является обеспечение равного доступа к их товарам (работам, услугам) и развитие конкуренции в потенциально конкурентных видах их деятельности.

Базовые подходы в отношениях отрасли (ОАО «РЖД») во многом остались прежними. Это государственное регулирование грузовых тарифов и социально-значимых пассажирских тарифов (на перевозки в плацкартных и общих вагонах, пригородные перевозки). Сохранилась система устанавливаемых государством скидок и льгот с тарифов. Железные дороги относятся к транспорту общего пользования, а договор перевозки сохраняет статус публичности. Вместе с тем в этих вопросах все-таки происходили перемены в части финансирования пассажирских перевозок, применения механизмов компенсации отдельных тарифных льгот и другие перемены.

Сама отрасль включает в себя холдинг «Российские железные дороги», независимых владельцев грузовых вагонов и независимые компании в сфере пригородных (Центральная пригородная) и дальних (Гранд экспресс сервис) пассажирских перевозок, независимые компании по ремонту подвижного состава и т. д. Также функционируют компании, владеющие или управляющие железнодорожными линиями («Железные дороги Якутии» и «Ямальская железнодорожная компания», хотя они являются дочками ОАО «РЖД»). В перспективе к таким линиям могут присоединиться железные дороги Кызыл-Курагино, Северный широтный ход, Селихин-Ныш. Кроме того, в сферу ведения Минтранса попадают Крымская железная дорога (федеральное государственное унитарное предприятие), предприятия промышленного железнодорожного транспорта и многие другие предприятия, а также пути необщего пользования. В то время как МПС России осуществляло управление только транспортом общего пользования.

Создание ОАО «РЖД» как единого хозяйствующего субъекта потребовало формирования на месте финансовых систем железных дорог и других предприятий отрасли, централизуемых МПС России, новой интегрированной финансовой системы единой компании. Центральный аппарат стал непосредственно решать вопросы организации финансово-экономической работы, которые раньше находились вне практической деятельности министерства, в том числе в части финансирования расходов, взаимоотношений с бюджетами и внебюджетными фондами, работы на рынках капиталов, учета имущества. В ходе дальнейшего преобразования компании в холдинг надо было осваивать инструменты акционерного управления, управления корпоративными финансами и обеспечивать сбалансированные взаимоотношения с дочерними компаниями.

Единым юридическим лицом в этой ситуации стало ОАО «РЖД», которое формирует финансовые результаты, составляет баланс, учитывает основные средства и амортизацию на них, формирует годовой и квартальный финансовый план и платежный баланс, задания по основным финансово-экономическим показателям и бюджеты (сметы затрат) для железных дорог и других филиалов. Соответственно система счетов функционирует уже в рамках расчетного счета «РЖД», доходные счета МПС России преобразованы в расчетные счета «РЖД». В этой ситуации отпала необходимость формировать доходы железных дорог и определять их финансовые результаты. В основу их хозяйственной деятельности положены бюджеты (сметы), включающие все виды затрат (эксплуатация, подсобно-вспомогательная и прочая деятельность, расходы за счет прибыли, капитальные вложения и капитальный ремонт и т. д.), а также доходы от прочей деятельности. Необходимо вместе с тем отметить, что для целей анализа эффективности работы железных дорог и других подразделений отрасли целесообразно определять финансово-экономические и производственные результаты их работы.

В самом ОАО «РЖД» произошли серьезные структурные изменения: компания поэтапно переходит к функционированию в форме комплекса вертикально-интегрированных структур, специализированных на конкретных видах деятельности. В период 2010–2015 годов были сформированы технологические вертикали и существенно изменена роль железных дорог, они приобрели статус региональных центров корпоративного управления (РЦКУ), координирующих действия региональных и линейных подразделений вертикалей и дочерних компаний.

В своем классическом виде прекратили существование отделения железных дорог. Для территориальной координации на этом уровне введены должности заместителей начальников железных дорог по территориальному управлению. Сохранилось только Петропавловское отделение Южно-Уральской железной дороги, работающее на территории Казахстана. Изменились многие линейные предприятия – например, локомотивные и вагонные депо разделились на эксплуатационные и ремонтные, появились новые структуры (например, дистанции инфраструктуры для обслуживания малоинтенсивных линий или дистанции искусственных сооружений).

Инструментом региональной координации стали региональные оперативные комиссии по координации взаимодействия железных дорог с региональными подразделениями функциональных филиалов, структурными подразделениями, учреждениями ОАО «РЖД», а также дочерними независимыми обществами ОАО «РЖД» (региональные оперативные комиссии), возглавляемые начальниками железных дорог, территориальные подкомиссии во главе с заместителями начальников дорог по территориальному управлению и узловые рабочие группы, возглавляемые начальниками станций.

Такая система во многом стала следствием совершенствования технических средств отрасли, прежде всего тягового подвижного состава, развития систем управления и средств связи, внедрения информационных технологий, необходимости повышения клиентоориентированности отрасли.

В конечном счете сформировался холдинг, в который входит собственно ОАО «РЖД» (владелец инфраструктуры и перевозчик), а также дочерние и зависимые общества (ДЗО): федеральная грузовая и федеральная пассажирская, региональные пригородные компании, научные институты, подрядные организации, компании по ремонту подвижного состава, логистические, Железные дороги Якутии и Ямальская железнодорожная компания и некоторые другие компании. При этом на ремонте локомотивов была внедрена система сервисного обслуживания, для чего ремонтные подразделения были выведены на аутсорсинг сервисным компаниям. Такой набор организаций позволяет холдингу оказывать широкий спектр транспортно-логистических и перевозочных услуг и работать над дальнейшим расширением такого списка. В соответствии с законодательством 100 процентов акций ОАО «РЖД» принадлежат государству.

Для управления переданными в аутсорсинг активами железных дорог Армении создана дочерняя «Южно-Кавказская железная дорога». Также ОАО «РЖД» от имени государства управляет пакетом акций Российской Федерации в АО «Улан-Баторская железная дорога».

Можно отметить существенное отличие холдинга «РЖД» от многих других холдингов, состоящее в том, что материнская компания одновременно выполняет функции управляющей компании (корпоративного центра) по отношению к дочерним и зависимым обществам и занимается самостоятельной хозяйственной деятельностью как владелец инфраструктуры и перевозчик (составляющую наибольший объем хозяйственной деятельности холдинга).

Развитие рыночной правовой базы и преобразование МПС России в хозяйствующий субъект – ОАО «РЖД», а также формирование холдинга потребовали создания механизмов и практики работы (включая учет и управление) с имущественным комплексом и практики корпоративного управления со стороны материнской компании дочерними и зависимыми обществами.

Сейчас и на перспективу значительное влияние на систему управления эксплуатационной работой (а потом – на структуру хозяйственного управления) будет оказывать развитие полигонных принципов управления перевозочным процессом и ремонтом, разделение и специализация железнодорожных линий, мероприятия по повышению эффективности малоинтенсивных железнодорожных линий (подробнее мы еще вернемся к этой теме).

2.2. Стратегическое планирование и прогнозирование

Многие классики управленческой мысли на Западе (П. Друкер, Г. Кунц, С. О’Доннел, Р. Акофф, У. Кинг, Д. Клиланд, Л. Йохансенн и др.) отмечали важность планирования в управленческой деятельности, они показывали, что планирование предшествует выполнению других управленческих функций. Планирование, по их мнению (несмотря на рынок), позволяет формировать программы действий, определять приоритеты и распределять ресурсы для достижения поставленных задач.

Рис. 2.1 а. Эволюция ж.д. транспорта

Рис. 2.1 б. Эволюция ж.д. транспорта

Рис. 2.1 в. Эволюция ж.д. транспорта

Рис. 2.1 г. Эволюция ж.д. транспорта

Поэтому ОАО «РЖД» (эту задачу в определенной мере ставило и МПС России) для успешной адаптации к рыночным условиям (и особенно на современном этапе развития, когда государство стало серьезно задумываться над стратегическими приоритетами и задачами) приступило к формированию системы стратегического планирования и прогнозирования, соответствующей рыночной системе эконмических отношений (с использованием практик и механизмов долгосрочного планирования, наработанных в условиях социалистической экономики). Эта работа сейчас строится в условиях активного формирования государством нормативной базы в сфере стратегического планирования и прогнозирования и формирования взаимоувязанных стратегических документов.

Технические возможности для совершенствования системы планирования и прогнозирования (в том числе стратегического) создает развитие информационных технологий, многократное увеличение мощности средств вычислительной техники и цифровизация. Можно уверенно сказать, что с новыми техническими и информационными возможностями планирование может пережить период своего ренессанса. [81, с. 260]

Основанием правовой базы является Федеральный закон «О государственном стратегическом планировании в Российской Федерации» (от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ). Данный закон устанавливает:

– правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации и координации стратегического управления и бюджетной политики;

– полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями.

Закон определяет такие понятия как стратегическое планирование, государственное и муниципальное управление, устанавливает принципы и задачи стратегического планирования, участников стратегического планирования.

Закон также уточняет такие термины как:

– целеполагание – определение направлений, целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности;

– прогнозирование – разработка научно обоснованных представлений о рисках социально-экономического развития, об угрозах национальной безопасности, о направлениях, результатах и показателях социально-экономического развития;

– планирование – разработка и реализация основных направлений деятельности и планов по достижению целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечению национальной безопасности;

– программирование – разработка и реализация государственных и муниципальных программ.

Прописаны виды документов стратегического планирования и периоды прогнозирования (среднесрочный период – период продолжительностью от трех до шести лет включительно; долгосрочный период – период продолжительностью более шести лет).

Так же в законе определены механизмы реализации и контроля, ответственность за нарушение законодательства в сфере стратегического планирования.

Вопросы долгосрочного планирования регламентируются также Градостроительным кодексом и документами Правительства в сфере территориального планирования. В качестве собственно стратегических документов выступают долгосрочные прогнозы социально-экономического развития России (например, до 2024 года и до 2036 года), стратегии, долгосрочные программы развития базовых отраслей (Энергетическая, угольная промышленность и т. д.), генеральные схемы.

Выбор направлений развития транспортной системы базируется на прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, сценарных условиях долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, законодательных и иных нормативных правовых актах Российской Федерации. При этом принимаются во внимание стратегические документы, определяющие перспективные направления развития экономики и социальной сферы, регионов России, отраслей экономики, транспортной системы страны в целом и отдельных видов транспорта, перспективы развития транспортно-логистической инфраструктуры.

Анализируются перспективы международной хозяйственной кооперации и транспортной интеграции, учитывается опыт разработки и реализации стратегических документов и инициатив в области развития транспорта за рубежом. Системно изучаются долгосрочные тенденции глобальных социально-экономических процессов в части демографии и урбанизации, в сфере энергетики и использования природных ресурсов, изменения климата, информационных и других перспективных технологий.

В настоящее время основополагающими стратегическими документами в части железнодорожного транспорта являются:

Указы Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» и «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2030 года» от 21 июля 2020 г № 474;

Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 г. № 207-р;

Транспортная стратегия Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 г. № 1794-р (редакции от 11 июня 2014 г. № 1032-р и от 12 мая 2018 г. № 893-р), в которой определены направления развития транспортного комплекса до 2030 года;

Стратегия развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года, в которой намечены основные направления развития железнодорожного транспорта. (распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 июня 2008 г. № 877-р);

Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2018 г. № 2101-р;

Государственная программа Российской Федерации «Развитие транспортной системы», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2017 г. № 1596, направлена на реализацию стратегических документов.

В действующей Транспортной стратегии определена роль государства в решении задач по развитию транспорта и основные направления государственной политики в этой области. В ней также определены основные направления, задачи и решения по развитию транспортного комплекса России на долгосрочную перспективу при переходе к интенсивному, инновационному и социально ориентированному типу развития экономики, а также в условиях функционирования Евразийского экономического союза, расширения сотрудничества в рамках ШОС и АТЭС. Целями Транспортной стратегии являются:

– формирование единого транспортного пространства России на базе сбалансированного опережающего развития эффективной транспортной инфраструктуры,

– обеспечение доступности и качества транспортно-логистических услуг в области грузовых перевозок на уровне потребностей развития экономики страны,

– обеспечение доступности и качества транспортных услуг для населения в соответствии с социальными стандартами,

– интеграция в мировое транспортное пространство и реализация транзитного потенциала страны,

– повышение уровня безопасности транспортной системы,

– снижение негативного воздействия транспортной системы на окружающую среду.

В настоящее время Министерство транспорта Российской Федерации ведет работу над проектом Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2035 года.

«Цели нового варианта Стратегии выстроены вокруг бенефициаров транспортной политики, которыми являются население, бизнес и само государство. В числе рассматриваемых в проекте Стратегии задач:

1. Повышение пространственной связанности и транспортной доступности территорий.

2. Повышение мобильности населения и развитие внутреннего туризма.

3. Увеличение объема и скорости транзита грузов и развитие мультимодальных логистических технологий.

4. Цифровая трансформация отрасли и ускоренное внедрение новых технологий.

Для граждан важна мобильность: ее качество, доступность, возможность перемещаться по всей территории страны с минимальными затратами.

Для бизнеса важны параметры скорости, точности выполнения графика и стоимости перевозок, как внутри страны, так и при международных перевозках, максимально полно реализуя транзитный потенциал.

Государство же заинтересовано одновременно и в благополучии населения и бизнеса, но также реализует свои задачи – в первую очередь, развитие геостратегических территорий: Арктики, Крыма, Дальнего Востока, Калининграда.

Важной новацией Стратегии станет реализация в полном объеме комплексного подхода к развитию транспортной системы и переход к логике категории услуг, к функциональной структуре вместо разбивки по видам транспорта.

В Стратегии найдут отражение и Цели устойчивого развития ООН. Российская транспортная отрасль не может не учитывать происходящие фундаментальные сдвиги в мировой парадигме экономического роста.

Инструментом пространственного развития мы видим Единую опорную транспортную сеть. Впервые ей будет дано четкое определение, сформулированы критерии, а также заложены механизмы управления ее развитием на основе транспортно-экономического баланса и баланса пассажирских перевозок. Основной задачей при формировании опорной сети является поддержание устойчивых связей между экономическими центрами и агломерациями, а также обеспечение развития геостратегических территорий страны. В единую опорную сеть войдут опорные сети авиации, железной дороги, автомобильных путей, морского и речного транспорта.

В рамках работы над проектом Стратегии ведется анализ долгосрочных трендов, которые могут оказать влияние на развитие транспортного комплекса в средне-и долгосрочной перспективе.

Стратегия ставит новые задачи для повышения конкурентоспособности российской промышленности. Это касается широкого спектра номенклатур товаров, но особо важной является возможность эксплуатации современных отечественных транспортных средств». В Стратегии будут учтены задачи по освоению новых видов топлива, в первую очередь – водородного и газомоторного, а также задачи декарбонизации транспортной отрасли. [25, материалы итогового заседания коллегии Минтранса России 23 апреля 2021 г.]

Стратегия развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года (Стратегия-2030) [11] детализирует параметры Транспортной стратегии и других стратегических документов в части железнодорожного транспорта и определяет его технические и производственные параметры развития, а также основные направления государственного регулирования деятельности железнодорожного транспорта.

В Стратегии раскрывается роль, место и значение железных дорог в транспортной системе и экономике страны, объективные проблемы, накопившиеся в сфере железнодорожного транспорта, сформулированы задачи и принципы стратегического развития железнодорожного транспорта до 2030 года, определены целевые показатели развития отрасли. Стратегия устанавливает основные направления и механизмы участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, организаций железнодорожного транспорта, в первую очередь ОАО «РЖД», и других заинтересованных инвесторов в финансировании затрат по развитию.

Государственные стратегические документы в первую очередь определяют направления развития материально-технической базы железнодорожного транспорта (строительство новых, реконструкция и модернизация существующих железнодорожных линий, обновление парка подвижного состава и др.). Однако, эти документы не детализируются по хозяйствующим субъектам нашей отрасли и не устанавливают для них рыночные ориентиры и бизнес-цели.

Государством проводится работа и по разработке документов методологического характера. Правительством утверждена методика оценки социально-экономических эффектов от проектов строительства (реконструкции) и эксплуатации объектов транспортной инфраструктуры, планируемых к реализации с привлечением средств федерального бюджета, а также с предоставлением государственных гарантий Российской Федерации и налоговых льгот». Принят порядок разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социально-эконмического развития Российской Федерации на долгосрочный период. Минэкономразвития подготовлены: Методические рекомендации по разработке, корректировке, мониторингу среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, Методические рекомендации по подготовке долгосрочных программ развития стратегических открытых акционерных обществ и федеральных государственных унитарных предприятий.

Внутренними документа Холдинга являются:

– Стратегия развития Холдинга до 2030 года, утвержденная в 2013 году, определяющая как задачи холдинга по развитию бизнеса и социальные задачи, так и основные направления организационного развития и обновления его материальной базы;

– Долгосрочная программа развития ОАО «РЖД» до 2025 года и Генеральная схема развития сети железных дорог ОАО «РЖД», которые в большей степени определяют задачи развития производственной базы.

ОАО «РЖД» также проводит работу по формированию нормативной и методической базы стратегического планирования. В целях обеспечения единства подходов и требований к процессам стратегического планирования, прогнозирования и мониторинга ОАО «РЖД» разработан Стандарт стратегического планирования, прогнозирования и мониторинга в холдинге «РЖД» (распоряжение ОАО «РЖД» № 1510р от 26 июня 2014 г). Данный стандарт обеспечивал единство подходов и требований к процессам стратегического планирования, прогнозирования и мониторинга и его требования обязательны для всех работников аппарата управления, структурных подразделений и филиалов ОАО «РЖД», а также рекомендованы дочерним и зависимым обществам. Данный стандарт действовал до ноября 2020 года, в 2021 году будет проводиться работа по пересмотру и актуализации данного стандарта. Объектом стандартизации были процедуры стратегического планирования, прогнозирования и мониторинга, осуществляемые в процессе формирования и реализации стратегии развития ОАО «РЖД».

В Компании также разработаны и утверждены соответствующие нормативные документы и организационно-распорядительные документы в области стратегического планирования, прогнозирования и мониторинга в холдинге «РЖД» с последующим их внедрением, направленным на повышение эффективности корпоративного управления ОАО «РЖД», в том числе:

– Методические указания по подготовке документов долгосрочного развития ОАО «РЖД» (Распоряжение ОАО «РЖД» от 23 августа 2018 г. № 1880/р);

– Методические рекомендации по разработке стратегии хозяйственного общества с прямым или косвенным участием ОАО «РЖД» (Распоряжение ОАО «РЖД» от 28 января 2019 г. № 139/р);

– Регламент разработки (актуализации), согласования, и утверждения Стратегии хозяйственного общества с прямым или косвенным участием ОАО «РЖД» (Распоряжение ОАО «РЖД» от 28 января 2019 г. № 139/р).

Для проведения прогнозных расчетов основных объемных показателей грузовых перевозок в 2012 году была утверждена «Методика среднесрочного и долгосрочного прогнозирования объемов погрузки грузов на сети железных дорог». Описываемые в методике модели прогнозирования строятся на данных корреляционно-регрессионного анализа статистических взаимосвязей между объемами погрузки грузов и макроэкономическими показателями.

При этом реализуются два подхода:

– на основе учета макроэкономической прогнозной информации;

– двухуровневое прогнозирование («сверху» и «снизу»), включающее в себя детализацию прогноза на основе макроэкономических параметров и агрегирование прогнозных данных о развитии отдельных регионов, промышленных предприятий, морских портов.

Важное значение компания в своей деятельности уделяет повышению уровня научной обоснованности и доказательности своих перспективных оценок. К прогнозированию объемов железнодорожных перевозок активно привлекаются научные организации, в частности, Институт народнохозяйственного прогнозирования (ИНП РАН), Совет по изучению производительных сил (СОПС РАН), Фонд «Центр стратегических разработок». При этом упор делается на использование механизмов комплексного межотраслевого и межрегионального прогнозирования. Данная работа опирается на методологию, предложенную Институтом народнохозяйственного прогнозирования. Ее результатом являются научно-обоснованные сценарные прогнозы объемов перевозок грузов железнодорожным транспортом.

Ключевым документом стратегического планирования в настоящее время является Долгосрочная программа развития ОАО «РЖД» до 2025 года (далее – ДПР), утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2019 года № 466-р. [15] ДПР это – комплексный документ, совмещающий в себе стратегию развития компании в увязке с развитием операторов, других видов транспорта, грузоотправителей и план действий ОАО «РЖД» по достижению целевого состояния.

ДПР разработана во исполнение поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Основные параметры ДПР определялись на основе макроэкономических параметров (уровень ВВП, транспортоемкость ВВП, уровень инфляции, индекс роста цен в промышленности, объем промышленного и сельскохозяйственного производства; налоговые ставки, курсы валют), установленных в прогнозах социально-экономического развития страны до 2024 года и до 2036 года. ДПР синхронизирована с положениями государственных программ Российской Федерации, в нее также включены мероприятия, направленные на повышение производительности труда, и положения программы импортоза-мещения закупаемой ОАО «РЖД» продукции на период 2015–2020 гг.

ДПР учитывает требования законодательства Российской Федерации в части обеспечения доступности для инвалидов объектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств и предоставляемых на них услуг на основе Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и Порядка обеспечения условий доступности для пассажиров из числа инвалидов пассажирских вагонов, вокзалов, поездов дальнего следования и предоставляемых услуг на вокзалах и в поездах дальнего следования, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации.

Прогнозирование объемов перевозок ДПР осуществлялось с учетом сценариев перспективного социально-экономического развития страны, разрабатываемых Министерством экономического развития Российской Федерации, программ и стратегий развития отраслей промышленности, а также прогнозной информации, получаемой от отдельных крупных промышленных компаний, являющихся потребителями транспортных услуг. При разработке прогнозов также учитывались результаты уже отмеченных исследований по обоснованию долгосрочных перспектив и сценариев развития железнодорожных грузовых перевозок с использованием межотраслевых балансов.

В рамках ДПР сформирована финансово-экономическая модель развития и долгосрочная инвестиционная программа ОАО «РЖД» и ключевых ДЗО, увязанная с эксплуатационными планами производственного развития. Также определены плановые значения ключевых показателей эффективности деятельности ОАО «РЖД».

Достижение стратегических целей и реализация задач ДПР обеспечивается в рамках формирования среднесрочного финансового плана компании и инвестиционной программы, стратегий развития дочерних и зависимых обществ ОАО «РЖД», функциональных стратегий по основным направлениям деятельности.

Ключевая роль ДПР определяется как ее местом в системе документов, так и той научно-исследовательской, методической, плановой и организационной работой, которая была проведена при ее подготовке и результаты которой лягут в основу других стратегических документов. Очевидно, что этот опыт будет и дальше использоваться в рамках работы по стратегическому планированию в компании (в том числе при актуализации самой ДПР).

В 2020 году был проведен внешний аудит ДПР, а в 2021 году будет проводиться работа по ее актуализации с учетом опыта ее реализации в 2019 году и внешнеполитических, экономических, экологических и социальных процессов, происходящих в стране и в мире с 2020 года по настоящее время. ДПР будет направлена на достижение целей, поставленных в Указе Президента Российской Федерации В.В. Путина от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года». [13] Горизонт планирования программы будет перемещен с 2025 года на 2030 год.

Отметим, что в целях усиления функций анализа рыночной конъюнктуры и стратегического планирования и прогнозирования в центральном аппарате компании создан соответствующий департамент (ЦЭКР), в производственных филиалах и на железных дорогах были сформированы соответствующие подразделения (управления или отделы). На дорогах это отделы (секторы) корпоративного управления и реализации стратегии (НУРС). Была усилена роль Института экономики и развития транспорта (бывший ГИПРОТРАНСТЭИ).