Kitabı oxu: «Kommunalpolitik»
Politik verstehen
Herausgegeben von Siegfried Frech, Philipp Salamon-Menger und Helmar Schöne.
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Der Autor
Prof. Siegfried Frech war Publikationsreferent bei der Landeszentrale für politische Bildung Baden-Württemberg und verantwortete die Zeitschrift »Bürger & Staat« und die Didaktische Reihe. Er ist Honorarprofessor (Didaktik politischer Bildung) am Institut für Politikwissenschaft der Eberhard Karls Universität Tübingen.
Siegfried Frech
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2., erweiterte und überarbeitete Auflage 2022
Alle Rechte vorbehalten
© W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart
Gesamtherstellung: W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart
Print:
ISBN 978-3-17-040964-4
E-Book-Formate:
pdf: ISBN 978-3-17-040965-1
epub: ISBN 978-3-17-040966-8
Inhalt
1 1 Kommunalpolitik beginnt vor der Haustür
2 2 Nach der Krise ist vor der Krise!
3 Globale Probleme kennen keine Grenzen
4 Bund, Länder und Kommunen geraten unter Druck
5 Kippt die Stimmung?
6 Integration bleibt ein Hauptthema der kommenden Jahre
7 … und dann kam Corona!
8 3 »Spielregeln«: Wie funktioniert eine Gemeinde?
9 Kommunale Selbstverwaltung
10 Kommunalverfassungen
11 Gemeindeorgane: Wer hat in einer Gemeinde das Sagen?
12 Der Bürgermeister: Vorsitzender des Gemeinderats, Verwaltungschef und Repräsentant der Gemeinde
13 Kommunalwahlen I: Bürgermeisterwahlen
14 Der Gemeinderat: »Freizeitpolitiker«
15 Kommunalwahlen II: Gemeinderatswahlen
16 Mitwirken, Beteiligen und Entscheiden: Einwohnerantrag, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid
17 Beteiligung von Kindern und Jugendlichen
18 4 Aufgaben einer Gemeinde
19 Pflichtaufgaben, Weisungsaufgaben, freiwillige Aufgaben
20 Wachsende Aufgaben, steigende Ausgaben
21 Bürgernahe Dienstleistungen und Aufgaben der Gemeindeverwaltung
22 Der Haushaltsplan
23 Wie werden kommunale Aufgaben finanziert?
24 Wofür geben die Kommunen Geld aus?
25 Neuerungen im Haushaltsrecht
26 Die Finanzsituation: Ein ständiges Auf und Ab!
27 Wohnort Kommune: kommunale Wohnungspolitik
28 Wirtschaftsstandort Kommune
29 Kommunale Wirtschaftsförderung
30 5 Akteure: Bürgermeister, Gemeinderat und Bürger
31 Der Bürgermeister: Multi-Talent, Verwaltungsprofi, Geldbeschaffer und »ein Mensch zum Anfassen«
32 Der Gemeinderat: »Laien- und Feierabendpolitiker«
33 Die Bürger: Kunden, Auftraggeber (Souverän) und Mitgestalter
34 6 Fazit
35 7 Glossar
36 Literaturverzeichnis
37 Literaturtipps
38 Abbildungsverzeichnis
1
Kommunalpolitik beginnt vor der Haustür
Am 26. Mai 2019 fanden in acht Bundesländern und in den zwei Stadtstaaten Bremen und Hamburg Kommunalwahlen statt, in denen über die Zukunft der Städte und Gemeinden abgestimmt wurde. Anlässlich dieser Wahlen führte die Bertelsmann Stiftung eine repräsentative Umfrage durch. Befragt nach der wichtigsten kommunalpolitischen Aufgabe hielten es 94,7 Prozent der Bürger für eine »wichtige oder sehr wichtige« Aufgabe, Kindern und Jugendlichen gute Chancen zu ermöglichen. Diese einhellige Einschätzung wurde unabhängig vom Alter, vom Bundesland und von der Größe der Kommune, in der die Befragten leben, getroffen. Dieses Thema steht neben Mobilität (86 %), Umwelt (84,5 %) und Wohnen (83,9 %) ganz oben auf der Agenda. Die Bürger sind sich darüber im Klaren, dass die Kommunalpolitik eine entscheidende Rolle spielt: Bei der Kinderbetreuung (73,6 %), bei Sport- und Freizeitangeboten (63,9 %) sowie Schulen und Bildung (59,7 %) wird den Städten und Gemeinden ein hoher Beitrag zur Problemlösung attestiert.
Befragt nach den kommunalpolitischen Akteuren wurde Bürgermeistern und Kommunalpolitikern ein großes Vertrauen entgegengebracht. Während nur 28,3 Prozent der Befragten den Bundespolitikern und 31,8 Prozent Europapolitikern »großes« oder »sehr großes« Vertrauen entgegenbringen, gab knapp die Hälfte (48,5 %) an, Kommunalpolitikern »großes« bzw. »sehr großes« Vertrauen entgegenzubringen. Offenbar ist die Beteiligung von Bürgern an politischen Prozessen vor Ort eine maßgebliche Voraussetzung dafür, dass die Bürger ihren Bürgermeistern, Stadt- und Gemeinderäten vertrauen. Mit 73,7 Prozent genießen Rathauschefs, deren Bürger sich an der Kommunalpolitik ausreichend beteiligt fühlen, deutlich bessere Zustimmungswerte als Bürgermeister, deren Bürger sich ein Mehr an Beteiligung wünschen (55,8 %).
Beanstandet wurden von den Befragten zwei Aspekte. Die Mehrheit ist mit der Beteiligung an Entscheidungsfindungen vor Ort nicht zufrieden. Die Zahl derer, die sich nicht genug in kommunalpolitische Entscheidungen eingebunden fühlen, ist mit 55,3 Prozent relativ hoch. In Großstädten sind sogar zwei von drei Bürgern unzufrieden (65,8 %). Das Potenzial, die Zufriedenheit der Bürger zu steigern, ist hoch. Ein weiterer Kritikpunkt ist die mangelnde Einbindung von Frauen. Nur 25 Prozent sind kommunalpolitisch engagiert. Unter denen, die ein Bürgermeisteramt innehaben, liegt die Frauenquote gar nur bei zehn Prozent. 46,8 Prozent der befragten Männer und 61,1 Prozent der befragten Frauen wünschen sich deutlich mehr Frauen in der Kommunalpolitik.
Die repräsentative Umfrage zeigt u. a., dass keine andere politische Ebene von den Bürgerinnen und Bürgern so unmittelbar wahrgenommen und bewertet wird wie die Ebene der Landkreise, Städte und Gemeinden. Die kommunale Ebene (Gemeinden, Städte und Landkreise) bildet die unterste Ebene des dreistufigen Verwaltungsaufbaus in Deutschland, darüber kommen die Landes- und Bundesebene. Und auch Europa ist in den Rathäusern angekommen. Städte und Gemeinden sind schon seit langem von der Rechtsetzung der Europäischen Union (EU) betroffen. Zwei Drittel der auf EU-Ebene getroffenen Regelungen betreffen direkt oder indirekt die Kommunen und deren Recht auf Selbstverwaltung. So hat z. B. die Landeshauptstadt Stuttgart mit der Umsetzung der 1999 von der EU beschlossenen Feinstaubrichtlinie erhebliche Probleme. Das hohe Verkehrsaufkommen führt bei einer bestimmten Wetterlage regelmäßig dazu, dass die Grenzwerte für Luftschadstoffe (Stickoxid, Schwefeldioxid, Blei) merklich überschritten werden. Sollte die Landeshauptstadt Stuttgart dieses Problem nicht in den Griff bekommen, drohen ein EU-Vertragsverletzungsverfahren und Strafzahlungen.
Kommunalpolitik findet vor der Haustür statt und betrifft die Bürgerinnen und Bürger in ihrem unmittelbaren Lebensumfeld. Wer aufmerksam den Lokalteil der Tageszeitungen verfolgt, bekommt davon einen ersten Eindruck. In der Europäischen Union (EU), im Bund und auf der Landesebene wird die »große Politik« gemacht, in der Gemeinde hingegen wird sie konkret umgesetzt (und dort muss sie oft auch bezahlt werden). Die Beispiele sind zahlreich: Gullydeckel und Mülltonen, Kinderbetreuung, der Bus zur Schule und öffentlicher Nahverkehr, Wirtschaftsförderung oder aktuell und in den nächsten Jahren die Unterbringung und Integration von Flüchtlingen sowie die Belebung der Innenstädte nach der Corona-Pandemie.
Das Buch »Politik in der Gemeinde« gliedert sich in fünf größere Kapitel. Im einführenden Kapitel wird am Beispiel anwachsender Flüchtlingszahlen in den Jahren 2015 und 2016 gezeigt, wie Städte und Gemeinden auf diese Herausforderung reagiert haben. Gerade die Flüchtlingsfrage und die seit Frühjahr 2020 sich ausbreitende Corona-Pandemie zeigen, dass globale Probleme vor Ortsgrenzen nicht Halt machen. Die wohl wichtigste Lektion aus der Pandemie lautet: Es gibt keine lokalen Lösungen für globale Probleme. Im zweiten Kapitel werden die »Spielregeln« beschrieben, nach denen Kommunalpolitik abläuft. In diesem Kapitel wird auch skizziert, wie das Zusammenspiel von Gemeinderat, Bürgermeister und Bürgern funktioniert. In einem weiteren Kapitel werden die konkreten Aufgaben von Kommunen ausführlicher dargestellt. Im letzten Kapitel geht es um die Akteure (Gemeinderat, Bürgermeister, Bürger) in Städten und Gemeinden, um kommunalpolitische Abläufe und Prozesse. Das Buch endet mit einem Glossar. In diesem Wörterverzeichnis werden die wichtigsten politischen Fachbegriffe kurz erklärt. Fachbegriffe, die sich aus dem Text erschließen lassen, wurden nicht in das Glossar aufgenommen.
Im Buch selbst wird mit der sogenannten Harvard-Zitierweise gearbeitet. Diese Zitierweise arbeitet mit Klammern, in denen der Name des Autors, das Erscheinungsjahr und die Seitenzahl genannt werden. Die vollständigen Titel der Bücher oder Aufsätze können dem Literaturverzeichnis entnommen werden. Interessierte, die an kommunalpolitischen Fragen Geschmack gefunden haben, finden im Anschluss an das Literaturverzeichnis ausgewählte Leseempfehlungen. Tageszeitungen waren eine weitere wichtige Fundstelle. Auf die entsprechende Ausgabe wird ebenfalls in Klammern verwiesen. Bei Zahlen und Fakten, die im Internet recherchiert wurden, wird die Fundstelle jeweils am unteren Seitenrand in einer Fußnote genannt. Die Angabe der vollständigen Webadresse im Text hemmt den Lesefluss.
2
Nach der Krise ist vor der Krise!
Zur politisch folgenreichen Herausforderung für Städte und Gemeinden entwickelte sich ab der Mitte des vergangenen Jahrzehnts die anwachsende Zahl von Flüchtlingen aus Syrien, aber auch aus Afghanistan und afrikanischen Ländern. Ziel der allermeisten Flüchtlinge war die Europäische Union (EU) und als bevorzugtes Asylland vor allem Deutschland. Bereits 2016, ein Jahr später, kamen spürbar weniger Flüchtlinge nach Deutschland. Die Situation in den Städten und Gemeinden entspannte sich im Laufe des Jahres und in den Folgejahren. Die Krise schien weitgehend gelöst zu sein, die Integration der Flüchtlinge ging in den Kommunen voran.
Am März 2020 erreichte dann die Corona-Pandemie die Bundesrepublik Deutschland. Nachdem sich die pandemische Lage seit Anfang des Monats drastisch zugespitzt hatte, war es zunächst nur schwer vorstellbar, welche Auswirkungen die Pandemie auf alle Bereiche des Lebens haben würde. Die anfängliche Hoffnung, möglichst bald wieder zu einem normalen Alltag zurückkehren zu können, erwies sich bereits nach kurzer Zeit als wenig realistisch. Die Folgen der Pandemie schlugen auf alle Lebensbereiche durch: Was macht die Corona-Krise mit uns? Mit unserem Zusammenleben, mit unserer Demokratie, mit unseren Kindern? Welche Folgen hat die Pandemie für Wirtschaft, Handel, Gastronomie und die Kulturbetriebe? Und wie wirkt sich SARS-CoV-2 auf regionaler und kommunaler Ebene aus?
Globale Probleme kennen keine Grenzen
Weltweit befinden sich nach Angaben des Flüchtlingswerks der Vereinten Nationen (UNHCR) mehr als 80 Millionen Menschen auf der Flucht. Die Zahl der Menschen, die weltweit vor Konflikten, Krieg und Verfolgung fliehen, war noch nie so hoch wie heute. 2020 ist das neunte Jahr in Folge, in dem die Zahl der Flüchtlinge angestiegen ist. Dieses weltumspannende Schlüsselproblem ist längst in den Gemeinden und Städten angekommen.
Was haben Entscheidungen auf europäischer und nationaler Ebene mit Dörfern und Städten hierzulande zu tun? Wie gehen Bund, Länder und Kommunen mit den Herausforderungen der Flüchtlingsmigration um? Warum kann kein (Bundes-)Land, kann keine Kommune die Probleme im Alleingang lösen?
Rückblick: Der Sommer der Willkommenskultur
Ein kurzer Rückblick trägt zum besseren Verständnis bei: Ende August stauten sich Tausende Flüchtlinge am Budapester Bahnhof. Das Fernsehen dokumentierte die schwer erträglichen Lebensbedingungen. Die Bilder zeigten den humanitären Notstand entlang der sogenannten Balkanroute, auf der sich Flüchtlinge aus dem Nahen Osten über den Balkan auf den Weg nach Europa machten. Angesichts dieses Notstands ließ Bundeskanzlerin Angela Merkel den Zuzug von Flüchtlingen nach Deutschland zu. Humanitäre Gründe haben dabei durchaus eine Rolle gespielt. Ausschlaggebend war jedoch der Kollaps der europäischen Asylarchitektur. Die ansteigenden Flüchtlingszahlen hatten die durch das Dubliner Übereinkommen festgelegten Grenz- und Asylregelungen außer Kraft gesetzt.
Das 1997 in Kraft getretene und mehrmals überarbeitete Dubliner Übereinkommen regelt, welcher Staat für die Prüfung eines in der EU gestellten Asylantrags zuständig ist. Laut Abkommen ist der EU-Mitgliedstaat, in den der Flüchtling zuerst einreist, für das Asylverfahren zuständig. Damit soll vermieden werden, dass nicht gleichzeitig oder nacheinander in mehreren EU-Staaten Asylanträge gestellt werden. In der Praxis funktionierte die reibungslose Umsetzung des Dublin-Verfahrens bereits vor den Ereignissen im Herbst 2015 nicht. Über 70 Prozent aller Asylverfahren wurden in nur fünf Mitgliedstaaten durchgeführt. Die Regelung hatte sich als realitätsfern erwiesen.
In Folge der ansteigenden Flüchtlingszahlen in den Jahren 2015 und 2016 waren europäische Staaten immer weniger bereit, Flüchtlinge aufzunehmen und die Last mit anderen EU-Staaten zu teilen. Die Länder an den EU-Außengrenzen (z. B. Italien, Griechenland, Spanien und Malta) waren schlicht überfordert. Im September 2015 reisten unzählige, in Italien gelandete Flüchtlinge ohne Registrierung und Asylantrag in andere EU-Staaten weiter, u. a. auch nach Deutschland.
Welle der Hilfsbereitschaft
Angela Merkels in der Folge oft zitierter (und auch kritisierter) Satz »Wir schaffen das!« löste eine Welle der Hilfsbereitschaft und eine flächendeckende Willkommenskultur aus. Eine wahre Solidaritätswelle setzte ein. Ehrenamtliche Helferinnen und Helfer linderten die unzureichende Versorgung der Flüchtlinge mit Geld- und Sachspenden, mit Freizeitangeboten für Kinder und Jugendliche oder mit Sprachkursen sowie mit Begegnungen zwischen Einheimischen und Flüchtlingen auf gleicher Augenhöhe. Überall im Land fragten Menschen, die noch nie ehrenamtlich tätig waren, was sie tun können: Kleider sammeln, Patenschaften, Behördengänge und Fahrdienste, Hilfe bei der Essens-, der Kleider- oder Bettenvergabe. Millionen von Menschen haben in einer Mischung aus Einfühlungsvermögen, Mitleid und Nächstenliebe den oft schwer traumatisierten Flüchtlingen geholfen, indem sie Sachen, Geld oder Zeit spendeten. Mehr als vier Millionen Bürger kümmerten sich persönlich um die Ankommenden und übernahmen private Patenschaften. In den kommunalen Verwaltungen packten viele hauptamtliche Mitarbeiter bei der Unterbringung der Flüchtlinge mit an.
Bund, Länder und Kommunen geraten unter Druck
Die meisten Flüchtlinge kamen im Jahr 2015 aus Syrien (34 Prozent), dem Irak (15 Prozent) und Afghanistan (14 Prozent), gefolgt von Albanien, dem Kosovo, Pakistan und Eritrea. Seit 2011, d. h. dem Beginn des brutalen Bürgerkriegs, sind mehr als 800.000 Syrer nach Deutschland gekommen. Fluchtgründe waren und sind nach wie vor Bürgerkriege, unerträgliche Lebensbedingungen, Not und Armut, Verfolgung und schwere Menschenrechtsverletzungen.
Neuankömmlinge
Als sich im September 2015 die Zahl der Neuankömmlinge vervielfachte, stellte dies den Bund, die Länder und die Kommunen vor gewaltige Aufgaben. Die Aufnahme von Flüchtlingen erfolgt in Deutschland nach einem System geteilter Zuständigkeiten. Der Bund ist für die Durchführung des Asylverfahrens zuständig, die Länder und Kommunen für die Unterbringung der Flüchtlinge und für Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz, das u. a. die Zuschüsse für Ernährung und Kleidung für anerkannte Flüchtlinge, Asylbewerber und Geduldete regelt.
Flüchtlinge, die nach Deutschland einreisen, werden nach dem sogenannten Königsteiner Schlüssel auf die Bundesländer verteilt. Dieser Schlüssel verdankt seinen Namen einem Staatsabkommen, das im Jahre 1949 in Königstein im Taunus abgeschlossen wurde. Eine von Bund und Ländern eingerichtete Konferenz ermittelt den Königsteiner Schlüssel jährlich neu. Das Quotensystem berücksichtigt neben dem Steueraufkommen der Länder auch deren Bevölkerungszahl. Die Quote für Baden-Württemberg beträgt derzeit 13,01 Prozent (Stand 2020).
Die Unterbringung von Flüchtlingen erfolgte zunächst in einer Erstaufnahmeeinrichtung des Landes. Es zeichnete sich im Herbst 2015 rasch ab, dass die 1000 Plätze in der 1990 eingerichteten Landeserstaufnahmeeinrichtung (LEA) in Karlsruhe, die bis 2014 Zentrale Anlaufstelle (ZASt) hieß, nicht reichen würden. Bereits Ende 2014 konnten in drei weiteren Erstaufnahmeeinrichtungen (Meßstetten, Heidelberg und Mannheim) Flüchtlinge aufgenommen werden. Im Laufe des Jahres 2015 erhöhte sich die Zahl der Erstaufnahmestellen auf 22. Leerstehende Kasernen, Fabrik- und Turnhallen und andere Gebäude wurden mit Unterstützung der Wohlfahrtsverbände und mit Hilfe von vielen Ehrenamtlichen in Notunterkünfte umgewandelt. Das Integrationsministerium Baden-Württemberg berichtete beispielsweise, dass eine Gemeinde eine leer stehende Fabrikhalle anbot, in der bereits am Abend die ersten Flüchtlinge einziehen konnten – dank der Unterstützung von Feuerwehr, Deutschem Roten Kreuz, Technischem Hilfswerk und anderen Ehrenamtlichen (Stuttgarter Nachrichten, 29.9.2016).
Weil Länder und Kommunen die Unterbringung und Versorgung von Geflüchteten eigenverantwortlich und abhängig von den ihnen zur Verfügung stehenden Finanzmitteln organisierten, war die Lage anfangs von Ort zu Ort unterschiedlich. Während in manchen Großstädten Zeltstädte im Matsch versanken und Tausende über Monate hinweg in Turnhallen untergebracht waren, gelang es anderen Kommunen, die Flüchtlinge in Wohnungen, Kasernen, angemieteten Hotels oder Leichtbauhallen unterzubringen.
LEA und BAMF
In den Landeserstaufnahmestellen (LEA) erfolgt aufgrund des gestellten Asylantrags die Erstanhörung. An die Landeserstaufnahmestellen sind Außenstellen des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF) angeschlossen, die die Erstanhörung durchführen. Nach einer Aufenthaltsdauer von sechs bis zwölf Wochen werden Asylbewerber zunächst auf die Landkreise und danach auf die Kommunen verteilt. Auch diese Verteilung erfolgt nach einem Quotensystem. Im September 2016 warteten etwa 104.000, zumeist in Gemeinschaftsunterkünften untergebrachte Personen auf eine Entscheidung des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge (BAMF). Von Januar bis Juli 2016 entschied das BAMF insgesamt 40.339 Asylanträge aus Baden-Württemberg. Sobald Flüchtlinge als Asylsuchende anerkannt werden und ihnen das Bleiberecht zugesprochen wird, sind die Kommunen gefordert. Diese sogenannte Anschlussunterbringung fällt in die Zuständigkeit der Städte und Gemeinden. Vor Ort erfolgen auch die ersten Schritte in Richtung Integration. Die kommunalen Maßnahmen sind hierbei vielfältig: Hierzu gehören z. B. Sprach- und Integrationskurse, die schulische Integration, Jugend- und Sozialarbeit, die Unterbringung in Wohnungen und die Integration in den lokalen bzw. regionalen Arbeitsmarkt. Angesichts dieser Anschlussunterbringungen mahnte der Gemeindetag nach der Landtagswahl 2016 und den Koalitionsverhandlungen beim Land finanzielle Unterstützung für die Städte und Gemeinden an (Stuttgarter Nachrichten, 25.6.2016). Immerhin erhielt Baden-Württemberg für die Integration der Flüchtlinge bis 2018 jährlich 260 Millionen Euro zusätzlich vom Bund. Laut einer Bundestagsdrucksache (Mai 2021) hat der Bund Länder und Kommunen im Jahr 2020 im Bereich der Flüchtlings- und Integrationskosten mit rund 3,7 Milliarden unterstützt.
Außerdem hat der Bund im Jahr 2020 weitere Ausgaben in Höhe von ca. 18,8 Milliarden Euro getragen, an denen sich die Länder nicht beteiligen.
Kippt die Stimmung?
Im Frühjahr 2016 trat eine merkliche Wende ein. Der anhaltende Zustrom von Flüchtlingen stellte die EU vor eine Zerreißprobe. Anstatt Kooperation waren nationale Egoismen angesagt. Man stritt über Zuständigkeiten und versuchte durch einseitige Grenzschließungen und Einschränkungen Flüchtlinge auf die Nachbarstaaten abzuwälzen. Die Flüchtlinge waren vielfach in Lagern mit schlechter Versorgung untergebracht oder mussten im Freien campieren. Einige Staaten in Mittel- und Osteuropa (Rumänien, die Slowakei, Tschechien, Polen und Ungarn) weigerten sich grundsätzlich, Flüchtlinge aufzunehmen oder zu versorgen. Makedonien, Serbien, Kroatien und Slowenien ließen keine von Griechenland kommenden Flüchtlinge mehr über die Grenze. Auch Österreich schloss seine Grenzen. Nach mehreren Verhandlungsrunden trat im März 2016 ein Abkommen zwischen der EU und der Türkei in Kraft: In dem Abkommen verpflichtete sich die Türkei, alle Flüchtlinge aus Griechenland zurückzunehmen, die ab dem 20. März 2016 irregulär über ihr Staatsgebiet in die EU eingereist sind. Im Gegenzug verpflichtete sich die EU, für jeden syrischen Flüchtling, der von der Türkei zurückgenommen wird, einen anderen, in der Türkei registrierten und damit anerkannten Flüchtling auf legalem Weg aufzunehmen. Damit wollte man Anreize für Flüchtlinge schaffen, sich gar nicht erst in die Hände von Schleppern und auf die gefährliche Überfahrt über das Mittelmeer zu begeben. Denn wer zurückgeschickt wird, hat keine Chance mehr auf eine legale Einwanderung in die EU.
Haltung der Bevölkerung
Und wie sah es im Land selbst aus? Die Zeit, in der Kuscheltiere am Bahnhof verteilt wurden, schien vorbei zu sein. In den Leserbriefspalten der Zeitungen war von »Asylchaos«, »Notstand«, »Flüchtlingswellen« und dringend gebotenen »Obergrenzen« die Rede, manche beschworen sogar den Untergang des Abendlandes herbei. (Das in der Verfassung verankerte Grundrecht auf Asyl ist nicht verhandelbar und kennt daher auch keine Obergrenze.) Die Übergriffe auf Flüchtlinge und Attacken auf deren Unterkünfte stiegen merklich an. Das Bundeskriminalamt (BKA) zählte 2015 offiziell 1005 Straftaten gegen Flüchtlingsheime, darunter auch Brandanschläge. 2016 ereigneten sich knapp 1000 Straftaten gegen Flüchtlingsunterkünfte.
Die Bevölkerung war in ihrer Haltung gespalten. Im März 2016 waren 55 Prozent der Deutschen der Meinung, Deutschland könne die vielen Flüchtlinge verkraften (ZDF-Politikbarometer, 18.3.2016). Der Anteil derjenigen, der in der Zuwanderung Vorteile sah, war mit 38 Prozent recht hoch, während ein ähnlich hoher Anteil von 41 Prozent eher Nachteile sah (ARD-Deutschlandtrend, Januar 2016). Ebenso glaubten 41 Prozent zuversichtlich an die Integration der Flüchtlinge (ZDF-Politikbarometer, 19.2.2016). Einer knappen Mehrheit, die positiv gegenüber den Flüchtlingen eingestellt war, stand eine knappe Minderheit gegenüber, die skeptisch bis negativ gestimmt war. Dies machte sich die Alternative für Deutschland (AfD) zunutze, die in mehreren Landtagskämpfen mit den Themen Flüchtlinge und Innere Sicherheit auf Stimmenfang ging. 2016 gelang ihr in vier Ländern (Sachsen-Anhalt, Rheinland-Pfalz, Baden-Württemberg und Mecklenburg-Vorpommern) sowie bei der Wahl zum Berliner Abgeordnetenhaus der Einzug in die Länderparlamente.
2017 bekam die Willkommenskultur weitere Kratzer. Eine knappe Mehrheit von 54 Prozent der Bundesbürger sah Deutschland einer Studie der Bertelsmann-Stiftung zufolge bei der Aufnahme weiterer Flüchtlinge an der »Belastungsgrenze« angekommen. Insbesondere in den neuen Ländern schien die Skepsis zuzunehmen. Dort waren der Umfrage zufolge nur noch 33 Prozent der Bürger nach eigenen Angaben davon überzeugt, dass die Gesellschaft Flüchtlingen »offen« aufnehme. Im Westen waren mit 65 Prozent etwa doppelt so viel Befragte dieser Meinung. Ebenso stieg der Anteil derer, die zusätzliche Belastungen für den Sozialstaat erwarten auf 79 Prozent. 65 Prozent waren der Meinung, Einwanderung verschärfe die Wohnungsnot in den Ballungszentren (Stuttgarter Nachrichten, 11.4.2017).
Integration bleibt ein Hauptthema der kommenden Jahre
Seit März 2016 kamen spürbar weniger Flüchtlinge nach Deutschland. So kamen im August 2016 nur noch 1782 Asylsuchende nach Baden-Württemberg. Gegenüber dem Vorjahr nahmen die Zahlen drastisch ab: Im August 2015 kamen noch 8991 Neuankömmlinge im Südwesten an. Laut Innenministerium blieben von Januar bis August 2016 rund 26.500 Flüchtlinge nach ihrem Erstantrag in Baden-Württemberg. Zugleich schob Baden-Württemberg abgelehnte Asylbewerber verstärkt ab. Im ersten Halbjahr 2016 wurden 1663 abgelehnte Asylbewerber zwangsweise in ihre Herkunftsländer zurückgeführt.
Auch im ersten Halbjahr 2017 ging die Zahl der neu aufgenommenen Asylbewerber in Baden-Württemberg deutlich zurück: Von Anfang Januar bis Ende Juni kamen 7270 Flüchtlinge im Südwesten an. Im gleichen Zeitraum des Jahres 2016 waren es ca. 22.600 Asylsuchende. Nach wie vor kamen die meisten Flüchtlinge aus Syrien, gefolgt von Gambia, Nigeria und dem Irak (Backnanger Kreiszeitung, 5.7.2017).
In den Städten und Gemeinden entspannte sich im Laufe des Jahres 2016 die Situation: So wurden z. B. im Rems-Murr-Kreis über den Sommer 2016 hinweg zehn Notunterkünfte geräumt. In enger Abstimmung mit den Kommunen wurden bis Ende November 2016 weitere vier Notunterkünfte geschlossen (Backnanger Kreiszeitung, 23.9.2016). Die Herausforderungen vor Ort blieben aber weiterhin bestehen. Obwohl die Landeserstaufnahmestellen entlastet wurden, mussten Kommunen nach wie vor neue Unterkünfte schaffen. Seit August 2016 gilt eine bundesweite Wohnsitzauflage. Anerkannte Asylbewerber dürfen, was ihren Wohnsitz anbelangt, nicht mehr das Land wechseln. Und wer Sozialhilfe beziehen will, muss weiterhin in dem Landkreis wohnen, dem er für die Erstunterbringung zugewiesen wurde. Damit sollte auch eine gerechte Verteilung der anerkannten Asylbewerber zwischen den Kommunen im Land sichergestellt werden. Außerdem sollte die Wohnsitzauflage verhindern, dass anerkannte Flüchtlinge in Ballungszentren und Städte strömen.
Orte der Integration
Kommunen sind der entscheidende Ort der Integration. Es geht im Kern darum, dass Flüchtlingen das Recht zugebilligt wird, Rechte zu haben. Die Stimmung vor Ort ist entscheidend davon abhängig, wie sich die Einheimischen und die Zugewanderten miteinander arrangieren. Dies schließt die Integration von Flüchtlingen mit Bleiberecht in den regionalen und lokalen Arbeitsmarkt mit ein. So haben mit dem neuen Integrationsgesetz Betriebe seit August 2016 die Sicherheit, dass Auszubildende nicht abgeschoben werden und auch nach ihrer Ausbildung noch zwei Jahre bleiben können.
Völlig neu waren für Kommunen die Herausforderungen, die sich durch die Aufnahme von unbegleiteten minderjährigen Flüchtlingen ergaben. Minderjährige unbegleitete Jugendliche wurden von ihren Familien alleine nach Europa geschickt. Zum Teil haben sie auch ihre Angehörigen im Krieg oder während der Flucht verloren. Bis Ende 2015 wurden unbegleitete Jugendliche nicht nach einem Quotensystem verteilt, sondern von der Jugendhilfe bzw. dem örtlichen Jugendamt in Obhut genommen. Inzwischen werden auch sie nach dem Königsteiner Schlüssel bundesweit auf Kommunen verteilt. Die meisten Gemeinden und Städte hatten bislang keine oder nur wenig Erfahrungen im Umgang mit diesen oftmals traumatisierten Jugendlichen. Sinnvolle Unterbringungsmöglichkeiten (z. B. in Pflegefamilien), Therapie- und Bildungsangebote sowie dezentrale Wohnformen mussten erst noch geschaffen werden.
Die Rolle der Kommunen ist in der Flüchtlingsfrage durchaus zwiespältig. Als Wohnorte für asylsuchende Menschen müssen Wohnraum, Kindergarten- und Schulplätze und Voraussetzungen für ein verträgliches nachbarschaftliches Miteinander geschaffen werden. Andererseits hatten die Kommunen in den Jahren 2015 und 2016 keine Instrumentarien, um eine planmäßige Integration zu leisten. Viele Kommunen waren auf die Situation unvorbereitet. Konzepte und Wege für eine gelingende Integration mussten erst noch entwickelt werden.
Fehlende Instrumentarien und unzureichende Integrationskonzepte, Unsicherheit bei den kommunalpolitisch Verantwortlichen und Ängste in der Bevölkerung führten mitunter zu Konflikten in Gemeinden und Städten. Bürgerbegehren in den Jahren 2015 und 2016 sind nur ein Beleg für die skeptische Haltung der Bevölkerung.
… und dann kam Corona!
In den Jahren 2020 und 2021 stand und steht der Kampf gegen die Corona-Pandemie im Mittelpunkt des politischen Geschehens. Baden-Württemberg zählte neben Bayern und Nordrhein-Westfalen – wegen der geografischen Nähe zu den Corona-Hotspots in Österreich, Italien und Frankreich sowie den im Januar und Februar 2020 gelegenen Winter- und Faschingsferien – zu den am stärksten vom Coronavirus betroffenen Bundesländern (Stuttgarter Zeitung, 31.3.2020).
Auswirkungen der Pandemie auf kommunaler Ebene
Die Pandemie ist nicht nur eine weitere Krise, sie besitzt eine neue Qualität. Sie löste einen wirtschaftlichen Schock aus, führte zu negativen Konjunkturprognosen und brachte das soziale und gesellschaftliche Leben weitgehend zum Stillstand. Die Bewältigung der Pandemie forderte die Kommunen: Gesundheitsschutz, Durchsetzung der Kontaktsperren, Unterstützung der lokalen Wirtschaft oder die Sicherung der Daseinsvorsorge waren dringende und unmittelbare Aufgaben. Diese pandemiebedingten Aufgaben führten zwangsläufig zu nicht geplanten und unvorhersehbaren Ausgaben. Auch Ausfälle bei den Steuereinnahmen kommen hinzu. Die Pandemie wird auch auf absehbare Zeit die kommunalen Haushalte stark beanspruchen. Kommunen haben mit Blick auf das Haushaltsrecht weniger Spielraum als Bund und Länder.
Das Statistische Bundesamt meldete im April 2021, dass die Corona-Krise die öffentlichen Haushalte merklich belastet und ein Finanzierungsdefizit verursacht. Die Ausgaben des öffentlichen Gesamthaushalts stiegen gegenüber 2019 um 12,1 Prozent auf 1678,6 Milliarden Euro. Zugleich sanken die Einnahmen um 3,5 Prozent. In der Summe ergibt sich in den Kern- und Extrahaushalten von Bund, Ländern, Kommunen und Sozialversicherung ein Finanzierungsdefizit von 189,2 Milliarden Euro (Stuttgarter Nachrichten, 8.4.2021). Nach Berechnungen des Statistischen Bundesamtes ist das Finanzierungsdefizit der Gemeinden und Gemeindeverbände in den ersten drei Quartalen des Jahres 2020 auf knapp 14,9 Milliarden Euro angewachsen. Im Vergleichszeitraum des Vorjahres 2019 hat das Defizit lediglich 0,4 Milliarden Euro betragen (Pressemitteilung Statistisches Bundesamt, 6.1.2021).
Prekäre finanzielle Situation
Städten und Gemeinden hat es sehr geholfen, dass Bund und Länder mit finanziellen Hilfspaketen die Situation vor Ort stabilisiert haben. 2020 wurden die baden-württembergischen Kommunen von Bund und Land mit 4,28 Milliarden Euro gestützt. Auch im zweiten Corona-Jahr leistet die Landesregierung erneut finanzielle Hilfe und will damit Gebühren- und Steuererhöhungen in gebeutelten Städten und Gemeinden möglichst verhindern. Insgesamt umfasst das Hilfspaket 777 Millionen Euro. Laut Finanzministerium bekommen Kommunen allein 442 Millionen Euro, um Einnahmeausfälle aus acht Monaten Lockdown abzumildern. Mit 20 Millionen Euro beteiligt sich das Land beispielsweise an der Erstattung der Elternbeiträge für die Kinderbetreuung, die von April bis Juni 2021 ausgefallen ist. Zwölf Millionen Euro stellt das Land für die Kompensation von Einnahmeausfällen der Volkshochschulen, Musikschulen und Jugendkunstschulen bereit (Stuttgarter Zeitung, 7.7.2021). Allerdings ist schon jetzt absehbar, dass die durch Corona bedingten Mehrausgaben durch Bundes- und Landeszuschüsse nicht vollständig gedeckt werden können.
Dennoch bleibt die Lage der kommunalen Haushalte prekär, sind die zukünftigen finanziellen Spielräume umso geringer, je höher der in den vergangenen Jahren aufgelaufene Schuldenstand ist. Die aktuelle Haushaltsplanung wird viele Kommunen vor schwer lösbare Hürden stellen. Angesichts absehbarer Einnahmerückgänge sind ausgeglichene Haushaltspläne kaum einzuhalten. Insbesondere werden die Städte und Gemeinden mit zum Teil erheblichen Mindereinnahmen bei der Gewerbesteuer und anderen Steuern rechnen müssen.
Absehbare Kürzungen bei Investitionen sind problematisch, da sie Schäden an der kommunalen Infrastruktur verursachen. Die Attraktivität als Wirtschaftsstandort leidet zudem durch das Ausbluten der Innenstädte.
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»Spielregeln«: Wie funktioniert eine Gemeinde?
Politik vollzieht sich stets in einem Rahmen, der die »Spielregeln« für das politische Handeln vorgibt. In der Politikwissenschaft wird dieser Handlungsrahmen mit dem englischen Wort polity bezeichnet. Polity kennzeichnet die Ordnung des politischen Systems, dessen Verfassung und Gesetze sowie die politischen Institutionen.
Kommunale Selbstverwaltung
Im Grundgesetz (GG) finden sich in Artikel 28 erste Hinweise zu diesen »Spielregeln«, nach denen Politik in Gemeinden und Städten funktioniert:
Artikel 28 GG
»(1) […] In den Ländern, Kreisen und Gemeinden muss das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. […]
(2) Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereichs nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. […] Selbstverwaltung umfasst auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung […].«
Das Grundgesetz macht die verbindliche Vorgabe, dass es in allen Bundesländern eine kommunale Selbstverwaltung geben muss. Im Rahmen dieser Selbstverwaltungsgarantie haben Gemeinden und Städte eigene Kompetenzen und Zuständigkeiten sowie eine eigenverantwortliche Finanzwirtschaft. Das Selbstverwaltungsrecht umfasst sechs Tätigkeitsfelder:
die Personalhoheit räumt Gemeinden und Städten das Recht ein, ihr Personal auszuwählen, anzustellen, zu befördern und zu entlassen;
die Organisationshoheit umfasst das Recht der Kommunen zur eigenen Gestaltung ihrer Verwaltungsorganisation;
die Planungshoheit räumt Gemeinden und Städten das Recht ein, Bauleitpläne (Flächennutzungs- und Bebauungspläne) aufzustellen, um das Gemeindegebiet zu gestalten;
die Rechtsetzungshoheit meint das Recht, kommunale Satzungen zu erlassen;
die Finanzhoheit gibt Kommunen das Recht zur eigenverantwortlichen Bewirtschaftung ihrer Einnahmen- und Ausgaben;
die Steuerhoheit schließlich räumt Städten und Gemeinden das Recht zur Erhebung von Steuern ein.
Artikel 28 gibt im ersten Absatz auch die »Spielregeln« vor, nach denen die Organe (Bürgermeister und Gemeinderäte) einer Gemeinde gewählt werden.
Auch den Landkreisen, die im Grundgesetz »Gemeindeverbände« genannt werden, wird das Recht zur kommunalen Selbstverwaltung garantiert. Die 35 Landkreise in Baden-Württemberg nehmen Aufgaben wahr, die aufgrund ihrer Größenordnung einzelne Gemeinden überfordern. Landkreise investieren z. B. in Krankenhäuser und Berufsschulen oder in die Abfallwirtschaft, in den Öffentlichen Personennahverkehr und den Ausbau und Erhalt der Kreisstraßen. Die 35 Landkreise und deren Gebietsgröße sind ein Ergebnis der Kommunal- und Gebietsreform in den 1970er Jahren. Neun baden-württembergische Städte (Baden-Baden, Freiburg, Heidelberg, Heilbronn, Karlsruhe, Mannheim, Pforzheim, Stuttgart und Ulm) sind Stadtkreise, d. h. sie sind Gemeinde und Kreis zugleich.
Gemeindeordnung
Im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland stellen die Gemeinden nach dem Bund und den Ländern die unterste (Verwaltungs-)Ebene dar. Staatsrechtlich gehören sie zu den jeweiligen Ländern, d. h. die Länderparlamente legen in den Kommunalverfassungen die kommunalen »Spielregeln« fest. Die Regelung der Details der kommunalen Selbstverwaltung ist somit Ländersache. Die Kommunalverfassungen geben u. a. das Wahlsystem, die Kompetenzen und Zuständigkeiten der Gemeinderäte und Bürgermeister und selbst die Gemeindegrenzen – und damit die Größe – der Gemeinden vor. In Baden-Württemberg wird diese Kommunalverfassung schlicht Gemeindeordnung (GemO) genannt.
Gemeindegröße
Neben der Gemeindeordnung prägt auch die Gemeindegröße als ungeschriebene »Spielregeln« die Politik in einer Kommune. Die Größe einer Gemeinde bestimmt oftmals die vor Ort auftretenden und zu lösenden Probleme. Kleinere und mittlere Kommunen haben andere Themen auf der Tagesordnung als Städte. Je nach Gemeindegröße ist die Kommunalpolitik überschaubar bzw. bei zunehmender Größe weniger überschaubar. Hinzu kommt ein weiterer Punkt: In kleineren Gemeinden wird die Politik eher von alteingesessenen und vor allem weithin bekannten Personen bestimmt. Mit zunehmender Größe einer Kommune hingegen gewinnen die Parteien im politischen Leben einer Kommune an Einfluss.
Gebiets- und Verwaltungsreformen
Die Zahl der Gemeinden und deren Größe haben sich durch Gebiets- und Verwaltungsreformen in den 1960er und 1970er Jahren stark verändert. Damit Kommunen und Landkreise ihre Selbstverwaltungsaufgaben besser bewältigen können, haben in ganz Deutschland Ende der 1960er bis Mitte der 1970er Jahre kommunale Gebietsreformen stattgefunden. Diese Reformen verfolgten mehrere Ziele:
Die Verwaltungskraft der Landkreise und Kommunen sollte gestärkt und professioneller werden. Es galt, die Verwaltung auf allen Verwaltungsebenen bürgernäher und effizienter zu gestalten.
Außerdem erwartete man durch die Zusammenlegung von mehreren Gemeinden finanzielle Einsparungen bei der Kommunalverwaltung.
Die Zahl der ländlichen Gemeinden sollte reduziert werden. Dies hatte u. a. Eingemeindungen kleinerer Dörfer in größere Städte und Neugliederungen zur Folge.
Ziel der Reform war es auch, gleichwertige Lebensverhältnisse für alle Bürger zu schaffen: Die jeweiligen Vor- und Nachteile des Lebens in der Stadt und im ländlichen Raum sollten sich die Waage halten. Nach der Gründung des Südweststaats im Jahr 1952 entwickelten sich im Zuge des sogenannten Wirtschaftswunders die Gemeinden auseinander. Die boomende Wirtschaft zog Menschen in industrielle Zentren, in denen der Bedarf an Arbeitskräften zunahm. In strukturschwachen Gegenden wanderte vor allem die jüngere Generation ab. In Kommunen, in denen eine prosperierende Industrie die kommunalen Kassen füllte, bestanden vermehrt finanzielle Spielräume für Investitionen, die den gestiegenen Ansprüchen der Bürger gerecht werden konnten. Andere Gemeinden hingegen fielen zurück, die Kosten für die kommunale Infrastruktur waren immer schwieriger zu schultern. Leistungs- und funktionsfähige Städte und Gemeinden – so die Argumentation – seien für das für das Gedeihen Baden-Württembergs unabdingbar.
In Baden-Württemberg sind mit Wirkung vom 1. Januar 1973, an dem das Kreisreformgesetz in Kraft trat, die ehemals 63 Landkreise zu 35 zusammengefasst worden. Die Gemeindereform wurde am 1. Januar 1975 abgeschlossen: Anstatt 3379 gab es nur noch 1110 Gemeinden (Brachat-Schwarz 2016, S. 6). 187 Kommunen blieben als Einzelgemeinden bestehen. Die restlichen 923 Gemeinden wurden mit Wirkung vom 1. Juli 1975 in 271 Verwaltungsgemeinschaften zusammengefasst. Heute gibt es in Baden-Württemberg 1101 Städte und Gemeinden. Hinzu kommt ein Gemeindefreies Gebiet, der lange Jahre als Truppenübungsplatz genutzte Gutsbezirk Münsingen auf der Schwäbischen Alb.
Durch die Gebietsreform gewannen die Gemeinden – so die Befürworter der Reform – vor allem im ländlichen Raum an Leistungs- und Verwaltungskraft. Kritiker befürchteten durch die Abwanderung der früher im Ort ansässigen Verwaltung fehlende Bürgernähe und größere Anonymität. Anfangs war auch die Zusammenlegung verstreuter und oft recht unterschiedlicher Gemeindeteile umstritten. Über 40 Jahre nach der Gemeindegebietsreform kann nicht eindeutig beantwortet werden, ob größere oder kleinere Kommunen von Vorteil sind. Zum einen wird die Verwaltung mit wachsender Gemeindegröße bürgerferner und der Prozess der politischen Entscheidungen weniger durchschaubar. Zum anderen wird argumentiert, dass sehr kleine Gemeinden nur bedingt in der Lage seien, ihre Aufgaben effizient zu erledigen. Als Gründe hierfür werden ein zunehmender Regelungsbedarf und ständige (technische) Weiterentwicklungen angeführt.
In Deutschland gab es vor den Gebietsreformen 24.278 selbstständige Gemeinden. Nach Abschluss der Reformen war die Zahl der Gemeinden auf 8496 gesunken. Am 31.12.2015 betrug die Anzahl aller Gemeinden in Deutschland 11.092.
Baden-Württemberg ist trotz der kommunalen Gebietsreform ein Land der kleinen und mittleren Gemeinden geblieben. In den inzwischen 1101 Gemeinden leben rund 11,1 Millionen Menschen, davon 9,1 Millionen in den Landkreisen und rund zwei Millionen in neun Stadtkreisen. Die Spannweite reicht von gerade mal 100 Einwohnern (Böllen im Landkreis Lörrach) bis zu über 600.000 in der Landeshauptstadt Stuttgart. Die durchschnittliche Einwohnerzahl je Gemeinde lag am Stichtag 7. Juni 2021 laut Statistischem Landesamt bei rund 4800.
In mehr als 50 Prozent aller Gemeinden leben nur bis zu 5000 Einwohner (Brachat-Schwarz 2016, S. 3). Lediglich vier Städte haben mehr als 200.000 Einwohner: Stuttgart (632.743), Karlsruhe (311.919), Mannheim (307.997) und Freiburg im Breisgau (229.636). Fünf weitere Städte haben über 100.000 Einwohner: Heidelberg (160.601), Ulm (125.596), Heilbronn (125.113), Pforzheim (124.289) sowie Reutlingen (116.031). 94 weitere Kommunen mit mehr als 20.000 Einwohnerinnen und Einwohnern sind sogenannte Große Kreisstädte (Stand: 16.8.2021). Das Stadtoberhaupt einer Großen Kreisstadt darf sich Oberbürgermeister nennen.
Kommunalverfassungen
In den deutschen Ländern haben sich 1945 nach der Befreiung Deutschlands durch die alliierten Siegermächte (Frankreich, Großbritannien, USA und UdSSR) in den vier Besatzungszonen unterschiedliche Kommunalverfassungen entwickelt. Die kommunale Ebene nahm für die Alliierten eine Schlüsselrolle bei der Demokratisierung Deutschlands ein. Die Siegermächte beteiligten bereits 1945 politisch unbelastete Deutsche an der Erledigung kommunaler Verwaltungsaufgaben. Schon 1946, d. h. im ersten Nachkriegsjahr, fanden die ersten Kommunalwahlen statt. In den westlichen Teilen Deutschlands existierten bereits 1947 funktionsfähige kommunale Strukturen. Bis in die 1990er Jahre gab es vier unterschiedliche Verfassungstypen, die sich vor allem auf die Rolle und (Macht-)Position des Bürgermeisters ausgewirkt haben (
Tab. 1). In den 1990er Jahren kam es zu einer bundesweiten Reformwelle. Im Zuge dieser Reform haben sich alle Gemeindeverfassungen in Deutschland an der Süddeutschen Ratsverfassung orientiert. Dieser Verfassungstyp prägte (und prägt) die Kommunalpolitik in Baden-Württemberg und Bayern.
Demokratischer Wiederaufbau
Beim demokratischen Wiederaufbau Deutschlands haben sich die Besatzungsmächte zum einen an den regionalen Traditionen vor 1933 orientiert, zum anderen – wie die britische Besatzungsmacht in Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen – ihre eigenen kommunalpolitischen Ordnungsvorstellungen umgesetzt. Unter der Diktatur der Nationalsozialisten war es 1933–1945 zu einer Gleichschaltung und Eingliederung der Städte und Gemeinden in das NS-Herrschaftssystem gekommen.
Nach 1945 bildeten sich in den westdeutschen Ländern vier Verfassungstypen heraus, die nach der Reform in den 1990er Jahren inzwischen weitgehend Geschichte sind. Tabelle 1 gibt einen knappen Überblick über diese vier Spielarten der kommunalen Selbstverwaltung.
Tab. 1: Kommunalverfassungen in Deutschland vor der Reformwelle der 1990er Jahre
VerfassungstypLänderMerkmale
Quelle: Gehne 2012, S. 22
DDR
In der Deutschen Demokratischen Republik (DDR) gab es keine kommunale Selbstverwaltung. Nach der Gründung der DDR im Jahr 1949 wurde von der Volkskammer, dem Parlament der ehemaligen DDR, am 23. Juli 1952 die staatliche Neugliederung der DDR beschlossen. Im Rahmen einer Verwaltungsreform wurden – mit Ausnahme Ost-Berlins – die fünf Länder Mecklenburg, Brandenburg, Sachsen-Anhalt, Thüringen und Sachsen in 14 Bezirke aufgelöst. Nach der Abschaffung der fünf Länder funktionierte der Staatsapparat nur noch zentralistisch. Die Kommunen wurden zur untersten Verwaltungsebene des Staatsapparates herabgestuft. Das in der Verfassung der DDR von 1949 zunächst zugestandene Recht auf kommunale Selbstverwaltung wurde 1952 kurzerhand abgeschafft. Diese Rangordnung garantierte der DDR-Regierung den direkten Zugriff bis in die einzelnen Kommunen hinein. Das DDR-Regime konnte von oben nach unten ohne Widerspruch »durchregieren«.
Die kommunale Selbstverwaltung wurde erst nach der demokratischen Revolution von 1989 eingeführt. Nach der deutschen Wiedervereinigung am 3. Oktober 1990 wurde die Verwaltung in den fünf Ländern Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen neu aufgebaut. Die neuen Länder machten von ihrem durch das Grundgesetz in Artikel 28 verbrieften Recht Gebrauch und gaben sich eigene Kommunalordnungen. Dabei wurde auf »bewährte« Muster und Verfahren der westdeutschen Gemeinden und Städte zurückgegriffen. Da die personellen und organisatorischen Voraussetzungen in den neuen Ländern zunächst weitgehend fehlten, orientierte sich der Aufbau der kommunalen Selbstverwaltung an westdeutschen Vorbildern. In den ostdeutschen Ländern gewannen bei der Diskussion um die zukünftige Kommunalverfassung basis- und direktdemokratische Verfahren an Gewicht. Direktdemokratische Verfahren wie Bürgerbegehren, Bürgerentscheid und die Direktwahl des Bürgermeisters waren nach der Friedlichen Revolution von 1989/1990 Selbstverständlichkeiten. Die von den Bürgern der DDR getragene Revolution führte zum Mauerfall, zur Öffnung der innerdeutschen Grenze und schließlich zur Wiedervereinigung. Die Bürger der DDR hatten hinreichend bewiesen, dass sie »reif« für die Demokratie waren, hatte doch die Bürgerrechtsbewegung maßgeblich zum Sturz des DDR-Regimes beigetragen.
Angleichung der Ratsverfassungen
In den alten Ländern war eine Volksabstimmung in Hessen am 20. Januar 1991 ein weiterer Grund für die Angleichung der Gemeindeverfassungen. Unter Hessens Ministerpräsident Walter Wallmann (CDU) wurde 1991 die Direktwahl der Bürgermeister, Oberbürgermeister und Landräte in die hessische Verfassung aufgenommen. Bemerkenswert ist, dass sich 82 Prozent der Abstimmenden für die Direktwahl ausgesprochen haben. Das Ergebnis machte auch andere Länder hellhörig und löste eine Reformwelle aus. In den kommenden fünf Jahren wurden die wichtigsten Elemente des süddeutschen Modells von den anderen Ländern übernommen. Die einst »schwachen« (Ober-)Bürgermeister der Länder mit Norddeutscher Ratsverfassung und Magistratsverfassung erhielten durch die Einführung der Direktwahl mehr Kompetenzen und letztlich mehr Macht. Zur gleichen Zeit wurden auch die direktdemokratischen Mitwirkungsinstrumente Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in den Kommunalordnungen verankert. Die Süddeutsche Ratsverfassung wurde in den 1990er Jahren zum »Regelmodell«. Nur Hessen blieb auf halbem Wege stehen. Der Bürgermeister wird auch in Hessen direkt gewählt. Beibehalten wurde der Magistrat (in Städten) bzw. der Gemeindevorstand. Diese beiden Organe erledigen die Verwaltungsgeschäfte und führen die Beschlüsse der Gemeindevertretung aus. Die Gemeindeverwaltung wird von Bürgermeister und Beigeordneten geleitet. Beigeordnete haben eigene Geschäftsbereiche, die sie selbstständig und in eigener Verantwortung leiten. Die Stimme des Bürgermeisters zählt nicht mehr als die Stimme eines Beigeordneten – er ist demnach (nur) der Erste unter Gleichen.
Im Laufe der 1990er Jahre übernahmen die 13 Flächenländer fünf Merkmale der baden-württembergischen Gemeindeordnung:
Der Bürgermeister wird durch Direktwahl von den Bürgern der Gemeinde auf Zeit gewählt.
Die Bürger können durch Bürgerantrag, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid bei wichtigen Angelegenheiten ihre Interessen geltend machen, mitreden und politisch entscheiden.
In manchen Ländern kommen (bis zu) drei weitere Merkmale hinzu:
Der direkt gewählte Bürgermeister ist der alleinige Chef der Gemeindeverwaltung.
Der direkt gewählte Bürgermeister ist stimmberechtigter Vorsitzender des Gemeinderats sowie seiner Ausschüsse.
Bei der Wahl des Gemeinderats können die Bürger Kandidaten aus verschiedenen Listen wählen (Panaschieren) und ihnen bis zu drei Stimmen geben (Kumulieren)
Die Süddeutsche Ratsverfassung ist somit ein baden-württembergischer »Exportschlager« geworden: Alle anderen Länder haben (mehr oder weniger) die Süddeutsche Ratsverfassung übernommen.
Abb. 1: Baden-Württembergs Kommunalverfassung im Überblick. (Quelle: Eigene Darstellung)
Gemeindeorgane: Wer hat in einer Gemeinde das Sagen?
Kommunen handeln durch ihre beiden Organe Gemeinderat und Bürgermeister. Der Gemeinderat ist die politische Vertretung der Bürgerschaft und nach Paragraf 24 der Gemeindeordnung das Hauptorgan der Kommune. Für ihn gilt der Grundsatz der Allzuständigkeit, d. h. er entscheidet über alle Angelegenheiten der Gemeinde und er legt die Grundsätze für die Verwaltung fest (soweit nicht der Bürgermeister kraft Gesetz zuständig ist). In seine Zuständigkeit fällt auch die Kontrolle der Gemeindeverwaltung. Er muss den Vollzug der Gemeinderatsbeschlüsse überwachen und im Fall von Missständen für deren Beseitigung sorgen. Zu den wichtigsten Aufgaben des Gemeinderats gehören:
Ein Aufgabengebiet ist das Satzungsrecht. Der Gemeinderat hat ein kommunales »Gesetzgebungsrecht«. Er kann Satzungen erlassen, deren Geltungsbereich auf die Gemeinde beschränkt ist.
Durch das Etatrecht kann der Gemeinderat über die Haushaltsmittel und deren Verwendung verfügen.
Unter die Planungshoheit des Gemeinderats fallen Planungen zur Gemeindeentwicklung, Planungen zur Flächennutzung und zur Bebauung sowie Finanzplanungen.
Die Personalhoheit gibt dem Gemeinderat die Zuständigkeit für die Einstellung, Beförderung und Entlassung von Bediensteten der Gemeinde.
Der Gemeinderat kann nicht alle Angelegenheiten einer Kommune in den Gemeinderatssitzungen selbst behandeln. Dafür gibt es beschließende oder beratende Ausschüsse, die Entscheidungen sachkundig vorbereiten oder Entscheidungen anstelle des Gemeinderats treffen. Die Ausschüsse erleichtern die Arbeit des Gemeinderats. Sie bereiten Gemeinderatsbeschlüsse vor. Fallen Beschlüsse in die Zuständigkeit eines Ausschusses, darf dieser auch entscheiden. Welche Ausschüsse gebildet werden, kann ein Gemeinderat selbst entscheiden. Größere Gemeinden und Städte haben oft einen Verwaltungs-, Personal-, Finanz-, Wirtschafts-, Bau-, Kultur-, Schul- und Sportausschuss. Da der Bürgermeister u. a. auch Vorsitzender der Ausschüsse ist, kann dies angesichts seiner anderen Aufgaben zu Terminkollisionen führen und sein Zeitbudget überfordern. Daher sind baden-württembergische Gemeinden eher zurückhaltend, wenn es um die Bildung von Ausschüssen geht.
Ortschaftsräte
In Kommunen mit räumlich getrennten Ortschaften, d. h. mit Teilorten, gibt es neben den Gemeinderäten auch Ortschaftsräte. Die Mitglieder des Ortschaftsrats werden ebenfalls bei den Gemeinderatswahlen gewählt. Der Ortschaftsrat berät Angelegenheiten, die den Teilort betreffen. Auf Vorschlag des Gemeinderats wird für die Teilorte ein ehrenamtlicher Ortsvorsteher bestimmt, der die Interessen des Teilorts wahrnimmt und vor Ort den Bürgermeister vertritt.
Der Gemeinderat ist nicht mit einem Parlament (z. B. Bundestag oder Landtag) zu vergleichen, sondern ein Organ der Verwaltung der Gemeinde. Eine gute Kommunalpolitik ist wesentlich auf das gemeinsame Wirken bzw. Zusammenspiel der beiden Organe Bürgermeister und Gemeinderat angewiesen. Bürgermeister und Gemeinderat haben zwar ungleiche Befugnisse, müssen sich aber in kommunalen Angelegenheiten arrangieren und zusammenarbeiten. In aller Regel ist die Politik in den Gemeinden Baden-Württembergs kooperativ: Übereinkünfte werden angestrebt, Konfrontationen sind eher selten. Beide Gemeindeorgane sind sich ihrer gemeinsamen Verantwortung für das Wohl der Gemeinde bewusst.
Obwohl der Gemeinderat laut Gemeindeordnung das Hauptorgan der Gemeinde ist, sieht die kommunale Wirklichkeit anders aus: Der Bürgermeister ist der zentrale und eigentliche Akteur der Gemeinde.
Der Bürgermeister: Vorsitzender des Gemeinderats, Verwaltungschef und Repräsentant der Gemeinde
Die baden-württembergische Gemeindeordnung nennt als Organe der Gemeinde den Gemeinderat und den Bürgermeister. Das Hauptorgan ist gemäß der Gemeindeordnung der Gemeinderat, der über sämtliche Angelegenheiten der Gemeinde entscheiden soll. Die Wirklichkeit sieht jedoch anders aus: Die baden-württembergische Gemeindeordnung verleiht dem Bürgermeister eine enorme Machtfülle. Die Verwaltungswirtin Alexandra Klein vergleicht die Position des Bürgermeisters mit der eines Geschäftsführers eines Unternehmens (Klein 2014, S. 41).
Die Direktwahl verleiht dem Bürgermeister eine »höhere Weihe« und damit eine starke Stellung und Durchsetzungskraft gegenüber dem Gemeinderat. Der Bürgermeister hat durch drei Führungsfunktionen eine herausgehobene Stellung:
(1) Er ist Chef der Kommunalverwaltung, die auf ihn zugeschnitten und ihm rechtlich unterstellt ist. Als Leiter der Verwaltung sind ihm alle Aufgaben übertragen, die er im Auftrag des Landes oder des Bundes durchführt (Weisungsaufgaben). Der Bürgermeister selbst ist weisungsbefugt, d. h. er kann den Verwaltungsangestellten und Gemeindearbeitern dienstliche Aufträge erteilen und ihre Zuständigkeit abgrenzen. Die Macht des Bürgermeisters ist umso größer, wenn er sich um die laufenden Geschäfte kümmert, ohne dass der Gemeinderat dies beeinflussen kann.
(2) Der Bürgermeister ist stimmberechtigter Vorsitzender des Gemeinderats und aller Ausschüsse, d. h. er kann mitberaten und mitentscheiden wie jedes andere Mitglied des Gemeinderats. Er legt die Tagesordnung fest, öffnet, leitet und schließt die Gemeinderatssitzungen. Er kann sogar gegen Beschlüsse des Gemeinderats, die er für rechtswidrig einstuft oder mit denen er nicht einverstanden ist, Widerspruch einlegen.
(3) Zudem repräsentiert er die Gemeinde nach außen und gegenüber den Einwohnern im Inneren. Nach außen ist er Rechtsvertreter und Handlungsbevollmächtigter der Kommune. Er nimmt die Außenkontakte wahr, wenn es z. B. um die Beschaffung von Zuschüssen oder Fördermitteln geht. Er ist sozusagen der »Außenminister « der Gemeinde.
Als Chef der Verwaltung, Vorsitzender des Gemeinderats und Repräsentant seiner Kommune nach innen und außen hat der Bürgermeister ideale Voraussetzungen, etwas zu bewegen und die Kommune steuern zu können. Im Vergleich mit anderen Ländern haben Bürgermeister in Baden-Württemberg eine enorme Machtposition, die sich so in keinem anderen Bundesland findet. Ebenso ist der Bürgermeister durch den Wahlmodus bis zu einem gewissen Grad vom Gemeinderat unabhängig. Die Amtszeit der Bürgermeister beträgt acht Jahre, die des Gemeinderats hingegen fünf Jahre. Der Politikwissenschaftler Hans-Georg Wehling, ein ausgewiesener Experte in Fragen der Kommunalpolitik, spricht mit Blick auf den Bürgermeister daher von einem »Wahlkönig auf Zeit« (Wehling 1996, S. 156).
Kommunalwahlen I: Bürgermeisterwahlen
Zu den Kommunalwahlen zählt man Wahlen zu den Gemeinderäten, Ortschaftsräten, Bezirksbeiräten sowie die Bürgermeisterwahlen. Auch die Wahl der Kreisräte und der Mitglieder der Regionalversammlung des Verbands Region Stuttgart fallen unter den Begriff der Kommunalwahlen. Diese Wahlen finden in Baden-Württemberg alle fünf Jahre statt.
Bürgermeisterwahlen sind für Kommunen Chance und Risiko zugleich. Eine Chance sind sie dann, wenn von den Bürgern ein souveräner und fachlich kompetenter Bürgermeister gewählt wird. Für Städte und Gemeinden können Bürgermeisterwahlen aber auch ein Risiko sein. Nämlich dann, wenn sich die Bürger für einen ungeeigneten Kandidaten entscheiden.
Bürgermeisterwahlen finden stets dann statt, wenn die achtjährige Amtszeit des amtierenden Bürgermeisters endet oder wenn er in den Ruhestand geht oder verstirbt. Bürgermeisterwahlen werden auch durchgeführt, wenn der Amtsinhaber sich in einer anderen Gemeinde beworben hat und dort zum Bürgermeister gewählt wurde.
Die Direktwahl des Bürgermeisters hat in Baden-Württemberg eine lange Tradition. Die unmittelbare Wahl des Bürgermeisters wurde von den anderen Bundesländern in den 1990er Jahren nach und nach eingeführt. Diese »Volkswahl« (Hans-Georg Wehling) verleiht dem Bürgermeister eine »höhere Weihe«, mehr Macht und Durchsetzungskraft gegenüber dem Gemeinderat.
Wählbar zum Bürgermeister sind Deutsche im Sinne von Artikel 116 Grundgesetz und Unionsbürger, die am Wahltag zwischen 25 Jahre, aber noch nicht 68 Jahre alt sind. Die Bewerber müssen zudem die Gewähr dafür bieten, dass sie für die freiheitlich-demokratische Grundordnung eintreten.
Qualifikation und parteipolitische Distanz
Obwohl für das Bürgermeisteramt keine besondere Aus- und Vorbildung der Kandidaten notwendig ist, sind ca. 90 Prozent der amtierenden Bürgermeister Verwaltungsfachleute. Die Wähler bevorzugen in der Regel einen bestimmten Bürgermeistertyp. Zumeist machen jüngere, parteiunabhängige Verwaltungsfachleute von außerhalb der Gemeinde das Rennen. Gegenwärtig sind mehr als die Hälfte der Bürgermeister parteilos. Treten Parteimitglieder zur Wahl an, betonen sie in der Regel entschieden ihre parteipolitische Distanz. Sie verstehen sich als unabhängige Bewerber, die keine Parteiinteressen vertreten. In größeren Städten ist jedoch ein Bürgermeisterwahlkampf ohne finanzielle und organisatorische Unterstützung durch eine Partei nahezu unmöglich. Gewählt wird dann derjenige Kandidat, der glaubhaft vermitteln kann, die Interessen aller Bürger möglichst »über den Parteien stehend« zu vertreten.
Für die Kandidatur reicht ein Bewerbungsschreiben samt einer Wählbarkeitsbescheinigung. In Städten mit über 20.000 Einwohnern benötigen die Bewerber außerdem eine Liste mit Unterstützungsunterschriften, damit sie vom Gemeindewahlausschuss zur Wahl zugelassen werden. Die notwendige Anzahl der Unterschriften reicht von mindestens 50 Unterschriften bei Kommunen mit bis zu 50.000 Einwohnern bis zu 250 Unterschriften bei Städten mit über 200.000 Einwohnern.
Der Bürgermeister wird in allgemeiner (alle Bürger können teilnehmen), unmittelbarer (der Bürgermeister wird direkt gewählt), freier (ohne Druck oder Zwang), gleicher (jede Stimme zählt gleich viel) und geheimer (Wählerentscheidung ist nicht erkennbar) Wahl gewählt. Gewählt ist, wer im ersten Wahlgang die absolute Mehrheit, d. h. mehr als 50 Prozent, der gültigen Stimmen erhält. Falls im ersten Wahlgang auf keinen Bewerber mehr als Hälfte der gültigen Stimmen entfällt, findet ein zweiter Wahlgang statt. Im Grunde ist dieser zweite Wahlgang eine Neuwahl, die anderen Regeln folgt. Bei dieser Wahl genügt die relative Mehrheit eines Kandidaten. Gewählt ist, wer die höchste Stimmenzahl und damit mehr Stimmen als die anderen Mitbewerber bekommt.
Die Wahlbeteiligung bei Bürgermeisterwahlen lag in den Jahren 2010 bis 2017 im Durchschnitt knapp über der 50-Prozentmarke. Dabei schwankte die Beteiligungsquote von 47,5 Prozent im Jahr 2017 bis 55 Prozent im Jahr 2013 (Schwarz 2019, S. 35). Bei Bürgermeisterwahlen liegt die Wahlbeteiligung etwas über der Beteiligung bei Gemeinderatswahlen.
Die Wahlbeteiligung hängt stark von der Größe der Kommune ab. Als Faustregel gilt: Je kleiner die Gemeinde, desto höher ist die Wahlbeteiligung. Während die durchschnittliche Wahlbeteiligung in Gemeinden oberhalb von 5000 Einwohner unterhalb der Schwelle von 50 Prozent liegt, zeigen die Wahlberechtigten in kleineren Kommunen mit weniger als 2000 Einwohnern (Beteiligungsquote: 63,0 %), aber auch jene in Gemeinden der Größenklasse 2000 bis unter 5000 Einwohner (Beteiligungsquote: 55,1 %) eine deutlich höhere Beteiligung an Bürgermeisterwahlen. Die niedrigsten Beteiligungsquoten werden in Städten mit 50.000 bis unter 100.000 Einwohnern (36,7 %) und in Großstädten von 100.000 bis unter 500.000 Einwohnern (36,1 %) gemessen.
Außerdem hängt die Wahlbeteiligung von der Anzahl der Bewerber und dem Wiederantritt des Amtsinhabers ab. Ebenso ist die Quote bei Neuwahlen in aller Regel höher.
Der Gemeinderat: »Freizeitpolitiker«
Die Amtszeit des Gemeinderats beträgt fünf Jahre. Gemeinderäte werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl durch die Bürger gewählt. Die Besonderheit des baden-württembergischen Wahlsystems mit der Möglichkeit des Kumulierens und Panaschierens begünstigt Personen, die in der Gemeinde bekannt sind und über ein gutes Ansehen verfügen. Zu diesen sogenannten Honoratioren gehören Handwerker, Selbstständige, Ärzte und Apotheker, Beamte und Angestellte. Die Gemeinderatswahlen orientieren sich an der Person der Kandidaten: Man wählt diejenigen, die man kennt, die in der Gemeinde verwurzelt und gut angesehen sind.
Das Bemühen des Gemeinderats, sachgerechte Lösungen für die Gemeinde zu finden und angemessene Entscheidungen zu treffen, stößt jedoch an Grenzen. Der Politikwissenschaftler Hans-Georg Wehling hat die Mitglieder des Gemeinderats als »Feierabendpolitiker« charakterisiert (Wehling 2014, S. 17). Diesen ehrenamtlich tätigen »Feierabendpolitikern« steht der »Profi«, der hauptamtlich tätige Bürgermeister gegenüber. Er besitzt zumeist einen Informationsvorsprung und ist Chef eines Verwaltungsapparats, der ihm sachkundig zuarbeitet. Je größer eine Gemeinde ist, desto komplexer werden die Aufgaben. Ehrenamtlich tätige Gemeindevertreter sind hier eindeutig im Nachteil. Dies hat mehrere Gründe. Die Mitglieder des Gemeinderats, häufig Selbstständige und/oder Handwerker, sind vielfach zeitlich überlastet. Sie haben nicht den Wissensvorsprung und das Fachwissen der Verwaltungsfachleute. Bei Vorlagen der Verwaltung kommen die Mitglieder des Gemeinderats aufgrund mangelnder Sachkompetenz oftmals an ihre Grenzen (und segnen letztendlich die Vorlagen ab). Hinzu kommt eine weitere »Spielregel«: Der Arbeitsanfall und die zeitliche Belastung von Gemeinderäten steigen mit der Größe der Gemeinde.
Anzumerken bleibt, dass ein routinierter Bürgermeister nicht seinen Informationsvorsprung und sein Fachwissen ausspielen wird, sondern Überzeugungsarbeit leistet und Übereinkünfte anstrebt. Der Trumpf in der Hand der Gemeinderäte ist nämlich ihre starke Position in der Phase der rechtsgültigen Entscheidung. Auch ein Bürgermeister braucht Mehrheiten im Gemeinderat.
Pulsuz fraqment bitdi.
