Kitabı oxu: «Gemeindebürger, Niedergelassene und Ausländer»

3.4 Aneignungen des Niederlassungsgesetzes. Eine kantonale Übersicht

Allen Beteuerungen der parlametarischen Spezialkommission zum Trotz war eine institutionelle Spaltung der Gemeinde in zwei distinkte Wahl- und Abstimmungskörper und eine Vermögensabgrenzung zwischen Gemeindebürgern und Niedergelassenen im neuen kantonalen Niederlassungsgesetz angelegt. Die Umsetzung einer solchen Gemeindespaltung soll im Detail anhand des gut dokumentierten Beispiels der Stadt Chur dargestellt werden. Danach wird der Fokus auf 67 Gemeinden aus dem ganzen Kanton ausgeweitet (siehe Anhang). Es wäre forschungspraktisch nicht möglich gewesen, für jede Bündner Gemeinde Anhaltspunkte zum Umgang mit dem Niederlassungsgesetz zu erheben. Um zumindest regionale Tendenzen beschreiben zu können, wurden aus jedem Bezirk einige Gemeinden ausgewählt. Die 47 Gemeinden, die zwischen 1875 und 1974 eine institutionelle Abgrenzung und eventuell auch eine Vermögensausscheidung vornahmen, rekonstituierten ein korporatistisch-altrepublikanisches Bewusstsein, dessen Effekte und Implikationen in zahlreichen Bündner Gemeinden bis heute wirkmächtig geblieben sind. Die institutionelle Abgrenzung zwischen Gemeindebürgern und Niedergelassenen vermochten de jure freilich nicht, die Kompetenzen der beiden Gruppen zu verändern. Das Gesetz erlaubte es aber den ortsbürgerlichen Korporationen, gleichsam als autonome Gemeinde innerhalb oder neben der neuen Gesamtgemeinde weiterzubestehen. 20 Gemeinden nahmen dagegen im Untersuchungszeitraum dieser Studie nie eine institutionelle oder vermögensmässige Abgrenzung vor, sodass in diesen Fällen von einer abgestuften Gemeindeeinheit statt von Gemeindedualismus die Rede sein muss.

Anschliessend geht es um die Frage, wie sich die verschiedenen Aneignungsmuster des Niederlassungsgesetzes erklären lassen. Um die Komplexität der möglichen Antworten zu reduzieren, sollen drei Beispiele isoliert werden, die zudem die Entwicklung ab Mitte des 20. Jahrhunderts ausser Acht lassen.

1. Die Stadt Chur, die Val Müstair und das obere Albulatal, wo Kontinuitäten zum Ausschluss der Hintersassen seit der Frühen Neuzeit auszumachen sind. Am Beispiel Chur kann gezeigt werden, dass finanzielle Eigeninteressen eine viel grössere Rolle spielten als der gerne vorgebrachte «Bürgersinn».

2. Einige der Gemeinden der Täler Calanca und Misox, in denen die frühe institutionelle Abgrenzung mit den ökonomischen Existenzbedingungen erklärt werden kann.

3. Die romanische, katholisch-konservative Surselva, wo bereits vor der Annahme des Niederlassungsgesetzes eine im Vergleich zum kleinstädtischen Milieu Churs gänzlich andere politische Kultur fassbar wird. Die enge Verzahnung von Politik und Kirche trug Entscheidendes dazu bei, dass sich die Gemeindebürger fast überall bis weit ins 20. Jahrhundert nicht in eigenen lokalen Strukturen politisch organisierten.

3.4.1 Gemeindedualismus und abgestufte Gemeindeeinheit

Der Entwurf für die Übergangsbestimmungen zum Niederlassungsgesetz vom Dezember 1874 hielt fest, es bleibe den bisherigen Bürgergemeinden überlassen, welche Massnahmen sie zur Wahrung ihrer Stellung treffen wollten. Im Grossen Rat wurde beantragt, den Artikel zu streichen, da «durch eine derartige Bestimmung die Schaffung und Erhaltung eines mit Geist und Zweck des Gesetzes im Widerspruch stehenden Dualismus ausdrücklich provozirt [sic!] werden».¹⁷³ Dagegen wurde zu bedenken gegeben, dass für die «ihnen ausschliesslich reservirten [sic!] Competenzen und Funktionen» eine «gewisse korporative Organisation der Bürger unabweislich geboten erscheine».¹⁷⁴ Das Niederlassungsgesetz schien also schon kurz nach seiner Annahme keine tragfähige Grundlage für die Ansprüche einer Einheitsgemeinde zu bieten. Die mit Datum vom 4. Dezember 1874 ausgefertigten Übergangsbestimmungen zum Niederlassungsgesetz schrieben den Gemeinden schliesslich vor, eine konstituierende Versammlung der Gesamtgemeinde einzuberufen. Für die «rein bürgerlichen Funktionen – nach Art. 16 des Gesetzes» war schliesslich festgelegt worden, dass «die Bürger, wo sie es notwendig finden, eigene Verwaltungsorgane auf[stellen]».¹⁷⁵ Damit hatten die kantonalen Behörden von Anfang an die Saat des Gemeindedualismus in die Gesetzgebung gepflanzt – auch wenn diese Bestimmung noch dahingehend interpretiert werden konnte, dass damit einfach unselbstständige Organe innerhalb einer einheitlichen Gemeinde gemeint waren.¹⁷⁶ Spätestens aber die Kantonsverfassungen von 1880 und 1892 sollten eine eindeutige Vorstellung eines institutionalisierten Gemeindedualismus etablieren. Beide Verfassungen erwähnten nämlich knapp Bürgergemeinden und ortsbürgerliche Korporationen, deren Befugnisse vom Gesetz bestimmt würden.¹⁷⁷ Allein, ein entsprechendes Gemeindegesetz, das diese Befugnisse expliziert hätte, fehlte bis 1974. Das Niederlassungsgesetz leistete nicht das, was ein Gemeindegesetz zu leisten gehabt hätte: Es sprach nur von den Rechten der Niedergelassenen und deren Einschränkungen, an keiner Stelle aber von eigentlichen Einwohnergemeinden, Politischen Gemeinden oder eventuellen Bürgergemeinden.

Das Niederlassungsgesetz hatte zwar eindeutig festgelegt, dass das Verfügungsrecht am Armengut und an den Bürgerlösern sowie das Veräusserungsrecht am Gemeindevermögen nur den Gemeindebürgern zukam, die Nutzung beziehungsweise der Ertrag des Gemeindevermögens (mit Ausnahme des Armenguts und der Bürgerlöser) dagegen der ganzen Gemeinde. Die Frage aber, ob das Armengut, die Bürgerlöser und vor allem das ganze restliche Gemeindeeigentum immer noch den Gemeindebürgern allein gehörten, wurde 1874 gesetzlich nicht beantwortet. Dies sollte sich bald als Stolperstein einer einheitlichen Gemeinde herausstellen. Zudem ermöglichte der Wortlaut der Übergangsbestimmungen zum Niederlassungsgesetz und der Kantonsverfassungen von 1880 und 1892 die dualistische Ausgestaltung der Gemeindeorganisation und damit eine Doppelverwaltung. Somit setzte sich im folgenden Jahrhundert in über der Hälfte der Bündner Gemeinden eine institutionelle Abgrenzung durch. Diese Form der Abgrenzung soll im Folgenden zunächst im Detail für Chur, dann kursorisch bis um 1900 für den ganzen Kanton nachgezeichnet werden (siehe Anhang).

Die Saat des Gemeindedualismus geht auf: das Beispiel Chur

In Chur wurde unter der Leitung von Amtsbürgermeister Johann Gamser gleich eine Verfassungskommission gebildet, die bis zum 13. Februar 1875 einen Verfassungsentwurf für die Stadt vorlegte. Die Kommission machte in ihrer Botschaft deutlich, dass «aber die Bürger nunmehr nur eine öffentliche Korporation bildend und unmittelbar unter der politischen Gemeinde stehend, in erster Linie der politischen Gemeinde als Aufsichtsbehörde für eine gute Besorgung dieser ihrer Angelegenheiten verantwortlich sind».¹⁷⁸ Gamser, aus altem Churer Bürgergeschlecht stammend,¹⁷⁹ hatte schon die Annahme des Niederlassungsgesetzes «im Sinne der Erhaltung der Einheit der Gemeinde»¹⁸⁰ empfohlen. Am 7. März 1875 nahmen von rund 1200 stimmfähigen Churer Gemeindebürgern 408 die neue Stadtverfassung an, 285 verwarfen sie. Ein «klägliches Resultat», wie das Bündner Tagblatt nicht ohne Häme feststellte.¹⁸¹ Der liberale freie Rhätier sah die «Moral» dieser Versammlung darin, dass die liberalen Gemeindebürger und die Niedergelassenen «fest geschlossen und einig den Kern der neuen Gemeinde zu bilden haben».¹⁸²

In Einklang mit dem Niederlassungsgesetz stellte die Stadtverfassung klar, der Ertrag des Gemeindevermögens «mit Ausnahme der bereits fest ausgeteilten Gemeindegüter [= die Bürgerlöser, S. B.]» sei «zunächst dazu bestimmt, die öffentlichen Bedürfnisse der Stadtgemeinde zu befriedigen».¹⁸³ Weniger klar schien die Antwort auf die Frage zu sein, wem diese Gemeindegüter fortan gehören sollten oder wer sie in Zukunft verwaltete. Darüber sagte das Niederlassungsgesetz bekanntlich nichts. Insbesondere das Nutzungsvermögen, also Alpen, Weiden und Wälder, hatten einen ambivalenten Status, da sie gemäss Niederlassungsgesetz der politischen Gemeinde zugute kamen, aber nur von den Gemeindebürgern veräussert werden konnten. Die Übergangsbestimmungen zum Niederlassungsgesetz schrieben lediglich vor, dass man «[b]eim Wechsel der Vorstände und der Gemeindsbehörden» einen «übersichtlichen Vermögensstatus» als Erstes den Gemeindebürgern und dann der Gesamtgemeinde unterbreite.¹⁸⁴ Der alte Stadtrat stellte auf den 30. April 1875 ein Vermögensinventar auf, worin er das ganze Gemeindevermögen mit Ausnahme der fest ausgeteilten Bürgerlöser, des Armen- und Schulfonds und einiger kleinerer Fonds allesamt der ganzen Stadt Chur übertrug. Darunter waren sämtliche Churer Wiesen, Äcker, Baumgärten, Wälder und Alpen im Wert von über 1,2 Millionen Franken.¹⁸⁵ Im Protokoll des zu diesem Zeitpunkt noch ausschliesslich aus Gemeindebürgern zusammengesetzten Stadtrats wurde diese Vermögensausscheidung lediglich mit der neuen Verwaltungskompetenz der politischen Gemeinde begründet. In der Diskussion im Stadtrat wurde bemerkt, man möge festhalten, «es geschehe diese Uebergabe nur im Sinne der Benutzung».¹⁸⁶ Die Botschaft vom 30. April 1875 sprach denn auch explizit von Vermögensteilen, «welche der allgemeinen Stadtverwaltung zuzutheilen seien, immerhin unter Wahrung der den Bürgern noch zustehenden Eigenthums- und Nutzungsrechte».¹⁸⁷ Damit nahm der Stadtrat eine pragmatische Haltung zur Vermögensfrage ein.

Einen Monat später behandelte die Bürgerversammlung das Vermögensinventar. Hier spielte die Vermögensfrage eine viel zentralere Rolle. Dr. Leonhard Hatz¹⁸⁸ bemerkte lapidar, «es sei der Stadtrath, indem er Wälder und Alpen im Inventar I für die Einwohner-Stadtgemeinde aufführe, selbst nach dem kant. Niederlassungsgesetz zu weit gegangen».¹⁸⁹ Gegen diesen Aspekt konnten zwei Stadträte, der linksbürgerliche Mathäus Risch¹⁹⁰ und der hier bereits bekannte Kritiker des Bürgervereins Major Peter Jakob Bauer, nicht juristisch argumentieren. Sie konnten lediglich anführen, dass «es ferner von keinem praktischen Werthe sei, wenn die Bürgerschaft die Verwaltung über Wälder und Alpen behalte und dagegen doch, so lange Steuern erhoben werden, den Nutzen an die Einwohner-Stadtgemeinde abgeben müsste».¹⁹¹ Dieses pragmatische Argument vermochte nicht zu überzeugen: Von den 212 anwesenden Gemeindebürgern stimmten 144 gegen das Inventar.¹⁹² Gut drei Wochen später wurde ein Inventar angenommen, das unter anderem den von Ständerat Dr. Peter Conradin von Planta eingebrachten Zusatz erhielt, «es seien Alpen und Wälder in den Inventarien als Bürgergut zu bezeichnen». Darüber hinaus übe die Bürgergemeinde zwar nicht mehr die Verwaltung aus, habe aber trotzdem als Eigentümerin «die volle Berechtigung, die massgebenden Wirtschaftsordnungen für dessen Verwaltung festzustellen».¹⁹³ Peter Conradin von Planta, der ehemalige Reformverein-Gründer, Churer Stadtschreiber, Stadtrat und Redaktor des Bündner Zivilgesetzbuchs von 1861 galt damals als ausgewiesener Jurist.¹⁹⁴ Er begründete die Forderung juristisch knapp mit der Bundesverfassung und dem Niederlassungsgesetz.¹⁹⁵ 190 Gemeindebürger nahmen dieses neue Inventar an, nur zehn verwarfen es.¹⁹⁶ Leonhard Hatz bemerkte nach Annahme des Vorschlags von Planta, dass man «nun doch Dualismus habe».¹⁹⁷ Offenbar war die Vermögensabgrenzung konstitutiv für die Vorstellung einer Bürgergemeinde als autonomes Gebilde neben der politischen Gemeinde. Nur am Rande sei hier bemerkt, dass derselbe Peter Conradin von Planta, der Anfang der 1840er-Jahre als 27-jähriger Gründer des Reformvereins den «Korporationengeist» und das «Vereinzelungswesen» im Kanton Graubünden scharf kritisiert hatte, als 60-Jähriger einen wichtigen Beitrag zur Abgrenzung einer Bürgergemeinde von der neu entstandenen Stadt Chur als politischer Gemeinde geleistet hatte.

Es lässt sich aufgrund der Quellenlage nicht feststellen, ob die Bürgergemeinde Chur auch ohne die erfolgte Vermögensabgrenzung institutionalisiert worden wäre. Die Aufstellung eigener Organe war unabhängig von der Vermögensfrage von den Übergangsbestimmungen zum Niederlassungsgesetz vorgesehen. Die Churer Gemeindebürger jedenfalls konstituierten noch 1875 neben dem neuen Stadtrat einen Bürgerrat. 1876 baute die neu entstandene Bürgergemeinde im Rathaus eine eigene Verwaltung neben der Stadtverwaltung auf und beschäftigte als einzige Organisation der Gemeindebürger im Kanton einen Bürgerratsschreiber.¹⁹⁸ Eine eigentliche Verfassung wurde nicht ausgearbeitet, dafür trat im Sommer 1875 das erste Verwaltungsreglement in Kraft.¹⁹⁹ Die Korporation der Churer Gemeindebürger hatte sich so neben der neuen, vom Kanton überstülpten politischen Gemeinde eingerichtet. Dieser neuen Bürgergemeinde als Eigentümerin des Nutzungsvermögens verblieben nicht mehr als die ohnehin sehr beschränkten rechtlichen Kompetenzen von Artikel 16 des Niederlassungsgesetzes. Obschon die Institutionalisierungen und Vermögensausscheidungen zugunsten der Gemeindebürger keine zusätzlichen Rechte begründeten, die über das Niederlassungsgesetz hinausgingen, waren die modernen Bürgergemeinden, die in Chur ihren Anfang nahmen, trotzdem da und rekonstituierten das altrepublikanische Modell, das weiterhin mit allen sprachlichen und nichtsprachlichen Handlungen der Gemeindebürger eine sozial relevante Bedeutung perpetuierte.

Statt sie zu begrenzen, verstärkte das Niederlassungsgesetz somit die altrepublikanischen Tendenzen der Bündner Gemeinden, indem es Gemeindebürgern wie jenen Churs ermöglichte, eine Bürgergemeinde abzuspalten. Dank eines Niederlassungsgesetzes, das zwar als Grundlage für eine Einheitsgemeinde vorgesehen war, dafür aber bestenfalls eine fragil-ambivalente Grundlage abgab, gelang es den altrepublikanischen Korporationen, nach 1874 weiter zu bestehen: Nun standen dem Kanton nicht mehr nur 223 Politische Gemeinden, sondern auch immer mehr Bürgergemeinden gegenüber. Der Versuch der Etatisten, die Gemeinden stärker zu regulieren und das altrepublikanische Prinzip zu brechen, hatte in der Tat zwar die exklusive Autonomie der Gemeindebürger zerschnitten, gleichzeitig aber auch zu mehr Zersplitterung im Staatsaufbau geführt.

Die sehr frühe Abgrenzung der beiden Gemeinden in Chur im Jahre 1875 steht exemplarisch für die Institutionalisierung des Bündner Gemeindedualismus. Sie zeigt, wie sehr gewisse Gemeindebürger auf ihrer rechtlich definierten Identität beharrten und auf die Hoheit über dem Eigentum am Nutzungsvermögen bestanden. Für die politisch aktiven Churer Gemeindebürger war dies von ausschlaggebender Bedeutung, wie der Kommentar von Leonhard Hatz, man habe «nun doch Dualismus», zeigt. Peter Metz sprach in seiner Kantonsgeschichte des 20. Jahrhunderts von einer «politisch heiklen, wenn auch praktisch kaum lebenswichtigen Frage».²⁰⁰

Ein Kontinuum. Zwischen Gemeindedualismus und abgestufter Gemeindeeinheit: 67 Beispiele von Alvaneu/Alvagni bis Vicosoprano

Welche Bedeutung erlangte der Gemeindedualismus bis zum Gemeindegesetz von 1974 in anderen Gemeinden des Kantons? Wo und wann hat sich nach Inkrafttreten des Niederlassungsgesetzes eine institutionalisierte Abgrenzung zwischen Gemeindebürgern und Niedergelassenen mit einem eigenen Vorstand, eigenen Bürgerversammlungen, einer eigenen Verfassung der Gemeindebürger und einer eventuellen Vermögensausscheidung konstituiert? Wo wurde diese Abgrenzung pragmatisch gelöst, indem beispielweise die Niedergelassenen bei ortsbürgerlichen Traktanden die Versammlung verlassen haben? Im Anhang ab Seite 448 sind Anhaltspunkte zu 67 Gemeinden des Kantons Graubünden erfasst, die zeigen, wie man sich im Laufe dieser 100 Jahre je lokal das Niederlassungsgesetz angeeignet hat.²⁰¹

Dieser interkommunale Vergleich zeigt einige deutliche Tendenzen: Nur 30 der 67 Gemeinden verfügten bis zum Ersten Weltkrieg über einen Bürgerrat, eine eigene Verfassung für die Gemeindebürger, eine Vermögensabgrenzung oder ein eigenes Protokollbuch. Geografisch beschränkten sich diese Abgrenzungen – wenn auch nie flächendeckend – auf die Täler Misox und Calanca sowie auf einzelne Fälle im Bergell, im Engadin, im oberen Albulatal, in der Val Müstair, im Bündner Rheintal, im Domleschg und im Schanfigg. In diesen Regionen bildeten die Gemeindebürger sehr früh einen von der Gesamtgemeinde organisatorisch getrennten, institutionalisierten Wahl- und Abstimmungskörper. Eigentliche Verfassungen müssen dabei nicht zwingend beziehungsweise nicht unmittelbar zum Zeitpunkt entstanden sein, an dem die Geschäfte von der politischen Gemeinde getrennt wurden. In einigen Gemeinden wurde früh ein Inventar des Gemeindevermögens aufgestellt. Teilweise zeigen diese Vermögensabgrenzungen eine Deutung des Niederlassungsgesetzes, die anders als die Vermögensabgrenzung in Chur explizit das Eigentum der Gemeindebürger am ganzen Gemeindevermögen stipulierte. Gemäss dem Niederlassungsgesetz, seinen Übergangsbestimmungen und den Ausführungsbestimmungen von 1890 mit ihrer Erklärung, unter den Begriff des Gemeindeeigentums falle «das Immobilienvermögen und die auf Liegenschaften haftenden Servitutsrechte»²⁰² war eine solche Auslegung durchaus möglich. Es gab auch Gemeinden wie Sils im Engadin/Segl, in denen Einrichtungen, Werkzeuge und dergleichen zum ortsbürgerlichen Vermögen mitgezählt wurden. In solchen Fällen stimmt die Bemerkung Pedottis von 1936 zweifellos, einzelne Gemeinden hätten «durch willkürliche Anwendung des Gesetzes […] zum Teil gegen das kodifizierte kantonale Recht»²⁰³ verstossen.

Angesichts dieser Abgrenzungsmechanismen muss noch einmal wiederholt werden, was ich bereits in Zusammenhang mit der Inventarisierung in Chur betont habe: Eine solche Inventarisierung änderte nichts an den Kompetenzen der Politischen Gemeinden und Bürgergemeinden. Dies gilt ganz allgemein für das Aufstellen und Drucken von Verfassungen und Vermögensinventaren, für das Gründen und Führen eines Bürgerrates und das Abhalten von Bürgerversammlungen. Nichtsdestoweniger waren diese Handlungen wirkmächtig, denn sie schufen eine Korporation der Gemeindebürger als sozial relevante, von den Niedergelassenen getrennte politische Handlungseinheit. Als diskursive Aussagen waren diese Verfassungen und Vermögensinventare institutionalisierte Zurechnungsverfahren, die als symbolische Praktik die Institution Bürgergemeinde hervorbrachten und damit Geltungs- und Herrschaftsansprüche konstituierten. Insofern liessen sie eine Gemeinde tatsächlich «dualistischer» werden als Gemeinden, in denen pragmatisch und mit minimalem organisatorischen Aufwand nach Artikel 16 des Niederlassungsgesetzes eine abgestufte Gemeindeeinheit entstand. Es wird weiter unten zu zeigen sein, dass die institutionelle und vermögensmässige Abgrenzung innerhalb der Bündner Gemeinden in vielen Fällen Rechtsprozesse nach sich zog. Meines Erachtens trifft es zu, in Gemeinden mit einem unabhängigen Bürgerrat, einer Verfassung für die Bürgergemeinde und einer eventuellen Vermögensabgrenzung von Gemeindedualismus zu sprechen.

In den anderen Regionen des Kantons liess die Institutionalisierung des Gemeindedualismus zum Teil bis weit ins 20. Jahrhundert auf sich warten. In 17 der 67 untersuchten Gemeinden wurde ein Gemeindedualismus erst nach dem Ersten Weltkrieg institutionalisiert, in 20 erst nach 1974 oder gar nie. Den besonderen Rechten der Gemeindebürger wurde in diesen Regionen lange Zeit eine geringe, in Einzelfällen vielleicht gar keine Bedeutung zugemessen. Bis zu einer eventuellen Institutionalisierung einer Bürgergemeinde integrierten diese Gemeinden einfach Artikel 16 des Niederlassungsgesetzes in ihre Verfassungen. Dies entsprach der 1899 geltenden Rechtsnorm des Kleinen Rates, wonach «unser bündnerisches Staatsrecht nur eine Gemeinde kennt, innerhalb welcher allerdings die Stimmberechtigungen verschieden sind»,²⁰⁴ wie die Behörde ausführte. Dies funktionierte in der Regel so, dass sich die Niedergelassenen bei Geschäften, die nicht in ihre Kompetenz fielen, zurückhielten oder die Versammlung verliessen, wie die entsprechenden Hinweise aus Grüsch, Lantsch/Lenz oder Tarasp informieren. Was den Gemeindevorstand betrifft, werden die Kompetenzen nicht immer derart liberal gehandhabt worden sein, dass der Gemeindevorstand wie in Trin für alle ortsbürgerlichen Geschäfte kompetent war. Generell ist davon auszugehen, dass der Gemeindevorstand in Gemeinden mit wenig Niedergelassenen ohnehin nur aus Gemeindebürgern zusammengesetzt war. Schliesslich konnte es auch Überschneidungen zwischen Gemeinde- und Bürgerrat geben, oder der Bürgerrat war ein «reduzierter Gemeinderat». Aus Davos ist bekannt, dass der dortige Grosse Landrat sowohl als Organ der politischen Gemeinde als auch in «Bürgerlicher Zusammensetzung» tagen konnte – wobei es zwar Bürgerversammlungen gab, aber noch keine Verfassung nur für die Gemeindebürger. Damit ist ein Kontinuum von Formen angesprochen, bei dem die genaue Form der Abgrenzung von der Gesamtgemeinde in den jeweiligen Einzelfällen schwierig zu rekonstruieren sein dürfte. Entscheidend ist: 20 der untersuchten 67 Gemeinden sprachen bis 1974 nicht von einem Bürgerrat, einer statuierten Bürgergemeinde oder einer Vermögensabgrenzung. Sie begnügten sich mit einer prinzipiell wie bis anhin einheitlich organisierten Gemeinde. Die neuen rechtlichen Unterschiede wurden im selben Wahl- und Abstimmungskörper pragmatisch gelöst. Ich schlage deshalb vor, dieses Modell als abgestufte Gemeindeeinheit zu bezeichnen.

3.4.2 Kontinuitäten, Eigeninteressen und Nächstenliebe

Für die Stadt Chur, das Engadin, die Val Müstair, das obere Albulatal und die Täler Calanca und Misox, die hingegen früh einen Gemeindedualismus bewusst institutionalisiert haben, soll im Folgenden versucht werden, eine Erklärung für die Gründung von Bürgerräten, das Aufstellen von Inventaren oder das Ausformulieren einer eigenen Verfassung für die neuen Bürgergemeinden zu finden. Anschliessend ist nach Erklärungsansätzen zu suchen, warum andere Regionen auf diese institutionelle Abgrenzung gänzlich verzichtet haben.

Chur, das Engadin, die Val Müstair und das obere Albulatal: altrepublikanische Tradition und ökonomische Eigeninteressen

Für die Hauptstadt konnte gezeigt werden, wie bereits Anfang der 1840er-Jahre mit dem Bürgerverein eine bürgerliche politische Kultur fassbar wird, die ab den 1860er-Jahren bürgerliche Werte ins Feld geführt hat, um das alleinige Partizipationsrecht der Gemeindebürger gegen die Öffnung der korporativ organisierten Gemeinden hin zu einer liberal-universalistischen politischen Gemeinde zu verteidigen.

Daneben schien – wenn auch noch abstrakt und knapp formuliert – bereits die Geschichte als Legitimation am Horizont auf, um daraus die kommunalen Rechtsprivilegien der Gemeindebürger abzuleiten. Konstitutiv für die vormoderne Stadt Chur war die Zunftordnung von 1465 gewesen. Mit ihr bildete sich ein frühneuzeitlicher Kommunalismus aus. Die Stadt hatte sich als politisch-soziale Einheit immer mehr Kompetenzen und Aufgaben angeeignet. Damit einher war eine starke lokale Reglementierung und Hierarchisierung der städtischen Gesellschaft gegangen. Gerade in Chur war die amtliche Erfassung und Kontrolle der Hintersassen in der Frühneuzeit besonders stark ausgeprägt gewesen. Der Kommunalismus hatte ab dem 16. Jahrhundert nicht nur in der zünftischen Stadt Chur eine altrepublikanische Staats- und Demokratieform ausgebildet. Kommunalistische Tendenzen und die damit einhergehende Regulierung der Rechte und Pflichten der Hintersassen waren – gemessen an den normativen Quellen – vor allem eine Sache der reformierten Gebiete, wie insbesondere eine Durchsicht der rätoromanischen Rechtsquellen in Kapitel 2 gezeigt hat. Während ich auf die überwiegend katholisch-rätoromanischen Regionen Surselva und Surses weiter unten eingehe, kann hier Folgendes festgehalten werden: Das reformierte Engadin, die Val Müstair und das obere, reformiert-rätoromanische Albulatal weisen analog zur Stadt Chur eine Kontinuität zwischen dem in der Frühneuzeit kodifizierten Ausschluss der Hintersassen und der institutionalisierten Abgrenzung von Bürgergemeinden und Politischen Gemeinden nach 1875 auf. Aus dem Setting der 67 geprüften Gemeinden wird dies am früh etablierten Gemeindedualismus von Bergün/Bravuogn (Albulatal), Sent, Bever, S-chanf, Silvaplana, Sils im Engadin/Segl und St. Moritz sowie Fuldera, Lü, Valchava und Santa Maria (Val Müstair) deutlich. Die Kontinuität der altrepublikanischen Regulierung soziopolitischer und wirtschaftlicher Verhältnisse in den Gemeinden blieb im Übrigen nicht auf das Rechtsverhältnis zwischen Gemeindebürgern und Niedergelassenen beschränkt. Sie zeigt sich auch darin, dass vier der fünf Gemeindeverfassungen, die im ganzen Kanton 1868 gedruckt vorlagen, aus dem Engadin stammen.²⁰⁵

Sucht man nach Gründen für die Reglementierungen gegenüber den Hintersassen in den altrepublikanisch verfassten Nachbarschaften, so hat die Forschung bereits für die Frühe Neuzeit darauf hingewiesen, dass eine akute Gefährdung der wirtschaftlichen Existenzgrundlage gerade im Engadin wohl in den wenigsten Fällen ausschlaggebend war. Für die zweite Hälfte des 19. Jahrhunderts habe ich gezeigt, dass die Wortführer des Bürgervereins Risch, Honegger, Simmen und Lendi in der Debatte in der Bündnerischen Volks-Zeitung 1868 finanzielle Eigeninteressen durchaus als handlungsleitende bürgerliche Tugend eingeräumt haben. Schliesslich hatte die Bürgerschaft im Juni 1875 auch auf einer Vermögensabgrenzung mit der Politischen Gemeinde beharrt. Doch selbst als die Wortführer des Bürgervereins ihren «Bürgersinn» als Entgegenkommen den Niedergelassenen gegenüber stark gemacht haben, war dieser mitnichten frei von finanziellem «Eigensinn». Im Zuge der Vorschläge für eine neue Stadtverfassung von 1868 hatte der Bürgerverein im Mai 1868 für einen erleichterten Einkauf ins städtische Bürgerrecht plädiert, ein Vorschlag, der 1870 von der Bürgerschaft angenommen worden war.²⁰⁶ Die Einkaufsgebühr betrug mit 600 Franken für einen männlichen Erwachsenen aber immer noch über die Hälfte des Jahreslohnes eines Zürcher Industriearbeiters.²⁰⁷ Der Grund dafür, dass die finanzielle Hürde kaum tiefer angesetzt wurde, dürfte darin gelegen haben, dass man das Armengut nicht mit potenziell armengenössigen Neubürgern teilen wollte. Gerade vor dem Hintergrund, dass ein Grossteil der Churer Gemeindebürger um 1870 tatsächlich der städtischen Mittel- und Oberschicht angehörte, mochte dies als schwacher Beweis für ein uneigennütziges, gemeinwohlorientiertes Handeln erscheinen.

Val Calanca und Misox: ökonomische Eigeninteressen als Existenzgrundlage

Dass ökonomische Existenzprobleme zumindest in einigen Gemeinden dieser beiden Täler – die notabene bereits das Niederlassungsgesetz verworfen hatten – eine unmittelbare Rolle gespielt haben, ist nicht von der Hand zu weisen. Belegt wird dies zum einen durch die Inventare, wie sie in der Val Calanca für Arvigo, Buseno, Cauco, Rossa, im Misox für Mesocco und Verdabbio aufgestellt wurden. Anders als in Chur, wo der überwiegende Teil der Gemeindebürger zur städtischen Mittel- und Oberschicht gehörte, kann hier ein gewisser wirtschaftlicher Problemdruck, dem diese Gemeinden zweifelsohne ausgesetzt waren, vorausgesetzt werden. Die Vermögensabgrenzungen erscheinen hier als Mittel, die ökonomische Existenzgrundlage zu sichern.

Die Wirtschaft beider Täler basierte überwiegend auf Vieh- und Alpwirtschaft. In der ganzen Region wurde zudem der Wald bis in die 1860er-Jahre überintensiv genutzt.²⁰⁸ In der Val Calanca wurden Alpen, Weiden und Wälder bis 1866 periodisch auf die elf Gemeinden des Tales verlost. Nach der Aufteilung dieser Güter auf die Gemeinden kam es zu Streitigkeiten, was die Sensibilität der Gemeindebürger für diese Güter zusätzlich verstärkt haben dürfte.²⁰⁹ Ökonomische Ängste haben demnach in beiden Tälern wohl dazu geführt, dass man den Wald und die Alpen als korporativen Besitz ausgeschieden hat. Mit ihren Inventaren, dem Bürgerrat und der Bürgerversammlung machten die erwähnten Gemeinden aus dieser Region deutlich, dass nicht nur die Bürgerlöser und der Armenfonds, sondern auch das Nutzungsvermögen im Besitz einer eigenen Institution blieb, die sich selbst verwaltete.

Gegebenenfalls mögen recht hohe Anteile Niedergelassener diese ökonomischen Überlegungen gefördert haben. Mesocco hatte eine Bürgerquote von 73 Prozent, in Verdabbio waren 61 Prozent der Einwohner Gemeindebürger.²¹⁰ Auch die abgelegene, an das Misox anschliessende Val Calanca hatte nur zum Teil sehr hohe Bürgerquoten. In Buseno waren es 91 Prozent, in Rossa 77 Prozent, in Cauco 74 Prozent und in Arvigo 57 Prozent.²¹¹

Die katholische Surselva und das katholische Mittelbünden: Werte «von der Kanzel herunter»

Daneben gab es Regionen wie die katholisch-rätoromanischsprachige Surselva (vor allem die Kreise Disentis, Rueun und Lumnezia, teilweise der Kreis Ilanz), ferner das katholisch-rätoromanischsprachige Mittelbünden (Kreis Surses und Teile der Kreise Alvaschein und Belfort), in denen bis zum Ersten Weltkrieg keine Bürgergemeinden gegründet wurden. Einerseits könnte das darauf zurückzuführen sein, dass Regionen, die wie der Kreis Disentis im Jahre 1880 noch 92 Prozent Gemeindebürger aufwiesen,²¹² in keinster Weise einen Problemdruck zwischen Gemeindebürgern und Niedergelassenen gespürt haben. Andererseits waren diese Regionen noch zu Beginn des 20. Jahrhunderts sehr stark agrarisch geprägt²¹³ – das Bedürfnis, das Eigentum am Nutzungsvermögen von den Niedergelassenen zu trennen, wäre analog zur Val Calanca oder zum Misox auch im katholischen Nordwest- und Mittelbünden denkbar gewesen.

Im Gegensatz zu den katholisch-italienischen Tälern Misox und Calanca ist die politische Kultur des katholisch-rätoromanischen Teils Graubündens gut erforscht. Es scheint deshalb lohnenswert, für diese Regionen einige Unterschiede zur bürgerlichen politischen Kultur aufzuzeigen, wie sie in Umrissen für die Stadt Chur bereits beschrieben wurde. Damit kann zum einen ein erster Erklärungsansatz als Antwort auf die Frage geliefert werden, warum sich in den katholisch-rätoromanischen Gemeinden der Surselva und Mittelbündens zumindest bis zur Jahrhundertwende kein Gemeindedualismus herausgebildet hat. Zum anderen geht es im Folgenden aber auch darum, die der Annahme des Niederlassungsgesetzes zugrundeliegende Deutungskultur aufzuzeigen.

Anders als in den reformierten Regionen Graubündens war die Verzahnung von Staat und Kirche vor allem in den ehemaligen Gerichtsgemeinden der oberen und mittleren Surselva, namentlich in den heutigen Kreisen Disentis und Rueun, nie ganz gelöst worden (siehe Kapitel 2.1). Auffällig ist auch, dass sich in der Frühen Neuzeit in der katholischen Surselva ein nachbarschaftlicher Kommunalismus, der sich etwa durch die vermehrte Übernahme gerichtlicher Kompetenzen auf lokaler Ebene auszeichnete, nicht herausgebildet hat. Damit einher geht der Befund, dass normative Quellen zu den Rechten und Pflichten der Hintersassen in dieser rätoromanischsprachig-katholischen Region gänzlich fehlen. Der eigenständige, selbstorganisierte Lokalismus war also bereits in vormoderner Zeit weniger ausgeprägt.

Meines Erachtens liegt in den Formen politischen Engagements ein erster zentraler Unterschied zwischen einer bürgerlichen und einer katholischen politischen Kultur surselvischer Prägung: Während in Chur lokale oder überregionale, parastaatliche Organisationen wie die Bürgervereine von 1842 und 1868 oder die Reformvereine von 1842 und 1868 versucht haben, auf die staatsrechtliche Struktur von Kanton und Stadt einzuwirken, fehlten in der Surselva im ganzen 19. Jahrhundert politische Organisationen, die der Initiative einer Gruppe politisch aktiver Männer entsprungen waren und sich mit Fragen der politischen Partizipation oder Organisation beschäftigten.²¹⁴ Diese Besonderheiten in den politischen Strukturen und Prozessen fielen im 19. Jahrhundert den reformierten Zeitgenossen auf. Die liberale Presse warf der katholischen Surselva beispielsweise 1866 vor, «‹dass das Volk dort von der Kanzel herunter fanatisiert worden sei›».²¹⁵

Die politische Entwicklung wurde vor allem von einigen wenigen «Chefideologen» organisiert, allen voran vom Disentiser Verleger Placi Condrau sowie den Historikern Caspar Decurtins und Giacun Hasper Muoth. Der von diesen Akteuren ungefähr ab dem letzten Drittel des 19. Jahrhunderts konstruierte Antimodernismus war nicht nur stark mit katholischer Weltanschauung unterfüttert, sondern auch auf die Identifikation mit dem katholisch-rätoromanischen Graubünden ausgerichtet.²¹⁶ Zu diesem katholischen Milieu gehörte mit gewissen Einschränkungen auch das katholisch-rätoromanische Mittelbünden. Im Einzugsgebiet des Surmiran nahmen die im Verlagshaus Condrau gedruckten Periodika Gasetta Romontscha und Calender Romontsch bis in die erste Hälfte des 20. Jahrhunderts die gleiche Monopolstellung wie in der Surselva ein,²¹⁷ wobei der Einfluss der Surselva in politischen und konfessionellen Fragen als sehr hoch bewertet wurde.²¹⁸ Dass in dieser von einer «Einbindung der breiten Bevölkerung in die Kirche» geprägten und von einer Elite angeführten Sondergesellschaft²¹⁹ keines oder nur ein geringes politisches Engagement lokaler Akteure für die Anliegen einer lokalen «Bürgergesellschaft» in Form von freiwillig konstituierten Bürgergemeinden entstand, scheint fürs Erste plausibel. Ausserdem waren diese Akteure – allen voran Nationalrat Decurtins – Teil der in der Schweiz ab dem letzten Viertel des 19. Jahrhunderts entstehenden «neuen Rechten», einer «reaktionären Avantgarde», die immer mehr in Frontstellung zum liberalen Bundesstaat und seinen modern-demokratischen Prinzipien geriet. Davon aber später mehr.

Was nun die Argumentation für die Annahme des Niederlassungsgesetzes angeht, waren es in erster Linie religiöse Werte, mit denen die katholisch-konservative Gasetta Romonscha im Januar 1874 die Notwendigkeit eines solchen Niederlassungsgesetzes begründete. In ihrem Leitartikel vor der Abstimmung beschrieb Placi Condraus in Disentis verlegte Zeitung, wie die Gemeindebürger einer Gemeinde einem Niedergelassenen verboten hatten, Wasser zu benutzen, sodass dieser sein Wasser ausserhalb der Gemeinde holen musste. Daraufhin fuhr der Redakteur fort: «Nus domondein eis ei human e cristianeivel de far pagar ils domiciliai a parti per guder la baselgia e scola, de gnanc encunter dueivla indemnisaziun schar guder els il necessari vid ils beins comunals?»²²⁰

Im Anschluss an diese rhetorische Frage machte die Gasetta Romonscha ihr Argumentarium für ihre christlich legitimierte Politik deutlich.²²¹ Meines Erachtens markiert das den zweiten zentralen Unterschied zwischen einer bürgerlichen und einer katholischen politischen Kultur in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts:

La doctrina cristiana di: tegn car il proxim sco tetez e quei che ti has bugen, ch’in fetschi a ti, fai era als auters. Mo da quella divina doctrina vulan bia burgeis leider [sic!] saver nuot. Co vul in domicilau exister andantamein en nossas relaziuns senza saver guder lena, alps e pistiras? […] Quellas novas con cessiuns ein fetg dueivlas; ils domiciliai, che vivan sper nus e portan tuttas gravezias deien era stgar dir lur meini sin vischneunca.²²²

Angesichts der ökonomischen Zwänge wurde christliche Nächstenliebe als einzig mögliche Handlungsmaxime postuliert. Indem man ein Gesetz annahm, «che ha per siu basis la curezia cristiana»,²²³ konnte man gleich ein weiteres beweisen. Als sich die Annahme des Niederlassungsgesetzes abzeichnete, frohlockte die Gasetta Romonscha: «Tenor tuttas tunas pon ins haver speronza, che nos domiciliai vegnien ussa en ina pli favoreivla situaziun e zvar entras la generusadat dil suveran grischun e bucca entras la revisiun centralistica.»²²⁴

Das für diese Region typische «Widerstandsverhalten unter vormodernen Vorzeichen»²²⁵ verteidigte nicht nur die in Bedrängnis geratene christlich-katholische Weltanschauung, sondern auch die kantonale Selbstbestimmung der Bündner. Für die Kommentatoren war Graubünden dadurch gar liberaler und aufgeklärter als manch anderer Kanton. Die neuen Partizipationsrechte der Niedergelassenen sollten in Anschlag gebracht werden, «[per] mussar als Confederai, che la patria dil referendum segi pli liberala e sclarida che bia cantuns, che sefan schi gronds cun lur sclariment».²²⁶

Christliche Weltanschauung und politische Haltung gingen dabei in eins und konstituierten eine äusserst homogene katholische politische Kultur. Dieser Nexus prägte zudem ein Geschichtsbild mit dem Kloster Disentis als politischem Handlungsträger. Die Gasetta Romonscha setzte dies als weiteres Argument ein: «la veglia Cadi, che ha sut la bitgetta de sia venerebla abbazzia da veglenneu promoviu il secollocar libramein, vegn restar fideivla a siu principi e votar unitamein per quella lescha.»²²⁷

Wie unterschiedlich man dagegen im reformierten bürgerlichen Milieu Churs dachte, zeigt die Botschaft des Churer Stadtrates vom 30. April 1875 mit dem ersten Vorschlag für ein Vermögensinventar. Am Ende ihrer Darlegung appellierten die Behörden an den «Bürgersinn» der Churer, zugunsten der Niedergelassenen auf vormoderne Rechtsprivilegien zu verzichten:

Wohl ziemt es dem Bürger, auch da wo er angestammten Hoheitsrechten entsagt, dies ohne alle Bitterkeit und mit voller Hingabe zu thun und durch die That zu beweisen, dass es ihm heilige Pflicht erscheint, dass alle ohne Unterschied den dauernden Fortschritt und das Gedeihen der Stadt nach besten Kräften fördern helfen.²²⁸

Auffallend ist die Rede von der «heiligen Pflicht». Drei Jahre nachdem der Ludwigsburger David Friedrich Strauss seinen Bestseller Der alte und der neue Glaube veröffentlicht hatte, fand man im politischen Diskurs Graubündens ein explizites Bekenntnis zu einem Religionssubstitut. Die Überhöhung des «Bürgersinns» als «heilige Pflicht» sollte das neue gesellschaftliche Moralsystem legitimieren. Damit entstanden im bürgerlichen Milieu Churs sakralisierte «letzte Werte» wie das Ideal einer liberal-universalistischen bürgerlichen Gesellschaft, in der die kommunalen Rechte mit allen niedergelassenen männlichen Schweizern geteilt werden sollten.²²⁹ Die religiöse Rechtfertigung bürgerlicher Werte begann nicht erst mit Strauss’ Der alte und der neue Glaube und war auch in Chur durchaus nichts Neues. Der Bürgerverein hatte schon 1868 in der Debatte der Bündnerischen Volks-Zeitung «die Bande der Pietät» betont, mit denen die Gemeindebürger die Gemeinde führten. Das Ende der ständischen Welt des Ancien Régime mit ihren religiös legitimierten Werteordnungen und Verhaltensanforderungen hatte für die bürgerliche Gesellschaft Churs die Möglichkeit geschaffen, neue Lebensordnungen zu produzieren. Da diese miteinander in Konkurrenz standen, suchte man die neu entstandene Heterogenität metaphorisch zu bändigen. Im Gegensatz dazu war der politische Diskurs in der katholischen Surselva durch ganz wörtlich gemeinte christliche Werthaltungen wie der Nächstenliebe überformt.

In den ersten 15 Jahren seines Bestehens rief das Niederlassungsgesetz in zahlreichen Gemeinden Unmut und Unklarheiten hervor. Einerseits zeigt eine von 31 Gemeinden eingereichte Petition, wie die Gemeindebürger aus ökonomischen Interessen das Niederlassungsgesetz bekämpft haben. Andererseits sind die ersten Rekurse, die aus Thusis, dem Puschlav, aus Samedan und St. Moritz eingereicht wurden, ein erster konkreter Effekt der dualistischen Abgrenzung innerhalb dieser Gemeinden: Sie machte es möglich, dass zwei politische Körperschaften derselben Gemeinde vor den kantonalen Behörden juristisch gegeneinander vorgingen. Obwohl diese kommunale Zersplitterung den Vorstellungen der Bündner Behörden zuwiderlief, tolerierte man die herrschenden Zustände. Bestenfalls versuchte man zaghaft, die Bestimmungen des Niederlassungsgesetzes zu präzisieren. Als Abschluss dieser 1890 endenden ersten Phase der Geschichte des Streits um Eigensrechte und Kompetenzen kehre ich mit dem Churer Schulfondsstreit der 1880er-Jahre noch einmal zu einem Aspekt bürgerlicher Werte zurück. Im Aushandlungsprozess mit der Stadt argumentierte die Bürgergemeinde vergeblich mit dem Wert bürgerlichen Mäzenatentums, um über den Schulfonds als korporatives Eigentum weiterhin selbst verfügen zu können.

3.5 Eine instabile Rechtsnorm: die ersten Eingaben und Rekurse

Ein Dreivierteljahr nach Annahme des Niederlassungsgesetzes schrieb die Standeskommission, «[h]ie und da» seien «in neuester Zeit und mit Rücksicht auf fragliche Gesetzesbestimmung Austeilung von Gemeindsboden wirklich bewerkstelligt, oder wenigstens beschlossen und eingeleitet» worden.²³⁰ Unter diesen Gemeinden befanden sich Chur und Gemeinden aus dem Kreis Maienfeld.²³¹ Die Absicht war klar: Man wollte in aller Eile neue Bürgerlöser ausscheiden, weil bereits ausgeteilte Bürgerlöser gemäss Artikel 16 des Niederlassungsgesetzes vor dem Zugriff der Politischen Gemeinde geschützt waren.

Im Folgejahr kam weiterer Unmut in Form einer Petition auf. In 31 Gemeinden hatten Gemeindebürger einen Antrag unterschrieben, der bereits im Dezember 1875 dem Grossen Rat vorlag. Da die Eingabe gedruckt wurde, hat man schon im Grossen Rat vermutet, dass sie allen Gemeinden des Kantons verschickt worden war.²³² Unter dieser Voraussetzung ist die Petition ein guter Gradmesser für die Akzeptanz des Niederlassungsgesetzes. Potenziell waren also 186 Gemeinden des Kantons dem Begehren nicht gefolgt.²³³ Unter den unterzeichnenden befanden sich die Prättigauer Gemeinden Jenaz, Luzein, Schiers und Küblis, die Schanfigger Gemeinden Langwies und Maladers inklusive das angrenzende Churwalden, alle Gemeinden der Kreise Maienfeld, Fünf Dörfer (ausser Says) und Rhäzüns, einige Gemeinden entlang des Hinterrheins (Donat, Fürstenau, Thusis, Splügen, Zillis-Reischen) und drei aus dem Albulatal (Filisur, Stugl, Tiefencastel). Lediglich eine Gemeinde aus der Surselva (Andiast), eine aus dem angrenzenden Kreis Trin (Felsberg) sowie zwei aus Südbünden (Ardez, Roveredo) hatten die Petition unterzeichnet.²³⁴ Die Kreise Maienfeld und Fünf Dörfer und die vier Prättigauer Gemeinden hatten bereits das Niederlassungsgesetz abgelehnt.

Die Eingabe von 1875 bezweckte, das Niederlassungsgesetz zu revidieren, weil es «den bäuerlichen Mittelstand» durch zu weitgehende Freiheiten für die Niedergelassenen schädige, Alpen und Wälder übernutzt würden und viele Streitigkeiten und Rekurse entstünden. Wenn nun die 31 Petenten die Kontrolle über das Nutzungsvermögen zurückwünschten, bildet die Petition nichts anderes als die Fortführung der Ablehnung des Niederlassungsgesetzes aus ökonomischem Eigeninteresse, wie es bereits bei der Abstimmung für zahlreiche Gemeinden handlungsleitend gewesen war. Überlegungen zum Wert historischer Kontinuitäten fehlen in der gedruckten Schrift völlig. Zur Sprache kam einzig und allein der finanzielle Eigennutz.²³⁵

Der Grosse Rat wies die Petition als teilweise unbegründet und übertrieben zurück, beauftragte den Kleinen Rat und die Standeskommission aber, Ausführungsbestimmungen zum Niederlassungsgesetz vorzubereiten.²³⁶ Der Grosse Rat setzte sich demnach zum Ziel, durch präzisere Vermittlung die nötige Stabilität des neuen Rechts in jenen Gemeinden herzustellen, wo diese neue Norm umstritten war. Das Vorhaben verlief aber im Sand und liess bis 1890 auf sich warten. Der Kleine Rat seinerseits begnügte sich in den folgenden Jahren damit, korrigierend einzugreifen – und liess dabei ein konsequentes Vorgehen vermissen.

Die Tolerierung des Gemeindedualismus und die Beschwörung der Gemeindeeinheit

Unter den Petenten, die bereits früh eine institutionelle Abgrenzung zwischen politischer Gemeinde und Bürgergemeinde vorgenommen hatten, war die Gemeinde Thusis. Im damals noch wichtigen Warentransitort mit einem Anteil Niedergelassener von 66 Prozent war im Frühjahr 1875 «[z]ur Wahrung und Verwaltung der bürgerlichen Interessen» ein Vorstand gewählt worden.²³⁷

Bereits am 9. Juli desselben Jahres beschloss die Bürgerversammlung von Thusis, an den Kleinen Rat zu rekurrieren, weil die Politische Gemeinde verlangt hatte, ihr die Bürgerlöser seit Herbst 1874 zu versteuern. Noch bevor der Sommer zu Ende war, ersuchte die Bürgergemeinde aus einem weiteren Grund den Rekurs an die Regierung: Die Politische Gemeinde hatte beschlossen, ihr falle das Eigentum am Gemeindewald zu und der Holzschlag sei zunächst für Lehrer, Pfarrer und Schule bestimmt.²³⁸ Im Herbst entschied der Kleine Rat in der ersten Frage zugunsten der Bürgergemeinde, dass die Bürgerlöser lediglich ab sofort der Politischen Gemeinde zu versteuern seien.²³⁹ In der zweiten Frage entschied der Kleine Rat 1877, dass zwar das Eigentum am Nutzungsvermögen den Gemeindebürgern belassen werde, dass dasselbe aber in erster Linie zur Bestreitung der öffentlichen Gemeindebedürfnisse hinzugezogen werden müsse.²⁴⁰ Im selben Jahr hiess die Regierung eine Beschwerde der Bürgergemeinde Thusis gegen die Festsetzung der Losholztaxen durch die Politische Gemeinde gut.²⁴¹

Die gleiche Haltung nahm die Regierung einige Jahre später in einem Rekursfall in Samedan ein. 1885 kam es dort zu einem Rekurs der Bürgergemeinde gegen die Politische Gemeinde. Letztere erkannte zwar Eigentum und Veräusserungsrecht der Bürgergemeinde an den Gemeindealpen an, reklamierte für sich aber das Recht der Verwaltung und Nutzung, worin ihr der Kleine Rat entsprach. Gleichzeitig sicherte die Regierung das Eigentumsrecht an besagten Alpen explizit der Bürgergemeinde zu.²⁴²

Vorläufig kann festgestellt werden, dass der Kleine Rat neben der Politischen Gemeinde auch die Bürgergemeinde als Rekurrentin implizit anerkannte und Nutzungs- und Veräusserungsfragen nach den eindeutigen Bestimmungen von Artikel 16 des Niederlassungsgesetzes entschied.²⁴³ Die Frage, wem das Eigentum am Nutzungsvermögen zukam, war noch nicht Gegenstand dieser Rekurse. Offensichtlich störte sich noch niemand daran, dass es der Kleine Rat der Bürgergemeinde zuschlug. Die Regierung nahm offenbar den vielerorts entstandenen Dualismus zwischen politischer Gemeinde und Bürgergemeinde in Kauf, trotz den Streitigkeiten, die sich in diesen Jahren aus dem Vorhandensein zweier Körperschaften ergaben. Man verliess sich auf das Niederlassungsgesetz, das, wie sich ein Regierungsrat 1884 ausdrückte, «die Befugnisse der einen und andern Korporation [sic!] in § 16 bestimme».²⁴⁴

Es war denn auch lediglich die prinzipielle Mehrung dieser «Streitfälle und Konflikte», die dem Aroser Grossrat Hans Hold Anlass gab, 1884 eine Motion für die Ausarbeitung eines Gesetzesentwurfs über die Bürgergemeinden einzureichen, die als erheblich erklärt wurde.²⁴⁵ Zur Begründung führte Hold an, dass die Kantonsverfassung zwar den Grundsatz der Gemeindeeinheit aufstelle, gleichzeitig aber die Bürgergemeinden anerkenne. Dieser Dualismus sei «ein Übelstand». So wie der Kleine Rat beide Körperschaften implizit als Rekurrenten anerkannte, fordert auch Hold nicht die Auflösung der Bürgergemeinden, sondern lediglich eine genauere Regelung beider Körperschaften. Die Stellung der einen zur anderen Gemeinde sei trotz Niederlassungsgesetz «eine ganz unklare; die Rechte der Bürgergemeinden und Korporationen sind nicht festgestellt und gehörig ausgeschieden». Ein anwesender Regierungsrat entgegnete dem, die Bestimmungen des Niederlassungsgesetzes seien völlig ausreichend, im Übrigen entscheide der Kleine Rat bei Rekursen von Fall zu Fall.²⁴⁶ Auch dieses Vorhaben blieb liegen.²⁴⁷

Ein Jahr später sah sich Regierungsstatthalter Schenardi zusammen mit anderen Abgeordneten veranlasst, dem Grossen Rat eine Motion für die Revision des Niederlassungsgesetzes vorzulegen. Der Antrag hinterfragte die institutionelle Abgrenzung zwischen politischer Gemeinde und Bürgergemeinde ebenfalls nicht, führte aber an, das «Gesetz sei in manchen Bestimmungen unklar, zu wenig prägnant, gebe daher fortwährend zu vielen Rekursen Anlass und gewähre dem Kleinen Rathe bei deren [sic!] Entscheidung zu grossen Spielraum».²⁴⁸

Die Motion Schenardi und die noch unbehandelte Motion Hold übergab der Grosse Rat an eine Spezialkommission, die in einem zweiten Anlauf nach 1875 Ausführungsbestimmungen zum Niederlassungsgesetz aufstellen sollte.²⁴⁹ Im Wesentlichen stipulierten die am 20. Mai 1890 vom Grossen Rat verabschiedeten vier Paragrafen, dass die Höhe der Taxen für die Niedergelassenen bis 75 Prozent des vollen Handels- beziehungsweise Nutzungswerts betragen durften, Kapitalerlös aus verkauftem Gemeindevermögen der Politischen Gemeinde zufalle und die Gemeindebürger die Taxen der Politischen Gemeinde festlegen sollten und umgekehrt.²⁵⁰ Mehr konnte oder wollte die Spezialkommission nicht bestimmen. Grundlegende Fragen zum Status der Bürgergemeinden oder zum Eigentum am Gemeindevermögen regelte sie nicht. Da die Ausführungsbestimmungen von 1890 im Wesentlichen nur tagespolitische Detailfragen regelten, trugen sie wenig zur Klärung der Verhältnisse in diesem Bereich bei: Zwischen 1894 und 1919 strebten Private zu Fragen des Stimmrechts in Gemeindeangelegenheiten oder Nutzungen des Gemeindevermögens rund 100 Rekurse an.²⁵¹ Die später in den 1890er-Jahren erlassenen Bürgerinitiativen sollten entsprechend mit der herrschenden «Rechtsunsicherheit» begründet werden.²⁵² Dafür verschwanden die Rekurse zwischen Politischen Gemeinden und Bürgergemeinden bis in die 1920er-Jahre auch ohne weitergehende Regelungen vorläufig fast vollständig.²⁵³

Ungeachtet der regierungsrätlichen Entscheide in den Fällen Thusis und Samedan kehrten die Behörden Ende des 19. Jahrhunderts zur 1873/74 diskutierten Vorstellung einer abgestuften Gemeindeeinheit zurück. Bereits der Bericht der Spezialkommission für die Ausführungsbestimmungen vom Frühling 1890 liess verlauten, das Niederlassungsgesetz ziele darauf ab, «‹die Zweiteilung in eine Bürger- und Einwohnergemeinde möglichst zu vermeiden›».²⁵⁴ Vielerorts würden sich die Gemeindebürger als «Eigentümer des Gemeindegutes» betrachten, für die Spezialkommission «ein grosser, allgemein herrschender Irrtum».²⁵⁵ Die Regierung stellte 1899 in ihrem Landesbericht immerhin fest, es sei nötig, «dass die Behörden bei jedem gegebenen Anlass dafür sorgen, dass die embrionalen Ansätze, welche allerdings in unserer Gesetzgebung für die zweifache Gemeinde sich vorfinden, nicht zur Entwicklung kommen».²⁵⁶ Dabei ignorierte der Kleine Rat nicht nur die Tatsache, dass er selbst in der Vergangenheit in mehreren Rekursfällen das Nutzungsvermögen mehrfach der Bürgergemeinde zuerkannt hatte, sondern auch, dass sich doch eine beträchtliche Anzahl der grösseren Gemeinden mit einem Bürgerrat, Bürgerversammlungen oder einer eigenen Verfassung als autonome, altrepublikanisch strukturierte Körperschaft gebarten und vielfach noch das Gemeindevermögen in Anspruch nahmen.

Diese grundsätzlich paradoxe Haltung der widersprüchlich und zurückhaltend agierenden kantonalen Behörden wurde erst in den Rekursfällen der Zwischenkriegszeit thematisiert. So sollte beispielsweise Augustin Cahannes 1930 bemerken: «Vollständig unbegreiflich ist es, dass der Kleine Rat zu gleicher Zeit, als er die Bürgergemeinde mit der politischen Gemeinde prozessieren lässt, erklären kann, dass die erstere ein Organ der letzteren sei.»²⁵⁷

Korporativer «Bürgersinn» oder «ächt liberaler Sinn»? Der Churer Schulfondsstreit 1882-1885

Ein abschliessendes Beispiel führt zurück nach Chur. Es soll illustrieren, wie der «bürgerliche Wertehimmel» im neuen Kräfteverhältnis zwischen Bürgergemeinde und politischer Gemeinde ein wichtiges Argumentationsprinzip blieb. Wieder war die Bündner Haupstadt der Ort, an dem die Gemeindebürger nicht nur ökonomische Interessen, sondern explizit bürgerliche Normen zum Einsatz brachten, um ihre altrepublikanischen Exklusivrechte gegen den Zugriff des Kantons zu verteidigen.

Zankapfel wurde der Schulfonds, der gemäss Ansicht des Stadtrats untrennbar zu den Schulen gehörte, die 1875 unbestritten in das Eigentum der neuen Gesamtgemeinde übergegangen waren.²⁵⁸ Der Bürgerrat weigerte sich aber zu Beginn des Jahres 1882, einen 1841 noch zur Zeit der Churer Zunftordnung eingerichteten Teil des Schulfonds der Politischen Gemeinde zu überschreiben. Im Januar 1883 rekurrierte der Stadtrat in dieser Sache bei der Kantonsregierung. Im November desselben Jahres entschied der Kleine Rat, die Bürgergemeinde habe den Schulfonds an die politische Gemeinde abzutreten.²⁵⁹ In seiner Argumentation formulierte der Kleine Rat einzig die juristische Seite des Problems. Die Frage der Gemeindeeinheit berührte er nur implizit, als er in Erwägung zog, «dass der Mitgenuss an gemeindlichen Schulanstalten [worunter auch finanzielle Mittel fielen, S. B] durch schweizerische Niedergelassene, nach Massgabe der in unserem kantonalen Niederlassungsgesetz enthaltenen staatsrechtlichen Grundsätzen zu erfolgen hat».²⁶⁰

Daraufhin druckte der Bürgerrat den Rekursentscheid und die bis dahin erfolgten Repliken und Dupliken, nachdem «die öffentliche Meinung durch einige tendenziöse Artikel in einem hiesigen Blatte irrgeleitet und die Bürgerschaft durch dieselben auf eine unwürdige Weise verhöhnt»²⁶¹ worden war. Es war der erste Rechtsstreit zwischen einer Politischen Gemeinde und einer Bürgergemeinde in Graubünden, bei dem das Aktenmaterial publiziert wurde. Offenbar war die Frage von einiger öffentlicher Relevanz, und der Bürgerrat sah sich gezwungen, «dem Publikum die Streitfrage klar und deutlich, der Wahrheit getreu, vor Augen zu führen».²⁶² Der Bürgerrat verstand den Schulfonds «seiner Natur und seinem historischen Herkommen gemäss» als ortsbürgerliche Stiftung, weil 1841 eine Gruppe von 134 ehemaligen Zünftern ihr Zunftvermögen für die Kinder der Gemeindebürger gestiftet habe.²⁶³

Neben juristischen Argumenten zielte die Argumentation des Bürgerrates auf Elemente des «bürgerlichen Wertehimmels». Vertreten durch ihren ersten Bürgermeister Jakob Risch und Bürgerratsschreiber Hieronymus Salis,²⁶⁴ versuchte er «die wirkliche Absicht der Stifter» zu beweisen und gab zu bedenken, dass «wohl wenige Leute in der Zukunft zu solchen Opfern» bereit seien, falls «von einer Administrativbehörde seine Institution missachtet, seine Urkunde beseitigt oder falsch ausgelegt, seine Stiftungsverwaltung aufgehoben und das gestiftete Vermögen der Gemeinde inkorporirt wird, der er es nicht geben wollte».²⁶⁵

Der Bürgerrat sprach damit das mäzenatische Handeln der 134 ehemaligen Zünfter an.²⁶⁶ Ein zentrales Moment bürgerlichen Mäzenatentums war, «Fehlentwicklungen in der modernen Gesellschaft»²⁶⁷ zu steuern, also da einzugreifen, wo sich der Staat ungenügend engagierte. Im konkreten Fall bestand die Absicht von 1841 in der «Bildung und Veredlung unserer Jugend», wobei umstritten war, ob nur den Churer Gemeindebürgern das Schulgeld für ihre Kinder erlassen werden sollte. Eine solche exklusive Verwendung des Fonds hatte jedoch nie stattgefunden.²⁶⁸ So oder so bestand der «Bürgersinn» dieser Mäzene in der zukünftigen Sicherung des Gemeinwohls. Dieses Engagement der Gemeindebürger lohnte sich vor allem deswegen, weil es den Verlust ihrer zünftischen Rechtsprivilegien teilweise kompensierte: Sie erkauften sich mit Geld Kulturprestige, das sie mit ihren zünftischen Rechtsprivilegien wenige Jahre davor verloren hatten. Die Stiftung war ähnlich wie der fast gleichzeitig (1842) gegründete Bürgerverein ein bewusster Zusammenschluss eines grossen Teils der Gemeindebürger zur Sicherung ihrer sozialen und kulturellen Hegemonie nach Ende der Zunftverfassung.

Der Stadtrat, vertreten durch den Stadtpräsidenten und Churer Gemeindebürger Albert Wassali, argumentierte in seiner Vernehmlassung vom 3. Januar 1884 ebenfalls mit dem «Bürgersinn» der Stifter. Er liess aber das Argument des Bürgerrates, eine «Sorge auch für die nichtbürgerlichen Einwohner» habe «keineswegs in dem Geiste und den Anschauungen der damaligen Zeit» gelegen, nicht gelten.²⁶⁹ Den Stiftern habe vielmehr eine liberal-universalistische Entwicklung der modernen Gesellschaft vorgeschwebt: Der damalige Amtsbürgermeister Simeon Bavier biete «Gewähr» dafür, dass das Zunftvermögen nach Ende der Zunftverfassung nicht nur den Gemeindebürgern gestiftet worden sei, vielmehr hätte Bavier so etwas «in seinem ächt liberalen Sinne» abgelehnt, sodass «es geradezu als unverdiente Beleidigung seiner Manen erscheint, jenem Beschlusse so engherzige Motive unterzuschieben».²⁷⁰

Der Rekurs der Bürgergemeinde an den Grossen Rat blieb schliesslich erfolglos. Endgültig wurde der Streitfall jedoch erst 1885 vor Bundesgericht entschieden. Die Bürgergemeinde musste den Schulfonds mitsamt den Erträgen der letzten zehn Jahre der Stadt übergeben – summa summarum über 312 000 Franken.²⁷¹

Der Churer Schulfondsstreit blieb im 19. Jahrhundert der einzige über mehrere Instanzen geführte Rekurs zwischen einer Bürgergemeinde und einer Politischen Gemeinde. Er macht aber noch einmal deutlich, dass die beiden Institutionen, hervorgegangen aus einem Niederlassungsgesetz, das für die modernen Ansprüche der Gemeindeorganisation nicht ausgelegt war, über die Interpretation dieses Niederlassungsgesetzes zu streiten begannen. Allein schon die Institutionalisierung von Bürgergemeinden, die es gemäss mehreren offiziellen Verlautbarungen in den kantonalen Behörden nicht geben sollte, machte ein ortsbürgerliches Bewusstsein deutlich, mit dem der Kanton weiterhin rechnen musste. Zu welch heftigen Streitigkeiten der Bündner Gemeindedualismus ab den 1920er-Jahren noch führten sollte, ahnten die Regierungsräte und Grossräte des Fin de Siècle vermutlich noch nicht.

4 Die kurze Reaktion der 1890er-Jahre

In den 1890er-Jahren kam neuer Unmut über das kantonale Niederlassungsgesetz auf. Gleich zwei Mal wurde versucht, mit sogenannten «Bürgerinitiativen» die umstrittene Regelung zu revidieren. Treibende Kraft war ein prominenter Nachkomme der vormodernen Führungsschicht Graubündens: Theophil Sprecher von Bernegg, der spätere Generalstabschef im Ersten Weltkrieg.¹ Das Kapitel zeigt, wie der Maienfelder als Teil der in der Schweiz im letzten Jahrzehnt des 19. Jahrhunderts aufkommenden «neuen Rechten» versucht hat, den immer noch «unbewältigten Rechtszustand»² der internen Organisation der Bündner Gemeinden zugunsten der Gemeindebürger zu normieren. Mit dem staats- und modernisierungskritischen Gestus dieser «reaktionären Avantgarde» veränderte sich der Diskurs um das Rechtsverhältnis von Gemeindebürgern und Niedergelassenen in Graubünden. Anstelle des Austarierens von Werten wie «Bürgersinn» oder spiessbürgerlichem «Eigensinn» rückten nun die bereits punktuell angesprochenen «alten Rechte der Bürger» in den Vordergrund, gepaart mit dem seit 1896 von katholisch-konservativer Seite rechtswissenschaftlich fundierten Fahnenwort der Gemeindeautonomie. Zwei weitere Merkmale tauchten mit Sprechers «Bürgerinitiativen» auf und trugen ebenfalls dazu bei, den politischen Diskurs um die Bürgergemeinde auf eine neue Ebene zu führen: Die Gegner des Niederlassungsgesetzes stellten nun nicht mehr nur dessen Nachteile für die Gemeindebürger infrage. Sie konstruierten vielmehr eine prinzipielle Frontstellung zwischen Altrepublikanismus und Etatismus, das heisst in diesem Fall zwischen autonomen Bürgergemeinden und einem als liberal-zentralistisch empfundenen Kanton – ein Spannungsverhältnis, das natürlich spätestens seit Mitte der 1870er-Jahre vorhanden, bisher aber nicht kontrovers debattiert worden war. Die Auseinandersetzung um den Wert und die Bedeutung der Bündner Bürgergemeinden wurde zudem zur scharfen Gegenreaktion, ja zu einem «Krieg der Bürger»,³ wie ihn die bisherige Auseinandersetzung um das Rechtsverhältnis zwischen Gemeindebürgern und Niedergelassenen in Graubünden noch nicht erlebt hatte. Die Diskussion im Vorfeld der Abstimmung um die zweite Bürgerinitiative Ende 1899 war mit ihren Metaphern des Kampfes der vorläufig letzte Höhepunkt in diesem Diskurs. Abschliessend kehre ich mit dem Abstimmungsergebnis von 1899 noch einmal zur Bedeutung der Gemeindeautonomie zurück. Dank der Konjunktur dieses seit dem ausgehenden Jahrhundert zwischen populärer und wissenschaftlicher Wissensformation zirkulierenden Begriffs fand die zweite «Bürgerinitiative» auch in katholisch-rätoromanischen Gemeinden Aufnahme, obwohl diese meist einen geringen Grad an Niedergelassenen aufwiesen und noch 1874 für das liberale Niederlassungsgesetz gestimmt hatten.

4.1 Mit den «alten Rechten» gegen den «Allerweltskulturstaat»

Gemessen an ihrer restriktiven Verwaltungspraxis bestand in der Stadt Maienfeld bereits vor dem Niederlassungsgesetz von 1874 ein ausgeprägtes ortsbürgerliches Bewusstsein. So war in Maienfeld um die Mitte des 19. Jahrhunderts zum Beispiel die Abgabe von Brennholz an die Niedergelassenen verboten, während zahlreiche andere Gemeinden dies liberaler als die Bestimmungen des Niederlassungsgesetzes von 1853 handhabten.⁴ Welche Bedeutung die altrepublikanische Korporation in Maienfeld hatte, zeigt nicht nur die spätestens in den 1890er-Jahren mit der Statuierung eines Maienfelder Bürgerrates vorgenommene institutionelle Abgrenzung zwischen politischer Gemeinde und Bürgergemeinde. 1893 stellte der Maienfelder Bürgerrat im Vorfeld der ersten Volkswahl der Bündner Regierung gar ein Ausschreiben an die Herren Vorsteher der ehrs. Bürgergemeinde auf. In diesem für die Geschichte der Bündner Bürgergemeinden singulären Dokument wurde allen Gemeinden, die «auf Erhaltung ihrer alten und guten Rechte Werth legen», der Fläscher Regierungsstatthalter Thomas Marugg als Anhänger «des allgemeinen bündnerischen Bürgerprinzips und als Verfechter der Gemeinde-Autonomie»⁵ erfolgreich gegen den späteren Bundesrat Felix Calonder zur Wahl empfohlen. Immerhin war für den Maienfelder Bürgerrat «die angestammte Freiheit und Souveränität der bündnerischen Gemeinden eine der ehrwürdigsten und wertvollsten Grundlagen unseres kleinen Staatswesens»,⁶ wie das Ausschreiben gleich einleitend klarmachte. In aller Deutlichkeit wurde jene Verbindung hergestellt, auf die bis dato in den Quellen nur am Rand oder indirekt hingewiesen wurde: Die Verteidigung der altrepublikanischen Rechtsprivilegien der Gemeindebürger wurde explizit zur Frage der Behauptung der Gemeindeautonomie gegen den Zugriff des etatistisch-liberalen Kantons gemacht.

Zehn Monate später trat ein Maienfelder Initiativkomitee mit Theophil Sprecher von Bernegg an der Spitze auf den Plan. Es schnürte gleich ein ganzes Paket von Vorschlägen.⁷ Auf dem Weg einer Verfassungsänderung sollte den Bürgergemeinden neben dem ihnen bereits durch das Niederlassungsgesetz von 1874 garantierten Armenvermögen und den Bürgerlösern das im Niederlassungsgesetz nicht explizit definierte Eigentum am umstrittenen Nutzungsvermögen (Alpen, Weiden, Wälder) wieder zugesprochen werden. Gänzlich konträr zum Niederlassungsgesetz stand der Vorschlag, die Verwaltung dieser Alpen, Weiden und Wälder auch wieder der Bürgergemeinde zuzusprechen. Dem schlossen die Initianten einen detaillierten Gesetzesentwurf für die Bürgergemeinden an.⁸ Dies bedeutete nicht weniger als die «Schaffung von Bürgergemeinden mit voller territorialer Hoheit und uneingeschränkten Nutzungs- und Verwaltungsbefugnissen, soweit sie diese ihre Rechte nicht auf eine Politische Gemeinde übertragen wollten».⁹ Man wollte den Gemeinden die Möglichkeit geben, die Rechtsprivilegien der Gemeindebürger wieder stärker auszubauen. Wie stark das partikularistische Denken bei der Eingabe leitend war, zeigt die zweite Bestimmung der Eingabe: Die Politische Gemeinde sollte befugt werden, einzelne Zweige der Verwaltung ihren untergeordneten Ortschaften (Fraktionen) zu übertragen. Damit sollten «wohlerworbene», «gesonderte Fraktionsbürgerrechte» wiederhergestellt werden, da in verschiedenen Gemeinden einzelne Gemeindesiedlungen in der Vergangenheit Eigentum erworben hatten, dessen Verwaltungs- und Verfügungsrecht diesen Fraktionen von den kantonalen Behörden abgesprochen worden war.¹⁰

Die auf Deutsch, Sursilvan und Italienisch gedruckte Broschüre Motive zum Initiativ-Begehren betr. die bündnerischen Gemeinde-Verhältnisse insbesondere die Bürgergemeinde von 1894 argumentierte ausführlich für die Vorschläge. Die Argumentation streifte dabei die Rechtsentwicklung der letzten drei Jahrzehnte nur, das Schwergewicht des Textes lag eindeutig abseits der juristischen Interpretation. Die Broschüre reproduzierte die bekannten Positionen der Verfechter der Bürgerrechte der 1850er- und 1860er-Jahre. Statt bürgerlicher Werte traten nun aber als Argumente vermehrt die «Geschichte» und ahistorische «Wesenseigenheiten» in den Vordergrund. Daran schloss sich ein modernisierungskritischer Gestus gegenüber dem Kanton an, der in dieser Schärfe im Diskurs um die Bürgergemeinde neu war.

Dem liberalen Axiom der Freizügigkeit wurden historische Werte der langen Dauer wie «wohlerworbene Rechte» gegenübergestellt,¹¹ ein Begriffspaar, das einige Malanser Gemeindebürger schon 1880 in einem Rekurs gegen die dortige Politische Gemeinde benutzt hatten¹² und das seitdem immer wieder aufgetaucht war.¹³ Die Vorstellung einer Kontinuität vormoderner Errungenschaften aus dem Prozess der Entfeudalisierung paarte sich mit ahistorischen Vorstellungen eines natürlichen Zustands, wie sie seit dem 18. Jahrhundert von der gegenaufklärerischen Romantik vorgebracht wurden. So stellte das Initiativkomitee die Ausstellung von Heimatscheinen als etwas dar, das zur «ureigensten Kompetenz» der Bürgergemeinde gehöre,¹⁴ und bestimmte Grossratsbeschlüsse als ein «unserem Volksgeist widersprechender» Zwang.¹⁵ Die Gemeindebürger waren der «Kern» der Gemeinde, die als Garanten für dessen Erhalt standen. Im Fokus stand der Angriff des Kantons auf die kommunalen Angelegenheiten:

Abb. 2: Theophil Sprecher von Bernegg (1850-1927), der spätere Generalstabschef der Schweizer Armee, war als Teil der «neuen Rechten» in den 1890er-Jahren Initiant der zwei reaktionären «Bürgerinitiativen» (Aufnahme während des Ersten Weltkriegs).

Wer nicht einen mit dem Weltwesen in Widerspruch stehenden Idealismus zur Schau trägt, wird erfahrungsgemäss zugeben, dass der Bürger nur dann mit Luft und Liebe an der Erhaltung seines Gemeinwesens arbeitet, wenn er der Ueberzeugung ist, dass die Früchte seiner Arbeit auch ihm und seinen voraussichtlichen Rechtsnachfolgern verbleiben und dass nicht jeder, der des Weges kommt und vorüber zieht, durch einen gesetzlichen Federstrich in die Rechte eingesetzt werden kann, für deren Schaffung und Erhaltung der Bürger einen guten Theil seiner Zeit und Kraft geopfert hat.¹⁶

Dieser «gesetzliche Federstrich» war in Gestalt des Niederlassungsgesetzes von 1874 «Ausgeburt einer ungesunden Parteipolitik»,¹⁷ Resultat der «radikalen Neuerungssucht».¹⁸ Dabei wäre es, so die Broschüre, viel wichtiger, «dass unser Allerweltskulturstaat sich wieder einmal seines Ursprungs erinnere und seiner ersten Aufgabe, ein Beschützer und Schirmer des Rechts zu sein».¹⁹ Stattdessen habe sich, so die sarkastische Spitze der Broschüre, das «trübe Auge der Bureaukratie» zum Ziel gesetzt, alle Rechte «in der alleinseligmachenden politischen Gemeinde» zu konzentrieren.²⁰

4.2 Die «reaktionäre Avantgarde» und die Gemeindeautonomie

Mit dieser heftigen Kritik am modernen Kanton öffnet sich das weite Feld dessen, was Hans-Ulrich Jost als «reaktionäre Avantgarde» bezeichnet hat.²¹ Diese ab den 1890er-Jahren entstehende Bewegung war weder eine politische Partei noch eine homogene Gruppe, sondern ein loses Konglomerat von konservativen Intellektuellen, Wissenschaftlern, Künstlern und Politikern. Bisweilen waren diese «neuen Rechten» in neu gegründeten Vereinen organisiert. In der Westschweiz bildete sich der intellektuelle Kreis der «Helvétistes» um den Historiker und Literaturwissenschaftler Gonzague de Reynold, während in der deutschsprachigen Schweiz der 1904 gegründete Deutschschweizerische Sprachenverein, das Schweizer Bauernsekretariat unter Ernst Laur, die 1914 von de Reynold gegründete Neue Helvetische Gesellschaft und der nach dem Ersten Weltkrieg entstandene Schweizerische Vaterländische Verband zu den massgebenden Organisationen dieser Bewegung gezählt werden, ferner auch Teile des 1905 gegründeten Schweizer Heimatschutzes und die in dessen Gefolge entstandenen Trachten- und Volksliedervereinigungen.²² Hinzu kam die sich in der Schweiz am Ende des 19. Jahrhunderts ausdifferenzierende Parteienstruktur, worin dieser Konservativismus, «trotz seiner numerischen Schwäche, ein erweitertes und fruchtbares Wirkungsfeld fand».²³

Jost erklärt diese ab den 1890er-Jahren entstehende «neue Rechte» mit der Krise des Freisinns, dem es nicht gelang, die Widersprüche der wirtschaftlichen Entwicklung und die Dissonanzen einer von «Bundesbaronen» dominierten Politik zu bewältigen.²⁴ Die konservativen Erneuerer sabotierten die liberale Gesetzesmaschinerie des Bundes, bereits in den 1880er-Jahren beginnend, bis in die späten 1890er-Jahre mit Schlagworten wie «Freiheit» oder «Föderalismus», die dem zentralstaatlichen «Vogt» gegenübergestellt wurden.²⁵ Die Bezugspunkte der «reaktionären Avantgarde» waren die traditionelle Schweiz, die dem «dummen Materialismus» (de Reynold) gegenübergestellt wurde, dann die vaterländischen Mythen, der Heroismus der Vorfahren und ein religiöser und aristokratischer Autoritarismus.²⁶ Es waren heile Gegenwelten, mit denen man die «Entzauberung der Welt» (Max Weber), die Verlusterfahrungen einer sich rasant rationalisierenden Gesellschaft kompensieren wollte.²⁷

Gewiss waren bei Theophil Sprecher von Bernegg um 1894 nicht alle diese Bezugspunkte ausgeprägt. Einen aristokratischen Paternalismus, wie er sich später beim Freiburger Gonzague de Reynold im Zuge einer in der Zwischenkriegszeit verschärften Rechtsentwicklung ausgebildet hat, sucht man bei Sprecher von Bernegg vergebens.²⁸ Dennoch findet man das Grundmuster der «beständigen Evokation der alten, sogenannt vorrevolutionären Werte», die im Verbund mit ahistorischen Mythen Prinzipien des Ancien Régime wiederbeleben wollten²⁹ – auf Kosten einer liberal-universalistischen bürgerlichen Gesellschaft. Insofern konstruieren Begriffe wie «Volksgeist» oder «Weltwesen» Mythen, wie sie von Roland Barthes beschrieben worden sind: «Der Mythos entzieht dem Objekt, von dem er spricht, jede Geschichte.»³⁰ Drei Jahrzehnte bevor Gonzague de Reynold in seinem Werk La démocratie et la Suisse eine «politische Romantik» vertrat, ist diese Haltung bereits bei Sprecher von Bernegg feststellbar.³¹

In dieser Denkart wurden die Bürgergemeinden zu den «besten Elementen unseres kleinen Staatswesens»³² gemacht. Es versteht sich von selbst, dass Sprecher, der die Rechte der Gemeindebürger durch den Kanton massiv bedrängt sah, den Antizentralismus auch im Grossen Rat vertrat: «Die Gemeinden bestanden vor dem Staat», und darum sei es «eine krankhafte, allerdings weit verbreitete Ansicht, alles Recht komme vom Staat», erklärte er.³³ Das Fahnenwort der Gemeindeautonomie blieb in diesen Aussagen noch einigermassen diffus. Es plädierte sowohl für die altrepublikanische Selbstverwaltung der Gemeindebürger (die der Kanton zum überwiegenden Teil bereits 1874 zerschlagen hatte) als auch gegen den zentralisierenden Zugriff eines etatistisch-liberalen Kantons auf die Gemeindeautonomie der seit 1875 bestehenden Politischen Gemeinden.