Kitabı oxu: «Feuerwehrbedarfsplanung»

3 Grundlagen der Feuerwehrbedarfsplanung
3.1 Begriffsbestimmungen

Das vorliegende Buch trägt den Titel »Feuerwehrbedarfsplanung«. In den einzelnen Bundesländern wird der an dieser Stelle repräsentativ verwendete Begriff auch als »Brandschutzbedarfsplan«, »Gefahrenabwehrbedarfsplan« oder »Bedarfs- und Entwicklungsplan« bezeichnet. Jede Bezeichnung hat ihre Berechtigung und im Kern ist dasselbe gemeint:

»Ein Feuerwehrbedarfsplan ist die nach fachlichen Erwägungen politisch legitimierte Fachplanung der organisatorischen, personellen und materiellen Anforderungen zur Aufstellung, Ausrüstung und Unterhaltung einer Feuerwehr auf Basis von festgelegten Planungskriterien in einer betrachteten Gebietskörperschaft.«

Feuerwehrbedarfsplan

Die Bezeichnung »Feuerwehrbedarfsplan« stellt denjenigen Begriff dar, der sein Wesen sinngemäß widerspiegelt, nämlich den planerischen Bedarf an feuerwehrtechnischen Ressourcen festzustellen. So ist auch Verwechslung mit »Brandschutzbedarf« ausgeschlossen, der begrifflich viele Anwendungen finden könnte (z. B. im gebäudetechnischen Brandschutz oder dazugehörige Ausstattungsgegenstände). Nicht automatisch ist mit dem allgemeinen Brandschutzbegriff die abwehrende Komponente mit der Feuerwehr gemeint. Schließlich umfasst der Begriff »Brandschutz« allgemein die Summe der Maßnahmen des abwehrenden und vorbeugenden Brandschutzes (bestehend aus baulichen, (anlagen)technischen und organisatorischen Brandschutz). Mit der Bezeichnung »Feuerwehrbedarfsplan« wird klar, dass es sich um den Bedarf der Feuerwehr handelt.

Brandschutzbedarfsplan

Dennoch ist auch die Bezeichnung »Brandschutzbedarfsplan«, wie er in Nordrhein-Westfalen verwendet wird, nachvollziehbar, da der zu planende Brandschutzbedarf in diesem Fall tatsächlich mehr umfasst als die reine Feuerwehr (u. a. auch die Löschwasserversorgung). Auch in der DIN 14011 »Begriffe aus dem Feuerwehrwesen« (in der alten Ausgabe von 2010) wird der Begriff »Brandschutzbedarfsplan« verwendet, der dort unter Nr. 3.6.6.12 als »Plan der zuständigen Behörde zur Festlegung des personellen und materiellen Bedarfs für den abwehrenden Brandschutz eines bestimmten Gebiets« definiert wird. Der Begriff »Brandschutzbedarfsplanung« vernachlässigt aber die Tatsache, dass die Aufgaben der Feuerwehren deutlich mehr als die Brandbekämpfung umfassen und der Tätigkeitsschwerpunkt heutzutage vornehmlich auf allgemeinen und technischen Hilfeleistungen liegt.

Bedarfs- und Entwicklungsplan

Die in Hessen und im Saarland verwendete Bezeichnung des »Bedarfs- und Entwicklungsplans« ist ebenfalls korrekt, da mit dem Bedarfsplan immer auch eine Entwicklung zu einem SOLL-Zustand aufgezeigt wird, in dem konkrete Maßnahmen und Mittel zur zukünftigen Erreichung der festgelegten Ziele hinterlegt sind.

Gefahrenabwehrbedarfsplan

Der in Brandenburg verwendete Begriff »Gefahrenabwehrbedarfsplan« fasst die gemeindlichen Schutzaufgaben weiter. Die kommunale Gefahrenabwehr beinhaltet damit nicht nur die »klassischen« Feuerwehraufgaben, sondern beispielsweise auch Aufgaben bei allgemeinen Not- und Unglücksfällen sowie Aufgaben des Katastrophenschutzes.

Planungsziel und Schutzziel

Die Planungsziele (im Feuerwehrsprachgebrauch häufig auch Schutzziele genannt) sind das zentrale Element der Feuerwehrbedarfsplanung, anhand derer sich die Struktur der Feuerwehr in Bezug auf Organisation, Standorte, Fahrzeug und Geräte sowie Personal ableitet und die damit das Versorgungsniveau der Feuerwehr in der jeweiligen Kommune prägen. Das Planungsziel besteht klassischerweise aus konkreten Planungsparametern mit einer für ein Bemessungsszenario einzuhaltenden Planungsfrist, taktischen Einheit und gegebenenfalls Erreichungsgrad (vgl. Kapitel 4.3). In einer Kommune kann es mehrere Planungsziele gleichzeitig geben.

Dahingegen verkörpern Schutzziele (zunächst feuerwehrunabhängig) den übergeordneten gesellschaftlich und politisch gewollten Zustand eines Schutzgutes wie zum Beispiel »Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit des Menschen«, »Schutz von Sachwerten und der Umwelt«, »Schutz des kulturellen Erbes« oder »Eigenschutz von Einsatzkräften«. So lauten auch im Bereich des vorbeugenden Brandschutzes die Schutzziele für bauliche Anlagen nach § 14 der Musterbauordnung (MBO)

der Entstehung eines Brandes vorzubeugen,

der Ausbreitung von Feuerwehr und Rauch (Brandausbreitung) vorzubeugen,

die Rettung von Menschen und Tieren

und wirksame Löscharbeiten zu ermöglichen.

Auch im Bauordnungsrecht ist damit offengelassen, auf welchem Weg diese abstrakten Schutzziele zu erreichen sind, aus denen sich konkrete Anforderungen an Baustoffe, Bauteile und Rettungswege ableiten. Der mit den Schutzzielen angestrebte Zielzustand kann auf verschiedene Weisen erreicht werden. Das Aufstellen einer Feuerwehr mit konkreten Planungszielen ist nur eine Möglichkeit, die zum Erreichen der abstrakten Schutzziele geeignet sind (vgl. Bild 10 in Kapitel 2.4).

»Sicherheitsniveau« und »Versorgungsniveau der Feuerwehr«

Der meist intuitiv gebrauchte Begriff des »Sicherheitsniveaus« (oder auch »Sicherheitslevel« oder »Schutzniveau«) ist ein Ausdruck für das abstrakte Maß an Sicherheit in einer Gesellschaft. Im Kontext der Feuerwehrbedarfsplanung wird der dimensionslose, aber ordinalskalierte Begriff des »Sicherheitsniveaus« häufig als Synonym für »Versorgungs- oder Ausstattungsniveau der Feuerwehr« verwendet. In Hinblick auf die im Kapitel 2.4 dargelegten Ausführungen zur outcome-orientierten Planung ist der Begriff des »Sicherheitsniveaus« jedoch vom »Versorgungsniveau der Feuerwehr« zu unterscheiden, da bei schutzziel-orientierter Betrachtung²⁰ auch mit geringer oder gar keiner Vorhaltung einer Feuerwehr ein hohes Sicherheitsniveau für den Bürger erreichbar ist, vgl. Bild 11 in Kapitel 2.4.

Das Sicherheitsniveau (im Sinne von »Versorgungsniveau der Feuerwehr«) einer Kommune wird u. a. durch die Festlegung konkreter Planungsparameter für die kommunalen Planungsziele (im Wesentlichen »Planungsfrist« und »taktische Einheit«) zur Dimensionierung der Feuerwehr geprägt (vgl. Kapitel 4.3). Die einzelnen Planungsparameter lassen sich jedoch kaum gegeneinander aufwiegen, sodass sich beispielsweise eine längere Eintreffzeit nicht eins zu eins durch einen höheren Personalansatz ausgleichen lässt.

Wie in Bild 12 angedeutet ist, liegt tendenziell ein hohes Versorgungsniveau vor, wenn die Feuerwehr mit einer großen Personalstärke innerhalb einer kurzen Eintreffzeit die Einsatzstelle erreicht (Fall 2), während tendenziell ein niedriges Versorgungsniveau vorliegt, wenn die Feuerwehr mit einer geringen Personalstärke erst nach einer langen Eintreffzeit an die Einsatzstelle kommt. Ferner ist zu vermuten, dass ein oder zwei Feuerwehrangehörige, die innerhalb von wenigen Sekunden nach Brandausbruch am Einsatzort sind (Fall 3), bereits wirksame Hilfe einleiten können, während hingegen auch eine Vielzahl an Einsatzkräften ein großes Schadensausmaß nach einer langen Eintreff- und damit Branddauer nicht mehr effektiv zu verhindern vermag (Fall 4). Neben diesen Extremfällen ist gemeinhin davon auszugehen, dass grundsätzlich ein gutes Versorgungsniveau vorliegt, wenn eine »einsatztaktisch schlagfertige Anzahl an Einsatzkräften« innerhalb einer »kurzen Zeit« an der Einsatzstelle eintrifft (Fall 5).

Bild 12: Höhe des Versorgungsniveaus in einer Kommune in Abhängigkeit der Leistungsfähigkeit der Feuerwehr

3.2 Inhalt eines Feuerwehrbedarfsplans

Gesetzlich gibt es weder an den Inhalt noch an die Darstellungsform eines Feuerwehrbedarfsplans konkrete oder verbindliche Anforderungen. Damit bleiben die Gliederung, Struktur und inhaltliche Ausgestaltung grundsätzlich dem Geschmack des jeweiligen Planaufstellers überlassen. Im Sinne einer anzustrebenden grundsätzlichen Vergleichbarkeit der Pläne (vgl. »Grundsatz der Vergleichbarkeit« in Kapitel 4.2) empfiehlt es sich dennoch, sich mit den benachbarten Kommunen bzw. innerhalb der übergeordneten Gebietskörperschaft (z. B. kreisweit) auf eine einheitliche Struktur abzustimmen.

Mustergliederug und Vorlagen

In Bezug auf den Inhalt wurden in einzelnen Bundesländern Muster-Gliederungen und/oder mustergültige Bedarfsplanvorlagen mit Textbausteinen veröffentlicht (beispielsweise Staatliche Feuerwehrschule Würzburg, 2015, Innenministerium Baden-Württemberg, 2015, Landesfeuerwehrschule Schleswig-Holstein, 2011 etc.), an die sich bei der Aufstellung eines Feuerwehrbedarfsplans orientiert werden kann, deren Gliederung und Inhalt aber nicht rechtsverbindlich sind. Es ist ferner ausdrücklich darauf hinzuweisen, dass ein »Ausfüllen der Platzhalter« in solchen Bedarfsplanvorlagen allein nicht ausreicht, um die Feuerwehr der Kommune mit ihren individuellen Bedürfnissen und örtlichen Gegebenheiten effektiv und zukunftssicher auszurichten. Denn zum einen ist bei der Verwendung von Bedarfsplanvorlagen gründlich zu prüfen, ob die vorgesehenen Bausteine auf die Situation in der eigenen Kommune anwendbar sind (»den örtlichen Verhältnissen entsprechend«, vgl. Kapitel 2.1). Zum anderen ist es essentiell, die strategischen übergeordneten Zusammenhänge der Bedarfsplanung zu erkennen und miteinander zu verknüpfen, um ein optimales oder zumindest zweckmäßiges SOLL-Konzept sowie die dazu notwendigen Handlungsmaßnahmen abzuleiten, die sich eben nicht automatisch allein durch das Ausfüllen von Mustervorlagen ergeben.

Exemplarische Gliederung eines Feuerwehrbedarfplans Einleitung Analyse des Gefahrenpotenzials und des Einsatzgeschehens Darstellung der Gemeindestruktur Erhebung und Bewertung des Gefahrenpotenzials Analyse des Einsatzgeschehens Szenarien zur Bedarfsplanung Festlegung der Planungsziele Ableitung der SOLL-Struktur der Feuerwehr Organisation Standorte Fahrzeuge Personal Darstellung des IST-Zustands der Feuerwehr und Abgleich mit dem SOLL-Zustand Organisation Standorte Fahrzeuge Personal Resultierende Handlungsmaßnahmen (Maßnahmenliste)

Zum Minimalinhalt gehört eine Einleitung, die Sinn und Zweck eines Feuerwehrbedarfsplans in den rechtlichen und organisatorischen Kontext der kommunalen Gefahrenabwehr einordnet, eine ortsbezogene Analyse des Gefahrenpotenzials und des vorherrschenden Einsatzgeschehens und die daraus resultierenden Bemessungsszenarien. Kerninhalte sind zudem die kommunalen Planungsziele als Ausdruck des politisch gewünschten Versorgungsniveaus der Feuerwehr, und das daraus abgeleitete SOLL-Konzept mit seinen Handlungsmaßnahmen, die sich aus dem Abgleich des SOLL- mit dem IST-Zustand ergeben.

Umfang und Detailtiefe eines Feuerwehrbedarfsplans

Welche Detailtiefe ein Feuerwehrbedarfsplan aufweisen sollte, hängt von den Bedürfnissen der jeweiligen Kommune ab. In der Praxis ist festzustellen, dass die Bandbreite von dem, was als der jeweilige kommunale Feuerwehrbedarfsplan bezeichnet wird, von einem »bloßen Fahrzeugkonzept« bis hin zu einem »umfassenden Organisationshandbuch der Feuerwehr mit mehreren hundert Seiten« reicht.

Generell müssen in einen Feuerwehrbedarfsplan alle notwendigen Angaben und Analysen Eingang finden, die zur umfassenden Bewertung und Ableitung eines SOLL-Konzepts und den dazu notwendigen Handlungsmaßnahmen notwendig sind (vgl. Nachvollziehbarkeit von Feuerwehrbedarfsplänen, Kapitel 3.3). Auf der anderen Seite ist darauf zu achten, nur die tatsächlich relevanten Aspekte in den Feuerwehrbedarfsplan aufzunehmen und diesen inhaltlich nicht zu überfrachten. Der Bedarfsplan ist in erster Linie ein strategisches Dokument, dessen Ziel es ist, die übergeordnete »strategische Ausrichtung der Feuerwehr« zu entwickeln, als politischen Willen festzulegen und nachvollziehbar darzustellen. Die Adressaten des Bedarfsplans, zu denen insbesondere die politisch Verantwortlichen als Entscheidungsträger für die aus dem Bedarfsplan resultierenden Maßnahmen zählen, müssen sich in dem Dokument »zurechtfinden« und die für sie bzw. für eine konkrete Entscheidung relevante Informationen extrahieren können. »Unnötiger Ballast« und »ausschmückende Prosa« lenken von den wesentlichen Kernpunkten ab.

Ein zu großer Bedarfsplanumfang kann für den politischen Diskussions- und Abstimmungsprozess nachteilig sein kann, da potenziell strittige Detailfragen von den strategisch und politisch wichtigen Aspekten ablenken können. So sind Entwurfsvorlagen von Feuerwehrbedarfsplänen schon des Öfteren in den jeweiligen politischen Gremien abgelehnt worden, da beispielsweise die Anzahl der stadtweit vorzuhaltenden Atemschutzgeräte, eine zu frühzeitige konkrete Standortfestlegung oder bedarfsplanunabhängige personelle Mehrbedarfe im (grundsätzlich daher nicht in den Bedarfsplan aufzunehmenden) Stellenplan zu Streitfragen mit erweiterten Klärungs- und Diskussionsnotwendigkeiten avancierten, die zu unnötigen Verzögerungen oder gar zur Ablehnung des Gesamtkonzepts führten.

Aus diesem Grund gilt der »Grundsatz der planerischen Zurückhaltung« (vgl. Kapitel 4.2). Die Detailplanung zur Umsetzung der im Feuerwehrbedarfsplan festgelegten Ziele und Maßnahmen erfolgt in einigen Punkten erst nach dem politischen Beschluss zur strategischen Ausrichtung. Konkrete Festlegungen zum Betriebs- und Dienstablauf oder technische Detailausstattungen, wie etwa die Anzahl der notwendigen Schläuche oder der Meldeempfänger, gehören damit nicht zu den Inhalten eines Feuerwehrbedarfsplans, der niemals den Anspruch haben kann, als globale und abschließende Einkaufs- und Beschaffungsliste der Feuerwehr zu fungieren. Angelegenheiten von Detailausstattungen fallen ohnehin als »Geschäft der laufenden Verwaltung« in den Verantwortungsbereich der Stadt- bzw. Gemeindeverwaltung und des Leiters der Feuerwehr. Dieser hat im gesetzlichen Auftrag für die innere Organisation und ständige Einsatzbereitschaft der Feuerwehr Sorge zu tragen. Damit genießt er eine Art »Vertrauensvorschuss« seitens des politischen Gremiums in Hinblick auf die zweckmäßige Organisation der Feuerwehr in seinem politisch festgelegten Rahmen.

Als Faustregel kann daher festgehalten werden, dass grundsätzlich höchstens Geräte und Ausstattungen, deren Wert oberhalb der in der Kommune festgelegten Wertgrenze für Geschäfte der laufenden Verwaltung liegen, im Bedarfsplan aufgeführt werden sollten (Beispiel: Einsatzfahrzeuge).

Als »Geschäft der laufenden Verwaltung« gelten alle Rechtsgeschäfte, die in mehr oder weniger regelmäßiger Wiederkehr in der Kommune vorkommen, nach Umfang der Verwaltungstätigkeit sowie der finanziellen Auswirkungen von sachlich weniger erheblicher Bedeutung sind und deren Erledigung nach feststehenden Grundsätzen erfolgen. Hierzu sind in der Regel auch Wertgrenzen definiert, die je nach Kommune von 20.000 bis 120.000 Euro reichen.

Wert- oder aufwandsmäßig geringe Maßnahmen sind nur dann in den Feuerwehrbedarfsplan aufzunehmen, wenn sie der strategischen Zielerreichung dienen oder sich die Politik und Verwaltung demonstrativ mit den jeweiligen Sachverhalten beschäftigen und dazu positionieren soll. So zielt zum Beispiel der Beschluss von teilweise finanziell geringfügigen personalfördernden Maßnahmen für die Freiwillige Feuerwehr (vgl. Kapitel 9.5) auf ein aktives Bekenntnis der Stadt- oder Gemeindeverantwortlichen zu ihrem Ehrenamt ab, das auch entsprechende politische und motivierende Signalwirkung in der Öffentlichkeit entfaltet.

Kein Inhalt eines Feuerwehrbedarfsplans:Nicht in den Feuerwehrbedarfsplan gehören grundsätzlich21 Ausweisung des hauptamtlichen Personalbedarfs (Stellenplan) Rückwärtiger Dienst (»Büro- oder Innendienst« bzw. »Tagesdienst«) Leitstellenbemessung Rettungsdienst Beschaffungsreihenfolgen/-listen

Der (stellenwirksame) rechnerische Personalbedarf von hauptamtlichen Mitarbeitern ist grundsätzlich nicht im Feuerwehrbedarfsplan selbst, sondern in einem separaten Papier, in der Sitzungsvorlage für das politische Gremium oder als Anlage zum Feuerwehrbedarfsplan aufzuführen. Der Personalbedarf ist von der im Bedarfsplan aufgeführten einsatztaktischen Funktionsbesetzung (vgl. Kapitel 7.4), vom Dienstmodell²² sowie von den personalwirtschaftlichen Parametern des Mitarbeiterstamms (vgl. Kapitel 9.4.3) abhängig, wobei letztere regelmäßigen Schwankungen unterliegen (im Gegensatz zum festgelegten Funktionsbesetzungsplan). Im Bedarfsplan ausgewiesene Veränderungen des Personalbedarfs könnten fälschlicherweise auf eine bedarfsplanerische Anpassung des Versorgungsniveaus zurückgeführt werden anstatt auf die tatsächlich ursächlichen Veränderungen im Bereich der Personalausfallzeiten, die sich völlig unabhängig von den bedarfsplanerischen Festlegungen ergeben. Die Überprüfung der notwendigen Personalausstattung sollte daher auch in kürzeren Zeitabständen erfolgen als eine Fortschreibung des Feuerwehrbedarfsplans (empfohlenermaßen mindestens jährlich). Würde der Personalbedarf direkt im Bedarfsplan festgeschrieben, würde bei jeder personalwirtschaftlichen Änderung erneut ein politischer Beschluss über den Feuerwehrbedarfsplan erforderlich werden.

Die notwendigen Leitstellen sind selbstverständlich integraler Bestandteil der Feuerwehrstrukturen. Die Dimensionierung von Leitstellen unterliegt jedoch anderen Bemessungsmethoden und -grundsätzen und bezieht sich auf einen separaten Planungsbereich. Durch die Leitstelle bedingte Defizite (z. B. verlängerte Dispositionszeiten) dürfen sich nicht auf die Bemessung der operativen Feuerwehrstruktur auswirken (z. B. auf die Standortstruktur der im Versorgungsbereich der Leitstelle befindlichen Feuerwehren), weshalb die Leitstellen außerhalb des Feuerwehrbedarfsplans bemessen werden sollten. Ohnehin werden Leitstellen in der Regel nur von Berufsfeuerwehren in kreisfreien Städten betrieben, während für kreisangehörige Gemeinden der Träger der Leitstelle der Landkreis oder regionale Leitstellenverbünde sind. Daher fällt die bedarfsplanerische Auslegung der Leitstelle in den meisten Fällen auch gar nicht in den Verantwortungs- und Kompetenzbereich der Kommunen.

Da die Feuerwehrbedarfsplanung »im klassischen Sinne« nur den operativen Teil einer Feuerwehr (Einsatz- bzw. Ausrückedienst) umfasst, bleibt hierbei die Bemessung des rückwärtigen Dienstes (personell besetzte Abteilungen, Sachgebiete, Werkstätten usw.) unberücksichtigt und bedarf einer separaten Organisationsuntersuchung. Auch wenn tiefgreifende Schnittstellen zum Einsatzdienst vorliegen, ist die hierbei anzuwendende Untersuchungsmethodik vielmehr der klassischen Bemessung einer öffentlichen Verwaltung zuzuordnen (Bundesministerium des Inneren/Bundesverwaltungsamt, 2016) als der risikoanalytischen Ansätzen Feuerwehrbedarfsplanung.

Auch die rettungsdienstliche Versorgung ist nicht Teil eines Feuerwehrbedarfsplans, da sie dem Rettungsdienst- und nicht dem Feuerwehrrecht zuzuordnen ist, sie in der Regel in unterschiedlicher Trägerschaft liegt (außer bei kreisfreien Städten, die häufig auch Träger des Rettungsdienstes sind) und für sie eine eigene Bedarfsplanung mit abweichender Methodik erstellt wird.

3.3 Nachvollziehbarkeit von Feuerwehrbedarfsplänen

Zu den in Kapitel 2.1 aufgeführten Zielen der Feuerwehrbedarfsplanung zählt insbesondere die objektive und transparente Bemessung der Feuerwehr sowie deren nachvollziehbare Dokumentation in einem Feuerwehrbedarfsplan.

Mit Blick in zahlreiche Bedarfspläne von Städten und Gemeinden ist festzustellen, dass diese nicht immer eine schlüssige Begründung für das SOLL-Konzept beinhalten und sich viele SOLL-Konzepte nicht immer stringent nachvollziehbar aus den Planungszielen und den Analysen des IST-Zustands abzuleiten scheinen. Manche SOLL-Konzepte scheinen vielmehr »vom Himmel zu fallen«, ohne dass für unbeteiligte Leser des Bedarfsplans die Gründe hierfür dargelegt sind.

Die Aufstellung und Fortschreibung eines Feuerwehrbedarfsplans ist stets ein Prozess, in dem viele Entscheidungen, Abwägungen und Varianten von möglichen SOLL-Konzepten bereits durch die Arbeits- oder Lenkungsgruppe getroffen werden, noch ehe diese es in ein schriftliches Dokument oder in die zuständigen politischen Gremien (vgl. Kapitel 3.5) schaffen. Der Nachvollziehbarkeit halber empfiehlt es sich jedoch, die erstellten Varianten und Handlungsoptionen zumindest in einem Vermerk schriftlich festzuhalten.

Ein weiterer Grund für das Fehlen nachvollziehbarer schriftlicher Dokumentation in der Praxis sind die Vielzahl auch sachfremder Erwägungen sowie »weicher Faktoren«, die die Feuerwehrbedarfsplanung beeinflussen (zum Beispiel »Tradition« und »gewachsene Strukturen«, vgl. Kapitel 2.2). So lautet in manchen Fällen die Antwort auf die Frage, nach welchen Entscheidungsgründen eine Ortsfeuerwehr »genau diese drei Löschfahrzeuge« im Bedarfsplan zugewiesen bekommt: »Weil sie die schon immer hatten!« Solche fachlichen sowie politischen Zugeständnisse, die erheblichen Einfluss auf die Motivationslage der Feuerwehrangehörigen haben und das mancherorts durchaus empfindliche »System Feuerwehr« kippen können, finden in der Regel keinen Eingang in die Aktenlage. Ein durch ein ausschließlich objektives Verfahren erstellter Feuerwehrbedarfsplan ist in der Praxis daher kaum zu finden. Die Feuerwehrbedarfsplanung fungiert an dieser Stelle vielmehr als »Politikberatung«. Und es ist davor zu warnen, »mit der Brechstange« einer Feuerwehr ein künstliche SOLL-Konzepte »überzustülpen«, weil dieses »objektiv-rechnerisch richtiger« sei.

Hinderlich ist das Festhalten an gewachsenen Strukturen dann, wenn eklatante Verstöße gegen Planungsgrundsätze vorliegen, die Leistungsfähigkeit der Feuerwehr gefährdet ist und offensichtliche Optimierungspotenziale ungenutzt bleiben. Im Zweifel und Rechtsstreit muss der Feuerwehrbedarfsplan einer gerichtlichen Überprüfung standhalten.

3.4 Variantenplanung

Durch den bedarfsplanerischen Handlungsspielraum (vgl. Kapitel 2.3) und der Vielzahl an Wechselbeziehungen und Einflussgrößen bei der Feuerwehrbedarfsplanung (vgl. Kapitel 2.2) sind häufig mehrere Wege zur (Planungs-)Zielerreichung geeignet. In vielen Fällen gibt es nicht nur »die einzig richtige« Lösung, auch nicht bei objektiv fachgerechter Planung. So können beispielsweise auch Fachleute, die sich hauptberuflich mit Parks, Schulen und Verkehr befassen, über die Trassenführung einer bestimmten Straße uneins sein (Naßmacher/Naßmacher, 2007).

Kommt die für die Feuerwehrbedarfsplanung zuständige Arbeitsgruppe nicht zu einem eindeutigen Ergebnis, der im Konsens von allen Beteiligten mitgetragen wird, ist eine Variantenplanung mit Handlungsalternativen aufzustellen, zwischen denen entweder die Lenkungsgruppe des Projekts oder der entsprechende Ausschuss bzw. der Rat der Gemeinde politisch zu entscheiden hat. Die Anzahl der Varianten ist dabei möglichst gering zu halten und in einer Vorauswahl bereits auf die realistischen Optionen zu reduzieren. Dabei ist den politisch Verantwortlichen gleichzeitig eine Entscheidungshilfe an die Hand zu geben, auf dessen Basis eine Abwägung der Vor- und Nachteile der jeweiligen Varianten vorgenommen werden kann. Ein möglicher Ansatz hierfür ist beispielsweise die Varianten hinsichtlich ihrer monetären Auswirkungen für die Kommune zu bewerten (vgl. Lindemann, 2013).

Die Varianten selbst sollten jedoch nicht im Feuerwehrbedarfsplan, sondern in den entsprechenden Sitzungsunterlagen aufgeführt werden. Im rechtsgültig verabschiedeten Enddokument des Feuerwehrbedarfsplans ist nur das ausgewählte SOLL-Konzept mit den dazugehörigen Handlungsmaßnahmen aufzunehmen. In Hinblick auf die Nachvollziehbarkeit der Entscheidung (vgl. Kapitel 3.3) können die vorgestellten Varianten mit ihren dazugehörigen Beschlüssen im Sitzungsprotokoll, in einem Aktenvermerk, in einem etwaigen Projekthandbuch zur Bedarfsplanung oder als Anhang im Feuerwehrbedarfsplan dokumentiert werden.

Beispiel für Varianten einer strategischen Entscheidung:

Eine an die Einwohnerschwelle zur Großstadt grenzende große kreisangehörige Gemeinde unterhält im Innenstadtbereich eine in Gruppenstärke (9 Funktionen) hauptamtlich besetzte Feuerwache. In den peripheren Ortsteilen, die einst selbstständige Kommunen waren und im Zuge von Gebietsreformen eingemeindet wurden, stellt traditionell die Freiwillige Feuerwehr im Erstangriff den abwehrenden Brandschutz und die Hilfeleistung sicher.

Während in dieser Kommune der Kernstadtbereich innerhalb einer Eintreffzeit von acht Minuten in Gruppenstärke abgedeckt werden kann, benötigen die ehrenamtlichen Einheiten der Freiwilligen Feuerwehr in den peripheren Ortsteilen bis zu zwölf Minuten, um zuverlässig mit einer Gruppe an der Einsatzstelle einzutreffen. Bei der Fortschreibung des Feuerwehrbedarfsplans ist nun über die zukünftigen Planungsziele zu entscheiden. Hierbei stehen zwei Varianten zur Diskussion²³ :

Variante 1: Für die Bedarfsplanung wird weiterhin für die städtisch und ländlich strukturierten Bereiche des Stadtgebiets ein differenziertes Planungsziel angesetzt, in dem für die erste Gruppe eine Eintreffzeit von acht Minuten für den Innenstadtbereich (durch Berufsfeuerwehr abgedeckt) und von zwölf Minuten für die ländlichen Bereiche vorgesehen werden (durch Freiwillige Feuerwehr abgedeckt), siehe Bild 13. Das Planungsziel ist mit der grundsätzlichen IST-Struktur der Feuerwehr zu erreichen, die im Rahmen der üblichen SOLL-Maßnahmen zu optimieren ist.

Variante 2: Es wird ein gleich (hohes) Planungsziel mit einer Eintreffzeit von acht Minuten für die erste Gruppe für das gesamte Gemeindegebiet festgelegt. In diesem Fall ist die Einrichtung einer zweiten hauptamtlich besetzten Feuerwache erforderlich, da mit der verringerten Fahrzeit in den ländlichen Bereichen dieselbigen nicht mehr von den Standorten der Freiwilligen Feuerwehr abgedeckt werden können.

Bild 13: Beispiel einer Variantenplanung zu strategischen Fragestellungen: Festlegung eines differenzierten (links) oder stadtweit einheitlichen Planungsziels (rechts)

Aus fachlicher Sicht sind beide Varianten des dargestellten Beispiels vertretbar und liegen innerhalb des bedarfsplanerischen Gestaltungskorridors. Hier handelt es sich um eine politische Entscheidung darüber, ob das gleiche Versorgungsniveau der Feuerwehr unabhängig vom Wohnort innerhalb der Gemeinde zugesichert werden soll oder eine (zweckmäßige) Differenzierung angesetzt wird. Im gleichen Zuge hat die Entscheidung für die eine oder andere Variante Auswirkungen darauf, ob sich die Feuerwehr dieser Stadt in ihrer strukturellen Aufstellung weiterhin als »Freiwillige Feuerwehr mit hauptamtlichen Kräften« (Schwerpunkt liegt auf dem Ehrenamt mit hauptamtlicher Unterstützung) oder als »Berufsfeuerwehr« (Schwerpunkt liegt auf der hauptamtlichen Aufgabenerledigung mit ehrenamtlicher Unterstützung) versteht. Die Entscheidung greift damit nicht nur tief ins Organisations-, sondern gegebenenfalls auch Motivationsgefüge des Haupt- wie auch des Ehrenamts ein (vgl. »Spirale der Hauptamtlichkeit« in Kapitel 9.3.4).

Jedoch greift nicht jede Entscheidung, die einer Variantenplanung bedarf, so tief in die strategische Ausrichtung der Feuerwehr ein. In manchen Fällen sind es auch Detailentscheidungen, die sich im Prozess der Feuerwehrbedarfsplanung nicht lösen lassen.

Beispiel für Varianten einer Detailentscheidung:

Eine Feuerwehr in einem Ortsteil mit 700 Einwohnern und ohne nennenswertem Gefahrenpotenzial verfügt im IST-Zustand über ein TSF, welches aufgrund seines Alters ersatzbeschafft werden muss und das in einem Feuerwehrhaus mit bereits beengten Platzverhältnissen untergebracht ist. Aus bedarfsplanerischer Sicht wäre für diese Ortsfeuerwehr ein aus einem TSF-W sowie ein MTF bestehender Fuhrpark ideal, da sie eine ausreichende Personalstärke für den Einsatz einer Löschgruppe (9 Kräfte) alarmverfügbar aufweist. Sowohl im Übungsbetrieb als auch im Einsatzfall soll diese Löschgruppe jedoch ohne die Nutzung von Privat-Pkw an die Übungs- bzw. Einsatzstelle gebracht werden, was mit einem TSF-W mit sechs Sitzplätzen alleine nicht realisierbar ist. Die Beschaffung eines zusätzlichen MTF erfordert jedoch für das bestehende Feuerwehrhaus einen Neu- oder Anbau. Alternativ könnte die Beschaffung eines LF 10 in Erwägung gezogen werden, welches zwar nicht für das örtliche Gefahrenpotenzial erforderlich ist, aber über eine Gruppenkabine mit neun Sitzplätzen verfügt. Ein LF 10 passt mit seinen Abmessungen jedoch nicht in die bestehende Fahrzeughalle und würde daher ebenfalls Baumaßnahmen erfordern.

Bild 14: Beispiel einer Variantenplanung für Sach- und Detailentscheidungen

Aus rein sachlicher Sicht lässt sich dieser Sachverhalt kaum befriedigend lösen: Das LF 10 in der SOLL-Variante 3 ist größer dimensioniert als für diesen Ortsteil zwingend notwendig und im Anschaffungspreis rund doppelt so teuer wie ein TSF-W. Zudem fallen Kosten für Neu- oder Umbaumaßnahmen zur Unterstellung des LF 10 an. Es würde jedoch den Anforderungen zum Transport einer Mannschaft in Gruppenstärke mit nur einem Fahrzeug gerecht werden und damit den Fahrzeugpark quantitativ nicht »aufblähen« (Betriebskosten für nur ein Fahrzeug in SOLL-Variante 3 statt für zwei Fahrzeuge in SOLL-Variante 2). Aus einsatztaktischer Sicht wäre die Beschaffung von einem TSF-W und einem MTF die beste Lösung (SOLL-Variante 2), welche jedoch ebenfalls Neu- oder Anbaukosten mit sich bringt. Die »kostengünstigste« Variante, nur die Ersatzbeschaffung eines TSF-W vorzunehmen (SOLL-Variante 1), stößt möglicherweise auf Unzufriedenheit der Mitglieder der Ortsfeuerwehr. An dieser Stelle werden die im Kapitel 2.2 beschriebenen Wechselbeziehungen zwischen Personal-, Fahrzeug- und Standortplanung besonders deutlich.

Kann im Rahmen der Arbeitsgruppe zum Feuerwehrbedarfsplan keine Lösung für die dargestellte Beispiel-Situation gefunden werden, müssen diese Varianten politisch durch die Lenkungsgruppe oder gar durch den zuständigen Gemeindeausschuss bzw. den Gemeinderat beschieden werden, die zwischen finanziellen Zwängen und politischer Bekenntnis zum Dienstfrieden der Feuerwehr zu entscheiden hat. Da sich alle Varianten im bedarfsplanerischen Gestaltungskorridor befinden, kann diese Entscheidung unterschiedlich ausfallen.

Manche Entscheidungen können auch gänzlich außerhalb des Feuerwehrbedarfsplans gelöst werden. Ergibt sich beispielsweise aus der Bedarfsplanung die Notwendigkeit für einen neuen Feuerwehrstandort, reicht diese Feststellung im Feuerwehrbedarfsplan in einigen Fällen bereits aus, damit mit dessen Verabschiedung im Rat der Stadt oder Gemeinde der politische Wille zum Neubau des Standorts gesichert ist. Gegebenenfalls ist im Bedarfsplan ein geografischer Bereich einzugrenzen, in dem der neue Standort idealerweise liegen sollte. Die konkrete Grundstücksuche kann separat im Nachgang an den Bedarfsplanprozess durch eine Projektgruppe, die Verwaltung oder einen externen Sachverständigen ermittelt werden.

3.5 Zuständigkeiten bei der Feuerwehrbedarfsplanung

Die Zuständigkeit für die Aufstellung und Fortschreibung eines Feuerwehrbedarfsplans liegt bei der Gemeinde als Träger der Feuerwehr. So gilt beispielsweise in Nordrhein-Westfalen:

»Die Gemeinden haben unter Beteiligung ihrer Feuerwehr Brandschutzbedarfspläne und Pläne für den Einsatz der öffentlichen Feuerwehr aufzustellen, umzusetzen und spätestens alle fünf Jahre fortzuschreiben.« (§ 3 Abs. 3 BHKG)

Dass die Feuerwehr zu beteiligen ist, bedeutet gleichsam, dass sie nicht selbst die Aufstellung und Fortschreibung durchzuführen hat, ihr diese Aufgabe jedoch – unter Berücksichtigung der hiermit verbundenen Arbeitsbelastung, insbesondere im Ehrenamt – übertragen werden kann. Damit steht vielmehr die Gemeindeverwaltung in der Pflicht, für die Feuerwehrbedarfsplanung Sorge zu tragen.

Aus den Feuerwehrgesetzen der Länder geht nicht konkret hervor, ob der Feuerwehrbedarfsplan einer Gemeinde auch eines Ratsbeschlusses bedarf. Die Zuständigkeit des Rates ergibt sich jedoch aus den Gemeindeordnungen bzw. Kommunalverfassungen der Länder. So ist beispielsweise der Rat in Nordrhein-Westfalen gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 GO für alle Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung zuständig, soweit die GO nichts anderes bestimmt. Hierunter fällt auch die Festlegung strategischer Ziele unter Berücksichtigung vorhandener Ressourcen und damit auch die Feuerwehrbedarfsplanung. Auch Schütte (2000) hebt hervor, dass wegen der grundsätzlichen Bedeutung des Feuerwehrbedarfsplans für die Sicherheitsarchitektur in der Gemeinde dieser durch Ratsbeschluss festzustellen ist.

Der Rechtscharakter eines Feuerwehrbedarfsplans ist in der Literatur und in der Rechtsprechung nicht abschließend geklärt. Er hat in jedem Fall unmittelbar nur eine verwaltungsinterne Rechtswirkung, Dritte können keine Ansprüche erheben. Der Feuerwehrbedarfsplan stellt jedoch nicht etwa nur eine unverbindliche Absichtserklärung des Rates der Stadt oder Gemeinde dar, sondern erfährt mit seinem politischen Beschluss eine Selbstbindungspflicht (ähnlich der Wirkung eines Bebauungsplans). Die im Bedarfsplan beschlossenen Maßnahmen sind also – wie andere Ratsbeschlüsse auch – durch den Bürgermeister, die Verwaltung und die Feuerwehr umzusetzen (vgl. z. B. § 62 Abs. 2 Satz 1 GO NRW).

Auch an dieser Stelle wird die Relevanz der Regelungstiefe eines Feuerwehrbedarfsplans deutlich (vgl. Kapitel 3.2). Der Bedarfsplan darf nicht so detailtief ausgeführt sein, dass der Leiter der Feuerwehr seinen Dienstbetrieb nicht umorganisieren kann, da es sonst formell jedes Mal eine Änderung des Feuerwehrbedarfsplans bedürfte.

3.6 Akteure, Beteiligte und Interessenvertreter (Stakeholder)

Neben der originären Zuständigkeit der Gemeinde für die Aufstellung und Fortschreibung des Feuerwehrbedarfsplans gibt es noch eine Reihe anderer Akteure, Beteiligter und Interessentenvertreter (Stakeholder), die am Prozess und Ergebnis der Bedarfsplanung Interesse haben (vgl. Bild 15).

Bild 15: Beteiligte und Interessenträger bei der Feuerwehrbedarfsplanung

Die wesentlichen Akteure sind am Prozess der Bedarfsplanung aktiv beteiligt und bilden entweder die Projektleitung, die Arbeitsgruppe oder die Lenkungsgruppe.

Projektleitung

Wie in jedem Projekt bedarf auch die Aufstellung oder Fortschreibung eines Feuerwehrbedarfsplans eine für den Prozess verantwortliche Projektleitung. Die Aufgabe des Projektleiters ist es, Zeitplan und Budget einzuhalten, Projekt- und Lenkungsgruppensitzungen zu terminieren, Arbeitspakete zu verteilen und für die notwendige Zuarbeit zu sorgen. Zudem fungiert er als zentraler Ansprechpartner für alle Beteiligten.

Der Projektleiter muss nicht automatisch auch der maßgebliche Entscheidungsträger sein, den es in Form einer Einzelperson ohnehin nur in seltenen Fällen gibt. In der Praxis fungiert in kleinen Kommunen der für die Feuerwehr zuständige Leiter oder Sachbearbeiter des Ordnungsamtes, dem die Feuerwehr in der Verwaltungsorganisation untergliedert ist, als Projektleiter. In großen Kommunen, in denen die Feuerwehr ein eigenes Amt mit hauptamtlichen Kräften darstellt, wird als Projektleiter häufig ein Mitarbeiter der Feuerwehr bestellt.

Wird die Bedarfsplanung von einem externen Beratungsunternehmen (vgl. Kapitel 3.8) begleitet oder komplett durchgeführt, stellen sowohl das Beratungsunternehmen als auch die Gemeinde jeweils einen gegenseitigen Ansprechpartner, durch die die Kommunikation und Datenaustausch kanalisiert werden. In der Regel übernehmen die Beratungsunternehmen die eigentliche Arbeitsleistung (Datenauswertung, Berichtslegung, Erstellen des Dokuments).

Arbeitsgruppe

Die eigentliche Arbeit erfolgt in der Arbeitsgruppe, die in der Regel aus Vertretern der Verwaltung, der Feuerwehr und gegebenenfalls externer Sachverständiger besteht. Je nach Größe der Feuerwehr und des Bedarfsplanprojekts können als ständige Projektgruppenmitglieder auch Vertreter der Personalabteilung, der Kämmerei, der städtischen Liegenschaften und des Personalrats sinnvoll sein. Wie in allen Projektgruppen gilt auch hier der Grundsatz: So viele Gruppenmitglieder wie nötig, so wenig wie möglich. Die Projektgruppe übernimmt die operative Projektsteuerung und -bearbeitung. Sie sorgt für die Entscheidungsvorbereitung für die Lenkungsgruppe.

Lenkungsgruppe

Die Lenkungs- oder auch Entscheidungsgruppe (auch Steuerungsgruppe oder Steering Committee) trägt die Gesamtverantwortung für den Prozess und Inhalt der Bedarfsplanung. Sie gibt die »Marschrichtung« und Rahmenbedingungen vor, innerhalb der sich die Feuerwehrbedarfsplanung bewegen soll. Sie fungiert als eine Art Aufsicht über die Arbeitsgruppe und kontrolliert deren Arbeitsergebnisse. Entscheidungen, die nicht innerhalb der Arbeitsgruppe getroffen werden können (zum Beispiel aufgrund eines fehlenden Konsenses unter den Arbeitsgruppenmitgliedern), werden zur Entscheidung an die Lenkungsgruppe gerichtet. Sie ist mit hochkarätigen Entscheidungsträgern besetzt, deren Zeitressourcen in der Regel »zu wertvoll« sind, um sie mit der Projektarbeit in der Arbeitsgruppe einzusetzen. Mitglieder sind – sofern sie nicht bereits Mitglieder der Arbeitsgruppe sind – die durch die Bedarfsplanung betroffenen Fachämter der Kämmerei, Liegenschaften, Personalangelegenheiten und Personalvertretung. Des Weiteren ist die Verwaltungsspitze erforderliches Lenkungsgruppenmitglied – in großen Kommunen in der Regel der zuständige Dezernent, in kleinen Kommunen auch der Bürgermeister direkt.

Neben der Entscheidungs- und Kompetenzebene unterscheidet sich die Lenkungs- von der Arbeitsgruppe auch dahingehend, dass die Lenkungsgruppe tendenziell stärker die gemeindlichen Interessen und Notwendigkeiten im kommunalen Gesamtkontext im Auge behält, während sich die Arbeitsgruppe inhaltlich innerhalb der fachspezifischen Belange der Feuerwehr bewegt.

Weitere Interessengruppen

Wie in Bild 16 exemplarisch dargestellt, gibt es bei der Feuerwehrbedarfsplanung noch weitere (zum Teil nur indirekt) betroffene Interessenträger, auf die an dieser Stelle nicht im Einzelnen eingegangen werden soll. Von der Kommunalverwaltung mit dem Hauptinteresse ihrer Pflichterfüllung über die Lokalpolitik, die von der Macht der Gestaltungsmöglichkeiten sowie der (Wieder)wahl in kommenden Legislaturperioden geleitet ist, bis hin zur »Feuerwehrindustrie«, für die im Bedarfsplan Beratungs- und Beschaffungsaufträge für mehr und größere Fahrzeuge, Gerätschaften oder Neubauten generieren werden, ist die Landschaft der »Stakeholder« bei der Bedarfsplanung vielfältig.

3.7 Rolle der Aufsichtsbehörden (Kommunalaufsicht)

Alle Verwaltungstätigkeiten unterliegen der staatlichen Aufsicht, die für den kommunalen Bereich in den jeweiligen Gemeindeordnungen bzw. Kommunalverfassungen der Länder geregelt ist.

Als Aufsichtsbehörde werden die nächsthöheren Verwaltungseinheiten bezeichnet, wie in Bild 15 schematisch dargestellt ist. Die meisten Flächenländer folgen mittlerweile²⁴ einem zweigliedrigen Verwaltungsaufbau mit dem Ministerium als oberste Aufsichtsbehörde und den Landkreisen als untere Aufsichtsbehörden.

In Baden-Württemberg, Bayern, Hessen und Nordrhein-Westfalen existieren die Bezirksregierungen bzw. Regierungspräsidien als sogenannte »Mittelbehörden«. In diesem dreigliedrigen Verwaltungsaufbau ist der Landkreis die untere Aufsichtsbehörde für die kreisangehörigen Gemeinden. Die Bezirksregierung als Mittelbehörde ist die Aufsichtsbehörde für die kreisfreien Städte sowie die Kreise und ist gleichzeitig obere Aufsichtsbehörde für die kreisangehörigen Gemeinden. Oberste Aufsichtsbehörde ist das für Inneres zuständige Ministerium (beispielsweise § 53 BHKG für Nordrhein-Westfalen).

Die Aufsichtsbehörden schützen die Kommunen in ihren Rechten und sichern die Erfüllung ihrer Pflichten. Sie stellen sicher, dass die Kommunen die geltenden Gesetze beachten und die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises rechtmäßig und zweckmäßig ausführen (§ 170 Abs. 1 NKomVG).

Es ist zwischen der rechtsmäßigen Aufsicht (Rechtsaufsicht oder auch Kommunalaufsicht) und der zweckmäßigen Aufsicht (Fachaufsicht oder auch Sonderaufsicht) zu differenzieren, die sich in ihren Kontrollmaßstäben und im Intensitätsgrad der Beaufsichtigung unterscheiden.

Die Rechtsaufsicht ist auf die Überprüfung der Gesetzmäßigkeit der gemeindlichen Selbstverwaltung beschränkt. Das Weisungsrecht wird durch die Fachaufsicht ausgeübt, welches über den Rahmen der Gesetzmäßigkeit hinausgeht und hierdurch eine Einflussnahme auf die Zweckmäßigkeit der gemeindlichen Verwaltung ermöglicht. Mit anderen Worten überwacht die Rechtsaufsicht, »ob« die Kommune ihren gesetzlichen Aufgaben nachkommt, während die Fachaufsicht überprüft, »wie« sie das tut. In Nordrhein-Westfalen beispielsweise ist im BHKG zur Rolle der Rechtsaufsicht (gesetzmäßige Erfüllung) explizit formuliert:

»Die Aufsichtsbehörden können Weisungen erteilen, um die gesetzmäßige Erfüllung der den Gemeinden und Kreisen nach diesem Gesetz obliegenden Aufgaben zu sichern.« (§ 54 Abs. 2 BHKG)

Bild 16: Organisation der Rechts- und Fachaufsichtsbehörden

Zur zweckmäßigen Aufsicht (Fachaufsicht) ist in § 54 Abs. 3 BHKG geregelt:

»Zur zweckmäßigen Erfüllung dieser Aufgaben kann die oberste Aufsichtsbehörde allgemeine Weisungen erteilen, um die gleichmäßige Durchführung der Aufgaben nach diesem Gesetz zu sichern.« (§ 54 Abs. 3 BHKG)

In diesem Beispiel wird deutlich, dass der oberen und unteren Aufsichtsbehörde nur die Rechtsaufsicht obliegt, während fachliche Vorgaben allein der obersten Aufsichtsbehörde (hier: Ministerium für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen) und nur als allgemeine Weisung (also nicht im Einzelfall) vorbehalten bleiben (so auch Schütte, 2000).

Beider Rechtsaufsicht darf keine Zweckmäßigkeits- oder Ermessenskontrolle der freiwilligen oder pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben stattfinden (vgl. Lübking/Vogelsang, 1998, S. 83, Rn. 123). Steht der Gemeinde ein Handlungsspielraum zu, kann dieser durch die Aufsichtsbehörde nicht eingeengt werden (vgl. Lübking/Vogelsang, 1998, S. 83, Rn. 124). Als Beispiel hierfür sei ein Urteil des VG Regensburg vom 22. Oktober 2003 (Az.: RO 3 K 02.2309) angeführt, wonach die Entscheidung einer Gemeinde zwei Freiwilligen Feuerwehren an einem Standort gemeinsam unterzubringen, rechtsaufsichtlich nicht zu beanstanden ist, wenn die Hilfsfrist für beide Ortsteile eingehalten wird.

Die verfassungsrechtliche Formulierung über das Recht der Gemeinden, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln (Art. 28 Abs. 2 GG), impliziert dabei, dass das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht auch nur im Rahmen der Gesetze eingeschränkt werden kann, (vgl. auch Kapitel 4.1.2 zur Bindungskraft von Rechtsnormen (Normenhierarchie)). Ganz konkret bedeutet das, dass die Kommunalaufsicht ein Planungsziel, das eine Kommune im Rahmen ihrer kommunalen Selbstverwaltung zur Feuerwehrbedarfsplanung zugrunde legt, nicht zu beanstanden hat, wenn keine gesetzlichen Vorgaben existieren, etwaige gesetzliche Vorgaben eingehalten werden oder wenn die allgemeinen Wertungsmaßstäbe berücksichtigt wurden.

Existieren durch den Gesetzgeber oder durch Weisungen der obersten Aufsichtsbehörde keine bedarfsplanerischen Vorgaben, können von den Rechtsaufsichtsbehörden auch keine fachlichen Vorgaben »erfunden« und durchgesetzt werden (vgl. hierzu die Situation zu den Handreichungen der Bezirksregierungen in Nordrhein-Westfalen in Kapitel 4.6.11). Der »Wunsch« eines Kreisbrandmeisters zur Anwendung der Planungsziele der AGBF (vgl. Kapitel 4.5) – um ein nicht selten auftretendes Beispiel aus der Praxis zu nennen – ist schlichtweg unwirksam, da dieser nur die Rechts-, aber nicht die Fachaufsicht ausübt. Von den Aufsichtsbehörden sind demnach auch keine unrealistisch (hohen) Planungsziele zu fordern, die in der Praxis nicht unter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu realisieren sind. Erst recht ist ein »Erpressen« der Kommunen durch die Aufsichtsbehörden nicht legitim, indem den Kommunen im Bereich des abwehrenden Brandschutzes und der Hilfeleistung Vorgaben auferlegt werden, bei deren Nichterfüllung in anderen kommunalen Bereichen außerhalb des Brandschutzes als Druckmittel Privilegien verwehrt oder Sanktionen angedroht werden.

Allgemein soll die Aufsicht ohnehin »so gehandhabt werden, dass die Entschlusskraft und die Verantwortungsfreude nicht beeinträchtigt werden« (§ 170 Abs. 1 Satz 3 NKomVG). Das VG Regensburg urteilt hierzu: »Mit Rücksicht auf das kommunale Selbstverwaltungsrecht hat sich das staatliche Einschreiten auf das unbedingt notwendige Maß zu beschränken«. Die Kommunalaufsicht darf sich also nicht zur »Einmischaufsicht« entwickeln (BVerfG, NVwZ 1989, 45). Die kommunale Aufsichtsbehörde hat bei der Wahrnehmung ihrer Befugnisse zu respektieren, dass sich ihre Maßnahmen gegen die unmittelbar gewählte gemeindliche Volksvertretung richtet, die die Gemeindegeschicke selbst bestimmt und selbst verantwortet (vgl. Urteil OVG Lüneburg vom 18.09.1996 – Az.: 13 L 7342/94). Jede aufsichtsbehördliche Maßnahme stellt einen erheblichen Eingriff in die garantierte Selbstverantwortlichkeit der Kommunen dar.

Im Übrigen hat auch der Bürger keinen Anspruch auf aufsichtsbehördliches Eingreifen, »da die Aufsicht ausschließlich dem Allgemeinwohlinteresse dient und nicht dem Individualinteresse« (vgl. Lübking/Vogelsang, 1998, S. 85, Rn. 129). Im Aufstellungs- und Fortschreibungsprozess von Feuerwehrbedarfsplänen steht häufig die Frage im Raum, ob der Feuerwehrbedarfsplan mit der Aufsichtsbehörde²⁵ abzustimmen, von ihr zu genehmigen oder diese gar im Aufstellungsprozess mit zu beteiligen ist.

Grundsätzlich macht es in Hinblick auf den Grundsatz der »Gefahrenabwehr nach einheitlichen Maßstäben« (vgl. Planungsgrundsätze in Kapitel 4.2) und in Bezug auf eine zweckmäßige überörtliche Abstimmung unstrittig Sinn, sich eng mit der Aufsichtsbehörde abzustimmen, um interkommunale Synergieeffekte bestmöglich auszuschöpfen. Zudem ist es gesetzliche Aufgabe der Landkreise, die Gemeinden bei der Durchführung der ihnen obliegenden Aufgaben zu beraten und zu unterstützen (vgl. zum Beispiel § 4 Abs. 1 HBKG).

Die Aufstellung und Fortschreibung des Feuerwehrbedarfsplans bleibt jedoch kommunale Angelegenheit in eigener Zuständigkeit. Der Aufsichtsbehörde ist der Bedarfsplan daher grundsätzlich nur vorzulegen, wenn dieses explizit im Gesetz gefordert ist (Genehmigungsvorbehalt oder Anzeigepflicht). So auch die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts:

»Hält es der Gesetzgeber für erforderlich, der Ausübung grundrechtlicher Befugnisse ein Genehmigungsverfahren vorzuschalten, so muss sich aus der Rechtsvorschrift selbst ergeben, welche Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung gegeben sein müssen, bzw. aus welchen Gründen die Genehmigung versagt werden darf.« (BVerG 20, 150)

Im Saarland ist dieses beispielsweise gemäß § 3 Abs. 1 SBKG der Fall, wonach die Bedarfs- und Entwicklungsplanung ausdrücklich der Aufsichtsbehörde vorzulegen ist. In Hessen ist zu den Aufgaben der Landkreise in § 4 Abs. 1 Nr. 2 HBKG festgelegt, dass die Landkreise zur Erfüllung ihrer Aufgaben im Brandschutz, in der Allgemeinen Hilfe und im Katastrophenschutz eine überörtliche Planung zu erarbeiten und fortzuschreiben haben. Hieraus ergibt sich eine »abstrakte Abstimmungspflicht«, die jedoch aus Respekt vor der kommunalen Selbstverwaltung sehr behutsam ausgedrückt ist. In Bayern wird in Nr. 1.1 VollzBekBayFwG explizit empfohlen, dem zuständigen Kreisbrandrat bei der Erstellung der Feuerwehrbedarfspläne zu beteiligen. Und in Schleswig-Holstein bedürfen die kommunalen Feuerwehren nach § 6 Abs. 3 BrSchG formal der Anerkennung ihrer Leistungsfähigkeit durch die Aufsichtsbehörde, wofür die Vorlage des Bedarfsplans obligat ist, ohne dass dieser gesetzlich gefordert wird.

Den Aufsichtsbehörden steht zudem allgemein sowie auch speziell im Hinblick auf die Angelegenheit der Feuerwehr ein Unterrichtungsrecht zu. Demnach kann sich die Aufsichtsbehörde jederzeit über die Wahrnehmung der den Gemeinden nach dem Gesetz obliegenden Aufgaben erkundigen (vgl. zum Beispiel § 121 GO NRW sowie § 54 Abs. 1 BHKG). Die Vorlage des Feuerwehrbedarfsplans ist hierzu eine geeignete Maßnahme (z. B. um die Einsatzbereitschaft der Feuerwehr zu beurteilen). Hieraus ergibt sich jedoch kein aktives Beteiligungsrecht der Aufsicht bei der Aufstellung oder Fortschreibung des Bedarfsplans.

3.8 Externe Sachverständige, Gutachter und Berater

Die Erstellung und Fortschreibung eines Feuerwehrbedarfsplans ist ein komplexer Prozess mit vielschichtigen Zusammenhängen, hohem Arbeitsaufwand und mitunter großer politischer Brisanz. Manche Kommunen greifen aus diesen Gründen auf die Hilfe eines externen Sachverständigen, Gutachters oder Beraters zurück. Grundsätzlich ist es Aufgabe der Gemeinden, unter der Beteiligung ihrer Feuerwehren, den Bedarfsplan zu erstellen (beispielsweise für NRW § 3 Abs. 3 BHKG). Die ausdrückliche Nennung der Beteiligung der Feuerwehren impliziert, dass diese nicht selbst für die Aufstellung und die Fortschreibung verantwortlich sind, aber hierbei ausdrücklich mit ihrer Fachkenntnis beteiligt werden müssen (vgl. u. a. Schneider, 2016, § 3 Rn. 99 f). Nichtsdestoweniger steht es den Verantwortlichen der Feuerwehren natürlich frei, im Einvernehmen mit der Gemeinde ihren Bedarfsplan selbst zu erstellen.

Der Einsatz eines externen Sachverständigen birgt Vor- und Nachteile, die es gegeneinander abzuwägen gilt (vgl. Bild 17). Einer der Hauptgründe zur externen Vergabe der Bedarfsplanung ist häufig der Mangel an Personalressourcen und Arbeitskapazitäten in der eigenen Kommune, die die arbeitsaufwändige Planerstellung aus eigener Kraft nicht ermöglichen und eine Fremdvergabe der Leistung erforderlich machen. Dabei darf jedoch nicht vernachlässigt werden, dass auch bei der externen Vergabe der Bedarfsplanung ein nicht unwesentlicher Aufwand in der Zuarbeit und Datenerfassung sowie -lieferung entsteht.

Bild 17: Vor- und Nachteile von externen Sachverständigen, Gutachtern und Beratern

Ein weiterer wesentlicher Grund für den Einsatz eines externen Sachverständigen ist das große Fachwissen in der Bedarfsplanung, das in der eigenen Kommune häufig nicht in dem erforderlichen Umfang vorhanden ist. In vielen Kommunen wird sich mit der Feuerwehrbedarfsplanung nur ein- bis zweimal je Dekade beschäftigt – manchmal noch seltener. Aufgrund der fehlenden Routine liegt daher die notwendige Expertise in den Planungsgrundlagen und -methoden bei den Verantwortlichen nicht immer vor. Der externe Sachverständige beschäftigt sich mit großer Regelmäßigkeit mit Bedarfsplanprozessen und bleibt daher thematisch »am Ball«. Es darf unterstellt werden, dass er in seiner Tätigkeit stets aktuelle Erkenntnisse berücksichtigt, die sich u. a. aus neuen Gesetzes- und Erlasslagen, Rechtsprechungen, den fortgeschriebenen technischen Regelwerken sowie dem Fortschritt in Technik und Taktik ergeben. Damit birgt der Einsatz eines externen Sachverständigen auch ein gewisses Maß an Sicherheit an die fachliche Ausführung, mit dem das Risiko von Fehlplanungen reduziert wird, wenngleich der Stadt- oder Gemeinderat als politisches Entscheidungsgremium die abschließende Verantwortung trägt.

Der externe Sachverständige bringt zudem fertige Methoden und Werkzeuge zum Einsatz, die durch eine Vielzahl an abgeschlossenen Bedarfsplanprojekten immer wieder optimiert werden. Die Branchen- und Projekterfahrung und der Quervergleich mit anderen Kommunen ermöglicht die Einschätzung, »was geht und was nicht geht« bzw. welche Konzepte und Maßnahmen sich in der Praxis bereits bewährt haben und welche Fallstricke sich bei anderen Projekten und Kommunen ergeben haben (»Blick über den Tellerrand«). Hierdurch kann er aus der Sicht eines unabhängigen Außenstehenden neutrale Ratschläge geben und bringt neue Sichtweisen und Impulse ein.

Der externe Berater dient auch als Sprachrohr zur Politik und Verwaltung, dem als neutrale Instanz mitunter mehr Gehör und Glauben geschenkt wird als den Akteuren im eigenen Haus (»Prophet im eigenen Land«). Obwohl viele Konzepte und Ergebnisse auch von den eigenen Gremien in der Kommune erarbeitet werden könnten, bedarf es zur Akzeptanz manchmal der Bestätigung von neutraler Stelle, die die Sachlage neutral, objektiv und frei von eigenen Interessen beurteilt. Dabei unterliegt der externe Sachverständige keiner »Betriebsblindheit« und ist nicht emotional an die Feuerwehrstrukturen gebunden, die das Erkennen von Optimierungsbedarfen bei bestehenden Betriebsroutinen erschweren würden.

Bei unbequemen Sachverhalten (z. B. bei Standortfragen oder beim Fahrzeugkonzept) übernimmt der Sachverständige gegebenenfalls die Rolle des »Sündenbocks«, der auch »Tabu-Themen« ansprechen kann und dem in der Praxis gerne »die Schuld« für unpopuläre Entscheidungen übertragen wird, ohne dass die eigentlichen Entscheider in Politik, Verwaltung und Feuerwehr ihr Gesicht verlieren und ihren Stand sowohl bei den Betroffenen als auch in der Bevölkerung nachhaltig gefährden.

In fachgebundenen Konfliktsituationen kann der Externe als Moderator oder Mediator auf der sachlichen Ebene schlichtend und vermittelnd fungieren. Nicht zuletzt übernimmt er bei Bedarf das Projekt- und Zeitmanagement sowie die Dokumentenerstellung.

Den zuvor genannten Vorteilen stehen insbesondere die Kosten der Fremdvergabe als wesentlicher Nachteil gegenüber, die je nach Angebot selbst bei kleinen Kommunen selten im vierstelligen, in der Regel im fünfstelligen und bei Großstädten und aufwendigen Projekten im sechsstelligen Preisbereich liegen. Viele Kommunen scheuen diese Ausgaben, obwohl ein interner Personaleinsatz für die Bedarfsplanerstellung ebenfalls Aufwendungen in Form von Arbeitszeit bedeutet. Die Befürchtung des grundsätzlichen und regelhaften »Zusammensparens« oder »Aufwachsens« der Feuerwehr durch den Einsatz eines externen Sachverständigen ist zumeist unbegründet, da ein Bedarfsplan stets ergebnisoffen erstellt wird und daher kein auftragsgemäßer Kostensenkungsdruck zum Tragen kommen kann.²⁶

An dieser Stelle sei angemerkt, dass die aufzuwendenden Kosten zur externen Erstellung eines Bedarfsplans den Arbeitsumfang und die Verantwortung wiederspiegeln, die eine Kommune den (gegebenenfalls sogar ehrenamtlichen) Planerstellern aus den eigenen Reihen bei der Selbsterstellung aufbürdet, was sich stets vor Augen zu halten ist und der besonderen Würdigung haupt- oder ehrenamtlicher Planerstellungen aus den eigenen Reihen verlangt.

In einigen wenigen Fällen bestehen Skepsis und die Gefahr der mangelnden Akzeptanz des Einsatzes eines externen Sachverständigen. Noch ehe der Sachverständige seine Arbeit aufgenommen hat, kann es zu ablehnender Haltung bei einzelnen Beteiligten kommen, die im schlimmsten Fall bis zur Boykottierung der Mitarbeit und Datenerhebung führt. Gleiches ist jedoch auch und gerade bei der Erstellung des Feuerwehrbedarfsplans durch eigene Mitarbeiter der Kommune oder konkret der Feuerwehr möglich. Auch an dieser Stelle sind eine frühzeitige und umfassende Projektkommunikation sowie die geeignete Besetzung der Projektgruppe essentiell. Allen Betroffenen sollte zum Beispiel im Rahmen von Informationsveranstaltungen Gelegenheit gegeben werden, ihre Fragen und Befürchtungen artikulieren zu können (im Zweifel können dieses die gesamte Mitglieder- und Mitarbeiterschaft der Feuerwehr sein). Häufig kann die Erläuterung der bedarfsplanerischen Zusammenhänge und methodischen Vorgehensweise bereits viele Zweifel ausräumen. Als weiterer Nachteil (ggf. aber auch Vorteil) besteht das Risiko, dass der externe Sachverständige (politisch) unbequeme Sachverhalte aufdeckt und zur Sprache bringt, wodurch ungewollt »schlafende Hunde geweckt« und »Staub aufgewirbelt« werden könnte.

Überdies ist bei der Beauftragung eines externen Sachverständigen nicht gänzlich auszuschließen an ein »schwarzes Schaf« der Branche zu geraten, der ein »Konzept von der Stange« vorlegt, statt die fachlich indizierte individuelle Betrachtung der örtlichen Bedürfnisse vorzunehmen. Erfolgreiche Konzepte, die in anderen Projekten funktioniert haben, sind nicht zwangsweise auch die besten Lösungen für die eigene Kommune. Der Einsatz von externem Sachverstand per se garantiert nicht automatisch ein fachlich und methodisch »richtiges« sowie umsetzungsfähiges SOLL-Konzept.

Dies führt zur Frage, welchen externen Sachverständigen man für die Erstellung oder Begleitung eines Feuerwehrbedarfsplans wählen sollte. Der Beratungsmarkt ist im Bereich der nichtpolizeilichen Gefahrenabwehr sehr überschaubar. Die Eignung des externen Experten ist unter anderem davon abhängig, »wer« berät: handelt es sich um ein auf kommunale Gefahrenabwehrplanung spezialisiertes Beratungsunternehmen, eine »klassische« Unternehmensberatung mit breitem Portfolio und Kundenstamm oder um eine Einzelperson. Nicht jeder Kreisbrandmeister oder jeder Leiter einer Feuerwehr, die erfolgreiche und angesehene Fachleute in ihren Funktionen sind, sind automatisch gute Berater für andere Feuerwehrstrukturen – erst recht nicht, wenn sich diese deutlich von den ihnen bekannten Strukturen unterscheiden. Zudem schließt umfangreiches Feuerwehr-, Führungs- und Funktionsfachwissen nicht automatisch die notwendigen Kenntnisse im Bereich der Feuerwehrbedarfsplanung mit ein. Baut der externe Berater bzw. das Unternehmen gerade erst seine Fachexpertise (wohlmöglich mit ihrem Erst-Projekt) auf oder besitzt der Sachverständige bereits eine lange Liste an Referenzen? Aber selbst fachliche Kompetenz, tiefgehende Branchenkenntnis, langjährige Beratungserfahrung und umfangreiche Referenzen sind nicht automatisch Garanten für den Projekterfolg vor Ort: Der Sachverständige muss nämlich nicht nur fachlich, sondern auch charakterlich geeignet sein und zu den Akteuren in der Kommune passen.

Zu guter Letzt hängt der Projekterfolg auch davon ab, wie der konkrete Auftrag lautet und mit welchen fachlichen Herausforderungen dieser verbunden ist: Ist lediglich eine formelle Erstellung oder Fortschreibung eines Bedarfsplans mit unstrittiger SOLL-Struktur beabsichtigt, welches quasi einer reinen Dokumentenerstellung zur Bestandsaufnahme der Feuerwehr gleichkommt? Oder sind schwerwiegende Probleme zu lösen, die intensiver Begleitung von umfangreichen Entscheidungs- und Umsetzungsprozessen bedürfen? Oder sollen gar nur isolierte Einzelaspekte (z. B. eine Standortfrage oder ein Fahrzeugkonzept) extern betrachtet werden?

Neben der klassischen »ergebnisoffenen Bedarfsplanung« folgen externe Beratungsaufträge häufig dem Minimal- oder Maximalprinzip: Das bestehende Versorgungsniveau der Feuerwehr soll mit geringstmöglichen Kosten erreicht werden (Minimalprinzip) oder mit gleichbleibenden Kosten soll das bestmögliche Versorgungsniveau der Feuerwehr erreicht werden (Maximalprinzip).

In jedem Fall sollte bei der Feuerwehrbedarfsplanung gründlich abgewogen werden, ob und an welcher Stelle der Einsatz eines externen Sachverständigen Sinn macht und welche Aufgaben durch die Kommune selbst (evtl. sogar besser) erledigt werden können.

3.9 Folgen eines fehlerhaft aufgestellten Feuerwehrbedarfsplans

Die Debatte um vermeintlich verbindliche Planungsziele oder öffentliche Darstellungen in der Presse über vermeintlich rechtswidrig aufgestellte Feuerwehren wird meistens mit Falsch- oder Halbwissen geführt. So besteht in der Regel mehr Flexibilität und Gestaltungsspielraum bei der Festlegung der kommunalen Planungsziele als gemeinhin geglaubt und propagiert (vgl. Kapitel 2.3), sodass es bisher höchstens in absoluten Einzelfällen zu einem rechtswidrig oder fehlerhaft aufgestellten Feuerwehrbedarfsplan gekommen ist. Der Erläuterungserlass des Hessischen Ministeriums für Inneres und Sport vom 7. Juni 2005 (StAnz. S. 2310) mit Hinweisen zur Auslegung wesentlicher Bestimmungen des HBKG führt zur Haftungsproblematik bei Nichteinhaltung der Regelhilfsfrist aus:

»Trotz bundesweit jährlich über einer Million Feuerwehreinsätze (ohne Fehl- und Rettungsdiensteinsätze) sind bislang wegen nicht eingehaltener Hilfsfristen noch in keinem einzigen Fall Rechtsansprüche geltend gemacht oder staatsanwaltschaftliche Ermittlungs- oder Strafverfahren eingeleitet worden. Bereits hieraus wird deutlich, dass für die kommunalen Aufgabenträger der Feuerwehren im Hinblick auf mögliche Haftungsfolgen kein Grund zur Besorgnis besteht.

Eine persönliche Haftung von Amtsträgern kommt ausschließlich bei grob fahrlässigem oder vorsätzlichem Verhalten in Betracht. Sofern die verantwortlichen Amtsträger in den Kommunen eine begründete und nachvollziehbare Entscheidung darüber getroffen und dokumentiert haben, welche Einsatzorte – als Ausnahme von der Regel – nicht innerhalb der gesetzlichen Regelhilfsfrist erreicht werden können, liegt keine grob fahrlässige oder gar vorsätzliche Amtspflichtverletzung vor. Die Vornahme eines solchen Abwägungsprozesses ist zumutbar und überfordert die Verantwortungsträger in keiner Weise.

Nach alledem besteht für die verantwortlichen Personen – gemessen an anderen straf- oder haftungsrechtlich relevanten Amtsaufgaben (z. B. Wahrnehmung der Gesamteinsatzleitung nach § 20 HBKG, Schusswaffengebrauch von Polizeibeamten, Bearbeitung abwasser- oder abfallrechtlicher Verfahren im Umweltbereich) – kein erhöhtes straf- oder zivilrechtliches Haftungsrisiko.«

Dennoch hat der Rat der Stadt oder Gemeinde eine große Verantwortung beim Beschluss eines Feuerwehrbedarfsplans. Ein fehlerhaft aufgestellter Bedarfsplan kann nicht nur ein haftungsrechtliches, sondern auch fachliches Risiko darstellten: Die heute in einem Bedarfsplan getroffenen (Fehl-)Entscheidungen zur Struktur der Feuerwehr können sich mitunter erst Jahre später auf ihre Leistungsfähigkeit auswirken (vgl. Kapitel 4.4).

Eine Pflichtverletzung allein löst jedoch noch keine Haftung aus. Erst wenn ein Sach- oder Personenschaden eintritt, der kausal mit einer fehlerhaften Feuerwehrbedarfsplanung in Zusammenhang steht (z. B. durch außerhalb des zulässigen Gestaltungsspielraums festgelegter Planungsziele) und mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit durch ein pflichtgemäßes Aufstellen der Feuerwehr hätte vermieden werden können, könnten Schadensersatzansprüche Dritter in Betracht kommen (Schadensersatzpflicht nach § 823 BGB), für die grundsätzlich die Gemeinde, nicht die handelnden Amtsträger haften (Amtspflichtverletzung nach § 839 BGB in Verbindung mit Art. 34 GG).

Eine Pflichtverletzung kann dabei auch durch Unterlassen von Maßnahmen wie etwa die Nicht-Aufstellung oder Nicht-Ausrüstung von Feuerwehren in dem erforderlichen Umfang vorliegen. Eine Pflichtverletzung durch Unterlassen ist in der Praxis jedoch schwierig nachzuweisen, da eine Kausalität zwischen dem eingetretenen Schaden nur hypothetisch ermittelt werden kann. Ein fehlerhaft aufgestellter Feuerwehrbedarfsplan, der folgerichtig zu einem fehlerhaften Ratsbeschluss geführt hat, eröffnet die Eingriffsmöglichkeit der Rechtsaufsichtsbehörde mit ihren entsprechenden Rechtsmitteln.

Es liegt übrigens in der Natur der Sache, dass der Bürger selbstverständlich kein Recht auf vollständige Schadenfreiheit hat. Darüber hinaus bestehen auch keine Rechtsansprüche Dritter auf eine den rechtlichen Vorgaben aufgestellte Feuerwehr, selbst wenn es hierzu gesetzliche Vorgaben gibt (beispielsweise explizit für Sachsen-Anhalt § 2 Abs. 2 BrSchG).

3.10 Prozessablauf und Zeitbedarf für die Feuerwehrbedarfsplanung

Der Aufstellungs- und Fortschreibungsprozess eines Feuerwehrbedarfsplans gliedert sich in mehrere (teilweise ineinandergreifende) Projektphasen: Aufnahme und Analyse des IST-Zustands, erste SOLL-Konzeption, finale SOLL-Konzeption (Feinkonzept) und politische Beschlussphase. Anschließend erfolgt die Umsetzung der bedarfsplanerischen Maßnahmen, deren Erfolg bei der nächsten Fortschreibung des Bedarfsplans überprüft wird.

Der Zeitansatz von Beginn des Bedarfsplanprozesses (Projekt-»Kick-Off«) bis zum Beschluss des Bedarfsplans im kommunalpolitischen Gremium beträgt erfahrungsgemäß mindestens sechs bis zwölf Monate. Tatsächlich ist aber auch ein Bedarfsplanzeitraum von bis zu zwei Jahren keine Seltenheit.

Insbesondere die Datenaufnahme des IST-Zustands stellt einen zeitintensiven Prozess über meist mehrere Monate dar, bei dem auch vor-Ort-Termine für Gespräche mit den Beteiligten und zur Begehung der Standorte durchgeführt werden. Werden spezielle Verfahren zur Datenaufnahme wie etwa die prospektive Messung der Verfügbarkeitssituation von ehrenamtlichen Kräften (Kapitel 9) implementiert, verlängert sich die Aufnahme des IST-Zustands nochmal um mehrere Monate. In den Prozess der Datenaufnahme greift bereits die Analyse des IST-Zustands ein, bei der häufig noch eine zusätzliche Datenerhebung, -konkretisierung und -korrektur notwendig wird.

Nach abgeschlossener Aufnahme und Analyse des IST-Zustands wird auf Basis festgelegter Planungsziele ein erstes SOLL-Konzept erstellt. Dieses sollte als Arbeits- und Diskussionsgrundlage auch im Lenkungsgremium erörtert und beraten werden, da es bereits die wesentlichen Elemente der Feuerwehr in Bezug auf Organisation, Standortstruktur, Technikausstattung und Personalplanung beinhaltet. Nach Bestätigung oder Ablehnung wird das vorgestellte SOLL-Konzept überarbeitet und erneut als finales Feinkonzept in einer beschlussfähigen Fassung vorgelegt.

In dem modellhaft skizzierten Bedarfsplanprozess kann es zu einer Vielzahl an Verzögerungen kommen. Während die Netto-Bearbeitungszeit des Bedarfsplans vergleichsweise kurz ausfällt, zieht sich die Gesamtdauer der Bedarfsplanung häufig durch die gemeinsame Terminfindung der Projekt- und Lenkungsgruppen sowie der Rats- oder Ausschusssitzungen in die Länge.

Liegt beispielsweise ein beschlussreifer Bedarfsplan kurz vor der parlamentarischen Sommerpause vor und wird erst nach der Sommerpause im zuständigen Arbeitsausschuss oder Rat beraten und beschlossen, vergehen nutzlos »unproduktive« Monate (vgl. Beispiel in Bild 18). Fällt dieser Zeitpunkt sogar noch in den Zeitraum der Kommunalwahlen, kann es vorkommen, dass die Entscheidung über den Bedarfsplan vor den Wahlen gescheut und die Verantwortung auf das neugewählte politische Gremium abgewälzt wird. In diesem Fall verstreichen erneut weitere Wochen für einen bereits seit Monaten finalisieren Bedarfsplan, da die erste konstituierende Sitzung nach den Wahlen in der Regel anderen Themen gewidmet ist – vorausgesetzt der neue Stadt- oder Gemeinderat vertritt nicht völlig unterschiedliche politische Ansichten zum Feuerwehrbedarfsplan, die eine erneute Überarbeitung des SOLL-Konzepts erforderlich machen.

Bild 18: Beispielhafter Zeitplan und Ablauf eines Bedarfsplanprojekts

Problematisch bei einem langen Bedarfsplanprozess ist die Aktualität der Datengrundlage, die zum Zeitpunkt des politischen Beschlusses häufig älter als zwei Jahre ist. Eine Datenaufnahme und -analyse stellt jedoch immer nur eine Momentaufnahme der vorherrschenden IST-Situation dar, die sich bereits innerhalb weniger Wochen bereits geändert haben kann (z. B. bei der Alarmverfügbarkeit ehrenamtlicher Kräfte durch schnelllebige Arbeitsmarktentwicklungen). Zu einem gegebenen Zeitpunkt im Bedarfsplanprozess ist sich daher notwendigerweise für einen Datenstand zu entscheiden. Die Datenbasis ist ohnehin möglichst so repräsentativ zu wählen, dass sie robust gegen zeitliche Besonderheiten und Sondereffekte sind.

3.11 Überörtliche Planung und interkommunale Zusammenarbeit

Um den abwehrenden Brandschutz und die Hilfeleistung flächendeckend effektiv und effizient sicherzustellen, ist insbesondere in den peripheren, ländlich geprägten Räumen Deutschlands eine gemeindeübergreifende Zusammenarbeit unerlässlich. Die Gemeindeordnungen bzw. Kommunalverfassungen der Länder sowie die entsprechenden Gesetze über die interkommunale Zusammenarbeitregeln im Einzelnen die Formen und Voraussetzungen interkommunaler Zusammenarbeit. So können beispielsweise in Nordrhein-Westfalen Gemeinden und Gemeindeverbände gemäß Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit (GkG NRW) Aufgaben, zu deren Wahrnehmung sie berechtigt oder verpflichtet sind, nach den Vorschriften des Gesetzes gemeinsam wahrnehmen, u. a. indem öffentlich-rechtliche Vereinbarungen geschlossen werden (§ 1 Abs. 1 und 2 GkG NRW). Hierdurch wird explizit auch eine gemeindeübergreifende Zusammenarbeit bei der Sicherstellung des abwehrenden Brandschutzes und der Hilfeleistung ermöglicht.

Zum Maß der Eigenverantwortlichkeit und Inanspruchnahme überörtlicher Hilfe führt das OVG Nordrhein-Westfalen am 16. Mai 2013 (Az.: 9 A 198/11) aus, »dass die gemeindlichen Feuerwehren in der Lage sein müssen, die Gefahren zu bekämpfen, die unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse erfahrungsgemäß auftreten können. Hieraus ergibt sich aber nicht, dass jede bei dieser Gefahrenbekämpfung möglicherweise anfallende Tätigkeit durch eigenes Personal der gemeindlichen Feuerwehr mit eigenen Mitteln erbracht werden muss. Bei genauer Betrachtung geht die Regelung […] angesichts der Vorgabe ›den örtlichen Verhältnissen entsprechend‹ vielmehr davon aus, dass die örtliche Feuerwehr nicht in der Lage sein muss (und kann), auf jede denkbare Gefahr mit eigenen Mitteln zu reagieren.«

Eine gemeindeübergreifende Zusammenarbeit in allgemeinen kommunalen Angelegenheiten sowie auch speziell im Feuerwehrbereich kann unterschiedliche Formen und Stufen annehmen, vgl. Bild 19.

Bild 19: Formen und Stufen der gemeindeübergreifenden Zusammenarbeit

Zunächst ist jede Gemeinde selbst für die Sicherstellung des örtlichen Brandschutzes und der örtlichen Hilfeleistung zuständig (vgl. a) in Kapitel 4.6.1). In einigen Bundesländern haben sich Gemeinden zu Gemeindeverbänden (oder Ämtern) zusammengeschlossen, von denen auch eine gemeinsame Feuerwehr betrieben werden kann.

Die niedrigste Stufe gemeindeübergreifender Unterstützung ist die in allen Feuerwehrgesetzen der Länder vorgesehene nachbarschaftliche Hilfe im Einsatzfall (auch: Überlandhilfe nach § 26 FwG BW, gegenseitige Hilfe nach § 39 BHKG, Nachbarschaftshilfe nach § 2 Abs. 3 BrSchG LSA). Die Inanspruchnahme der Nachbarschaftshilfe beschränkt sich jedoch auf Einzelfälle und kommt spontan bei konkreten Einsatzlagen zum Tragen. Mit der Nachbarschaftshilfe im Einzelfall wird daher kein grundsätzliches Bedarfsdefizit einer Kommune ausgeglichen.

Geht eine nachbarschaftliche Hilfe regelhaft über den Einzelfall hinaus, ist die eingangs beschriebene »klassische« interkommunale Zusammenarbeit anzustreben, bei der in der Regel eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung unter den beteiligten Kommunen geschlossen wird. Im Rahmen der interkommunalen Zusammenarbeit können Versorgungslücken von Nachbargemeinden planerisch abgedeckt werden (z. B. eingeschränkte Tageseinsatzbereitschaft, Vorhaltung von Spezialgerät, gemeinsame Beschaffungen von Fahrzeug- und Gerätetechnik).²⁷ Die bloße »nachbarschaftliche Hilfe« reicht hierzu jedoch nicht aus. Hier bedarf es einer ausdrücklichen Regelung und verbindliche Absprachen zwischen den Kommunen, die ohnehin auch in eine gemeindeübergreifende Alarm- und Ausrückeordnung (AAO) umgesetzt werden muss.

Im Saarland ist sogar gesetzlich ausdrücklich vorgesehen, dass die Planungsausschüsse auf Landkreisebene bzw. für das Gebiet des Regionalverbandes Saarbrücken prüfen, ob die Möglichkeiten der interkommunalen Zusammenarbeit ausgeschöpft sind (vgl. § 3 Abs. 2 SBKG).

In einigen Bundesländern existieren »Feuerwehren mit besonderen Aufgaben« (zum Beispiel in Mecklenburg-Vorpommern gemäß § 9 Abs. 1 BrSchG) oder Stützpunkt- bzw. Schwerpunktfeuerwehren (zum Beispiel in Niedersachsen gemäß FwVO), die aufgrund ihrer Ausstattung die Brandbekämpfung und Hilfeleistung auch überörtlich gewährleisten können. Die vorteilziehenden Gemeinden haben sich an der Finanzierung der Ausstattung zu beteiligen. Die Einstufung als »Feuerwehr mit besonderen Aufgaben« nimmt gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 3 BrSchG der Landkreis vor.

Die Zuständigkeit für den überörtlichen Brandschutz und die überörtliche Hilfeleistung obliegt gemäß den Feuerwehrgesetzen der Länder den Landkreisen (vgl. b) in Kapitel 4.6.1). Demnach hält der Kreis Einheiten, Einrichtungen und Fahrzeug- und Gerätetechnik vor, deren Vorhaltung für die kreisangehörigen Gemeinden entweder zu teuer und unwirtschaftlich wäre oder bei denen sich auf Kreisebene ein nicht unerheblicher Rationalisierungseffekt ergibt. Eine Koordinierung der über den eigenen kommunalen Bedarf hinausgehenden Ressourcen auf Kreisebene erfüllt den Grundsatz der Gefahrenabwehrplanung nach einheitlichen Maßstäben (vgl. Planungsgrundsätze in Kapitel 4.2). Selbst wenn gesetzlich keine Kreisfeuerwehr im engeren Sinne zulässig ist, sind durchaus kreisweite und regionale Feuerwehrbedarfsplanung denkbar. Eine intensive Koordinierung der überörtlichen Planungen durch die nächsthöhere Verwaltungsebene ist aus diesen Gründen von besonderer Bedeutung.

Bei aller gemeindeübergreifenden Zusammenarbeit darf jedoch nicht unberücksichtigt bleiben, dass die einzelnen Gemeinden in der Lage sein müssen, sich selbst zu helfen, wenn beispielsweise durch eine Flächenlage alle Gemeinden in der Region ihre eigenen Ressourcen benötigen/im Einsatz haben. Zudem birgt die interkommunale Zusammenarbeit die Gefahr des »Free-Riding-Verhaltens« (Trittbrettfahren auf den Kosten der Nachbarkommunen) (vgl. Wolter, 2011, S. 129 f), bei dem sich einzelne Gemeinde darauf verlassen, dass die Nachbarkommunen die notwendigen Vorkehrungen und Anschaffungen tätigen, und sich somit mit Investitionsentscheidungen zurückhalten.

3.12 Fortschreibung von Feuerwehrbedarfsplänen

Die Stadt- und Gemeindeentwicklungen, die Risikosituationen und die demographischen Strukturen unterliegen kontinuierlichen Veränderungen. Sie stellen keine statischen Situationen, sondern dynamische Prozesse dar, die niemals abgeschlossen sind. Auch die Struktur der Feuerwehr muss sich stetig an die Entwicklung der Stadt oder Gemeinde anpassen. Damit ist auch ein Feuerwehrbedarfsplan kein statisches Dokument, das einen finalen Endzustand der Feuerwehr darstellt. Vielmehr zeigt der Feuerwehrbedarfsplan seinem Wesen nach stets eine Entwicklung auf, welche sich auch in der in Hessen und Saarland verwendeten Bezeichnung »Bedarfs- und Entwicklungsplan« wiederspiegelt (vgl. Kapitel 3.1) und die fortlaufend an die örtlichen Gegebenheiten anzupassen sind.

Ein Feuerwehrbedarfsplan ist daher regelmäßig oder bei erheblichen Veränderungen der örtlichen Verhältnisse fortzuschreiben. In manchen Bundesländern ist diese Fortschreibung gesetzlich vorgegeben (vgl. Tabelle 1). Zusätzlich können zur Bewilligung von Förderzuschüssen oder im aufsichtsbehördlichen Verfahren²⁸ ein auf aktuellem Stand gehaltener Feuerwehrbedarfsplan Voraussetzung für positive Bescheide sein. Die Formulierungen »regelmäßig« und »erhebliche Veränderungen« verstehen sich als unbestimmte Rechtsbegriffe, die einer konkreten Auslegung durch die Verantwortlichen bedürfen und einen gewissen Ermessensspielraum eröffnen.

Regelmäßige Fortschreibung

In der Praxis hat sich unter ›regelmäßig‹ ein Zeitraum von fünf bis zehn Jahren etabliert. In einigen Bundesländern gibt es konkret vorgeschriebene oder empfohlene Fortschreibungsfristen (vgl. Tabelle 1), an denen sich auch Kommunen in Bundesländern ohne Fortschreibungsvorgaben orientieren können. Alternativ kann sich auch an den Fortschreibungsfristen von gegebenenfalls parallel fortzuschreibenden Rettungsdienstbedarfsplänen oder an den Legislaturperioden der Kommunalparlamente orientiert werden.

Ein regelmäßiges Zeitintervall für die Fortschreibung eines Feuerwehrbedarfsplans ist in jedem Fall nicht zu groß zu wählen, um rechtzeitig auf sich abzeichnende Versorgungsdefizite oder Überschusssituationen angemessen reagieren zu können. Der Zeitraum bis zur nächsten Fortschreibung ist aber auch nicht zu klein zu wählen, so dass die Maßnahmen aus der vorhergehenden Version des Bedarfsplans auch umgesetzt werden und Wirkung entfalten können. In Hessen wurde daher die Fortschreibungsfrist nach § 2 Satz 1 der Feuerwehr-Organisationsverordnung (FwOV) nach In-Kraft-Treten ihrer Überarbeitung im Jahr 2014 von fünf auf zehn Jahren heraufgesetzt, da in der Regel innerhalb von fünf Jahren keine so erheblichen Veränderungen in den Kommunen stattfinden, dass sie den Aufwand der Fortschreibung alle fünf Jahre erfordern²⁹ .

Wesentliche oder erhebliche Veränderungen

Kommt es zu wesentlichen oder erheblichen Veränderungen in der Stadt oder Gemeinde, ist der Feuerwehrbedarfsplan auch außerplanmäßig fortzuschreiben. Bei wesentlichen Veränderungen kann es sich um Änderungen in der Gemeindestruktur (z. B. Ausweisung neuer Wohn-, Industrie- und Gewerbegebiete) oder um unvorhergesehene feuerwehrinterne Entwicklungen (z. B. unerwartete Änderungen in der Mitgliederstruktur, überraschender Umfang an Fahrzeug- und Geräteausfällen) handeln. Auch die Änderung der gesetzlichen Rahmenbedingungen oder politischer Ansichten können Anlass für eine außerperiodische Fortschreibung sein.

Tabelle 1: Fortschreibungsfristen für Feuerwehrbedarfspläne in den Bundesländern

BundeslandFortschreibungsfristFundstelle

Umfang der Fortschreibung

Prinzipiell kann zwischen einer ganzheitlichen Fortschreibung des Bedarfsplans mit grundsätzlicher Neuüberprüfung der Planungsgrundlagen und darauf basierter Ableitung des SOLL-Konzepts sowie einer Teil-Fortschreibung des bestehenden Bedarfsplandokuments mit der Aktualisierung einzelner Passagen unterschieden werden.

Inhaltlich geht eine Fortschreibung jedoch ausdrücklich über die bloße Aktualisierung von Rechtsgrundlagen, Fahrzeugnormen und Einwohnerzahlen hinaus. Vielmehr findet ein Abgleich des »neuen IST-Zustands« mit der im vorangegangen Bedarfsplan festgelegten SOLL-Struktur statt, bei dem der Umsetzungsstand der dort festgelegten Maßnahmen überprüft wird. Nicht umgesetzte Maßnahmen sind zu begründen und gegebenenfalls nachzuholen (z. B. SOLL-Struktur umgesetzt, jedoch AAO nicht angepasst). Die »aktuelle IST-Struktur« ist auf die Erfüllung der kommunalen Planungsziele der Feuerwehr zu überprüfen und etwaigen Defizite mit geeigneten Maßnahmen in einem neuen SOLL-Konzept analog zur Ersterstellung eines Feuerwehrbedarfsplans zu begegnen. Ob eine Fortschreibung eines Bedarfsplans damit weniger aufwändig ist als die Neuerstellung, ist daher von vielen Rahmenbedingungen abhängig.

Wird die Fortschreibung von Feuerwehrbedarfsplänen vernachlässigt, droht den Gemeinden eine Unterversorgung oder unwirtschaftliche Vorhaltung der Feuerwehr, Überlastung der Einsatzkräfte, Konfliktpotenzial mit der Aufsichtsbehörde und verletzt letztendlich die gesetzliche Vorgabe, eine den örtlichen Verhältnissen entsprechend leistungsfähige Feuerwehr aufzustellen, auszurüsten und zu unterhalten (vgl. Kapitel 4.6.1 Punkt c).

20 An dieser Stelle ist der Begriff »Schutzziel« korrekt verwendet, da der übergeordnete Zielzustand und nicht das »Planungsziel« einer Feuerwehr gemeint ist.

21 Die Entscheidung darüber, welche Inhalte im Feuerwehrbedarfsplan aufgeführt werden, bleibt letztendlich dem Planersteller überlassen. Im Einzelfall mag die Aufnahme dieser Themenbereiche zielführend sein.

22 Bei gleichbleibender Funktionsbesetzung führt beispielsweise ein Arbeitszeitmodell mit 8-Stunden-Schichten aufgrund unterschiedlicher Wochenarbeitszeit zu einem anderen Personalbedarf als mit 24-Stunden-Schichten.

23 Das Beispiel zur Erläuterung von Variantenplanungen beschränkt sich vorliegend auf zwei Varianten, wenngleich für den vorliegenden Fall noch weitere bedarfsgerechte Planungsziele in Frage kämen.

24 Während im Saarland und in Schleswig-Holstein noch nie Mittelbehörden existierten, haben Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Sachsen und Sachsen-Anhalt ihre Regierungsbezirke aufgegeben und Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern sowie Thüringen beim Beitritt zum Bundesgebiet 1990 auf die Einrichtung von Regierungsbezirken verzichtet.

25 Zum Beispiel mit dem Kreisbrandmeister in seiner beratenden Rolle für den Landrat (untere Aufsichtsbehörde).

26 Die Antwort auf die häufig gestellte Frage nach Einsparpotenzial oder gar Verteuerung der Feuerwehr hängt vom konkreten Beratungs- bzw. Untersuchungsauftrag ab. Es macht einen Unterschied, ob die »Aufstellung eines Feuerwehrbedarfsplans«, die »Untersuchung von Einsparpotenzialen«, eine »Organisationsuntersuchung mit definierten Untersuchungsrahmen« oder nur »Teilaspekte« (z. B. Standortanalyse, Fahrzeuganalyse) beauftragt werden, da der externe Sachverständige auftragsgemäß die beauftragte Fragestellung bearbeiten wird.

27 So zum Beispiel auch in Nordrhein-Westfalen gemäß Erlass des Innenministeriums vom 05. Mai 2001 – Az. V D 4-4.310-4.

28 Zum Beispiel in Nordrhein-Westfalen bei mittleren und großen kreisangehörigen Städten, die nach § 10 BHKG eine Ausnahmegenehmigung vom Betrieb einer hauptamtlich besetzten Wache anstreben.

29 Hessischer Landtag: Antwort auf die Kleine Anfrage vom 02.02.2015, Drs. 19/1279.

4 Planungsgrundlagen
4.1 Rechtliche Grundlagen der Feuerwehrbedarfsplanung

Bei der Bedarfsplanung von Feuerwehren sind eine Vielzahl von Gesetzen, Verordnungen, Richtlinien, Normen, Regelwerke sowie Arbeits- und Merkblätter zu beachten. Neben den Feuerwehrgesetzen der Länder sind dies beispielsweise die Landesbauordnungen und Sonderbauverordnungen der Länder sowie die dazugehörigen Ausführungsvorschriften, die in Bezug auf das in einer Kommune vorherrschende Gefahrenpotenzial und die damit verbundene Einsatztaktik der Feuerwehr Einfluss auf die Feuerwehrbedarfsplanung haben. Auch in das Feuerwehrwesen eingreifende Vorschriften anderer Rechtsgebiete, wie die Rettungsdienst- und Katastrophenschutzgesetze der Länder – sofern nicht mit dem Feuerwehrgesetz in einem gemeinsamen Gesetz zusammengefasst – oder das Zivilschutz- und Katastrophenhilfegesetz (ZSKG) des Bundes, sind von den Feuerwehren in ihrer Aufgabenerledigung zu berücksichtigen. Hinzu kommt eine Vielzahl von technischen Bestimmungen, die nicht abschließend im vorliegenden Buch dargestellt werden können.

Bei der Anwendung von Rechtsquellen ist es (auch im Feuerwehrwesen und seiner Bedarfsplanung!) wesentlich, diese hinsichtlich ihrer Bedeutung und Verbindlichkeit bewerten und einordnen zu können. So ist entscheidend, ob eine Vorgabe aufgrund ihrer Rechtsquelle (z. B. Gesetz oder Hinweis) oder ihrer Formulierung (z. B. »müssen« oder »können«) verbindlichen oder nur empfehlenden Charakter hat. Insbesondere hinsichtlich der länderspezifischen Planungsvorgaben für die Feuerwehrbedarfsplanung (vgl. Kapitel 4.6) kommt es dabei häufig zu Fehlinterpretationen.

4.1.1 Formulierungen in Rechtsvorschriften

Neben der Art der Rechtsnorm (vgl. Normenhierarchen im nächsten Abschnitt) ist auch die sprachliche Ausgestaltung wesentlich für die korrekte Auslegung des Rechtssatzes. Da Gesetze äußerst sorgsam formuliert werden, kann jedes Wort für ihre Interpretation von Bedeutung sein. Insbesondere bei der Verwendung von Wörtern wie »muss«, »soll« und »kann« bestehen große Unterschiede, ob eine Kommune an eine rechtliche Vorgabe strikt gebunden ist, oder ob ihr Ermessen eingeräumt wird. So macht es zum Beispiel durchaus einen Unterschied, ob »eine Hilfsfrist von zehn Minuten einzuhalten ist« oder »eingehalten werden soll«. Aufgrund dieser Relevanz wird die Bedeutung einiger Formulierungen nochmal in Erinnerung gerufen:

Die Formulierung »muss« oder »ist zu« beschreibt zwingende Anwendung und eröffnet keinen Handlungsspielraum für den Betroffenen. Ein Verstoß gegen die »muss«-Vorgabe führt zur Nichtigkeit der Maßnahme. Diese Verpflichtung kann auch mit dem imperativen Präsens ausgedrückt werden (z. B. »die Gemeinden unterhalten eine den örtlichen Verhältnissen entsprechend leistungsfähige Feuerwehr«). Wenn eine Behörde tätig werden »soll«, ist sie in der Regel dazu auch verpflichtet. Sie kann ausnahmsweise in atypischen Situationen davon abweichen. Der Ermessensspielraum ist also eng. Ein Verstoß gegen die »soll«-Vorgabe führt nicht zwangsläufig zur Nichtigkeit der Maßnahme. Wird das Wort »kann« verwendet, wird auf eine Handlungsmöglichkeit hingewiesen und dem Handelnden Ermessen eingeräumt. Dieser muss dieser Handlungsmöglichkeit jedoch nicht folgen. Gleiches gilt für ähnlich gelagerte Formulierungen wie »ist ermächtigt«, »ist berechtigt«, o. ä.

Werden in einer Vorschrift konkretisierend oder erläuternd Sachverhalte genannt, die nicht als abschließender Anwendungsbereich zu verstehen sind, sondern auch für andere gleichartige Fälle gelten, kommen Formulierungen wie »zum Beispiel«, »beispielsweise«, »insbesondere« oder »in der Regel« zum Einsatz. Die Formulierung »in der Regel« oder »grundsätzlich« bedeutet darüber hinaus, dass eine Vorschrift regelhaft anzuwenden ist, es aber in atypischen Fällen Ausnahmen von der entsprechenden Regelung geben kann.

Nicht zuletzt wird auch im Brandschutz- und Rettungsdienstrecht häufig von »unbestimmten Rechtsbegriffen« Gebrauch gemacht (z. B. »leistungsfähige Feuerwehr, vgl. hierzu Kapitel 2.3 und Kapitel 4.6.1 Punkt c)). Von »unbestimmten Rechtsbegriffen« spricht man, wenn ein vom Gesetz verwendeter Begriff nach Inhalt und Umfang weitgehend ungewiss, aber bestimmbar ist. In manchen Fällen sind dem Gesetz selbst, der aufgrund des Gesetzes erlassenen Verordnung oder Verwaltungsschrift oder der Gesetzesbegründung Auslegungshilfen oder gar eine Legaldefinition für verwendete unbestimmte Rechtsbegriffe zu entnehmen.

4.1.2 Rechtsverbindlichkeiten in der deutschen Normenhierarchie

Die Gemeinden und ihre Feuerwehren sind als Teil der vollziehenden Gewalt an Gesetz und Recht gebunden (Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nach Art. 20 Abs. 3 GG). Daher hat die öffentliche Verwaltung bei ihrer Tätigkeit die bestehenden Rechtsnormen zu beachten. Die Rechtsnormen haben unterschiedliche Bindungskraft, womit sie nicht gleichrangig nebeneinander gelten, sondern in einer sogenannten Normenhierarchie bzw. -pyramide in einem Verhältnis ranghöherer und rangniedriger Rechtsquellen stehen. Das europäische Recht an dieser Stelle ausgeklammert, steht an der Spitze der Normenhierarchie das Grundgesetz als Verfassung der Bundesrepublik Deutschland mit der höchsten Rechtskraft. Diesem folgen die Bundesgesetze und -rechtsverordnungen, wobei Gesetzesrecht stets stärker ist als das der Rechtsverordnungen. Alle Bestimmungen des Bundesrechts gehen den landesrechtlichen Regelungen grundsätzlich voran (»Bundesrecht bricht Landesrecht« nach Art. 31 GG). Am unteren Ende der Normenpyramide stehen die Regelwerke mit der niedrigsten Rechtsverbindlichkeit, die in der Regel nur empfehlenden Charakter aufweisen.

Bild 20: Deutsche Normenhierarchie mit Beispielen aus der Bedarfsplanung

Gesetze

Da die Angelegenheit der Feuerwehr, des Rettungsdienstes und des Katastrophenschutzes in die Gesetzgebungskompetenz der Länder fällt, sind für die Feuerwehrbedarfsplanung vornehmlich die Feuerwehrgesetze der Länder maßgeblich, die in den vorliegenden Fällen grundsätzlich nicht durch Bundesrecht eingeschränkt werden.

Gesetze sind vom Staat festgesetzte, rechtlich bindende Vorschriften. Es wird zwischen Gesetzen im formellen und im materiellen Sinne unterschieden. Gesetze im formellen Sinne sind alle Gesetze, die in einem Gesetzgebungsverfahren durch ein Parlament (Bundestag oder Landesparlamente) verabschiedet werden. Gesetze im materiellen Sinne sind auch jede andere Rechtsnorm wie etwa Satzungen.

Verordnungen

Verordnungen (auch Rechtsverordnung, Ausführungs- und Durchführungsverordnung genannt) beinhalten, wie formelle Gesetze, abstrakt-generelle Regelungen für eine unbestimmte Vielzahl von Fällen. Im Gegensatz zu Gesetzen werden sie jedoch nicht in einem Gesetzgebungsverfahren vom zuständigen Parlament (Bundestag oder Landtag) erlassen, sondern von der Exekutive (Bundes- oder Landesregierung). Sie unterscheiden sich von Gesetzen damit nicht durch Inhalt³⁰ oder Bindungswirkung, sondern durch ihren Normengeber. Verordnungen bedürfen ausdrücklich einer gesetzlichen Ermächtigung (daher auch Punkt i) in Kapitel 4.6.1), haben unmittelbare Rechtswirkung nach außen und damit einen rechtsverbindlichen Charakter wie Gesetze.

Verwaltungsvorschriften

Verwaltungsvorschriften sind keine Rechtsnormen, sondern verwaltungsinterne Anordnungen einer übergeordneten Behörde für sich selbst oder für ihr nachgeordnete Instanzen in unterschiedlichen Erscheinungsformen (Dienstanweisungen, Richtlinien usw.). Damit fehlt ihnen, im Gegensatz zu Rechtsverordnungen, die Außenwirkung, weshalb ihr Erlass auch keiner gesetzlichen Ermächtigung bedarf und daher grundsätzlich gerichtlich auch nicht anfechtbar ist.

Der Zweck von Verwaltungsvorschriften ist eine einheitliche Auslegung und Anwendung von Gesetzen und Rechtsverordnungen, zum Beispiel bei der Auslegung von unbestimmten Rechtsbegriffen und bei der Ausfüllung von durch Gesetz eingeräumten Ermessensspielräumen. Die Rechtsnatur von Verwaltungsvorschriften ist umstritten (vgl. Suckow, 2008). Grundsätzlich binden sie mit wenigen Ausnahmen nur die Verwaltung selbst. Der Geltungsbereich auf Gemeinden, zum Beispiel in Hinblick auf die Feuerwehrbedarfsplanung, ist damit eingeschränkt. Nach Art. 28 Abs. 2 GG ist den Gemeinden das Recht gewährleistet, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft »im Rahmen der Gesetze« in eigener Verantwortung zu regeln. Eine Einschränkung des Selbstverwaltungsrechts kann deshalb auch nur »im Rahmen der Gesetze« erfolgen und nicht durch eine bloße Verwaltungsvorschrift.

Erlass und Verfügung

Als Erlass und Verfügung wird ein Schreiben, gleich welchen Inhalts, von einer Behörde an andere Behörden oder an Dritte (z. B. Bürger) bezeichnet. Dabei ist ein Erlass ein Schreiben einer obersten Bundes- oder Landesbehörde (Ministerien), während Schreiben anderer Aufsichtsbehörden (z. B. Bezirksregierungen) als Verfügungen bezeichnet werden. Meist sind Behörden nur zu Erlassen gegenüber ihnen nachgeordneter Dienststellen befugt, nicht jedoch den Bürgern gegenüber. Erlasse müssen zudem nicht vorab vom Regierungskabinett genehmigt werden, im Gegensatz zu Rechtsverordnungen, wo dies häufig der Fall ist.

Weisung

Weisungsrecht bezeichnet das Recht, anderen Stellen und Aufgabenträgern vorzuschreiben, welche Handlungen vorzunehmen sind und welche zu unterlassen sind. Wie in Kapitel 4.6.1 unter a) aufgeführt, handelt es sich lediglich in Brandenburg und Nordrhein-Westfalen bei den Aufgaben aus den Feuerwehrgesetzen um Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung, während diese Aufgaben in den anderen Bundesländern weisungsfrei sind.

Kommunale Satzungen

Kommunale Satzungen konkretisieren das Ortsrecht (z. B. Haupt- und Haushaltssatzungen, Bebauungspläne). Im Bereich der Gefahrenabwehr sind in den meisten Kommunen Gebührensatzungen für Leistungen der Feuerwehr festgelegt, die jedoch keine bedarfsplanrelevanten Festlegungen treffen. Jedoch gibt es in einigen Bundesländern auch Feuerwehrsatzungen, in denen die Gliederung und Verwaltung der Gemeindefeuerwehr zu regeln ist (z. B. in Baden-Württemberg in § 6 Abs. 1 FwG) und damit durchaus Wechselwirkungen zur Bedarfsplanung aufweisen können.

Gerichtsurteile

Auch Gerichtsurteile werden häufig als Rechtsquellen herangezogen (Richterrecht). Ihnen liegt jedoch stets nur die Entscheidung über einen konkreten Einzelfall zugrunde, sodass keine allgemeinverbindliche Rechtssetzung erfolgt. Diese Rechtsprechung ist weder für die Gerichte selbst, noch für Behörden oder Bürger verbindlich. Da im Rahmen der Rechtsprechung aber die einschlägigen Rechtsquellen und die juristische Sachlage der betreffenden Rechtsfrage beleuchtet und aufbereitet werden und aus ihnen rechtssatzmäßig formulierte Grundsätze (»Leitsätze«) resultieren, orientieren sich häufig Behörden und andere Gerichte in ähnlich gelagerten Fällen an diesen Gerichtsentscheidungen. Daher darf die praktische Bedeutung der richterlichen Rechtsprechung nicht unterschätzt werden.

DIN-Normen

Bei technischen Normen (zum Beispiel des Deutschen Instituts für Normung e.V.) handelt es sich um Empfehlungen von privatrechtlichen Organisationen ohne Gesetzgebungskompetenz. Normen entfalten keine unmittelbare rechtliche Wirkung, ihre freiwillige Anwendung wird jedoch erwartet (vgl. Urteil des BGH vom 13.12.1984 – Az.: I ZR 71/83). Trotzdem stellt der BGH in einem weiteren Urteil klar, dass DIN-Normen keine Rechtsnormen sind, sondern private technische Regelungen mit Empfehlungscharakter (vgl. Urteil des BGH vom 14.05.1998 – Az.: VII ZR 184/97). Auf Normen können Gesetze, Rechtsverordnungen oder Verträge verweisen (z. B. § 10 Abs. 5 ThürBKG). Für diese, aber auch im Sinne der Rechtsprechung und des Haftungsrechts gelten Normen häufig als »anerkannte Regeln der Technik«. Eine Nichtbeachtung von Normen kann zur Umkehrung der Beweislast im Schadenfall führen.

Unfallverhütungsvorschriften (UVV)

Unfallverhütungsvorschriften (UVV)³¹ konkretisieren und ergänzen die gesetzlichen Regelungen zum Arbeits- und Gesundheitsschutz und bilden auf Grundlage des Siebten Buches des Sozialgesetzbuchs (§ 15 Abs. 1 SGB VII) autonomes Recht der Unfallversicherungsträger. Damit sind sie für die Mitglieder der gesetzlichen Unfallversicherung (hier die Gemeinden) und für die Versicherten (hier die Feuerwehrangehörigen) verbindlich. Die Einhaltung der DGUV-Vorschriften wird durch die Aufsichtspersonen des jeweils zuständigen Unfallversicherungsträgers überwacht, die im Einzelfall auch Anordnungen zur Durchsetzung ihrer Vorschriften treffen können.

Feuerwehr-Dienstvorschriften (FwDV)

Die Feuerwehr-Dienstvorschriften (FwDV) werden vom Ausschuss für Feuerwehrangelegenheiten, Katastrophenschutz und zivile Verteidigung (AFKzV)³² erarbeitet und den Bundesländern zur Einführung empfohlen. Ob und in welcher Form (und auch mit welchem Inhalt) die Einführung der FwDV in den einzelnen Bundesländern erfolgt, bleibt diesen selbst überlassen. Während die Feuerwehr-Dienstvorschriften in vielen Bundesländern vom zuständigen Ministerium per Erlass eingeführt sind, ist in Bayern beispielsweise nur ihre Anwendung empfohlen. In Nordrhein-Westfalen hingegen wurden sie als allgemeine Weisung des für Inneres zuständigen Ministeriums nach § 54 Abs. 3 BHKG eingeführt und entfalten damit einen gesetzesähnlichen Rechtscharakter. In vielen anderen Fällen entsprechen die FwDV der Verbindlichkeit als allgemein anerkannte Regel der Technik.

Hinweise und Empfehlungen von Behörden und Fachverbänden

Hinweise und Empfehlungen von Behörden und Fachverbänden (z. B. der Landesfeuerwehrverbände oder der AGBF) haben keinen rechtsverbindlichen Charakter, können aber als Orientierungsrahmen für die Durchführung der örtlichen Bedarfsplanung dienen.

4.1.3 Technikklauseln

Bei der Anwendung von technischen Regeln wird immer wieder von »allgemein anerkannten Regeln der Technik«, »Stand der Technik« und »Stand von Wissenschaft und Technik« gesprochen (z. B. im Zusammenhang mit den Empfehlungen der AGBF vgl. Kapitel 4.5). Hierbei handelt es sich um unbestimmte Rechtsbegriffe mit jeweils deutlich voneinander abweichenden Bedeutungen, zu denen der Gesetzgeber keine Legaldefinition vorformuliert hat. Diese sogenannten »Technikklauseln« wurden jedoch durch die »Kalkar-Entscheidung« des BVerG vom 8. August 1978 (NJW 1979, 359 [362]) in ein dreistufiges Verhältnis eingeordnet, das seitdem für die Auslegung der Begriffe herangezogen wird.

Demnach beschreiben die allgemein anerkannten Regeln der Technik als niedrigste Stufe der technischen Entwicklung Techniken und Verfahren, die die allgemeine Anerkennung der Fachleute genießen, in der laufenden Fachpraxis erprobt sind und sich bewährt haben. Sie entsprechen nach vorherrschender Meinung der Fachleute den theoretischen wissenschaftlichen Anforderungen, erlangen aber ohne konkrete Rezeption in den entsprechenden Gesetzen, Vorschriften oder Verträgen keine bindende Wirkung.

Der Stand der Technik stellt eine höhere Stufe der technischen Entwicklung als die allgemein anerkannten Regeln der Technik dar, indem er die technischen Möglichkeiten zu einem bestimmten Zeitpunkt beschreibt, die nach herrschender Auffassung führender Fachleute zur technischen Zielerreichung geeignet sind. Der Stand der Technik basiert auf gesicherten Erkenntnissen von Wissenschaft und Technik und berücksichtigt in der Regel auch die Wirtschaftlichkeit. Wesentliches Unterscheidungsmerkmal zu den anerkannten Regeln der Technik ist, dass der Stand der Technik auf Anerkennungsmerkmale verzichtet (Seibel, 2013), d. h. dass sie den entsprechenden Fachleuten bekannt sind, sich in der Praxis aber noch nicht bewährt haben müssen.

Das höchste technische Anforderungsniveau spiegelt der Stand von Wissenschaft und Technik wieder. Hierbei handelt es sich um technische Spitzenleistungen, die den aktuellen Forschungsstand in einem Fachgebiet darstellen. Sie sind wissenschaftlich gesichert, müssen aber weder in der Praxis erprobt noch wirtschaftlich durchführbar sein. Diese Technikklauseln nehmen also mit unterschiedlicher Intensität Bezug auf die Entwicklung in der Technik und Wissenschaft. Sie sind dabei untereinander nicht synonym zu verwenden, sondern beschreiben jeweils vollkommen unterschiedliche Anforderungsprofile. Durch den ständigen technischen und wissenschaftlichen Fortschritt unterliegen sie stetiger Veränderung.

Rechtsbindend sind technische Regeln letztendlich nur, wenn auf sie konkret Bezug genommen wird. An eine solche Zitierung hat das BVerwG die Anforderungen aufgestellt, dass »die Rechtsnorm erkennbar zum Ausdruck bringen [muss], dass sie die außenstehende Anordnung zu ihrem Bestandteil macht; in der ergänzten Rechtsnorm muss die ergänzende Anordnung hinreichend bestimmt bezeichnet sein« (m.w.N. Rossnagel, 2014). Ohne einen Verweis im Gesetz haben technische Regeln im gerichtlichen Verfahren lediglich einen Indizcharakter, sofern in sie ein hohes Maß an Sachverstand eingeflossen ist. Selbst bei Vorliegen einer technischen Regel ist bei einer gerichtlichen Entscheidung der Richter trotzdem zu einer eigenen Prüfung und Bewertung im Einzelfall verpflichtet.

Wer sich jedoch an die allgemein anerkannten Regeln der Technik hält, hat bei der Beurteilung strafrechtlicher und zivilrechtlicher Haftung den ersten Anscheinsbeweis für sich, nicht fahrlässig gehandelt zu haben (vgl. Wallin-Felkner, 1998).

In jedem Fall stehen die Technikklauseln wie auch private Normen hinter qualifizierten Rechtsnormen wie Gesetzen, Verordnungen oder Verwaltungsvorschriften zurück.

4.2 Planungsgrundsätze

Der Planungsvorgang zur bedarfsgerechten Bemessung von Feuerwehren ist komplex. Zu vielen Merkmalen der Feuerwehr gibt es keine konkreten gesetzlichen Vorgaben oder Regelwerke, aus denen der Planungsansatz konkret entnommen werden könnte. Als Richtschnur für die Bedarfsplanung dienen daher einige Planungsgrundsätze, an denen die Bedarfsplanung der Feuerwehr ausgerichtet wird:

Örtlichkeitsprinzip

Gefahrenabwehrsystem nach einheitlichen Grundsätzen

Grundsatz der planerischen Zurückhaltung

Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Grundsatz der Wirtschaftlichkeit

Grundsatz der Reduzierung der Komplexität

Grundsatz der Realisierbarkeit

Örtlichkeitsprinzip

Gemäß den Feuerwehrgesetzen der Länder sind die Städte und Gemeinden zur Sicherstellung des örtlichen abwehrenden Brandschutzes und der örtlichen Hilfeleistung zuständig und haben diese Aufgabe im Rahmen ihrer kommunalen Selbstverwaltungshoheit grundsätzlich alleine wahrzunehmen. Somit ist auch bei der Feuerwehrbedarfsplanung vom Örtlichkeitsprinzip auszugehen. Die Gemeinde soll sich auf die ortsverbundene Bevölkerung stützen, die hohes Eigeninteresse an einer zuverlässigen Aufgabenerledigung hegt, und sich nicht in Abhängigkeit von Ortsfremden begeben. Das bedeutet, dass jede Kommune ihr eigenes Stadt- oder Gemeindegebiet vollständig zu beplanen hat und das vorherrschende übliche Einsatzgeschehen grundsätzlich mit eigenen Mitteln bewältigen können muss.

Im Umkehrschluss besitzen die Städte und Gemeinden keine Zuständigkeiten über ihre Gebietsgrenzen hinaus, sodass außerhalb des eigenen Stadt- und Gemeindegebiets keine bedarfsplanerischen Festlegungen erfolgen. Dies schließt die Berücksichtigung der interkommunalen Zusammenarbeit (Kapitel 3.11) und des Einsatzpotenzials benachbarter Standorte (Kapitel 8.1.8) jedoch nicht aus. Auch eine kreis- oder bezirksweit kompatible Bedarfsplanung ist sinnvoll und dem Planungsprinzip nach einheitlichen Grundsätzen zuträglich.

Gefahrenabwehrsystem nach einheitlichen Grundsätzen

Die Feuerwehrbedarfsplanung sollte nach Möglichkeit regional nach einheitlichen Grundsätzen erfolgen. Dies steht nicht zwangsweise im Widerspruch zum Örtlichkeitsprinzip, nach dem den Städten und Gemeinden entsprechend ihrer örtlichen Verhältnisse trotzdem die entsprechende Flexibilität und Gestaltungsspielräume eingeräumt werden. Einheitliche Grundsätze bedeuten nicht einheitliche Planungsziele.

Planungen nach einheitlichen Grundsätzen begünstigen die Koordinierung überörtlicher Maßnahmen und schaffen Synergiemöglichkeiten zur zweckmäßigen, wirtschaftlichen und sparsamen Auftragserfüllung der einzelnen Träger des Brandschutzes und der Hilfeleistung. Auch eine kreisweite Feuerwehrbedarfsplanung kann mit geringerem Aufwand erstellt werden, wenn die beteiligten Kommunen bereits vergleichbare Planungsgrundsätze in Ansatz gebracht haben. In Mecklenburg-Vorpommern haben die Landkreise in ihrer Funktion als Träger des überörtlichen Brandschutzes und der Hilfeleistung gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 7 BrSchG explizit an der Erstellung der Brandschutzbedarfsplanungen der Gemeinden mitzuwirken. Hierdurch ist die gemeindeübergreifende (bzw. in Mecklenburg-Vorpommern über die Ebene der Ämter und amtsfreien Gemeinden hinausgehende) Abstimmung regelhaft und verpflichtend zu ermöglichen. Ohnehin haben die Gemeinde ihre kommunalen Bedarfsplanungen gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 2 BrSchG mit den amtsangehörigen sowie angrenzenden Gemeinden gesetzlich verpflichtend abzustimmen. Nicht zuletzt schafft ein nach einheitlichen Grundsätzen strukturiertes Gefahrenabwehrsystem die Möglichkeit der Vergleichbarkeit der Kommunen untereinander, mit der sie sich selbst in den regionalen Kontext der Gefahrenabwehr einordnen können.

Grundsatz der planerischen Zurückhaltung

Der Grundsatz der planerischen Zurückhaltung zielt auf den Detailierungsgrad des Bedarfsplans ab (vgl. hierzu auch Inhalt und Abgrenzung eines Feuerwehrbedarfsplans in Kapitel 3.2). Der Bedarfsplan darf nicht so detailtief ausgeführt sein, dass dem Leiter der Feuerwehr seinen Handlungsspielraum in der Organisation des Dienstbetriebs genommen wird. Zudem ist der Feuerwehrbedarfsplan ein strategisches Dokument, das in der Regel mehrere Jahre Bestand hat.

Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Die Feuerwehrbedarfsplanung wahrt den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der Verfassungsrang genießt und für alle staatlichen Handlungen gilt: Es sind nur Maßnahmen zu treffen, die als verhältnismäßig zu bezeichnen sind. Verhältnismäßig sind Maßnahmen dann, wenn sie geeignet, erforderlich und angemessen (auch: verhältnismäßig im engeren Sinne) sind.

Unter geeignet ist die objektive Zwecktauglichkeit zur Erreichung des angestrebten Ziels zu verstehen. Eine Maßnahme ist ungeeignet, wenn sie keinerlei Wirkungen im Hinblick auf den angestrebten Zweck entfaltet. Erforderlich ist eine Maßnahme dann, wenn kein anderes milderes und gleichsam wirksames Mittel zur Verfügung steht. Bei mehreren möglichen und geeigneten Maßnahmen ist demnach diejenige zu treffen, von der voraussichtlich die geringste Beeinträchtigung ausgeht. Angemessen ist das Mittel, wenn es die betroffenen Bereiche nicht übermäßig belastet und nicht unzumutbar ist. Durch die Maßnahme darf kein Nachteil herbeigeführt werden, der erkennbar außer Verhältnis zum beabsichtigten Erfolg steht (Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne).

Bild 21: Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Grundsatz der Wirtschaftlichkeit

Die öffentliche Verwaltung – und somit auch die Feuerwehr – ist in all ihrem Handeln zur Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit angehalten (§ 7 BHO, § 6 HGrG). Demnach ist die günstigste Relation zwischen dem verfolgten Zweck und den einzusetzenden Mitteln (Ressourcen) anzustreben. Es ist zu bedenken, dass es sich bei der Festlegung von bedarfsplanerischen Maßnahmen immer auch um den Umgang mit Steuermitteln handelt, bei der sich unwirtschaftliche Planungen und hieraus resultierende Maßnahmen verbieten.

In Anlehnung an die Wirtschaftswissenschaften wird Wirtschaftlichkeit als das Prinzip formuliert, entweder mit gegebenen Mitteln ein Ziel bestmöglich zu verwirklichen (Maximalprinzip) oder ein bestimmtes Ziel mit kleinstmöglichen Mitteln zu realisieren (Minimalprinzip). Während diese beiden ökonomischen Prinzipien eher Extremzustände beschreiben, findet in der Praxis vielmehr das Optimumprinzip (auch Extremumprinzip) Anwendung, bei dem das beste Verhältnis zwischen eingesetzten Mitteln und angestrebten Nutzen zu erzielen versucht wird.

Grundsatz der Reduzierung der Komplexität

Das »System Feuerwehr« ist komplex, ebenso wie der Prozess der Feuerwehrbedarfsplanung, der in Bild 5 in Kapitel 2.2 vereinfacht und abstrahiert dargestellt ist. Die Feuerwehrbedarfsplanung muss jedoch handhabbar und anwendbar sein. Hierzu ist eine Reduktion der Komplexität notwendig, mit der ein bewusster Umgang mit Ungenauigkeit einhergeht und die es bei der Kritik an »ungenaue« oder »fehlerhafte« Methoden im Hinterkopf zu behalten gilt. Die Vielzahl von Einflussgrößen, Unschärfen und Planungsannahmen verbietet ohnehin eine nicht erzielbare Präzision in der Planung, die nur eine Scheingenauigkeit vorgaukeln würde. Feuerwehr lässt sich nicht vollständig »ausrechnen«. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass ein Großteil des Arbeitsaufwands bei der Bedarfsplanung durch die Feuerwehr selbst geleistet wird. In Kommunen mit Freiwilliger Feuerwehr erfolgt dies ehrenamtlich und stellt damit eine zusätzliche Belastung dar.

Grundsatz der Realisierbarkeit

Ziele, Inhalt und Maßnahmen einer Feuerwehrbedarfsplanung müssen praxistauglich und umsetzbar sein. Die Planung ist daher nicht zuletzt auch am Machbaren auszurichten und kann nicht allein auf einer akademischen Betrachtungsweise mit nur theoretischen Modellannahmen vollzogen werden.

Die Gründe für mangelnde Umsetzbarkeit können vielfältig sein, sind aber möglichst bereits in der Planungsphase als Projektrisiko zu identifizieren: Zu hoch gesteckte Ziele, mangelnde Finanzausstattung, fehlende Akzeptanz, interne Widerstände oder lebensfremde Planungsannahmen können dazu führen, dass die Bedarfsplanung nicht ihre Wirkung entfalten kann und somit umsonst erfolgt ist. Die Einhaltung des Grundsatzes der Realisierbarkeit beginnt bereits mit der Festlegung eines geeigneten Planungsziels, das den örtlichen Verhältnissen der Gemeinde entspricht. Es dürfen keine Planungsziele angesetzt werden, die vornherein nicht realisierbar sind (vgl. auch Kapitel 3.9 und 4.4).

4.3 Festlegung von Planungszielen

Die Planungsziele (im Feuerwehrsprachgebrauch häufig »Schutzziele« genannt, vgl. Kapitel 3.1) legen die notwendigen Ressourcen für die Erstmaßnahmen (innerhalb einer ersten, zweiten und gegebenenfalls dritten Eintreffzeit) fest. Darüber hinaus gehende Kräfte und Mittel sind durch eine Einsatzplanung und -vorbereitung festzulegen und gegebenenfalls in der AAO umzusetzen. In Abhängigkeit der örtlichen Verhältnisse in einer Kommune können für die Feuerwehrbedarfsplanung mehrere Planungsziele festgelegt werden.

Die kommunalen Planungsziele bestehen in der Regel aus einer Planungsfrist und einer taktischen Einheit für ein konkretes Bemessungsszenario, vgl. Bild 5 in Kapitel 2.2. In Einzelfällen kann die Festlegung eines Erreichungsgrads sinnhaft sein. Mit dem Planungsziel wird damit festgelegt, wie viele Einsatzkräfte mit welcher technischen Ausstattung (taktische Einheit) in welcher Zeit (Planungsfrist) bei welchem Einsatzszenario benötigt werden und in wie viel Prozent der Fälle diese Planungswerte (Erreichungsgrad) in der Praxis erfüllt werden sollen. Die drei Bemessungsparameter werden nachfolgend erläutert.

4.3.1 Planungsfrist

Die Zeit, wie schnell die Feuerwehr am Einsatzort eintreffen und Maßnahmen zur Gefahrenabwehr ergreifen soll, stellt einen wesentlichen Parameter für die Feuerwehrbedarfsplanung dar, aus dem sich die Anzahl oder der Ort der notwendigen Standorte der Feuerwehr ableiten.

Hierfür werden in unterschiedlichen Feuerwehrbedarfsplänen Hilfsfristen, Eintreffzeiten oder Einsatzgrundzeiten angesetzt, die begrifflich häufig unscharf oder synonym verwendet werden, obwohl mit ihnen unterschiedliche Zeitansätze gemeint sind (vgl. nachfolgend Kapitel 4.3.1.2). Als allgemeiner Sammelbegriff bietet sich daher die Bezeichnung »Planungsfrist« an, da sie auch genau das ist: Sie stellt weder einen Garanten für automatisch eintretenden oder wissenschaftlich begründbaren Einsatzerfolg dar, noch spiegelt sie zwingend die Realität der tatsächlichen Eintreffzeiten im feuerwehrtechnischen Einsatzgeschehen wieder. Sie ist lediglich diejenige normative Planungsgröße zur Dimensionierung der Feuerwehrstrukturen, anhand der sich die andernfalls willkürliche Planung ausrichtet.

4.3.1.1 Zeitintervalle der Planungsfrist

Der zeitliche Ablauf eines Notfalls und der Intervention der Feuerwehr lässt sich in mehrere Zeitintervalle unterteilen, vgl. Bild 22.

Bild 22: Zeitintervalle von Eintritt des Schadensereignisses bis zum Wirksamwerden der Einsatzmaßnahmen

Entdeckungszeit

Die Entdeckungszeit beschreibt die Dauer zwischen Eintritt des Schadensereignisses bis zur Kenntnisnahme durch eine Person oder eine automatische Meldeeinrichtung (z. B. Brandmeldeanlage). Die Entdeckungszeit variiert naturgemäß in Abhängigkeit von Art und Ort des Notfalls, von der Anwesenheit von Menschen und von vielen weiteren Faktoren. So wird die Entdeckungszeit bei einem sich nachts unbeobachtet entwickelnden Brand im menschenleeren Gewerbegebiet vergleichsweise lang sein, während die durch eine Kerze beim Kaffeekränzchen Feuer fangende Gardine binnen Sekunden entdeckt wird. Gleichsam kann ein Verkehrsunfall auf einer wenig befahrenen Landstraße lange Zeit unentdeckt bleiben, während die Kollision zweier Pkw im Innenstadtbereich häufig von einer Vielzahl an Personen beobachtet wird.

Meldezeit

Die Meldezeit beschreibt den Zeitraum von Entdecken des Schadensereignisses bis zum Beginn der Notrufmeldung. Sie umfasst dabei die Entscheidungszeit der meldenden Person, ob und wie diese den Notruf absetzt, und der Zugangszeit zur Meldestelle. In Zeiten, in denen die meisten Menschen ein Mobiltelefon bei sich tragen, können Notrufe häufig in sehr kurzer Zeit abgesetzt werden, da nicht mehr ein Festnetztelefon zur Notrufmeldung aufgesucht werden muss. Bei automatischen Meldeeinrichtungen (z. B. Brandmeldeanlage) wird eine Brandmeldung sofort nach der Detektion des Brandes zur Leitstelle übertragen.

Aufschaltzeit

Bei der Aufschaltzeit handelt es sich um eine rein technische Größe, die den Zeitraum zwischen dem Auslösen des Notrufes und der ersten Anrufsignalisierung in der Leitstelle beschreibt. In der Fortschreibung der AGBF-Empfehlung vom 19. November 2015 wird für die Aufschaltzeit eine Zielgröße von nicht mehr als zehn Sekunden als notwendig und angemessen angesehen. Unter die Aufschaltzeit fällt ebenfalls die technische und inhaltliche Weiterleitung eines Notrufs an die zuständige Leitstelle, sofern dieser zuerst in einer anderen als der zuständigen Leitstelle eingeht.

Anrufwartezeit

Die Anrufwartezeit ist der Zeitraum zwischen der Anrufsignalisierung in der zuständigen Leitstelle und dem Gesprächsbeginn mit dem Einsatzbearbeiter. Im günstigsten Fall steht ein Einsatzbearbeiter der Leitstelle zur sofortigen Notrufannahme zur Verfügung. In anderen Fällen wartet der Hilfeersuchende auf das »Abnehmen des Hörers« oder befindet sich in der Warteschleife, wenn mehr Notrufe anstehen, als Einsatzbearbeiter zur Abfrage verfügbar sind.

Gesprächszeit

Die Gesprächszeit ist der Zeitraum zwischen Annahme des Notrufs durch den Einsatzbearbeiter in der zuständigen Leitstelle und der vollständigen Annahme für die zur Einsatzentscheidung notwendigen Schadensinformationen.

Dispositionszeit

Die Dispositionszeit ist der Zeitraum zwischen der vollständigen Annahme für die zur Einsatzentscheidung notwendigen Schadensinformationen und der Alarmierung der zum Notfall zu entsendenden Einheiten. Während der Disponierung erfolgt die Auswahl der geeigneten und örtlich zuständigen Einheiten, die in der Regel als Einsatzmittelvorschlag durch den Einsatzleitrechner erfolgt. In der Praxis können sich die Gesprächs- und Dispositionszeit überschneiden. Daher werden sie häufig als ein gemeinsamer Zeitblock angegeben.

Alarmierungszeit

Die Alarmierungszeit ist der Zeitraum zwischen dem Auslösen der Alarmierung in der Leitstelle und dem Empfang der Alarmierung durch die jeweiligen Einsatzkräfte. Die Alarmierungszeit wird häufig vernachlässigt, je nach Alarmierungstechnik und Anzahl der alarmierten Ressourcen dauert der Alarmierungsvorgang jedoch von einigen Sekunden bis wenige Minuten und kann daher wesentlicher Grund für Nichterreichung von Planungszielen sein.

Anfahrzeit zum Feuerwehrhaus (nur für Freiwillige Feuerwehren)

Die Anfahrzeit zum Feuerwehrhaus ist der Zeitraum zwischen Empfang der Alarmierung durch die ehrenamtlichen Einsatzkräfte und dem Eintreffen dieser am jeweiligen Feuerwehrhaus. Dieser Zeitabschnitt existiert nur bei Freiwilligen Feuerwehren, deren Mitglieder in der Regel von zu Hause, vom Arbeitsplatz oder aus der Freizeit heraus alarmiert werden. Bei hauptamtlich besetzten Wachen befinden sich die Einsatzkräfte bereits am vorgesehenen Standort.

Ankleide- und Ausrüstzeit

Die Ankleide- und Ausrüstzeit ist der Zeitraum zwischen Betreten des Feuerwehrhauses und dem Ausrückezeitpunkt des alarmierten Einsatzmittels. Bei Freiwilligen Feuerwehren schließt sie direkt an die Anfahrzeit zum Feuerwehrhaus an, während sie bei hauptamtlich besetzten Wachen direkt mit dem Empfang der Alarmierung beginnt, da sich die hauptberuflichen Kräfte bereits am Ausrückestandort befinden.

Ausrückzeit

Die Ausrückzeit ist der Zeitraum zwischen dem Empfang der Alarmierung bis zum Ausrückezeitpunkt des alarmierten Einsatzmittels und ist damit eine fahrzeugbezogene Größe. Die Ausrückzeit fasst die beiden zuvor genannten Zeitabschnitte der Anfahrzeit zum Feuerwehrhaus und der Ankleide- und Ausrückzeit zusammen. Damit ist sie bei hauptamtlich besetzten Feuerwachen identisch mit der Ankleide- und Ausrückzeit.

Anfahrtzeit zum Einsatzort (Anmarschzeit)

Die Anfahrtzeit zum Einsatzort (Anmarschzeit) ist der Zeitraum zwischen Verlassen des Feuerwehrhauses und dem Eintreffen am Einsatzort mit dem entsprechenden Einsatzmittel.

Erkundungszeit

Die Erkundungszeit ist der Zeitraum zwischen dem Eintreffen an der Einsatzstelle und dem ersten Einsatzbefehl.³³ Zwar findet eine wiederkehrende Erkundung und Kontrolle der Lage gemäß Regelkreis (FwDV 100) ständig und mehrmals im Einsatz statt. Mit der hier verwendeten Erkundungszeit ist jedoch die initiale Erkundungsphase gemeint, in der die notwendigen Informationen gesammelt werden, mit denen der Entschluss für den ersten Einsatzbefehl gefasst werden können.

Entwicklungszeit

Die Entwicklungszeit ist die Zeitdauer zwischen dem ersten Einsatzbefehl und dem Wirksamwerden der ersten Einsatzmaßnahmen. Das »Wirksamwerden von Einsatzmaßnahmen« ist als unbestimmter Rechtsbegriff nicht abschließend definiert, wird aber u. a. in der DIN 14011: 2010: Begriffe aus dem Feuerwehrwesen und den Empfehlungen der AGBF genannt. Je nach Einsatzfall unterliegt das Wirksamwerden der Einsatzmaßnahmen unterschiedlicher Interpretation. Gemäß der Argumentationskette der AGBF-Empfehlungen von 1998 (vgl. Kapitel 4.5.4) ist das Wirksamwerden der Einsatzmaßnahmen beispielsweise der Abschluss einer Menschenrettung aus einem Wohnungsbrand oder der Eintritt eines Löscherfolgs.³⁴

Für die Bedarfsplanung lassen sich die einzelnen Zeitintervalle in größere, inhaltlich zusammenhängende Zeitabschnitte wie folgt zusammenfassen:

Leitstellenzeit

Als Leitstellenzeit (auch Notrufbearbeitungszeit) wird der Zeitraum zwischen Aufschalten des Notrufs in der zuständigen Leitstelle und dem Beginn der Alarmierung bezeichnet. Die Leitstellenzeit umfasst damit die Anrufwarte-, Gesprächs- und Dispositionszeit. Die Aufschaltzeit und die Alarmierungszeit müssen meist vernachlässigt werden, weil sie nicht ermittelbar sind. So ist die Anrufsignalisierung in der Regel der erste und das Auslösen der Alarmierung der letzte Zeitpunkt, der durch das Leitstellensystem technisch mit einem Zeitstempel dokumentierbar ist.³⁵ Inhaltlich umfasst die Leitstellenzeit damit alle durch die Leitstelle beeinflussbaren Zeitanteile.

Eintreffzeit

Als Eintreffzeit wird der Zeitraum vom Eingang der Alarmierung bei den Einsatzkräften bis zum Eintreffen der alarmierten taktischen Einheit an der Einsatzstelle bezeichnet. Wie im Absatz zuvor beschrieben, steht für den Beginn der Eintreffzeit in der Regel nur der in der Leitstelle dokumentierte Zeitstempel des Auslösens der Alarmierung zur Verfügung, wodurch das Zeitintervall der technischen Alarmierungszeit fälschlicherweise auf das Konto der Eintreffzeit geht.

Hilfsfrist

Als Hilfsfrist wird der Zeitraum zwischen Aufschalten des Notrufs in der zuständigen Leitstelle bis zum Eintreffen der alarmierten taktischen Einheit an der Einsatzstelle bezeichnet. Im Gegensatz zur Eintreffzeit beinhaltet die Hilfsfrist zusätzlich die Leitstellenzeit. Zugleich wird der Begriff der Hilfsfrist häufig synonym zur Planungsfrist als allgemeiner Begriff für die im kommunalen Planungsziel als Planungsparameter festgelegte Zeitvorgabe für die Feuerwehr verwendet, ohne konkret zu differenzieren, ob es sich tatsächlich um eine Hilfsfrist gemäß der hier getroffenen Definition oder vielmehr um eine Eintreffzeit handelt.

Erkundungs- und Entwicklungszeit (Interventionszeit)

Die Erkundungs- und Entwicklungszeit lässt sich als Zeitraum zwischen Eintreffen der Einsatzkräfte am Einsatzort und Wirksamwerden der Einsatzmaßnahmen zusammenfassen.

4.3.1.2 Relevante Zeitintervalle für die Bedarfsplanung

Für die Feuerwehrbedarfsplanung sind nur Zeitintervalle heranzuziehen, die von der Feuerwehr beeinflussbar und messbar sind. Wie in Bild 22 (grün hinterlegt) dargestellt, ist bedarfsplanerisch in der Regel nur die Eintreffzeit von der Feuerwehr beeinflussbar (im Gegensatz zur Hilfsfrist, die die Leitstellenzeit beinhaltet). Die anderen Zeitabschnitte sind höchstens indirekt bzw. präventiv beeinflussbar, so zum Beispiel die Entdeckungszeit- und Meldezeit, die durch die flächendeckende Installation von Rauchwarnmeldern in Privathaushalten sowie durch intensive Brandschutzaufklärung verkürzt werden kann.

Die Leitstellenzeit sollte in der Feuerwehrbedarfsplanung grundsätzlich unberücksichtigt bleiben, da Leitstellen in der Regel nur von Berufsfeuerwehren in kreisfreien Städten betrieben werden und daher gar nicht in den Verantwortungs- und Kompetenzbereich gemeindeangehöriger Kommunen fallen. Für diese Kommunen ist die Leitstelle des Landkreises oder eines regionalen Leitstellenverbundes zuständig und deren Leitstellenzeit daher durch die Feuerwehr gar nicht beeinflussbar. Durch die Leitstelle bedingte Defizite (z. B. verlängerte Dispositionszeiten) dürfen sich deshalb nicht auf die Bemessung der operativen Feuerwehrstruktur auswirken (z. B. auf die Standortstruktur der im Versorgungsbereich der Leitstelle befindlichen Feuerwehren).

Planungsunsicherheit bereiten an dieser Stelle vorgeschriebene Planungsfristen, wenn diese als Hilfsfrist formuliert sind, aber keine Angabe zur Leitstellenzeit getätigt werden. So existiert beispielsweise in Schleswig-Holstein eine Hilfsfristvorgabe von zehn Minuten, bei denen jedoch unklar bleibt, mit wie viel Fahrzeit die kommunale Gefahrenabwehrstruktur beplant werden soll, wenn nicht die in Abzug zu bringende Leitstellenzeit definiert ist.

Gleiches gilt für die Erkundungs- und Entwicklungszeit: »Die Forderung, auch die Zeit für die Maßnahmen an der Einsatzstelle noch zur Hilfsfrist zu zählen, ist zwar aus fachlichen Erwägungen begründet und nachvollziehbar, kann aber in Hinblick auf die Unkalkulierbarkeit bedarfsplanerisch und damit gesetzgeberisch nicht umgesetzt werden.« (Schmiedel, 2007) So hat auch die Untersuchung zur Erkundungs- und Entwicklungszeit beim kritischen Wohnungsbrand (vgl. Lindemann, 2011) gezeigt, dass diese (trotz vergleichbarer örtlicher Gegebenheiten) großen zeitlichen Schwankungen unterliegt und zudem jeglichen Zeitansatz für eine seriöse Ableitung einer Eintreffzeit überschreitet (vgl. hierzu Kritikpunkt 10 im Kapitel 4.5.5).

Zur Optimierung der Gefahrenabwehr macht es trotzdem Sinn, sich im Sinne einer ganzheitlichen Planung (vgl. auch outcome-orientierte Planung in Kapitel 2.4) mit allen Zeitintervallen auseinander zu setzen und auch die einzelnen Teilzeiten zu verringern. So wird beispielsweise im Rettungsdienst als Planungsgröße neben der Hilfsfrist vermehrt auch die Prähospitalzeit (Zeitintervall vom Eingang des Notrufs in der Leitstelle bis zur Ankunft des Patienten im geeigneten Krankenhaus) (vgl. Fischer, 2016) betrachtet, die bei maximal 60 Minuten liegen sollte.

4.3.1.3 Quantifizierung und Festlegung der Planungsfrist

In der Vergangenheit wurde mehrfach der Versuch unternommen, die Höhe der Planungsfrist wissenschaftlich und verbindlich zu ermitteln. Das prominenteste Beispiel hierfür ist die Argumentationskette der AGBF-Empfehlungen aus dem Jahr 1998, in der eine Ableitung der Eintreffzeit von acht Minuten mittels medizinischer Zusammenhänge unternommen wurde (vgl. Kapitel 4.5.4).

Während eine empirische Auswertung bestimmter Zeitintervalle wie etwa die Leitstellenzeit oder die Ausrückzeit nach statistischen und wissenschaftlichen Grundsätzen durchaus möglich ist, weil diese als Zeitstempel im Einsatzleitsystem dokumentiert sind, kann es aus der Natur der Sache heraus keine wissenschaftlich fundierte, universell gültige Planungsfrist geben, da die zugrundeliegenden Bedingungen eines Einsatzablaufes und der örtlichen Gegebenheiten zu unterschiedlich sind. Auch die medizinische Argumentationskette mittels der Brandrauchverträglichkeit des menschlichen Organismus hält keiner näheren Überprüfung Stand (vgl. Kapitel 4.5.5), weshalb sie in der Fortschreibung der Empfehlungen der AGBF 2015 auch nicht mehr aufgeführt ist (vgl. Kapitel 4.5.3). Selbst in der Grundsatzstudie Feuerwehr oder in der ORBIT-Studie aus dem Jahr 1978 wurde sich nicht zu Zeitvorgaben oder Planungsfristen geäußert.

Dennoch versteht sich von selbst, dass je später die Feuerwehr eintrifft, desto länger das interventions- und therapiefreie Intervall für zu rettende Personen ausfällt und desto größer sich das Schadensausmaß bei sich fortentwickelnden Einsatzlagen darstellt (z. B., wenn sich ein Entstehungsbrand ungehindert zu einem Großbrand entwickelt). Die vfdb führt in ihrem Technischen Bericht aus: »Generell kann gesagt werden, dass die kürzest mögliche Eintreffzeit immer die beste ist. Wissenschaftlich lässt sich für die jeweiligen Gebäudearten keine Eintreffzeit bestimmen, die Risiken für Menschen und Sachen unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten gleichermaßen optimal abdeckt. Damit müssen jedoch für einen wirtschaftlichen Brandschutz bestimmte Grenzwerte in Kauf genommen werden.« (Vereinigung zur Förderung des Deutschen Brandschutzes e.V., 2007, S. 5). Die Festlegung der Höhe der Planungsfrist ist folgerichtig politische Aufgabe und unterliegt damit dem üblichen Gestaltungsspielraum (vgl. Kapitel 2.3).

Ein Quervergleich zu den Hilfsfrist-Regelungen im Rettungsdienst zeigt, dass diese bewusst nicht an wissenschaftlichen Grundlagen orientiert sind, obwohl medizinisch relativ genau bekannt ist, nach welcher Zeit beispielsweise ein irreversibler Gesundheitsschaden nach einem Herz-Kreislauf-Stillstand zu erwarten ist. Trotzdem haben sich die Normgeber im Rettungsdienst nicht daran orientiert, sondern sich auf realistische Planungsziele verständigt, die den bestmöglichen Kompromiss zwischen dem medizinisch Wünschbaren und wirtschaftlich Leistbaren darstellen.

4.3.1.4 Planungsfristen in den Bundesländern

Ein Vergleich der Planungsfristen in den Bundesländern fördert überraschende Vielfalt zutage. Die Planungsfristen unterscheiden sich nicht nur in ihrer Rechtsverbindlichkeit, sondern auch in ihrer Länge und in ihrer Definition als Hilfsfrist oder Eintreffzeit.

Wie in der Tabelle 2 und Bild 23 dargestellt, ist eine Planungsfrist lediglich in zwei Bundesländern gesetzlich vorgegeben: in Hessen mit zehn Minuten (§ 3 Abs. 2 HBKG) sowie in Sachsen-Anhalt mit zwölf Minuten (§ 2 Abs. 2 BrSchG). In weiteren drei Bundesländern finden sich Angaben in Rechtsverordnungen. In der Mehrheit gibt es keine verbindlichen, landeseinheitlichen Festlegungen zu Planungsfristen, weil diese nur empfehlenden Charakter besitzen (z. B. als Empfehlung des Landesfeuerwehrverbandes oder in grundsätzlich innerbehördlich bindenden Verwaltungsvorschriften, deren Vorgaben aber als Empfehlung deklariert wurden) oder gänzlich fehlen. In Berlin und Hamburg existieren interne Planungsvorgaben, die bei Stadtstaaten logischerweise automatisch landesweit »gelten«.

Tabelle 2: Übersicht der Planungsfristen in den Bundesländern

BundeslandQuelleStandHerausgeber

RechtscharakterArt der Planungsfrist1. Frist2. Frist3. Frist

Bild 23: Übersicht der Planungsfristen in den Bundesländern

4.3.2 Taktische Einheit

Die taktische Einheit umfasst die personellen und materiellen Ressourcen der Feuerwehr, die für die Durchführung der erforderlichen Einsatzmaßnahmen des zugrunde gelegten Bemessungsszenarios gleichzeitig an der Einsatzstelle erforderlich sind.

Die taktische Einheit besteht gemäß FwDV 3 aus der Mannschaft und den Einsatzmitteln (so auch die Definition in der DIN 14011). Die häufig praktizierte Anführung nur einer Mannschafts- bzw. Funktionsstärke alleine ist für die Festlegung eines Planungsziels nicht ausreichend, weshalb sie auch in der Fortschreibung der AGBF-Empfehlung 2015 um die Einsatzmittel ergänzt wurde.

Die Mannschafts- bzw. Funktionsstärke beinhaltet die Mindestanzahl an gleichzeitig erforderlichen Einsatzkräften sowie deren Qualifikationsanforderungen, da für bestimmte Funktionen spezifische Ausbildungen erforderlich sind. Einsatzmittel sind die Fahrzeuge, Geräte und Materialien, die die Einsatzkräfte zur Auftragserfüllung benötigen. Statt der Aufzählung einzelner Ausrüstungsgegenstände genügt in der Regel die Angabe von genormten Fahrzeugen, die alle notwendigen Gerätschaften für den jeweiligen Einsatzfall mit sich führen.

Mit welcher Funktionsstärke und welchen Einsatzmitteln genau die taktische Einheit für ein Planungsziel festzulegen ist, kann nicht pauschal bestimmt werden, da sie von den betrachteten Bemessungsszenarien abhängig und aus diesen abzuleiten sind, vgl. Kapitel 5.3. Der Ansatz etwaiger Pauschalwerte greift auch an dieser Stelle zu kurz, da diese weder die örtlichen Gegebenheiten hinsichtlich des in der Kommune vorherrschenden Gefahrenpotenzials noch die lokale Einsatztaktik berücksichtigen (z. B. Vorgehen im Drei-Mann- statt Zwei-Mann-Angriffstrupp). Bei der Festlegung der taktischen Einheit empfiehlt es sich, die Feuerwehr-Dienstvorschrift 3 (FwDV 3)³⁶ zugrunde zu legen, in der die Einheiten im Lösch- und Hilfeleistungseinsatz definiert sind. Gemäß der FwDV 3 ist die Gruppe (9 Funktionen) die taktische Grundeinheit, die zur Erfüllung der Ersteinsatzmaßnahmen notwendig ist.

Die kleinste taktische Einheit, mit der ein Innenangriff mit Atemschutzgeräten durchgeführt werden kann, ist die Staffel (6 Funktionen) im Sinne der FwDV 3, die aus einem Staffelführer (mit Gruppenführer-Qualifikation), einem Maschinisten und vier Atemschutzgeräteträgern besteht. Die Staffel, die auch im Feuerwehralltag die am häufigsten eingesetzte Mannschaftsstärke darstellt, ist damit grundsätzlich als Mindeststärke für die Festlegung der taktischen Einheit in einem Planungsziel anzusehen, mit der in Bereichen mit geringer Risikobewertung ohne Qualitätsverlust ein sicheres Einleiten von Erstmaßnahmen zur Menschenrettung möglich ist (so auch Ministerium des Innern NRW, 2017).

Die kleinste taktische Einheit der FwDV 3 ist der selbstständige Trupp (3 Funktionen), der aufgrund seiner begrenzten personellen Schlagkraft kaum Relevanz für Festlegungen in Planungszielen besitzt, aber die Basis für Ergänzungseinheiten bilden kann oder für Einsätze in Ansatz gebracht werden kann, bei denen nur einfache Tätigkeiten zu erwarten sind.

Mehrere Gruppen, Staffeln oder selbstständige Trupps können zu einem Zug zusammengefasst werden. Dieser umfasst gemäß FwDV 3 in der Regel eine Mannschaftsstärke von 22 Funktionen, den Löschzügen moderner Prägung liegt jedoch keine einheitliche Fahrzeug- und Funktionskonstellation zugrunde (vgl. Ausführungen zum Löschzug in Kapitel 7.5)

Bei der Festlegung der mindestens erforderlichen taktischen Einheit im Planungsziel kommt es grundsätzlich nicht darauf an, ob die Einsatzkräfte und -mittel mit einem oder mehreren Fahrzeugen an der Einsatzstelle eintreffen und ob sie von einem oder mehreren Standorten bzw. Ortsfeuerwehren ausgerückt sind. Entscheidend ist das Einsatzkräfte- und -mittelaufgebot, das innerhalb der festgelegten Planungsfristen an der Einsatzstelle zur Verfügung steht. Jedoch ist zu beachten, dass ein systematischer, gezielter Einsatzablauf einfacher durch ein geordnetes, zeitgleiches Eintreffen an der Einsatzstelle zu realisieren ist als durch eine Vielzahl im Additionsprinzip mit Rendezvous-Verfahren zeitversetzt eintreffender Teileinheiten. Da die im Planungsziel festgelegten taktischen Einheiten als Mindestaufgebot zu verstehen sind, verbietet es sich nicht, dass in der Praxis auch mehr als die Mindestanzahl an Einsatzkräften und -mitteln zu Einsätzen ausrücken können.

4.3.3 Erreichungsgrad

Der Erreichungsgrad des angesetzten Planungsziels (auch: Zielerreichungsgrad) beschreibt den prozentualen Anteil der tatsächlich stattgefundenen Einsätze innerhalb eines Betrachtungszeitraums, bei denen die Planungsvorgaben »Planungsfrist« und »taktische Einheit« bei bemessungsrelevanten Einsatzlagen durch die Feuerwehr eingehalten werden konnte.

Ein Erreichungsgrad von 90 Prozent bedeutet beispielsweise, dass bei 90 von 100 Einsätzen die gemäß Planungsziel erforderliche Personalstärke und die Einsatzmittel innerhalb der vorgegebenen Planungsfrist am Einsatzort eingetroffen sind. Bei zehn Einsätzen (Ausnahmefälle) wurden demnach mindestens eines der Kriterien verfehlt.

Die Ermittlung des Erreichungsgrads ist bei einer Vielzahl von auswertbaren Einsätzen ein mögliches Mittel zur Zielerreichungskontrolle, mit dem retrospektiv überprüft wird, ob und in welchem Maße die Zielvorgaben der Feuerwehrbedarfsplanung in der Realität eingehalten werden konnten. Das Verfehlen der Planungsziele ist häufig ein Hinweis auf planerische Defizite in der Organisation oder Struktur der Feuerwehr.

Planungsmaß vs. Wirkungsüberprüfungsmaß

Beim Begriff des Erreichungsgrads ist grundsätzlich zwischen dem planerischen und realen Erreichungsgrad zu unterscheiden: Die planerische Zielerreichung muss immer bei 100 % für das planungsrelevante Gebiet liegen. Planungsrelevant sind Gebiete dann, wenn sie innerhalb der geschlossenen Siedlungsstruktur liegen (vgl. hierzu näher Kapitel 8.1).

Die reale Zielerreichung wird in ihrem Erreichungsgrad durch nicht vermeidbare Ausnahmefälle geschmälert, wie etwa durch verkehrs- oder witterungsbedingte Verzögerungen, plötzliche technische Defekte, Unfälle auf Einsatzfahrten, fehlerhafte Adressangaben, Gleichzeitigkeit von Ereignissen oder anderen unvorhergesehene Beeinträchtigungen. Der reale Erreichungsgrad ist daher auch nur retrospektiv zu ermitteln und liegt unter 100 %. Er ist kein Planungsmaß, in dem strukturelle Defizite von vornherein versteckt werden dürfen.

Aus der Darstellung in Bild 24 wird deutlich, wie nur bei einem planerischen Erreichungsgrad von 100 % die Chance besteht, trotz der unvorhersehbaren Ausnahmefälle (hier von 10 % der Einsätze) einen realen Erreichungsgrad von beispielsweise 90 % einzuhalten. Wird bereits planerisch eine Zielerreichung von nur 90 % angesetzt, dürfte in der Realität kein einziger verzögernder Ausnahmefall eintreten, weil der reale Erreichungsgrad damit unter 90 % sinken würde (dritter Balken in Bild 24).

Bild 24: Planerischer und realer Zielerreichungsgrad (ZEG)