Kitabı oxu: «Общественное участие в саморазвивающихся полисубъектных средах»

Федеральное государственное бюджетное учреждение науки Институт философии Российской академии наук

Рецензенты

Доктор философских наук В.И. Аршинов

Доктор экономических наук А.И. Агеев

© Когито-Центр, 2019

Предисловие

В последние годы в Российской Федерации предпринимаются попытки ее перевода на курс развития. Законодательно закрепленные в 2014 году меры по созданию в стране системы стратегического планирования не увенчались успехом. Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. заданы стратегические ориентиры развития страны до 2024 года. Поставлена амбициозная и крупномасштабная цель перехода нашей страны к новой стратегии социально-экономического развития на основе решения комплекса задач научно-технологического прорыва. Подготовлены 12 национальных проектов, но первые шаги по их реализации свидетельствуют о необходимости придания этой работе системного и согласованного характера. Причин сложившейся ситуации много, но главная – это отсутствие субъектности российского развития¹, утрата культуры стратегического проектирования и как следствие недостаточное внимание к процессам стратегического целеполагания, а фактически игнорирование этих процессов.

У России не будет будущего, если не организовать процессы стратегического целеполагания на современных научных основаниях, с учетом специфики сложившихся реалий как в стране, так и в мировом сообществе. Эти процессы должны быть ориентированы на повышение благосостояния народа и национальную безопасность страны, а также гармонию субъектов развития и мирового сообщества в целом. Если этого не сделать в кратчайшие сроки, то долгосрочное отсутствие позитивного образа будущего страны повлечет за собой нарастание депрессии и вымирания народа. Страна будет вписана как ресурс в чужие стратегии развития и в конечном итоге потеряет суверенитет².

При сложившейся в стране ситуации отсутствуют адекватные ответы на вопросы, необходимые для обеспечения процессов стратегического целеполагания:

– В каком состояние мы находимся, как оно соотносится со статьей Конституции Российской Федерации о социальном государстве?

– Куда мы идем, что строим?

– Какие у нас базовые ценности?

– Кто определяет видение будущего и пути его достижения, как участвует в этом общество и бизнес?

Как следствие, можно утверждать, что в стране отсутствует стратегическое целеполагание, ориентированное на ее развитие.

Те, кто берутся за стратегическое целеполагание, явно не способны или не хотят это делать. Более того, отдельные представители властной элиты либеральной ориентации открыто в СМИ заявляют, что народ не должен много знать, носителем знания необходимого для управления должна обладать исключительно властная элита, а народом нужно манипулировать. Такой подход является прямым нарушением Конституции Российской Федерации, согласно Статье 3: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ… Никто не может присваивать власть в Российской Федерации».

Согласно Статье 32: «Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей».

В последние годы во всем мире явно проявляется тренд на становления правительств более прозрачными, эффективными и подотчетными обществу, чтобы они отвечали ожиданиям и потребностям общества. Принципиально важно, чтобы наличие прав общества на участие в управление было обеспечено возможностями реализации этих прав. Для реализации этих законных прав необходимо создание адекватных условий и механизмов для индивидуального и общественного участия в процессах управления и развития страной. Анализ российских реалий позволяет сделать вывод, что адекватные условия и действенные механизмы для обеспечения этих прав граждан и общества в стране не созданы. На практике типичны ситуации, когда граждане и общественные организации обоснованно пытаются повлиять на принимаемые решения, но сталкиваются с непреодолимыми препятствиями со стороны органов власти и управления. В результате чего возникают конфликтные ситуации, растет социальная напряженность и это перерастает в общегосударственную проблему.

Но дело не только в факте нарушения основного Закона, в связи с нарушением права общественного участия в процессах управления и развития, но также в том, что в век динамических трансформаций властная элита, какой бы мудрой она не была, не сможет обеспечить без поддержки общества необходимое качество и темпы развития. Только используя потенциал общества можно выстоять в гонке инноваций между странами и цивилизациями, в организации стратегического партнерства и гармонии мирового сообщества.

Основой для проблематизации сложившейся ситуации является фиксация базовых вызовов (препятствий, точек разрыва), через преодоление которых может осуществляться развитие. Нам представляется целесообразным зафиксировать следующие базовые вызовы в организации российского развития:

– бессубъектность российского развития;

– культ денег во всех сферах жизнедеятельности российского общества, власти и бизнеса;

– запредельный уровень коррупции;

– отсутствие прозрачности в механизмах стратегического проектирования;

– низкая компетентность госслужащих в стратегическом целеполагание и проектирование, фактически отсутствие таковой культуры;

– отсутствие доверия в системе «государство – общество – бизнес» и как следствие отсутствие консолидации в интересах российского развития;

– фактическое отстранение общества от проектирования будущего.

Для реагирования на эти вызовы целесообразна фиксация следующих исходных оснований для поиска адекватных ответов:

– вызовы имеют системный характер.

– проблема организации развития суперсложная и требует для решения системного реагирования, а не фрагментарного, как это имеет место быть.

– точкой опоры для реагирования на все виды вызовов является преодоление бессубъектности развития, организация сборки субъектов стратегического проектирования и стратегического аудита.

– организация сборки субъектов развития должна быть органично связана с процессами целеобразования и формирования стратегических компетенций.

– методологической и методической основой организации развития страны с активным общественным участием должен стать средовой подход – саморазвивающиеся полисубъектные (рефлексивно-активные) среды, адекватный современным представлениям постнеклассической научной рациональности.

В монографии проведен критический анализ состояния проблемы общественного участия в современных российских реалиях и рассмотрены потенциальные возможности и технологии общественного участия в саморазвивающихся полисубъектных (рефлексивно-активных) сред.

Монография предназначена для специалистов из гуманитарных, естественнонаучных и технических областей знания, ориентированных на проблемы общественного участия в управлении и развитии, для студентов и аспирантов, а также для широкой аудитории практиков управления.

Автор выражает глубокую благодарность своим учителям и наставникам В.А. Лефевру, В.Н. Садовскому, Г.П. Щедровицкому, В.П. Зинченко, А.В. Брушлинскому, Н.Н. Моисееву, В.С. Степину, В.А. Лекторскому. Автор благодарит коллег за участие в обсуждение проблем общественного участия в управлении страной и мировым сообществом: А.И. Агеева, А.А. Айгистова, В.И. Аршинова, В.Г. Буданова, И.А. Гундарова, К.К. Колина, Г.Б. Клейнера, Н.И. Лапина, А.В. Очирову, В.Н. Райкова, В.М. Розина, Б.Б. Славина, В.П. Шалаева.

1. Обобщенный анализ общественного участия в механизмах управления и развития России

1.1. Введение

Проблема перевода России на курс развития неразрывно связана с проблемой консолидации государства, бизнеса и общества в целом, с обеспечением общественного участия в управлении и развитии страной. Без формирования пространства доверия в межсекторных взаимодействиях, не получиться прорыв в будущее, не получиться организовать сборку субъектов развития, достигнуть гармонии и справедливости в отношениях с субъектами мирового сообщества.

В России на законодательном уровне закреплены возможности общественного участия в принятии управленческих решений на различных уровнях, однако недостаточно развиты механизмы и технологии, а также практически отсутствует заинтересованность в общественном участии либерально ориентированных представителей властной элиты.

В данном разделе проведен обобщенный критический анализ состояния общественного участия в управлении и развитии в России.

Для совершенствования механизмов общественного участия предлагается использование модели саморазвивающихся полисубъектных (рефлексивно-активных) сред. На основе постнеклассической кибернетики третьего порядка³.

1.2. Содержание понятия «Общественное участие», базовые формы и критерии оценки

1.2.1. К вопросу о понятии «Общественное участие»

Многообразие форм и технологий общественного участия является естественным, должно стимулироваться и поддерживаться государством. Принципиально важно отметить, что роль государства в этих процессах должна быть научно обоснованной и чрезвычайно мягкой. В ряде исследований показаны негативные последствия излишней институционализации форм общественного участия, которая иногда приводит к снижению активности институтов в защите интересов конкретных граждан и общества в целом.

В научной литературе имеет место разнообразие названий общественного участия (гражданское участие, социальное партнерство, социальные технологии, межсекторное взаимодействие и др.). На определение влияют доминанты социологического или

политологического подходов. В данной работе мы постараемся оставаться на позиции междисциплинарного подхода и учитывать все аспекты общественного участия в процессах управления и развития.

Близким к принимаемому нами в данной работе содержанию понятия общественное участие является данное К.В. Подъячевым определение гражданского участия: «Гражданское участие есть активность граждан и их объединений, направленная на влияние на процесс принятия решений структурами публичной власти, в целях реализации прав и интересов граждан или общего изменения социальной реальности»⁴.

Вместе с тем мы несколько шире подходим к пониманию «общественное участие» применительно к управленческой практике, где под участием понимается также сотрудничество индивида, социальной группы, населения с системой управления их включенность в систему управления и развития и становлением субъектом управления и развития.

В контексте проблематики управления можно выделить три подхода к рассмотрению «общественного участия». Эти подходы можно классифицировать в контексте представлений о научной рациональности (классика, неклассика, постнеклассика)⁵.

Классический подход, в основу которого положена парадигма управления «субъект – объект», а власть воспринимает индивидов и общество как объекты управления, объекты «подчинения». Власть берет на себя полномочия стратегического целеполагания, присваивая себе полностью полномочия общества на участие в определение своего будущего. Как следствие остро встает проблема легитимности власти, для обеспечения которой требуется использовать разнообразные механизмы манипулятивного и силового воздействия на общество. Власть является единоличным носителем социальной ответственности. В этих условиях «общественное участие» выражается в выполнение функций, задаваемых «правящим меньшинством». Этот подход опирался на философские концепции позитивизма, использовался представителями бихевиоризма, классической кибернетики (Н. Винер) и системного подхода в контексте классической научной рациональности.

Неклассический подход, в основу которого положена модель сотрудничества индивида (общества) и власти. Цели и ценности определяются в их взаимодействие. Индивиды рассматриваются как субъекты в парадигме отношений «субъект – субъект». Интересы индивидов и общественных структур учитываются в управление наряду с интересами власти. Сторонники этого подхода видят активного индивида, действующего осознано при поддержке этноса, класса, политической партии, частью которых он может выступать. Наиболее продвинутыми направлениями являются «теория открытого общества» К. Поппера и концепция «Устойчивого развития». Носителями социальной ответственности становятся индивиды (общество) и власть. В центре внимания этого подхода оказались активные взаимодействия представителей власти и общества, децентрализация управления. Важно отметить, что доминирующим субъектом управления продолжала оставаться властная элита. Этот подход в управленческом аспекте соответствует кибернетике второго порядка (Фон Ферстер)⁶.

Постнеклассический подход, в основу которого положена модель саморазвивающихся полисубъектных (рефлексивно-активных) сред. Индивиды и различные формы их организации наряду с представителями властных структур рассматриваются как равноправные субъекты саморазвивающейся среды (метасубъекта). При таком подходе происходит слияние субъекта и объекта в процессах самоорганизации и саморазвития. Этот подход находится на начальной стадии формирования, в управленческом аспекте он соответствует кибернетике третьего порядка (В.Е. Лепский)⁷.

1.2.2. Базовые формы общественного участия

Для выделения форм общественного участия могут использоваться разнообразные классификации. Рассмотрим два варианта классификации форм общественного участия. По основаниям (причинам) общественного участия и по собственно формам общественного участия.

Классификация форм общественного участия по основаниям включенности в нее граждан предложена J. Pretty⁸ в 1995 году и включает 7 уровней:

Манипулятивное участие. «Представители общественности» включаются в официальные комиссии, но они не избраны и не имеют реальных полномочий.

Пассивное участие. Людям сообщают готовое решение или то, что уже совершилось. Одностороннее информирование со стороны администрации или представителей проекта без выслушивания реакции.

Участие в консультациях: Внешние специалисты определяют вопросы, на которые люди должны отвечать, и формат консультаций, в которых они должны участвовать. Они же контролируют анализ и выводы. Процесс не позволяет участвовать в принятии решений.

Участие за вознаграждение: Люди участвуют своим трудом взамен за еду, деньги или иное материальное вознаграждение. Хотя это называют «участием», но люди не участвуют в распространении инноваций, когда заканчиваются материальные стимулы.

Функциональное участие: Участие рассматривается менеджерами проекта как средство достижения своих целей – сокращения расходов и пр. Такое участие может быть интерактивным и включать совместное принятие решений, но только после того, как основные решения уже приняты.

Интерактивное участие: Люди участвуют в совместном анализе проблем, выработке планов и формируют или улучшают местные организационные структуры для решения проблем. Участие рассматривается как право, а не как способ достижения целей проекта. Процесс основывается на междисциплинарных технологиях, которые позволяют достигать множественных целей и использовать процесс взаимного обучения. Поскольку группы включаются в принятие решений, они имеют реальное влияние.

Самомобилизация: Люди проявляют инициативу независимо от внешних организаций для того, чтобы изменить систему. Они контактируют с внешними организациями для того, чтобы получить ресурсы и технические рекомендации, но сами контролируют их распределение.

Таким образом, любую ситуацию можно охарактеризовать через низкий или высокий уровень участия. В России большинство граждан сталкивается только с процедурами манипулятивного типа, поэтому попытки внедрить процедуры с высоким уровнем участия наталкиваются на непонимание, сопротивление, социальную некомпетентность – как граждан, так и государственных или муниципальных служащих⁹.

Предлагаются разнообразные варианты классификации форм общественного участия с учетом собственно их форм организации ¹⁰. Не претендуя на полноту, в данной работе мы будем использовать следующий вариант классификации:

– межсекторное социальное взаимодействие (партнерство);

– гражданский контроль и экспертиза;

– общественные консультативные структуры /ОКС/ при органах власти;

– общественные слушания;

– представительская демократия;

– политические партии;

– профсоюзы;

– социально-ориентированные НКО;

– социально-ориентированный бизнес;

– общественное участие в финансирование проектов;

– электронное общественное участие.

Прежде чем провести анализ базовых форм общественного участия в процессах управления и развития рассмотрим критерии их оценки.

1.2.3. Базовые критерии оценки общественного участия и готовности к общественному участию

Анализ опыта социологических и политологических исследований общественного участия в обеспечение жизнедеятельности, управления и развития социальных систем позволяет сделать вывод, что критериям оценки данных форм и процессов уделяется мало внимания. В первую очередь связано с низким уровнем использования системных и междисциплинарных подходов в этих областях знания.

На наш взгляд, целесообразно различать критерии оценки результатов общественного участия и критерии готовности социальной среды к организации общественного участия в процессах обеспечения жизнедеятельности, управления и развития.

Для выделения базовых критериев воспользуемся опытом разработки критериев эргономического подхода к организации различных видов человеческой деятельности: продуктивность, безопасность, удовлетворенность и развитие субъектов и форм их активности.

Критерии оценки результатов общественного участия.

Продуктивность общественного участия. Оценка состояния современной России, которой последние 30 лет не удается преодолеть системный кризис и встать на путь развития позволяет сделать вывод, что в стране фактически отсутствуют механизмы стратегического целеполагания¹¹, стратегического планирования, проектного управления. Общественное участие практически не влияет на преодоление негативных явлений расслоения общества на бедных и богатых, коррупции, развала науки и образования и др. Эти соображения позволяют сделать ввод о явно неудовлетворительном состояние общественного участия в России.

Развитие общественного участия. Имеет место развитие по отдельным формам общественного участия, в частности, возрастает активность и скоординированность деятельности социально-ориентированных НКО, однако, она распространяется на «малые дела» и фактически не влияет на преодоление системного кризиса страны. По остальным формам общественного участия существенного развития не наблюдается. Основной преградой для развития общественного участия является доминирующее отношение к нему властной элиты как к средству, используемому для сохранения сложившегося состояния страны, удобного для дальнейшего обогащения властной элиты.

Безопасность общественного участия. Выделим два аспекта безопасности общественного участия: влияние общественного участия на национальную безопасность страны и безопасность субъектов общественного участия. По первому аспекту общественное участие оказывает крайне слабое влияние на национальную безопасность страны, что в значительной степени связано с неадекватными реалиям современного мира концептуальными основаниями обеспечения национальной безопасности¹². Безопасность субъектов общественного участия в должной степени не обеспечена, если их конструктивные предложения по развитию, содержат критику сложившего состояния организации процессов управления и развития в стране.

Удовлетворенность субъектов общественного участия может быть косвенно оценена по результатам социологических опросов, которые показывают падение рейтингов большинства представителей властной элиты и структур ими возглавляемых.

Критерии оценки готовности к общественному участию.

Рассмотрим инициирование общественного участия как социальную инновацию и используем аналогичную группу критериев.

Во-первых, эффективное реагирование («продуктивность») социальной среды на позитивные возможности организации общественного участия. Готова ли государство, наука и общество в целом к организации исследований, разработок и позитивному восприятию данного типа новаций. Государство поддерживает данный тип социальных новаций общественного участия, но при условии жесткого управления и ограничения масштабов участия. Наука в последние десятилетия понесла большой урон под влиянием необоснованных ее реформ и реформ образования и на данный момент в достаточной степени не готова к решению сложнейших социальных проблем, однако имеются отечественные научные заделы для высокого старта. Большинство представителей общества озабочено решением проблем выживания и также не готово активно участвовать в исследование и поиске адекватных форм общественного участия. Тем не менее общество желает социальных преобразований и включенности в общественное участие, что проявляется в повышение активности социально-ориентированного бизнеса и НКО.

Примеры типичных ошибок при организации общественного участия:

– нет проекта намечаемой деятельности, по которому можно выбрать и обсудить альтернативы, проводится обсуждение некой «проблемы», а не её решения, формальный результат процесса неясен;

– решение заранее предопределено, предполагается только его «одобрение» или «критика»;

– решение принимается не на том административном уровне, на котором проводится обсуждение;

– организатор не имеет ясной цели, сам не очень понимает, какое решение принимается, кем и по какой процедуре,

– обсуждение проводится теми, кого интересует не решение, а сам процесс или отсутствие результата (возможно, имеет место конфликт интересов)¹³.

Во-вторых, контролирующее реагирование («безопасность») социальной среды на потенциальные угрозы от внедрения конкретных форм общественного участия. В том числе справедливое реагирование на позитивные возможности данного типа социальных новаций. Готовность использовать эти позитивные возможности в интересах развития страны, а не исключительно в интересах узкой группы лиц, обладающих, например, большими капиталами или силовыми ресурсами. По этому критерию страна не готова к адекватному реагированию на новации общественного участия. Необходимым условием для преодоления этого недостатка является отказ от неолиберальной идеологии в социально-экономической сфере страны, что соответствует призывам Президента Российской Федерации.

В-третьих, адекватное реагирование на удовлетворенность различных слоев населения социальными новациями общественного участия. Для населения эти новации представляют интерес, но требуется большая работа по повышению культуры общественного участия и стимулирования социальной активности населения. Анализ российских реалий позволяет сделать вывод, что в стране имеются категории населения, мотивированные поддержать общественное участие и становление гражданского общества, совершенствование системы управления страной и ее стратегического целеполагания. Это представители науки, образования, культуры, малого бизнеса, высокотехнологичных секторов экономики и др. Однако их мотивов недостаточно, в силу снижения их социальной активности, под влиянием культа денег, недоверия к государству и крупному бизнесу, утраты позитивного образа будущего и др. Первоочередная сложнейшая проблема в формировании пространства доверия между государством, бизнесом и обществом, только тогда создадутся предпосылки для их консолидации в интересах развития страны.

В-четвертых, развивающее реагирование социальной среды на социальные новации общественного участия. Для этого страна должна иметь образ своего будущего и механизмы его воплощения в жизнь. Только при этом условии можно адекватно оценить потенциал новаций общественного участия для развития страны. Выявить степень их влияния на реализацию проекта развития страны, готовность к использованию новых технологий, целесообразность и объемы используемых ресурсов на достижение позитивных результатов и нейтрализацию негативных и др. Очевидно, что по данному критерию страна также не готова на адекватное реагирование на социальные новации общественного участия.

1.2.4. Правовое регулирование различных форм общественного участия

В международном и отечественном законодательстве сложились правовые основы разных форм общественного участия. Можно привести следующие примеры отечественных правовых норм или норм международных, ратифицированных Россией: Всеобщая декларация прав человека, Европейская конвенция по защите прав человека и основных свобод, Европейская хартия местного самоуправления, Конституция Российской Федерации (ст. 3, ст. 29–33, 130 и др.),

Федеральный бюджетный кодекс (ст. 36) и большинство региональных и местных нормативно-правовых актов о бюджетном процессе, Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», соответствующие региональные и местные нормативно-правовые акты. Упоминания о различных формах общественного участия содержат и другие Федеральные законы (ФЗ), федеральные, региональные и местные нормативно-правовые акты, например: ФЗ «О радиационной безопасности населения», ФЗ «О защите прав потребителей», Постановление Правительства РФ «О поддержке общественного движения в защиту прав потребителей». Мировой опыт повышения эффективности управления и снижения политических рисков также требует открытости власти ее партнерства с обществом и создания условий для участия, что находит отражение в международных стандартах и нормах – например, в Кодексе надлежащей практики в бюджетном процессе Международного валютного фонда (МВФ)¹⁴.

Столь объемный состав документов правового регулирования общественного участия, к сожалению, не обеспечивает необходимого для развития страны общественного участия. Следовательно, преградой является не правовое обеспечение, а неготовность властной элиты к реальному стимулированию и поддержке общественного участия в процессах обеспечения жизнедеятельности, управления и развития страны.

1.2.5. Выводы

Принятые в научной литературе определения понятия «общественное участие», как правило, имеет либо доминанту социологического подхода, либо политологического. В них недостаточно внимания уделяется междисциплинарному подходу. Нами предложено рассматривать содержание и специфику механизмов общественного участия в контексте представлений о научной рациональности. Что позволяет выделить их особенности в историческом аспекте развития как философско-методологических подходов, так и в эволюции проблематики управления и кибернетики.

В сложившихся подходах к организации и поддержке общественного участия практически не уделяется внимания критериям его оценки. Предложены два типа критериев оценки общественного участия: критерии оценки результатов и критерии оценки готовности к общественному участию как социальной новации.

По рассмотренным критериям качественная оценка общественного участия отражает явно неудовлетворительное состояние, что соответствует системному кризису механизмов управления в стране. Имеет место явный конфликт интересов властной элиты и общества, без преодоления которого будут непреодолимые преграды для общественного участия.

По количественным критериях оценки общественного участия следует отметить и позитивные сдвиги. «Количественные – это число вовлеченных граждан и организаций, количество мероприятий, численность их участников, число и объем откликов в СМИ, число подписей, писем, обращений, запросов, распространенных материалов, число изданий и их тиражи, число «охваченных» представителей власти и их откликов, число посещений сайтов и вовлеченных через интернет и т. п., включая число судебных дел»¹⁵.

На оценку общественного участия и готовности к общественному участию по представленным критериям влияют все субъекты социальной среды (государства, бизнеса, общества). Для совершенствования общественного участия в интересах развития страны необходима разработка адекватных моделей развития, на наш взгляд, таковыми могут быть модели саморазвивающихся полисубъектных (рефлексивно-активных) сред. Модели кибернетики третьего порядка ¹⁶.

1.3. Анализ отдельных форм общественного участия

В данном разделе будут рассмотрены отдельные формы общественного участия:

– межсекторное социальное взаимодействие (партнерство);

– гражданский контроль и экспертиза;

– общественные консультативные структуры /ОКС/ при органах власти;

– общественные слушания;

– представительская демократия;

– политические партии;

– профсоюзы;

– социально-ориентированные НКО;

– социально-ориентированный бизнес;

– общественное участие в финансирование проектов;

– электронное общественное участие.

1.3.1. Межсекторное социальное взаимодействие (партнерство)

Межсекторное социальное взаимодействие (партнерство) – это конструктивное взаимодействие организаций из двух или трех секторов (государство, бизнес, некоммерческий сектор), «выгодное» населению территории и каждой из сторон и обеспечивающее синергетический эффект от «сложения» разных ресурсов при решении социальных проблем¹⁷.

Представители каждого сектора имеют разные представления, возможности и ресурсы для участия в решении проблем социальной сферы. Успешное решение социальных проблем и осуществление социальных преобразований возможно только при организации их совместной работы и формирования пространства доверия. Только при этом условии появляются возможности преодолеть социальную несправедливость, разрешить сложнейшие социальные конфликты, снять нарастающую социальную напряженность.

В современных российских реалиях возникают большие трудности при попытках организации устойчивых межсекторных социальных взаимодействий. Это в основном связано с неадекватностью используемых моделей управления и развития страной.

Для конструктивного межсекторного социального взаимодействия необходимо:

– организация и поддержка процессов взаимодействия субъектов трех секторов в интересах общего развития на основе трансдисциплинарного подхода, с особым вниманием к участию различных типов лидеров (ключевых субъектов) этих секторов;

– обеспечение рефлексивных процессов субъектов межсекторальных взаимодействий, в частности создания информационной субъектно-ориентированной платформы, в которой будут представлены информационные модели субъектов (интересы, ожидаемые результаты от потенциальных сценариев, ресурсы и др.);

– организация мониторинга конфликтных ситуаций и конфликтов между субъектами секторов и механизмов их нейтрализации и др.

Эти требования могут быть выполнены при организации саморазвивающихся полисубъектных (рефлексивно-активных) сред¹⁸.

1.3.2. Гражданский контроль и экспертиза

Сущность гражданского контроля сводится к тому, чтобы наблюдать за действиями властей и корректировать принимаемые властью решения. По большому счету, гражданский контроль представляет собой дополнительный страховочный механизм, предохраняющий саму публичную власть от ошибочных решений, а общество, соответственно – от последствий таких решений. Гражданский контроль специфичен тем, он требует определенного образовательного уровня и профессиональных навыков.

Отметим, что гражданская экспертиза и гражданский контроль – это очень важные и значимые формы общественного участия. Они могут достичь цели лишь в сочетании с другими формами общественного участия; если же они организуются по инициативе и с помощью властных акторов, экспертиза рискует утратить черты формы гражданского участия, став частью бюрократической процедуры.

1.3.3. Общественные консультативные структуры при органах власти

Общественные консультативные структуры (ОКС) создаются под самыми разными названиями: общественные советы, координационные советы, экспертные советы, общественные консультативные советы, общественные комиссии, общественные коллегии, рабочие и экспертные группы и др., и призваны стать инструментом участия общества в решении проблем государства¹⁹.

Органы власти создают ОКС, чтобы:

– узнать общественное мнение и получить обратную связь по поводу принятых и/или готовящихся решений;

– получить информацию о проблемах, волнующих жителей;

– исполнить приказ вышестоящих начальников (в случае исполнительных органов власти) ²⁰.

Декларируемые цели ОКС можно сформулировать следующим образом:

– выстраивать диалог между обществом и властью;

– предоставлять власти общественное мнение, обратную связь, касающуюся решений власти и событий, происходящих на подведомственной территории;

– обеспечивать прозрачность деятельности органов власти;

– снимать социальное напряжение, предотвращать конфликты между населением и властями;

– обеспечивать общественное участие в управлении делами государства (субъекта РФ);

– представлять интересы целевых групп организаций, входящих в ОКС, перед органами власти;

– предоставлять власти рекомендации, экспертные заключения по принятым и готовящимся решениям²¹.

Открыто нигде не заявляется, что ОКС создан для исполнения приказа свыше, хотя таких структур большинство. Доказательством этого может служить тот факт, что, как правило, ОКС не получают от власти полномочия необходимые ОКС для реализации своих целей, в большинстве случаев имеет место формулировка: «решения общественных советов носят рекомендательный характер».

«Так, фактическое отвлечение людей от общественного участия осуществляется посредством манипуляции, когда под видом общественного участия власть вовлекает людей в консультативные комитеты, где с ними проводится «просветительская» работа и организуется их поддержка. В комитеты могут демонстративно приглашаться активисты и лидеры гражданских групп с тем, чтобы у власти был повод показать обществу, насколько она демократична. В действительности эти комитеты не обладают никакими полномочиями, и гражданское участие фактически беззастенчиво подменяется «работой с общественностью». Этими комитетами, конечно, руководят доверенные люди власти, в них не обсуждаются реальные проблемы, а если и устраивается подобие обсуждения, членам комитета не предоставляется существенная информация. Либо же власть проводит профилактическую работу на местах – с группами недовольных и с отдельными правдоискателями. При этом главной ее целью является не уяснение действительной проблемы и ее совместное с гражданами решение, а успокоение граждан, снятие недовольства, затушевывание конфликта или устранение непосредственных его поводов»²².

ОКС должны иметь право требовать необходимую информацию, притом, что власть обязана такую информацию предоставлять, кроме этого ОКС должна иметь полномочия контролировать действия власти по исполнению принятых решений. Для участия в управлении делами государства (региона), представления интересов целевых групп, представления общественного мнения члены ОКС должны иметь право участвовать в заседаниях органа власти, где обсуждаются соответствующие вопросы, право проводить общественные слушания, круглые столы и т. д. Для выработки рекомендаций органам власти ОКС следует наделить правом экспертизы готовящихся решений и, возможно, правом законодательной инициативы.

Для обеспечения прозрачности власти ОКС Данные права и полномочия должны основываться на нормативно-правовых актах и закрепляться в положениях о соответствующей ОКС.

На сегодняшний день в нашей стране ОКС при органах власти, за редким исключением, не выполняют должным образом ни одну из своих представительских функций. Они не обладают ни монопольным, ни каким другим правом представлять перед властными структурами интересы входящих в них НКО (на такое представительство претендуют федеральная и региональные общественные палаты). Кроме этого, они не обладают возможностью и способностью представлять такие интересы, поскольку связь ОКС с НКО достаточно слабая. Что касается экспертных функций, то их экспертные структуры выполняют лишь в том случае, когда этого требуют власти, что происходит не слишком часто.

Что может способствовать изменению ситуации? Помимо деклараций наших лидеров о необходимости участия структур гражданского общества в решении проблем государства, необходима их политическая воля выполнять данные декларации.

1.3.4. Общественные слушания

Общественные слушания – одна из древнейших форм общественного участия людей в функционировании власти. Открытая встреча «управляющих» и «управляемых», выступления представителей обеих сторон по вопросам деятельности власти обеспечивали рост информированности участников и легитимность власти за счет публичности.

Целью общественных слушаний является: информирование

граждан, СМИ и представителей органов власти о фактах и мнениях по обсуждаемым проблемам; влияние на формирование общественного мнения по обсуждаемой проблеме; влияние на действия граждан и организаций по обсуждаемой проблеме; влияние на решения органов власти по обсуждаемой проблеме.

В наше время происходит утверждение принципа принятия обязательных для всех решений только после опубликования их проектов и их всестороннего публичного обсуждения²³.

«Несомненно, своевременное информирование граждан об их правах, обязанностях и возможностях является непременным условием ответственного общественного участия. Однако властям бывает выгодно сводить общественное участие к информированию, не оставляя никаких условий для обратной связи и для развития диалога. Увлекаясь техническими деталями, пустопорожними обзорами различных точек зрения, идеологической полемикой с политическими оппонентами, обсуждением малозначительных тем и уклончивыми ответами на вопросы по существу, опытные политики и чиновники, в первую очередь, пресс-секретари и специалисты по «паблик рилэйшнз», превращают встречи с общественностью в передачу информации. К тому же информация может предоставляться лишь на последнем этапе разработки какой-то программы, что не дает людям никакой возможности, включившись в нее, представить в ней свои интересы»²⁴.

Следует отметить, что формально название «общественные слушания» применяют как к подлинно общественным слушаниям, так и к слушаниям, которые по существу являются депутатскими, или исполнительной власти, или совместными слушаниями властей. Бывают имитационные слушания: «для галочки», «для выпускания паров» или для обеспечения «дозированности» информации и «контролируемости» решений. Иногда участниками слушаний пытаются «втемную» манипулировать для достижения своих целей. Часто численный и качественный состав участников, общественный резонанс и влияние на власти намного ниже ожидаемых. Благие намерения инициаторов, организаторов и участников из-за несоблюдения технологических основ организации слушаний иногда приводят к срыву слушаний, перехвату их для других целей.

1.3.5. Представительская демократия

Одной из главных форм общественного участия граждан в политических процессах является участие в выборах, представительская демократия.

Бурные изменения современного мира бросили вызов сложившимся в XX веке представлениям о механизмах демократии. Эти изменения в первую очередь связаны с процессами формирования постиндустриального общества, с процессами глобализации, с уменьшением роли государства и усилением влияния скрытых субъектов социального управления. Указанные изменения в XXI веке становятся фундаментальными, поэтому и способность систем к изменениям должна быть все более глубинной и масштабной. Очевидна постоянно возникающая необходимость выхода за рамки нормативного подхода.

Фактически нормой становится выход за пределы нормы. Отсюда актуальность проблемы динамичной самоорганизации социальных систем – формирования адекватных форм и типов виртуальной субъектности. Современная система демократии, модели которой сложились в значительной степени в Англии и США, явно не соответствует реалиям динамично усложняющегося мира.

В России с середины 1980-х годов возрастает актуальность поиска новых механизмов демократии в связи с социальными и экономическими изменениями, которые повлекли за собой крайне важные социально-психологические последствия. Для большей части населения все происходящее стало бессмысленным и непонятным. Деидеологизация, распад социальных отношений привели к атомизации общества, к разрыву социальных связей между обществом и личностью. Как следствие – массовая потеря человеком позиции субъекта жизни.

Осознание индивидом себя как субъекта или объекта сопряжено и с интерпретацией общества в категориях субъекта и объекта. Большая часть населения стала воспринимать себя как объект по отношению к обществу и государству, которые в свою очередь оказались подвержены болезни бессубъектности.

В условиях, когда значительная часть населения оказалась в пассивной позиции по отношению к своей роли – быть носителем суверенитета и источником власти, – создаются благоприятные возможности для осуществления различного рода манипуляций по управлению свободным волеизъявлением народа. Правовые и властные запреты на действия подобного рода полезны, но весьма ограничены в своих возможностях и сами по себе не решат проблему существенного оздоровления общества. Стратегия оздоровления общества связана прежде всего со стимулированием и мобилизацией общественных и государственно-общественных механизмов саморегуляции и саморазвития в условиях активной поддержки этих механизмов со стороны государства²⁵.

При анализе сложившейся ситуации становится все более очевидным, что иерархические модели систем управления, которым на значительные промежутки времени делегированы властные полномочия граждан, неспособны справиться с постоянно нарастающей сложностью социальных и экономических процессов. Кроме того, сложившиеся процедуры делегирования властных полномочий явно не удовлетворяют большинство населения.

Для России поиск новых механизмов демократии, адекватных мировым реалиям XXI века, особенно актуален:

– страна ищет свой путь развития, находясь на перепутье между неудачной реализацией социалистического проекта и неудачной попыткой реализовать капиталистический проект;

– в ее истории накоплен богатый опыт и авторитарных, и коллективных механизмов управления;

– ее шанс сохранить суверенитет и встать на путь развития достаточно тесно связан с необходимостью стать мировым лидером не столько в экономической сфере, сколько в поиске и реализации новых форм жизнедеятельности на планете, которые бы способствовали гармонизации мирового сообщества и предотвращению его гибели;

– представления о ее образе у мирового сообщества, несмотря на сегодняшнее состояние страны, скорее позитивно, для того чтобы претендовать на роль мировоззренческого лидера планеты.

В последние годы в России идет активный процесс поиска и практической реализации новых механизмов демократии, ориентированных на гибкое сочетание иерархических и сетевых форм управления:

– совершенствование выборных механизмов на основе использования современных информационно-коммуникативных технологий;

– создание новых механизмов общественного контроля (Общественные палаты);

– использование креативного потенциала общества (Агентство стратегических инициатив);

– организация оперативного сбора мнений граждан о законопроектах и повышение степени открытости правительства (электронная демократия и электронное правительство);

– организация интерфейса между государством и обществом (открытое правительство).

В теоретическом плане также обсуждаются перспективные направления совершенствования механизмов демократии:

– обеспечение проектной идентификации общества как основы легитимности власти;

– организация распределенного стратегического аудита²⁶;

– совершенствование систем национальной безопасности¹ и т. п.

Эти инициативы способствуют оптимизации механизмов демократии, однако успехи от них весьма скромные. Продолжает процветать коррупция, не заметен переход страны на инновационный путь развития, в проекте бюджета планируется сокращение расходов на социальную сферу, опережающими темпами растут тарифы на ЖКХ, энергоресурсы, транспорт и пр.

Одна из принципиальных причин возникающих затруднений на путях совершенствования механизмов демократии связана, на наш взгляд, с недооценкой современных представлений об организации саморазвивающихся социальных сред. Эти представления складываются в контексте развития взглядов на научную рациональность (классическую, неклассическую, постнеклассическую), и в значительной степени они сопряжены с проблемами управления сложностью.

Вопросы управления сложностью в последние десятилетия приобретает все большую актуальность, о чем свидетельствует организация в ряде стран новых исследовательских центров, которые оказались востребованными для решения крупномасштабных задач в сфере экономики и политики. В частности, одним из этих центров (Институт Санта-Фе) были разработаны концепция «управляемого хаоса» и технологии ее реализации, которые оказали существенное влияние на ряд стран мирового сообщества. С этой проблематикой также связана концепция «мягкой силы» как современного инструмента политического управления. Приведенные факты позволяют сделать вывод, что найдены новые парадигмы управления сложностью, которые подтвердили свою адекватность для больших социальных систем. В XXI веке государства, не владеющие современными технологиями управления сложностью, обречены стать объектами управления в интересах различных субъектов мирового сообщества.

Постановка проблемы совершенствования механизмов демократии требует учета складывающихся новых представлений об управлении сложностью. Необходимы и новые парадигмы механизмов саморегулирования сложностью для больших социальных систем, а также для защиты от внешних воздействий на такого рода механизмы²⁷²⁸.

В контексте управления сложностью в совершенствовании механизмов демократии просматриваются две базовые тенденции.

Во-первых, увеличение роли прямой демократии по отношению к представительской демократии²⁹.

Во-вторых, увеличение роли общинной (общенародной) демократии, базирующейся на подчинении личности коллективу, меньшинства большинству, по отношению к либеральной демократии, основанной на приоритете личности, личных прав и свобод над интересами совокупного народа и государства.

В целом демократия в России может быть названа демократией атомизированного общества. Такого рода демократия неадекватна вызовам XXI века и на протяжении более чем двух десятков лет не позволяет стране встать на путь развития.