Kitabı oxu: «Правовые проблемы помилования в России»

Авторы:

Ю. В. Саженков – кандидат юридических наук, генеральный директор ИД «Юриспруденция»

В. И. Селиверстов – доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, ректор Московского института права

Рецензенты:

П. Г. Пономарев – доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ

А. С. Михлин – доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ

© Ю. В. Саженков, В. И. Селиверстов, 2007

© Ю. В. Саженков, В. И. Селиверстов, 2008, с изменениями

© ИД «Юриспруденция», 2008

Предисловие

Представленное читателю научное исследование посвящено актуальной для современного состояния России теме. На протяжении последних десятилетий мы наблюдаем рост преступности, появление новых особо жестоких и бесчеловечных способов совершения преступлений, повышение организованности преступных группировок и многое другое, что порою порождает сомнения в способности справиться с этим злом.

На этом фоне появление исследовательских работ, посвященных проявлению гуманизма к преступникам, нередко вызывает определенную настороженность. Между тем проявление милосердия к лицу, совершившему преступление, свидетельствует не о слабости, а о силе государства и общества, базирующейся на известном еще нашим предкам постулате о том, что добро должно победить зло.

В издании исследуются политико-правовые, организационные, социально-психологические проблемы осуществления помилования в России на современном этапе. Для их решения использован зарубежный опыт помилования преступников, международные стандарты обращения с правонарушителями. Очень интересны конкретные социологические исследования авторов о путях повышения эффективности применения данного правового института.

Книга написана на базе обширного эмпирического материала, в том числе практики деятельности российского омбудсмена. Один из авторов работы долгое время трудился в аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, где возглавлял Управление государственной защиты прав человека. Многие идеи, в том числе проект федерального закона «О помиловании», явились итогом этой правозащитной деятельности.

Особенность монографии заключается не только в том, что в ней поставлены правовые вопросы применения помилования и даны конкретные ясные решения спорных проблем, но и в том, что данная работа получила свое логическое завершение в рамках негосударственного образовательного учреждения «Московский институт права (МИП)». Это является еще одним доказательством того, что негосударственное образование становится необходимым инструментом решения важных политико-правовых и социальных проблем.

Представляя читателю исследование ректора Московского института права, доктора юридических наук, профессора В. И. Селиверстова и генерального директора издательского дома «Юриспруденция», кандидата юридических наук Ю. В. Саженкова, думаю, что эта книга будет полезна не только специалистам правоохранительных структур, но и сотрудникам государственных органов, политикам, правозащитникам, преподавателям, студентам, а также другим гражданам, которых волнует проблема применения наказания в России.

Президент объединенной Академии

образовательных учреждений,

доктор информатики и менеджмента,

профессор Международной Академии

интеграции науки и бизнеса

Е. В. Волков

Введение

Настоящая книга посвящена комплексному исследованию института помилования в единстве уголовно-правовых, уголовно-исполнительных и иных аспектов его правового закрепления. Она написана с учетом действия новых законодательных и подзаконных нормативных правовых актов в сфере применения помилования.

Для достижения цели в указанной монографии были поставлены и реализованы следующие задачи исследования:

– анализ юридической природы института помилования в Российской Федерации;

– определение соотношения помилования со смежными правовыми институтами;

– анализ международных стандартов и зарубежного опыта применения помилования;

– выяснение профессионального мнения о путях повышения эффективности применения помилования и совершенствовании его законодательной основы;

– раскрытие нормативных организационных основ применения помилования;

– выработка нормативного и доктринального определения помилования;

– анализ основных видов и подвидов помилования, закрепленных уголовным законодательством;

– рассмотрение правового регулирования института помилования в нормах уголовно-исполнительного законодательства;

– обоснование возможности и необходимости принятия комплексного федерального закона «О помиловании»;

– определение путей совершенствования правового регулирования применения помилования к осужденным, выработка конкретных предложений по совершенствованию норм уголовного, уголовно-исполнительного и иного законодательства Российской Федерации.

В работе использованы статистические данные Росстата о преступности, результатах судебной деятельности, составе осужденных и другие показатели социально-экономического развития России.

Ряд положений книги аргументируется результатами Всероссийской специальной переписи осужденных, проведенной в ноябре 1999 года, а также анализом материалов средств массовой информации.

Авторы монографии использовали данные, содержащиеся в отчетах о результатах деятельности комиссий по вопросам помилования, полученные в Администрации Президента Российской Федерации, а также в материалах трех Всероссийских научно-практических конференций (г. Великий Новгород, г. Саратов, г. Брянск), двух Всероссийских совещаний (г. Нижний Новгород, Горки-10 Московской области), двух российско-французских коллоквиумов (г. Владимир и г. Москва) с участием председателей комиссий по вопросам помилования на территории субъектов Российской Федерации.

Особо следует отметить, что многие выводы и предложения обоснованы результатами проведенного одним из авторов монографии опроса 124 экспертов, в числе которых были известные ученые, правозащитники, специалисты исправительных учреждений, ФСИН Минюста России, а также руководители и члены комиссий по вопросам помилования 38 субъектов Российской Федерации. Результаты опроса этих экспертов были выделены в отдельную группу и даны в сравнении с общими показателями экспертного опроса, что повысило достоверность его результатов.

Несомненно, основные выводы и предложения монографической работы представляют собой вклад в науку уголовного и науку уголовно-исполнительного права. Они могут быть учтены при совершенствовании действующего уголовного, уголовно-исполнительного и иного законодательства Российской Федерации.

Настоящая книга может быть использована в учебном процессе при преподавании курса уголовного права (темы: «Основания освобождения от отбывания наказания», «Помилование»), уголовно-исполнительного права (тема: «Правовое регулирование порядка освобождения от уголовного наказания»), а также в научно-исследовательской работе. Выводы и предложения могут быть востребованы при определении путей совершенствования деятельности комиссий по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации.

Помилование представляет из себя такой правовой институт, который волнует не только специалистов в области юриспруденции, но и правозащитников, руководителей государственных структур, общественных объединений, а также других граждан, кому интересна проблематика применения наказания в России.

Глава I. Помилование в Российской Федерации: постановка проблемы

Уже более десяти лет Россия проводит экономические, социальные и политические реформы. В связи с этим перед государством и гражданским обществом возникают новые задачи, требующие своего разрешения. В их числе обеспечение правопорядка в России и одной из важнейших его направлений – борьба с преступностью.

За последние годы регистрируемая преступность подвержена существенным колебаниям. В 2004 году число преступлений, зарегистрированных официальной статистикой, составило 2 млн 893,8 тыс., что на 5 % больше, чем за 2003 год. В 2005 году рост преступности продолжился: регистрируемая преступность увеличилась на 22,8 %, а число преступлений впервые превысило 3,5 миллиона. В 2006 году зарегистрировано 3 млн 855 тысяч преступлений, что на 8,5 % больше, чем в 2005 году.

Следует согласиться с известными криминологами в том, что регистрируемая преступность представляет только «надводную часть айсберга», общий же ее уровень, с учетом латентной, составляет от 10 до 15 млн преступлений в год.¹ Постепенно столь сложное положение с преступностью признают и официальные лица российского государства. Генеральный прокурор Российской Федерации на заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в марте 2005 года сделал вывод о том, что уровень преступности в 2004 году составил не 2,9 млн, а 9–12 миллионов преступлений. Все это представляет реальную угрозу национальной безопасности государства, правам и свободам российских граждан.

В этих условиях все чаще звучат предложения о необходимости кардинального ужесточения мер воздействия, применяемых к лицам, совершившим преступления. Эти предложения выносятся известными учеными и практиками, депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации, руководителями правоохранительных структур России. В известной степени такая радикализация взглядов на проблемы борьбы с преступностью опирается на общественное мнение: регулярные вопросы населения свидетельствуют о том, что уровень тревоги жителей России за свою безопасность велик. Так, согласно данным опросов ВЦИОМ последних нескольких лет, на втором месте по степени угрозы для страны стоит проблема преступности – ее назвали главной бедой для России 35 % опрошенных лиц. В большей степени люди опасаются стать жертвой преступлений: 53 % – преступлений против жизни и здоровья своих родственников и 40 % – против себя лично, 25 % опрошенных опасаются преступлений против своей собственности.²

В то же время опыт нашего государства и зарубежных стран свидетельствует о том, что лишь усилением уголовной репрессии проблему преступности не решить. Необходима четко выверенная, социально обусловленная и понятная населению дифференциация воздействия на преступников, сочетающая в себе как меры уголовно-правового принуждения, так и меры уголовно-правового поощрения за позитивное поведение лиц, отбывающих наказание. В числе таких мер важное место занимает помилование осужденных.

Помилование представляет собой важную правовую проблему. Оно занимает особое место в числе видов смягчения наказания осужденных, поскольку применяется по решению Президента Российской Федерации. В этих аспектах помилование схоже с актами амнистии, принимаемыми Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. Соответственно, по своей юридической природе институт помилования представляет собой комплексный правовой институт, регулируемый нормами ряда отраслей российского права. Указанная регламентация осуществляется Конституцией Российской Федерации, Уголовным кодексом Российской Федерации, Уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации, Указом Президента Российской Федерации от 28 декабря 2001 года 1500 «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации» (в ред. Указа Президента РФ от 16.03.2007 г. 359), утвердившим Положение о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании в Российской Федерации.

Сложность юридической природы института помилования, сочетающего в себе конституционно-правовые, уголовно-правовые, уголовно-исполнительные и административно-правовые субинституты, всегда вызывала интерес юридической науки к теоретическим и прикладным проблемам помилования.

Проблема помилования в аспекте конституционных полномочий главы государства, а также в системе мер уголовно-правового поощрения исследовалась учеными Греции и Рима, западноевропейскими государствоведами и криминалистами. Большое внимание исследованию проявления милости к преступнику уделили дореволюционные специалисты государственного и уголовного права России (Фойницкий И. Я., Лазаревский Н. И., Сергиевский Н. Д., Таганцев Н. С. и др.). В советский период развития юриспруденции проблемы помилования находились в сфере научных интересов известных ученых: З. А. Астемирова, С. И. Зельдова, М. М. Карпушина, В. И. Курляндского, М. П. Мелентьева, П. С. Ромашкина и Н. А. Стручкова. По-прежнему активно исследуют проблемы, связанные с освобождением от отбывания наказания, в том числе и проблемы помилования, известные ученые-криминалисты Ю. М. Антонян, М. М. Бабаев, Н. И. Ветров, Ю. В. Голик, А. Я. Гришко, М. П. Журавлев, В. Е. Квашис, С. Г. Келина, Д. А. Корецкий, В. П. Малков, А. С. Михлин, П. Г. Пономарев, Ю. М. Ткачевский, О. В. Филимонов, В. Д. Филимонов, В. А. Уткин. На рубеже 90-х годов по проблемам помилования была защищена кандидатская диссертация К. М. Тищенко (1992 г.). Проблемам помилования и амнистии посвящена докторская работа И. А. Марогуловой (1999 г.). В рамках уголовно-правового института освобождения от отбывания наказания исследовала проблему помилования Л. В. Яковлева, защитившая в 2004 году диссертацию на соискание ученой степени доктора юридических наук.

Помилование – это важная правоприменительная проблема.

Актуальность исследования института помилования возросла в связи с наблюдавшимися в последнее время колебаниями в практике применения этого вида смягчения участи осужденных. Период с 1992 по 2000 год характерен для Российской Федерации широким распространением практики помилования. Согласно статистическим данным, если в России в 1992 году из исправительных колоний в результате актов помилования было освобождено 2726 человек, то в 1995 году – 4988. В 1999 году таких лиц было уже 7418.³

Столь активное применение помилования фактически разделило специалистов, занимающихся вопросами помилования, на два противоположных лагеря. Одни (в основном правозащитники, представители творческих профессий, отдельные ученые) считали эту практику оправданной, приводя в качестве аргументов чрезмерную суровость норм УК РФ 1996 г., карательное правосознание российских судей и другие причины. В частности, С. Е. Вицин отмечал: «Институт и процедура помилования – это не уголовно-исполнительная, не уголовно-процессуальная процедура и не уголовно-правовая проблема, это проблема конституционная, поэтому искусственно ограничивать помилование нельзя».⁴

Сторонники противоположного взгляда на применение помилования подчеркивали его исключительный характер, приводя в качестве доказательств статистику и данные конкретных социологических исследований о достаточно высоком уровне рецидива преступных действий со стороны помилованных.

Избрание нового главы государства и последовавшие за этим на рубеже тысячелетия политические изменения, направленные на укрепление российской государственности, оказали влияние и на практику применения помилования. Ликвидация в 2001 году Комиссии по вопросам помилования при Президенте Российской Федерации и передача ее функций (вопреки общей тенденции централизации власти) в субъекты Российской Федерации привела к снижению как общего числа поданных ходатайств о помиловании, так и к существенному сокращению числа лиц, к которым была применена эта мера милосердия. Так, в 2003 году было помиловано 187 человек, в том числе один указ касался помилования 97 человек. Это был указ о помиловании женщин, инициатором данного указа было Министерство юстиции РФ, что дало основание для появления взгляда о существовании так называемого коллективного помилования. В 2004 году было помиловано 72 осужденных, в 2005 году – 42. В 2006 году правовая база «Гарант» содержала сведения о 9 осужденных, к которым Президентом Российской Федерации было применено помилование.

Несложно подсчитать, что за семь лет (с 1999 по 2006 год) число помилованных сократилось в 824 раза.

Такое различие в применении данного института вызывает опасение в том, что помилование излишне политизировано. Недаром тенденция сокращения числа помилованных явственно обозначилась после ослабления влияния одних политических сил и прихода к механизмам государственной власти других.

Помилование представляет собой важную политическую проблему. При всем развитии, которое прошло человечество в целом и Россия в частности, идеологическая составляющая помилования осталась и по сей день. Институт помилования (в особенности с надлежащей практикой его применения) может способствовать повышению авторитета главы государства, демонстрируя его принципиальность и государственный прагматизм, с одной стороны, человеколюбие и милосердие, с другой. Но он может и дискредитировать его, а заодно и власть, которую он представляет. Особенно в тех случаях, когда решения главы государства не воспринимаются обществом. Не секрет, что существуют полярные мнения о практике помилования между различными политическими силами. Если либералы выступают за расширение применения этого института, то консерваторы и отчасти центристы – за применение помилования в качестве исключительной меры смягчения участи осужденных. Все это может использоваться и используется в политической борьбе, в том числе между различными идеологическими течениями и политическими партиями.

В свою очередь, это может усиливать или ослаблять противоречия между различными социальными группами и просто между людьми, особенно в вопросе помилования осужденных к смертной казни. Недаром Русская православная церковь в Основах социальной концепции констатировала, что наказание смертью вызывает неоднозначные чувства в народе, вопрос об отмене или неприменении смертной казни должен решаться обществом свободно, с учетом состояния в нем преступности, правоохранительной и судебной систем, а наипаче из соображений охраны жизни благонамеренных членов общества. В то же время церковь часто принимала на себя долг печалования перед светской властью об осужденных на казнь, прося для них милости и смягчения наказания.

Актуальным направлением для юридической науки является исследование законодательных основ применения помилования в аспекте определения оптимального соотношения норм федерального законодательства и подзаконных нормативных правовых актов. В этом контексте необходима научная экспертиза целесообразности законодательных форм и пределов ограничения компетенции Президента Российской Федерации в применении помилования. В этом же ключе важной задачей юридической науки является ответ на вопрос о необходимости регламентации оснований и порядка применения помилования в отдельном комплексном федеральном законе «О помиловании».

С учетом интереса государственных структур, ученых, представителей правозащитных общественных формирований, осужденных и иных граждан России является злободневным анализ законодательного закрепления оснований, видов и подвидов помилования, субъектов обращения с ходатайством о помиловании и гарантий реализации права на обращение с подобным ходатайством, определения компетенции государственных органов Российской Федерации и субъектов Федерации в решении вопросов применения помилования и других проблем.

Помилование представляет собой важную организационную проблему.

С ликвидацией в 2001 году центральной Комиссии по вопросам помилования и образованием аналогичных комиссий в каждом субъекте Российской Федерации высказывались сомнения в способности данной конструкции обеспечить единство политико-правовых подходов в применении помилования. Были опасения, что могут возобладать региональные интересы и под помилование подпадут разные по степени общественной опасности осужденные. В частности, региональные структуры могли бы с большей охотой рекомендовать к помилованию осужденных, которые не проживали до осуждения в данном субъекте РФ и после освобождения уехали бы к себе домой, тем самым не осложнили бы криминогенную обстановку. Следует сказать, что эти опасения не подтвердились, во всяком случае, авторы монографии не располагают такими данными. Зато появилась другая организационная проблема.

В администрации Президента РФ скопилось довольно большое число нерассмотренных ходатайств осужденных о помиловании. Согласно последним данным, с середины 2004 года осужденные и региональные комиссии по вопросам помилования вообще не получают ответов из администрации Президента Российской Федерации – ни положительных, ни отрицательных. Комиссии получают новые ходатайства осужденных, их рассматривают, отсылают в администрацию, что увеличивает общее число нерассмотренных материалов. Как будет показано далее, такая практика была характерна и для 2002–2003 годов: многие осужденные освобождались из исправительных учреждений, некоторые умирали, так и не дождавшись ответа на поданное ходатайство.

Приводит ли данная практика к нарушениям прав человека? Несомненно, поскольку речь идет о праве на получение ответа в разумные сроки. Пусть даже он будет и отрицательным. Президент имеет право осуществлять помилование, но Президент обязан дать ответ инициатору помилования о том, какое он принял решение. О том, как разрешить данную ситуацию, ответ дан в анализируемом далее в настоящей монографии проекте федерального закона «О помиловании».

Существует еще одна организационная проблема, связанная с необходимостью введения условного помилования и, соответственно, с определением организационных механизмов контроля за поведением лиц, помилованных под условием несовершения нового преступления.

В российской науке продолжительное время обсуждается вопрос о необходимости создания специализированной службы, которая бы контролировала поведение лиц, осужденных условно (ст. 73 УК РФ) или освобожденных от дальнейшего отбывания наказания под условием несовершения нового преступления (ст. 79 УК РФ) и тем самым способствовала бы предупреждению новых преступлений с их стороны. Аналог данной службы в зарубежных государствах называется службой пробации. Эта служба могла бы осуществлять контроль за поведением лиц, помилованных под условием несовершения нового преступления. Тем самым была бы гарантирована и эффективность применения помилования.

В середине 2005 года Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации обратился к Президенту Российской Федерации В. В. Путину с предложением о создании службы пробации. Учитывая важность данной инициативы, приведем обращение Уполномоченного текстуально. (Оно опубликовано на официальном сайте Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации www.ombudsmanrf.ru).

«Уважаемый Владимир Владимирович!

На основе анализа поступающих ко мне обращений граждан считаю важной реализацию содержащейся в Вашем ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации позиции о принципиально новых подходах к организации борьбы с преступностью.

Отрадно отметить, что Россия отошла от абсолютизации наказания в виде лишения свободы. В результате почти две трети осуждаются к мерам уголовно-правового воздействия, не связанным с изоляцией осужденных от общества. По этому же пути идут и зарубежные страны, где, в отличие от России, широкое применение альтернативных мер воздействия дополняется установлением постпенитенциарного контроля за лицами, освободившимися из мест лишения свободы, оказанием этим лицам значимой социальной помощи со стороны государства и общественных институтов, продуманной системной работы по профилактике рецидивных преступлений и по ресоциализации бывших преступников в общество.

Еще одно отличие заключается в том, что вся эта работа проводится в большинстве стран мира самостоятельной и развитой службой пробации.

В настоящее время прообраз службы пробации в Российской Федерации есть, им являются уголовно-исполнительные инспекции в составе Федеральной службы исполнения наказаний, которые исполняют наказания в виде обязательных работ, лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью и исправительных работ. На них также возложены задачи поконтролю за поведением условно осужденных, осужденных беременных женщин и женщин, имеющих малолетних детей, которым судом отсрочено отбывание.

Вместе с тем, назначение традиционно понимаемой службы пробации гораздо шире. Она преследует иные, отличные от наказания цели, направленные, в первую очередь, на профилактику повторных преступлений и социальную реабилитацию лиц, попавших в сферу ее деятельности. Поэтому служба пробации не входит в системы органов внутренних дел и уголовно-исполнительных учреждений, в основе функционирования которых имеется карательная составляющая. Именно по этой причине в службу пробации включаются элементы ювенальной юстиции, прежде всего, надзор за поведением несовершеннолетних правонарушителей.

Прошу Вас, уважаемый Владимир Владимирович, рассмотреть вопрос о целесообразности создания службы пробации. Представляется, что пробация могла бы быть создана в составе Министерства юстиции Российской Федерации в качестве самостоятельной Федеральной службы. При этом создание службы пробации должно сопровождаться надлежащим материально-техническим, кадровым и иным обеспечением ее деятельности. Все это потребует дополнительных финансовых затрат государства, однако цель защиты общества от преступности вполне оправдывает предполагаемые затраты.

С уважением В. П. Лукин»

Реакция органов государственной власти на данную инициативу была неоднозначной. Министерство внутренних дел, не выступая против идеи создания службы пробации, отметило, что реализация данного предложения повлечет существенные изменения в нормативном регулировании контроля за поведением осужденных к альтернативным мерам наказания. Министерство финансов в качестве недостатка указало на предстоящие финансовые затраты бюджета в случае создания службы пробации.

Поддержали создание службы пробации Верховный Суд Российской Федерации и Генеральная прокуратура Российской Федерации.

На наш взгляд, аргументы против создания службы пробации заключаются в предстоящем большом объеме работы, а также в финансовых расходах. Аргументов против создания службы пробации по существу ее деятельности не поступило. Это свидетельствует о том, что имеется единое понимание неэффективности существующего организационного механизма контроля за поведением лиц, отбывающих альтернативные меры уголовно-правового характера, либо условно-досрочно освобожденных, и вопрос заключается лишь в том, стоит ли тратить усилия и средства на создание нового механизма. В связи с этим Уполномоченный повторно обратился к Президенту Российской Федерации с просьбой при решении вопроса о создании службы пробации учесть мнение более широкого круга субъектов, заинтересованных в создании цивилизованной и эффективной системы альтернативных лишению свободы мер наказания и уголовно-правового воздействия. Речь идет об учете позиций ученых, правозащитников, других заинтересованных и компетентных лиц и организаций.

После повторного обращения Уполномоченного по указанию Президента Российской Федерации и Председателя Правительства Российской Федерации в мае 2006 года Минюсту России и ряду других министерств было предложено продолжить проработку вопроса создания службы пробации и Представить в Правительство Российской Федерации согласованные предложения с проектом доклада Президенту Российской Федерации. Министерство юстиции предложило в экспериментальном порядке апробировать технологии осуществления контроля и деятельности служб пробации в ряде регионов России, а контроль за экспериментальным внедрением возложить на Минюст России, создав в нем специализированное подразделение. Одновременно предложено подготовить финансово-экономическое обоснование создания новой федеральной службы и комплексный анализ практики применения российского законодательства, в первую очередь, с целью внесения необходимых изменений и дополнений. В настоящее время окончательного решения о создании службы пробации нет, поскольку идет проработка этого вопроса в Правительстве Российской Федерации.

Весь комплекс политических, правовых, организационных и других проблем помилования в России делает данную тему весьма актуальной. Требуются комплексные научные исследования данной формы смягчения участи осужденных, и прежде всего уяснения юридической природы и сущности помилования, путей его оптимального закрепления в законодательстве Российской Федерации.

Глава II. Понятие и социально-правовое назначение помилования в Российской Федерации

2.1. Общая характеристика и юридическая природа института помилования

Институт помилования имеет древнее происхождение. Немецкий правовед Ф. Лист полагал, что «право помилования возникло в эпоху Римской империи».⁵ Американский юрист X. Дженсен опроверг это мнение, сославшись на исторический факт, относящийся к гораздо более древней эпохе. Он утверждал, что хотя в законах Хаммурапи (XVIII в. до н. э.) нет упоминаний о снисхождении к преступникам, известен случай, когда Самсуи-луна, сын царя Вавилонии Хаммурапи, помиловал раба, подлежащего смертной казни.⁶ Однако имеются сведения о помиловании, которое произошло в Древнем Египте на 200 лет раньше, чем указанное Х. Дженсеном. Некий египтянин по имени Синухе дезертировал из армии фараона, бежал за границу и долгое время скрывался в Сирии, но впоследствии просил фараона Сенусерта I разрешить ему вернуться на родину и получил прощение монарха.

Об этом случае, произошедшем в XX веке до н. э., стало известно благодаря расшифровке египетских папирусов Берлинского музея, содержащих так называемый «Рассказ Синухе», английским египтологом А. Гардинером, который снабдил свой перевод подробными комментариями.⁷

Несмотря на то, что применение помилования своими корнями уходит в глубокую древность, дискуссии о его сущности, правовой природе, роли и назначении продолжаются до настоящего времени. Более того, на рубеже третьего тысячелетия полемика приобрела особую остроту. И это не случайно, поскольку в последние годы в нашем обществе пересматриваются многие устоявшиеся взгляды, в том числе и в сфере юриспруденции.

Этимологическое содержание понятия «помилование», выражается, прежде всего, в прощении, заключающемся в отмене наказания за какую-либо вину, за какой-либо проступок;⁸ простить – значит миловать.⁹ Последнее, в свою очередь, означает прощение, пощаду, благодеяние, щедроту, благоволение.¹⁰ Помиловать – отменить или смягчить наказание, к которому приговорили обвиняемого; простить кому-либо «вину, проявить снисхождение к кому-либо».¹¹

На наш взгляд, уяснение как понятия, так и социально-правового назначения института помилования в Российской Федерации невозможно без предварительного определения его правовой природы. С позиций общей теории права выяснение правовой природы любого института имеет основополагающее значение, так как без глубокого представления о сущностной стороне последнего весьма сложно успешно решать другие, более частные вопросы, связанные с его функционированием. «Правовая природа, – по мнению одного из наиболее известных российских теоретиков права профессора С. С. Алексеева, – это юридическая характеристика данного явления, выражающая его специфику, место и функции среди других правовых явлений в соответствии с его социальной природой».¹²

Именно проблема выяснения правовой природы помилования вызывала и продолжает вызывать наиболее противоречивые высказывания юристов, что, несомненно, затрудняет не только определение его отраслевой принадлежности, но и назначение, правовое регулирование и применение данного института.

Большинство российских ученых дореволюционного периода, исследовавших помилование, считали его институтом уголовного права.

Так, известный русский ученый Н. Д. Сергиевский отмечал двойственность принадлежности института помилования к государственному и уголовному праву. Он полагал, что теоретические основания исходящего от верховной власти помилования входят в область науки государственного права, но поскольку предметом помилования является уголовное преследование или уголовное наказание, постановленное приговором суда, то вопрос о помиловании является предметом науки уголовного права.¹³

Н. И. Лазаревский считал первым существенным признаком помилования «наличность уже состоявшегося приговора», вторым признаком – распространение помилования «исключительно на уголовное наказание».¹⁴

К уголовно-правовому институту относил помилование И. Я. Фойницкий, – сфере, где верховная власть выступает в качестве карающей.¹⁵

Н. С. Таганцев придавал определяющее значение для помилования уголовно-правовой стороне.¹⁶

Сторонниками отнесения помилования к уголовному праву являлись Ф. Лист¹⁷ и Н. М. Коркунов.¹⁸

Современные исследователи в большей степени расходятся в своих взглядах при определении отраслевой принадлежности амнистии и помилования. Однако, несмотря на весьма широкий спектр точек зрения относительно отраслевой принадлежности изучаемого института, можно выделить три основные позиции, поддерживаемые большинством современных авторов, согласно которым помилование – это:

1) институт государственного (конституционного) права;

2) институт уголовного права;

3) межотраслевой правовой институт.

Так, Т. А. Синцова отмечает: «Отношения, возникающие между соответствующими органами в связи с созданием актов амнистии и помилования, не могут рассматриваться как уголовно-правовые. Таковыми они становятся тогда, когда уже издан акт амнистии или помилования. Отношения же по изданию акта амнистии и помилования автор статьи склонен рассматривать как государственно-правовые, ибо они возникают в процессе деятельности компетентного органа по реализации норм Конституции».¹⁹ «Акты помилования вообще не могут относиться к уголовному праву, так как они лишены нормативных моментов», – отмечает Н. Д. Дурманов.²⁰

Оценивая данную позицию, необходимо отметить имеющую место, на наш взгляд, подмену понятий. Речь идет о юридической природе акта помилования, принятого Президентом. Нами же исследуется правовая природа института помилования во всей совокупности его норм, регулирующих отношения до издания акта помилования и после его принятия. Поэтому мы не можем согласиться со столь «узким» трактованием юридической природы помилования как института государственного права.

По этим же основаниям мы не можем согласиться с трактованием помилования как института уголовного права, данным в работах К. М. Тищенко,²¹ С. И. Зельдова,²² О. С. Зельдовой,²³ М. М. Карпушина и В. И. Курляндского.²⁴ Тем более мы не можем согласиться с пониманием помилования исключительно в качестве основания освобождения от наказания.²⁵

Как правильно отмечает Ю. М. Ткачевский, помилование «… имеет свои специфические особенности, не укладывающиеся в обычные рамки освобождения от наказания, установленные нормами уголовного права».²⁶

Нам в большей степени импонирует точка зрения о юридической природе помилования как межотраслевого правового института. Как межотраслевой институт, включающий нормы государственного, уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного права рассматривают помилование С. Е. Вицин, В. Е. Квашис, А. С. Михлин, В. П. Малков и другие.

Отличную от всех приведенных выше точку зрения высказала И. Л. Марогулова. Она считала, что помилование является субинститутом многоотраслевого института государственного прощения, который в первую очередь касается государственного права, а также затрагивает другие отрасли законодательства – уголовное, административное, налоговое, трудовое.²⁷ Представляется, что признание помилования частью более общего института (при условии, что институт государственного прощения существует как таковой) ни в коей мере не влияет на признание помилования самостоятельным институтом, носящим межотраслевой характер.

Относя помилование прежде всего к государственному и уголовному праву, считал его межотраслевым институтом Н. А. Стручков, указывая на то, что «…при его применении возникают общественные отношения, регулируемые еще нормами исправительно-трудового и уголовно-процессуального права». При этом, однако, он утверждал, что уголовно-правовые отношения «вырастают» из государственно-правовых и говорил об определяющем положении первых.²⁸

Для решения вопроса о том, нормы каких отраслей права входят в институт помилования, необходимо иметь в виду следующее.

Во-первых, нормы соответствующей отрасли права должны регламентировать не единичные отношения, а довольно существенный массив отношений, возникающий в связи с подготовкой, принятием или реализацией решения о помиловании.

Во-вторых, нормы соответствующей отрасли права должны выступать в виде субинститута института помилования, а именно, без регулирования данных отношений в соответствующей отрасли права институт помилования либо вообще не имел бы практики применения, либо была бы искажена его сущность. К примеру, без комплекса норм уголовного права, регламентирующих помилование и определяющих его как проявление милости к индивидуально определенному лицу, помилование превратилось бы в амнистию, поскольку могло бы применяться Президентом Российской Федерации в отношении неопределенного круга лиц.

Исходя из этих позиций, как нам представляется, помилование является комплексным правовым институтом, включающим в себя нормы (субинституты) государственного, уголовного, уголовно-исполнительного и административного права.

Охарактеризуем нормы данных отраслей права, регламентирующие помилование.

Традиционно помилование в науке государственного права трактуют, в первую очередь, как элемент полномочий Президента Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является главой государства. В этом качестве он в соответствии с п. «в» ст. 89 Конституции Российской Федерации осуществляет помилование.

Известный русский юрист Н. С. Таганцев констатировал, что помилование как акт прощения преступника исходит непосредственно («единственно») от верховной самодержавной власти и может быть лишь действием монаршего милосердия.²⁹ В этой констатации факта применения помилования царем (императором) заключался глубокий идеологический смысл: лишь монарх мог обладать не только полномочиями по помилованию преступника, но и только ему присущими высшими степенями милосердия и гуманизма.

В советский период развития России помилование применяли суды (1917–1920 гг.), органы законодательной власти (1920–1990 гг.) и с 1991 года – Президент Российской Федерации.

При всем развитии, которое прошло человечество в целом и Россия в частности, идеологическая составляющая помилования осталась и по сей день. Институт помилования (в особенности с надлежащей практикой его применения) должен способствовать повышению авторитета руководителя государства, демонстрируя его принципиальность и государственный прагматизм, с одной стороны, человеколюбие и милосердие, с другой. В этом заключается один из аспектов социально-правового назначения института помилования как субинститута государственного права.

Данное обстоятельство отметили и опрошенные нами эксперты, 46,4 % которых указали, что помилование должно преследовать цель повышения авторитета Президента Российской Федерации. Эта цель оказалась на втором месте как по числу экспертов, отметивших необходимость ее достижения, так и в абсолютном числе вариантов ответов, предложенных экспертами (21,3 %). Как нам представляется, на результатах опроса экспертов в данном случае сказалось общее стремление населения после периода 1992–1999 годов к укреплению государственной власти в России и повышению авторитета ее руководителей.

В то же время осуществление помилования Президентом Российской Федерации должно рассматриваться как важнейший элемент реализации задачи построения правового государства в России. В статье 10 Конституции Российской Федерации закреплено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В условиях правового государства данные власти функционируют самостоятельно, но не изолированно друг от друга. Существует система сдержек и противовесов, гарантирующая предупреждение злоупотреблений, а также учет интересов той или иной власти. Помилование входит в данную систему сдержек и противовесов, поскольку по существу Президент Российской Федерации изменяет решение суда (формально оно остается неизменным). Вторжение Президента Российской Федерации в компетенцию судебной власти, а именно в отправление правосудия, основано на нормах Конституции Российской Федерации, и оно оправданно в политическом и социально-правовом отношениях. Однако такое вторжение должно носить исключительный характер, иначе оно может дискредитировать как сам институт помилования, так и принципы построения власти в демократическом правовом государстве.

Рассмотрение помилования в качестве одного из элементов системы сдержек и противовесов позволяет оценить имеющиеся в науке и общественном правосознании диаметрально противоположные взгляды на практику применения помилования в Российской Федерации.

Период с 1992 по 2000 год характерен для Российской Федерации широким применением института помилования. Согласно статистическим данным, если в России в 1992 году из исправительных колоний в результате актов помилования было освобождено 2726 человек; то в 1995 году – 4988. В 1999 году таких лиц было уже 7418.

Столь активное применение помилования фактически разделило специалистов, занимающихся вопросами помилования, на два противоположных лагеря. Одни, в основном правозащитники, представители творческих профессий, отдельные ученые считали эту практику оправданной, приводя в качестве аргументов чрезмерную суровость норм УК РФ 1996 г., карательное правосознание российских судей и другие причины. В частности, С. Е. Вицин отмечал: «Институт и процедура помилования – это не уголовно-исполнительная, не уголовно-процессуальная процедура и не уголовно-правовая проблема, это проблема конституционная, поэтому искусственно ограничивать помилование нельзя».³⁰

Сторонники противоположного взгляда на применение помилования подчеркивает его исключительный характер, приводя в качестве доказательств статистику и данные конкретно социологических исследований об уровне рецидива помилованных.

По данным Н. В. Елисеевой, полученным на основе обобщения материалов Управления Президента РФ по вопросам помилования, в 1996–2000 г. среди всех помилованных осужденные за убийства и причинение тяжкого вреда здоровью составляли: в 1996 году – 40 % (среди всех отбывавших лишение свободы они составляли 22,3 %), в 1997 году – 58,6 % (соответственно – 23,4 %), в 1998 году – 55,5 % (соответственно –23,5 %), в 1999 году – 51 % (соответственно – 22,4 %), в 2000 году – 45,5 % (соответственно – 23,9 %). Иными словами, удельный вес помилованных этой категории осужденных в два раза превышал их удельный вес среди всех отбывающих наказание в виде лишения свободы. По итогам изучения рецидива среди лиц, помилованных в 1996 году, совершили повторное преступление 9,4 %, а среди помилованных в 1999 году рецидив составил 18,6 %, что почти более чем в три раза выше аналогичного показателя в 1989 года.³¹ И хотя данные рецидива среди помилованных лиц меньше, чем среди освобожденных от наказания по отбытию срока (37,3 %), освобожденных по амнистии (33,0 %), освобожденных условно-досрочно (29,9 %), динамика увеличения рецидива в результате применения помилования настораживает и требует корректировки политики государства в этой сфере.

При этом и сторонники более частого применения помилования,³² и противники этого подхода³³ ссылаются на зарубежный опыт применения помилования. Например, в США удовлетворяется менее 1/10 % ходатайств о помиловании, в Западной Европе до 15 %, причем в Великобритании – 3 %, во Франции – около 2 %, в Голландии – до 30 %.

Как нам представляется, примирить сторонников этих позиций невозможно, да и в принципе нецелесообразно. Деятельность комиссии по вопросам помилования при Президенте РФ, возглавляемой известным писателем Анатолием Приставкиным, сыграла свою роль. Она привлекла внимание общественности, государственной власти к чрезмерной суровости как санкций УК РФ, так и судебной практики по назначению наказания. В период применения помилования в столь значительных размерах было принято политическое решение о снижении санкций УК и устранении ряда правил назначения наказания, влекущих повышенную ответственность за неоднократные преступления. Частично эти решения были реализованы путем изменения санкций ст. 158 УК РФ, а именно исключением преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 158 УК (кража с квалификационными признаками), из категории тяжких преступлений.³⁴ В большей степени политические решения того периода были реализованы путем изменения УК РФ в декабре 2003 года.³⁵

Как правильно отмечают В. Е. Квашис и М. М. Бабаев, практика помилования в те годы в определенном смысле подменяла (а не дополняла) собой практику досрочного освобождения от наказания.³⁶ Добавим от себя, подменяла и запаздывающие изменения уголовно-правовых норм, их гуманизацию. Концептуальный пересмотр уголовной политики, гуманизация уголовного законодательства и практики его применения уже привели к изменению сферы применения помилования, к повышению исключительного характера и статуса этого института.

В этом отношении характерны выступления на совещаниях председателей территориальных комиссий по вопросам помилования, которые указывают на то, что лиц, «достойных» для применения помилования, в исправительных учреждениях становится все меньше, большинство осужденных освобождается условно-досрочно либо по амнистии, либо по иным видам досрочного освобождения.³⁷ Необходимо отметить, что эта тенденция носит объективный характер, она проявляется сейчас, будет проявляться и в будущем, гуманизируя и дальше российское законодательство и судебную практику. Нельзя ее ускорять, превращая помилование в массовую практику корректировки карательной политики государства, а тем более исправления судебных ошибок. Одновременно не следует ограничивать помилование, тем более административными процедурами, связанными с нарушением конституционного права каждого просить о смягчении наказания или о помиловании. То, что согласно статистике в 2002 году свыше двух тысяч ходатайств осужденных о помиловании находились в Администрации Президента РФ без рассмотрения и решения Президента РФ об их удовлетворении либо об отказе, свидетельствует как раз о таких попытках «подправить» объективный ход развития института помилования.

В этом отношении интересны результаты опроса экспертов о их видении будущего института помилования. Так, 10,7 % от числа проанкетированных экспертов считают, что вследствие гуманизации судебной практики помилование будет применяться все реже и реже. Оптимистов среди экспертов оказалось вдвое больше, чем пессимистов: 21,4 % высказали мнение о том, что применение помилования будет расширяться. Наибольшей группой выступили прагматики (62,6 %), которые считают, что практика помилования будет изменчивой в зависимости от политики Президента РФ. В группе председателей и членов комиссий по вопросам помилования результаты составили соответственно 12,5 %, 16,7 % и 66,6 %.

Таким образом, результаты анкетирования свидетельствуют, с одной стороны, об ориентации экспертов в решении вопросов помилования на политику Президента РФ в этом вопросе. И это понятно, поскольку только Президент РФ является согласно ст. 89 Конституции РФ субъектом принятия решения о помиловании. Об этой зависимости писал Д. А. Корецкий, который отмечал, что комиссия по вопросам помилования «не больше чем инструмент уголовной политики; если изменится политика, то изменится и состав комиссии, после чего помилование вновь станет исключительным явлением».³⁸

С другой стороны, анкетирование показало, что эксперты ожидают колебаний в практике применения помилования. Такое ожидание вполне объяснимо, поскольку институт помилования в условиях стабильного правового государства применяется в исключительных случаях. А в условиях переходного периода, характеризующегося нестабильностью правовых отношений, а для России еще и незавершенностью судебной реформы, сохранением карательной ориентации законодательства и практики его применения, на институт помилования возлагаются значительно большие ожидания, чем на простое проявление милости к преступнику. Недаром каждый десятый (10,7 %) из экспертов в качестве целей института помилования указал на корректировку судебной практики в целом, а каждый шестой (17,8 %) – на исправление судебных ошибок в конкретных случаях.

Таким образом, применение помилования в качестве исключительной меры корректировки назначенного наказания соответствует его социально-правовому назначению как элемента сдержек и противовесов в системе разделения властей. Это идеальный вариант помилования.

Реальный вариант практики помилования, как мы уже указывали, будет связан со значительными колебаниями, возложением на помилование (ожиданием от него) не свойственных стабильному правовому государству целей.

На наш взгляд, в перспективе большее основание для существования имеют позиции сторонников помилования как исключительной меры корректировки уголовно-правового воздействия на преступника. Применение в массовом порядке помилования приводит не только к повышенному рецидиву освобожденных от наказания, но и к деформации конституционно закрепленного принципа разделения властей, а именно, к подмене судебной власти.

Институт помилования в государственном праве имеет еще одно социально-правовое назначение: он служит показателем федерализма российского государства, «участвуя» в распределении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Пункт «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации относит помилование к исключительной компетенции Федерации. Это вполне обоснованное решение, поскольку уголовное и уголовно-исполнительное законодательство относится к компетенции Российской Федерации, а именно в них определяются основания освобождения от наказания и от отбывания наказания.

Между тем, в истории России как суверенного государства был период, когда существовали правовые нормы, позволяющие осуществлять помилование главам субъектов Российской Федерации. В конституциях Республики Татарстан и Республики Башкортостан такое право было предоставлено президентам республик,³⁹ в Конституции Республики Дагестан – Государственному Совету.⁴⁰ Между Республикой Татарстан, Республикой Башкортостан и Российской Федерацией были заключены договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, в которых право помилования было представлено президентам Республики Татарстан и Республики Башкортостан. Для реализации полномочий по осуществлению помилования в Республике Башкортостан в 1996 году был принят Закон «О помиловании лиц, осужденных судами Республики Башкортостан». Согласно ст. 2 названного Закона он определял реализацию права лиц, осужденных судами Республики Башкортостан, на помилование, а также механизм взаимодействия Президента Республики Башкортостан, правоохранительных органов и судов при решении вопросов о помиловании.⁴¹

Указанная практика существовала до 2001 года, после чего была признана Верховным Судом РФ не соответствующей федеральному законодательству и Конституции РФ.⁴² Соответственно, были внесены изменения в конституции указанных выше субъектов Российской Федерации,⁴³ а закон Республики Башкортостан был признан утратившим силу 13 апреля 2001 года.⁴⁴

Однако до настоящего времени проблема предоставления главам субъектов РФ права осуществлять помилование, по мнению ряда ученых и практиков, не разрешена. Об этом подробнее речь будет идти в параграфе 3 главы 3 настоящей монографии.

Институт помилования имеет непосредственное отношение к определению правового положения человека и гражданина. В части 3 ст. 50 Конституции Российской Федерации закреплено право каждого осужденного за преступление на пересмотр приговора вышестоящим судом в порядке, установленном федеральным законом, а также право просить о помиловании или смягчении наказания.

Конституционное право просить о помиловании недооценивается при исследовании института помилования, а также в нормотворческой и в правоприменительной практике. Данный вывод сделан на основании того, что на первое место при рассмотрении вопросов помилования ставится право Президента осуществлять помилование, из этого же исходят специалисты, когда отдают безусловную прерогативу Президенту Российской Федерации в праве определять порядок обращения с ходатайством о помиловании и его рассмотрения.

На наш взгляд, право каждого осужденного просить о помиловании представляет собой самостоятельную социально-правовую ценность, оно первично, а право Президента осуществлять помилование – вторично по отношению к нему.

Во-первых, данное право проистекает из положений международных актов, имеющих обязательную силу для подписавших данные акты государств, в том числе и для России. В Международном пакте о гражданских и политических правах гарантируется каждому, кто приговорен к смертной казни, право просить о помиловании или о смягчении приговора (п. 4 ст. 6). Международных стандартов, определяющих субъекты применения помилования, не существует, что свидетельствует о том, что данный вопрос не столь значим для международного сотрудничества в сфере борьбы с преступностью и обращения с правонарушителями.

Во-вторых, право просить о помиловании закреплено в главе 2 Конституции Российской Федерации, предусматривающей права и свободы человека и гражданина. Согласно ч. 3 ст. 56 Конституции Российской Федерации данное право не может быть ограничено даже в условиях введения чрезвычайного положения на территории Российской Федерации. В статье 135 Конституции Российской Федерации закреплен особый порядок изменения положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации, они не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Это также свидетельствует об особой социально-правовой ценности прав и свобод человека и гражданина в целом и праве просить о помиловании в частности.