Kitabı oxu: «Комментарий к Федеральному закону от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (постатейный)»

Преамбула

Настоящий Федеральный закон направлен на обеспечение реализации установленного Конституцией Российской Федерации права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.

Как предусмотрено в Методических рекомендациях по юридико-техническому оформлению законопроектов, направленных письмом Аппарата Государственной Думы от 18 ноября 2003 г. № вн2-18/490¹, преамбула (введение) – это самостоятельная часть законопроекта, которая определяет его цели и задачи, но не является обязательной. Соответственно данному правилу юридической техники в преамбуле Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»² (далее – комментируемый Закон) указано, что данный Закон направлен на обеспечение реализации установленного Конституцией РФ права граждан РФ собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.

Норма, о которой говорится в преамбуле комментируемого Закона, закреплена на основании соответствующих общепризнанных принципов и норм международного права (о таковых см. коммент. к ст. 1 Закона) в ст. 31 Конституции РФ: граждане РФ имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Данная конституционная норма закреплена соответственно тому, как в ст. 19 Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. № 1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина»³ провозглашено, что граждане РСФСР вправе собираться мирно и без оружия, проводить митинги, уличные шествия, демонстрации и пикетирование при условии предварительного уведомления властей. В точности о таком же праве граждан РФ говорилось в ст. 49 Конституция РСФСР после принятия Закона РФ от 21 апреля 1992 г. № 2708-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»⁴.

Правовая же база реализации конституционной нормы о праве граждан РФ собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование практически отсутствовала. Так, существовал лишь Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. № 9306-XI «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР»⁵, изданный в условиях действия Конституции СССР. Статьей 50 названной Конституции РФ провозглашалось следующее: в соответствии с интересами народа и в целях укрепления и развития социалистического строя гражданам СССР гарантируются свободы: слова, печати, собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций; осуществление этих политических свобод обеспечивается предоставлением трудящимся и их организациям общественных зданий, улиц и площадей, широким распространением информации, возможностью использования печати, телевидения и радио (эти положения были воспроизведены как политические свободы граждан РСФСР в первоначальной редакции ст. 48 Конституции РСФСР). В целях же регулирования порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций названным Указом Президиума Верховного Совета СССР устанавливалось, что о проведении собрания, митинга, уличного шествия или демонстрации должно быть сделано заявление в исполнительный комитет соответствующего местного Совета народных депутатов.

Соответственно, в отношении норм названного Указа Президиума Верховного Совета СССР Указом Президента РФ от 25 мая 1992 г. № 524 «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования»⁶ устанавливалось, что они до принятия соответствующего закона РФ на территории РФ применяются в части, не противоречащей упомянутой выше Декларации прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, действовало Временное положение о порядке уведомления органов исполнительной власти г. Москвы о проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования на улицах, площадях и в иных открытых общественных местах города, утв. Указом Президента РФ от 24 мая 1993 г. № 765⁷.

Таким образом, принятие комментируемого Закона прежде всего было обусловлено необходимостью создания единой правовой базы, которая урегулировала бы порядок организации и проведения гражданами РФ, политическими партиями, общественными и религиозными объединениями собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, осуществляемых в порядке реализации своих прав, закрепленных в законодательстве РФ (в связи с принятием данного Закона издан Указ Президента РФ от 3 ноября 2004 г. № 1392 «О признании утратившими силу актов Президента Российской Федерации по вопросам организации и проведения митингов, демонстраций, шествий и пикетирований»⁸, в соответствии с которым утратили силу в том числе упомянутые выше Указы Президента РФ от 25 мая 1992 г. № 524 и от 24 мая 1993 г. № 765).

Об этом говорилось в пояснительной записке к проекту комментируемого Закона при внесении его в Государственную Думу. При этом вторами законопроекта также отмечалось следующее:

из-за отсутствия единой нормативной базы по этому вопросу некоторые субъекты РФ принимают нормативные правовые акты, регулирующие порядок проведения публичных мероприятий, хотя согласно ст. 71 Конституции РФ регулирование прав и свобод граждан относится к исключительному ведению России;

отличительной особенностью законопроекта является то, что им предусматривается уведомительный характер проведения митингов, шествий, демонстраций и пикетирований в России, т. е. на проведение данных публичных мероприятий не требуется предварительного разрешения органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, что соответствует положениям ст. 19 Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 г.;

другим нововведением законопроекта является необходимость создания реальных и безопасных условий для проведения указанных мероприятий;

законопроект закрепляет порядок организации и проведения публичных мероприятий, раскрывает правовой механизм взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц с организаторами и участниками публичных мероприятий, а также порядок обеспечения общественной безопасности при проведении публичных мероприятий и основания для их приостановления или прекращения;

проект Закона содержит перечень мест и территорий, где проведение публичных мероприятий запрещено, поскольку там не может быть обеспечена безопасность граждан или они имеют специальный правовой режим;

введение в действие Закона не предусматривает дополнительных финансовых расходов.

В комментируемый Закон за время его действия изменения вносились лишь дважды:

Федеральным законом от 8 декабря 2010 г. № 344-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»⁹, направленным на урегулирование порядка организации и проведения публичного мероприятия на объектах транспортной инфраструктуры (на автомобильных дорогах, в тоннелях, на эстакадах, мостах, трамвайных и железнодорожных путях и других объектах), в т. ч. с использованием транспортных средств;

Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 4-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О полиции»¹⁰, носящим технический характер и приводящим терминологию, используемую в законодательстве РФ, в соответствие с терминологией, установленной нормами Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»¹¹.

Глава 1
Общие положения

Статья 1. Законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях

1. Законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях основывается на положениях Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон и иные законодательные акты Российской Федерации, относящиеся к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. В случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, издают Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, принимают и издают органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

2. Проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в целях предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума регулируется настоящим Федеральным законом и законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах. Проведение религиозных обрядов и церемоний регулируется Федеральным законом от 26 сентября 1997 года № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях».

1. В комментируемой статье определен перечень видов источников норм права, которыми осуществляется регулирование обеспечения реализации конституционного права граждан РФ собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.

Открывает комментируемую статью положение, определяющее основу законодательства РФ о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях. В качестве такой основы названы положения Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ. В этом отношении необходимо отметить следующее.

Конституция РФ, как закреплено в ч. 1 ее ст. 15, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Разъяснения о применении данного конституционного положения даны в п. 2 Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»¹². В части 1 ст. 15 Конституции РФ также установлено, что законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции РФ.

Основное положение Конституции РФ, которое имеется в виду в п. 1 комментируемой статьи в первую очередь, является конечно же положение ее ст. 31 о праве граждан РФ собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Запрет ношения гражданами оружия (в том числе лицами, владеющими на законном основании оружием и имеющими право на его ношение) на территории РФ при проведении митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирования и других массовых публичных мероприятий закреплен в положениях п. 5 ст. 6 и ч. 3 ст. 24 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии»¹³. В части 2 ст. 16 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»¹⁴ также установлено, что участникам массовых акций – собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования – запрещается иметь при себе оружие, но за исключением тех местностей, где ношение холодного оружия является принадлежностью национального костюма). Там же указано, что участникам массовых акций также запрещается иметь при себе предметы, специально изготовленные или приспособленные для причинения вреда здоровью граждан или материального ущерба физическим и юридическим лицам.

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы России. Там же указано, что в случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Согласно разъяснениям, данным в п. 1 Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»¹⁵: под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо; к общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств; под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного; содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений.

Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ определяет Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»¹⁶. Согласно положениям названного Закона (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ¹⁷) понятием международный договор РФ охватываются: международные договоры РФ, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями, иными обладающими правом заключать международные договоры образованиями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 3); международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства – продолжателя СССР (п. 3 ст. 1); независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ст. 2).

В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Там же установлено, что для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты. Разъяснения этих положений даны в п. 5 названного выше Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. № 8 и п. 3 названного выше Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. № 5.

Необходимо иметь в виду, что не любой межправительственный акт является международным договором РФ. Это международные акты, которые составляются, как правило, в форме деклараций, меморандумов, совместных заявлений, планов и программ сотрудничества, и которые не содержат юридически обязывающих положений. Порядок подготовки, принятия решений о подписании и подписания от имени Правительства РФ с правительствами иностранных государств либо с международными организациями или их органами международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами РФ, регламентирован Положением о подготовке и подписании международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 7 февраля 2003 г. № 79¹⁸.

Среди тех положений международных правовых актов, которые подразумеваются в п. 1 комментируемой в качестве основы законодательства РФ о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, необходимо упомянуть следующие:

в пункте 1 ст. 20 Всеобщей декларации прав человека¹⁹, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., провозглашено, что каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций;

в Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод (ETS № 5)²⁰, заключенной 4 ноября 1950 г. в г. Риме (Конвенция с изменениями, внесенными в нее рядом Протоколов, ратифицирована Федеральным законом от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ²¹), содержится статья 11 «Свобода собраний и объединений», согласно п. 1 которой каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов. В пункте 2 указанной статьи установлено, что осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Как указано там же, данная статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства;

статья 21 Международного пакта о гражданских и политических правах²², принятого Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. (Пакт подписан от имени СССР 18 марта 1968 г. и ратифицирован Указом Верховного Совета СССР от 18 сентября 1973 г. № 4812-VIII²³), устанавливает, что признается право на мирные собрания. При этом указано, что пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц;

в соответствии с п. 9.2 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ²⁴, подписанного в г. Копенгагене 29 июня 1990 г. (Россия участвует), государства-участники подтверждают, что каждый человек имеет право на мирные собрания и демонстрации. Любые ограничения, которые могут быль установлены в отношении осуществления этих прав, предписываются законом и соответствуют международным стандартам.

Следует также упомянуть, что в Определении КС России от 2 апреля 2009 г. № 484-О-П (о данном документе см. коммент. к ст. 5 Закона) в отношении закрепленного в ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод права на свободу собраний отмечено следующее: данное право, как указывал Европейский Суд по правам человека, являясь основополагающим правом в демократическом обществе, тем не менее в силу п. 2 ст. 11 названной Конвенции может подлежать ограничениям, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц (Постановления от 26 июля 2007 г. по делу «Махмудов против Российской Федерации», от 14 февраля 2006 г. по делу «Христианско-демократическая народная партия против Молдовы» и от 20 февраля 2003 г. по делу «Джавит Ан (Djavit An) против Турции»); при этом государства должны воздерживаться от применения необоснованных косвенных ограничений этого права; должны иметься убедительные и неопровержимые доводы, оправдывающие вмешательство в это право (Постановления от 20 октября 2005 г. по делу «Уранио Токсо (Ouranio Toxo) и другие против Греции» и от 31 марта 2005 г. по делу «Адалы (Adaly) против Турции»).

Непосредственно определяя состав законодательство РФ о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, часть 1 комментируемой статьи указывает на комментируемый Закон и иные законодательные акты РФ, относящиеся к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. Как видно, речь идет об актах только федерального законодателя. Это предопределено положением «в» ст. 71 Конституции РФ, относящим регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к вопросам исключительного ведения России. Выше говорилось (см. введение), что именно принятие некоторыми субъектами РФ вопреки данному конституционному положению нормативных правовых актов, регулирующих порядок проведения публичных мероприятий, и явилось поводом для принятия комментируемого Закона. В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ.

В части 1 комментируемой статьи также указано, что в случаях, предусмотренных комментируемым Законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, издают Президент РФ, Правительство РФ, принимают и издают органы государственной власти субъектов РФ. В этом отношении необходимо отметить следующее.

Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено частью 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно части 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. В части 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. К этому следует добавить, что нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.

Правительство РФ, как установлено в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ)²⁵ установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Основой для принятия и издания органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов, касающихся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, как представляется, является положение п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которому защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении России и ее субъектов. В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения России и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Как установлено в ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. 1 и 2 данной статьи (т. е. принятым по предметам исключительного ведения России, а также по предметам совместного ведения России и ее субъектов). Там же предусмотрено, что в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в России, действует федеральный закон.

Вопросы, по которым принимаются законы субъекта РФ, перечислены в п. 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»²⁶, а вопросы, по которым принимаются постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, – в п. 3 указанной статьи. Иные нормативные правовые акты субъектов РФ, нежели законы субъектов РФ, – это нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Указанным актам посвящены нормы ст. 22 названного Закона.

Необходимо также отметить следующий момент. В норме п. 1 комментируемой статьи говорится о возможности принятия и издания органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов, касающихся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, лишь в случаях, предусмотренных комментируемым Законом. Вместе с тем региональные органы государственной власти зачастую идут по пути более широкого регулирования данных вопросов, зачастую дублируя нормы федерального законодателя. Так, например, в гг. Москве и Санкт-Петербурге действуют соответственно Закон г. Москвы от 4 апреля 2007 г. № 10 «Об обеспечении условий реализации права граждан Российской Федерации на проведение в городе Москве собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований»²⁷ и Закон Санкт-Петербурга от 21 июня 2011 г. № 390-70 «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях в Санкт-Петербурге»²⁸, а также ряд иных нормативных правовых актов, изданных в соответствии с названными Законами.

2. Часть 2 комментируемой статьи называет два изъятия из сферы действия комментируемого Закона – во-первых, проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в целях предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, и, во-вторых, проведение религиозных обрядов и церемоний.

В отношении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в целях предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума в рассматриваемой норме предусмотрено, что проведение указанных массовых акций регулируется не только комментируемым Законом, но и законодательством РФ о выборах и референдумах, т. е. Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»²⁹, Федеральными законами от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»³⁰, от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»³¹, от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»³² и от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»³³.

Согласно нормам названных Законов посредством проведения публичных предвыборных мероприятий (массовых мероприятий при проведении референдума) – собраний и встреч с избирателями (собраний и встреч с гражданами при проведении референдума), публичных предвыборных дебатов и дискуссий (публичных дебатов и дискуссий при проведении референдума), митингов, шествий, демонстраций, иных публичных мероприятий – может проводиться предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума. Соответственно, в положениях названных Законов определены условия проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума посредством агитационных публичных мероприятий. Речь идет о положениях ст. 63 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», ст. 53 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ст. 54 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» и ст. 60 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Указанные статьи возлагают на государственные органы, органы местного самоуправления обязанность содействовать инициативной группе по проведению референдума, инициативным агитационным группам в организации и проведении массовых агитационных мероприятий. При этом в указанных статьях предусмотрено, что уведомления организаторов митингов, демонстраций, шествий и пикетирований подаются и рассматриваются в порядке, установленном законодательством РФ. Эта отсылка означает необходимость обращения к нормам комментируемого Закона.

В отношении религиозных обрядов и церемоний в ч. 2 комментируемой статьи установлено, что проведение указанных массовых акций регулируется Федеральным законом от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»³⁴. В свою очередь, в п. 5 ст. 16 «Религиозные обряды и церемонии» названного Закона предусмотрено, что в иных случаях, нежели указанные в данной статье, публичные богослужения, другие религиозные обряды и церемонии осуществляются в порядке, установленном для проведения митингов, шествий и демонстраций. Соответственно, изложенная норма отсылает к комментируемому Закону.

Нормами же пунктам 1–4 указанной ст. 16 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» в рамках регламентации проведения религиозных обрядов и церемоний установлено следующее:

религиозные организации вправе основывать и содержать культовые здания и сооружения, иные места и объекты, специально предназначенные для богослужений, молитвенных и религиозных собраний, религиозного почитания (паломничества) (п. 1);

богослужения, другие религиозные обряды и церемонии беспрепятственно совершаются в культовых зданиях и сооружениях и на относящихся к ним территориях, в иных местах, предоставленных религиозным организациям для этих целей, в местах паломничества, в учреждениях и на предприятиях религиозных организаций, на кладбищах и в крематориях, а также в жилых помещениях (п. 2);

религиозные организации вправе проводить религиозные обряды в лечебно-профилактических и больничных учреждениях, детских домах, домах-интернатах для престарелых и инвалидов, в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, по просьбам находящихся в них граждан в помещениях, специально выделяемых администрацией для этих целей. Проведение религиозных обрядов в помещениях мест содержания под стражей допускается с соблюдением требований уголовно-процессуального законодательства РФ (п. 3);

командование воинских частей с учетом требований воинских уставов не препятствует участию военнослужащих в богослужениях, других религиозных обрядах и церемониях (п. 4).

Статья 2. Основные понятия

Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

1) публичное мероприятие – открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, в том числе с использованием транспортных средств. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики;

2) собрание – совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов;

3) митинг – массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера;

4) демонстрация – организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации;

5) шествие – массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам;

6) пикетирование – форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации;

7) уведомление о проведении публичного мероприятия – документ, посредством которого органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органу местного самоуправления в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, сообщается информация о проведении публичного мероприятия в целях обеспечения при его проведении безопасности и правопорядка;

8) регламент проведения публичного мероприятия – документ, содержащий повременное расписание (почасовой план) основных этапов проведения публичного мероприятия с указанием лиц, ответственных за проведение каждого этапа, а в случае, если публичное мероприятие будет проводиться с использованием транспортных средств, информацию об использовании транспортных средств;

9) территории, непосредственно прилегающие к зданиям и другим объектам, – земельные участки, границы которых определяются решениями органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере землеустройства, землепользования и градостроительства.

Комментируемая статья определяет понятийный аппарат, который используется комментируемым Законом. По общему правилу юридической техники определения понятий (предписания-дефиниции) включаются в законодательные акты в следующих случаях: когда юридический (правовой) термин сформирован с использованием специальных слов – редких либо малоупотребительных иностранных слов, а также переосмысленных общеупотребительных слов; когда правовое понятие формируется из слов, позволяющих неоднозначно истолковывать его смысл, порождающих разнообразные смысловые ассоциации.

В отношении определений, данных в комментируемой статье, необходимо отметить следующее.

Публичное мероприятие (п. 1).

В определении данного ключевого понятия комментируемого Закона нашли свое отражение: указание на основной признак – это акция – а также на ее цели – свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики; характеристики акции – открытая, мирная, доступная каждому; формы проведения акции – собрание, митинг, демонстрация, шествие или пикетирование либо различные сочетаниях этих форм; возможные инициаторы акции – граждане РФ, политические партии, другие общественные объединения и религиозные объединения.

В Докладе Уполномоченного по правам человека в России «О соблюдении на территории Российской Федерации конституционного права на мирные собрания»³⁵ обращалось внимание на следующее: буквальное толкование норм закона может привести к тому, что многие публичные мероприятия, организуемые гражданами для выражения их мнения, например по конкретным вопросам жизни своего микрорайона или действий местной администрации, окажутся вне сферы регулирования комментируемого Закона; показательным в этом смысле является случай, имевший место в г. Кирове, где администрация города посчитала невозможным «согласовать» проведение пикета комитетом жильцов на том основании, что заявленной целью акции было выражение протеста против незаконного, по мнению жителей, строительства здания на участке между домами; администрация города сочла, что организация пикета с такой целью не подпадает под действие комментируемого Закона, регулирующего лишь публичные мероприятия, проводимые для выражения мнений и выдвижения требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни, а также внешней политики страны в целом; в итоге пикет не состоялся; позиция администрации города представляется Уполномоченному абсурдной; к сожалению, в связи с тем, что заявителями не была соблюдена обязательная процедура предварительного судебного обжалования решения органа власти, Уполномоченный был лишен возможности вмешаться в ситуацию.

Необходимо упомянуть, что в Руководящих принципах по свободе мирных собраний ОБСЕ (о названном документе см. коммент. к ст. 3 Закона) используется ключевое понятие «собрание», в отношении определения которого предусмотрено следующее:

а) в контексте названных Руководящих принципов термин «собрание» означает намеренное и временное присутствие в общественном месте, которое не является зданием или сооружением, группы лиц с целью выражения общих интересов;

b) данное определение не следует толковать таким образом, который бы препятствовал распространению принципа защиты на другие виды мирных собраний, такие как собрания, проходящие на территории государственных или частных объектов или сооружений. В то время как все виды публичных собраний заслуживают защиты, в отношении публичных собраний, проходящих в общественных местах, которые не являются зданиями или сооружениями, возникают особые вопросы регулирования, что и делает такие собрания предметом рассмотрения названных Руководящих принципов.

В пояснительных комментариях к изложенному определению в названных Руководящих принципов наряду с прочим отмечено следующее:

по определению, собрание требует присутствия, по меньшей мере, двух человек. Тем не менее, лицу, выступающему с протестом и пользующемуся своим правом на свободу выражения мнения в индивидуальном порядке, когда физическое присутствие такого лица является неотъемлемой частью такого выражения, следует обеспечить такую же защиту, как и тем, кто собирается вместе для проведения собрания;

свобода мирных собраний относится к различным видам деятельности, включающим как собрания, проходящие на одном участке территории (такие как встречи, массовые акции, демонстрации, митинги, сидячие демонстрации и пикеты), так и собрания, предусматривающие передвижение участников (такие как парады, похоронные и свадебные процессии, паломничество и сопровождение). Эти примеры не являются исчерпывающими, и национальное законодательство может указывать на необходимость инклюзивной и расширенной интерпретации термина «собрание», как, например, следующие извлечения из законов Казахстана и Финляндии. В этих примерах также можно увидеть, что термин «временное» не должен исключать возведение с целью протеста палаточных городков или других временных конструкций.

Следует также отметить, что органы государственной власти гг. Москвы и Санкт-Петербурга не идут по пути дублирования понятийного аппарата, определенного в комментируемой статье. Так, в ч. 1 ст. 1 Закона г. Москвы «Об обеспечении условий реализации права граждан Российской Федерации на проведение в городе Москве собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований» (в ред. Закона г. Москвы от 6 апреля 2011 г. № 12³⁶) дано определение понятия «публичное мероприятие», которое шире данного в п. 1 комментируемой статье. Так, в указанной норме наряду с изложенным в п. 1 комментируемой статье указано, что к публичным мероприятиям не относятся массовые праздничные, культурно-просветительные, театрально-зрелищные, спортивные, рекламные и иные мероприятия, не связанные с реализацией права граждан РФ на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований.

При этом в частях 8 и 9 указанной ст. 1 названного Закона г. Москвы даны следующие самостоятельные определения понятий организаторов и участников публичного мероприятия: организаторы публичного мероприятия – это один или несколько граждан, политические партии, другие общественные объединения, религиозные объединения, их региональные отделения и иные структурные подразделения, взявшие на себя обязательство по организации и проведению публичного мероприятия (ч. 8); участники публичного мероприятия – это граждане, члены политических партий, члены и участники других общественных объединений и религиозных объединений, добровольно участвующие в публичном мероприятии (ч. 9).

А вот в пункте 1.1 Положения о порядке рассмотрения уведомлений о проведении в Санкт-Петербурге публичных мероприятий, утв. Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 26 декабря 2005 г. № 1996 «О порядке рассмотрения уведомлений о проведении в Санкт-Петербурге публичных мероприятий»³⁷, напротив, дано следующее более узкое определение понятия публичного мероприятия, нежели данное в п. 1 комментируемой статьи: открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан РФ, политических партий, других общественных и религиозных объединений.

Указание на то, что акция может проводиться с использованием транспортных средств, включено в данное в п. 1 комментируемой статьи определение понятия «публичное мероприятие» Федеральным законом от 8 декабря 2010 г. № 344-ФЗ, принятым в целях урегулирования порядка организации и проведения публичного мероприятия на объектах транспортной инфраструктуры (см. введение). Однако, определения понятия «объекты транспортной инфраструктуры» и связанного с ним определения «транспорт общего пользования» федеральный законодатель в комментируемом Законе не дал, подразумевая, видимо, отсылку к нормам Федеральных законов от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»³⁸, от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности»³⁹ и от 8 ноября 2007 г. № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта»⁴⁰. Однако региональные законодатели пошли по пути определения указанных понятий. Так, Законом г. Москвы от 6 апреля 2011 г. № 12 в ст. 1 Закона г. Москвы «Об обеспечении условий реализации права граждан Российской Федерации на проведение в городе Москве собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований» включены части 10 и 11, в которых изложены следующие определения:

объекты транспортной инфраструктуры – это используемые для транспорта общего пользования железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитен, речные порты, аэродромы, аэропорты, а также иные определенные законодательством РФ объекты, обеспечивающие функционирование транспорта общего пользования (ч. 10);

транспорт общего пользования – это железнодорожный, автомобильный транспорт и городской наземный электрический транспорт – автобусы, трамваи, троллейбусы, легковые и грузовые автомобили, иные наземные транспортные средства (за исключением такси), а также поезда метро и водные суда, осуществляющие регулярную перевозку пассажиров согласно установленным маршрутам движения и (или) перевозку грузов, багажа и грузобагажа (ч. 11).

Собрание, митинг, демонстрация, шествие и пикетирование (п. 2–6).

Данные понятия перечислены непосредственно в ст. 31 Конституции РФ как формы реализации права собираться мирно, без оружия и продублированы в комментируемом Законе, в т. ч. в п. 1 комментируемой статьи как формы проведения акции, представляющей собой публичное мероприятие для целей данного Закона.

Особое место среди этих форм массовой акции занимает собрание, определенное в п. 2 комментируемой статьи как совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов. Как говорилось выше, в Руководящих принципах по свободе мирных собраний ОБСЕ используется ключевой термин «собрание», означающий в контексте названных Руководящих принципов намеренное и временное присутствие в общественном месте, которое не является зданием или сооружением, группы лиц с целью выражения общих интересов.

В определениях других форм массовой акции, прежде всего, нашел отражение такой существенный признак, как массовое передвижение (прохождение) граждан при проведении акции:

с массовое передвижением (прохождением) граждан осуществляются шествие и демонстрация;

без массового передвижения (прохождения) граждан осуществляются митинг и пикетирование.

Далее в рамках определения форм массовой акции они разделены по следующим критериям:

шествие и демонстрация – по наличию заранее определенного маршрута массового передвижения (прохождения) граждан и использованию средств наглядной агитации. Шествие осуществляется по заранее определенному маршруту, но без использования средств наглядной агитации, а демонстрация – без наличия такового, но с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации;

митинг и пикетирование – по использованию звукоусиливающих технических средств и средств наглядной агитации. Пикетирование осуществляется с использованием звукоусиливающих технических средств, а также плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации. Соответственно, при характеристике митинга на использование таких средств не указано.

При этом необходимо учитывать, что согласно п. 1 комментируемой статьи публичное мероприятие проводится не только в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, но и в различных сочетаниях этих форм.

Необходимо подчеркнуть, что нормы-дефиниции закреплены в п. 2–6 комментируемой статьи именно для целей применения комментируемого Закона, т. е. в целях нормативного регулирования реализации конституционного права граждан РФ собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования. В иных целях, в т. ч. целях, не связанных исключительно с нормативным регулированием, даются и иные, отличные от содержащихся в комментируемой статьи определения.

Так, в толковом словаре русского языка С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова (онлайн версия⁴¹) даны следующие определения:

собра́ние (одно из значений) – совместное присутствие где-нибудь членов коллектива для обсуждения, решения каких-нибудь вопросов;

ми́тинг – массовое собрание для обсуждения политических, злободневных вопросов;

демонстра́ция (одно из значений) – массовое шествие для выражения общественно-политических настроений;

ше́ствие – торжественное прохождение, процессия, манифестация;

пике́т (одно из значений) – группа бастующих, патрулирующая в районе забастовки, а также вообще лица, группа лиц, стоящие где-нибудь в знак демонстрации общественного протеста, выражения каких-нибудь требований.

В качестве другого примера представляется привести положения из известного интернет-ресурса «Википедия»⁴²:

собрание (греч. Συνάντηση «cинатистис») – совместное присутствие группы граждан в определенном месте для обсуждения разных тем или решения определенных проблем;

ми́тинг (англ. meeting – собрание) – массовое собрание для обсуждения злободневных вопросов текущей жизни, в поддержку определенных требований, так и для выражения солидарности или протеста. Обычно проводится на открытом воздухе и, как правило, доступен как для единомышленников, также и для любых желающих или интересующихся лиц. Митинг заканчивается принятием резолюции;

демонстрация (публичное мероприятие) – массовое шествие как публичное выражение общественно-политических настроений;

шествие – одна из форм публичных мероприятий, массовое торжественное прохождение людей в связи с каким-либо знаменательным событием или согласно обычаю, обряду, или протестное прохождение с каким-либо требованием; процессия;

пикет – группа людей, выступающая для выражения какого-либо протеста.

Уведомление о проведении публичного мероприятия (п. 7).

Определение данного понятия представляется носящим в большей своей части юридико-технический характер, т. е. это в большей степени введенное сокращенное обозначение. В этом отношении показательно то, что в Законе Санкт-Петербурга от 25 мая 2005 г. № 257-32 «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия на территории Санкт-Петербурга»⁴³ (утратил силу с принятием Закона Санкт-Петербурга «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях в Санкт-Петербурге») вообще не давалось определение понятия «уведомление о проведении публичного мероприятия». При этом в ст. 1 названного Закона в юридико-технических целях для обозначения данного понятия вводилось сокращенное обозначение «уведомление». Кстати говоря, в этой же статье в юридико-технических целях для обозначения понятия «уполномоченные Правительством Санкт-Петербурга исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга» вводилось сокращенное обозначение «уполномоченный орган».

Регламент проведения публичного мероприятия (п. 8).

В рассматриваемом пункте видится, скорее, не изложение определения данного понятия, а закрепление несколько иного регулирования – установление требования к содержанию регламента проведения публичного мероприятия. Так, предусмотрено, что названный документ должен содержать повременное расписание (почасовой план) основных этапов проведения публичного мероприятия с указанием лиц, ответственных за проведение каждого этапа, а в случае, если публичное мероприятие будет проводиться с использованием транспортных средств, – также информацию об использовании транспортных средств (указание на случай использования транспортных средств введено упоминаемым выше Федеральным законом от 8 декабря 2010 г. № 344-ФЗ).

Необходимо также отметить, что в нормативных правовых актах гг. Москвы и Санкт-Петербурга, направленных на обеспечение реализации конституционного права граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования, рассматриваемое понятие вообще не используется.

Территории, непосредственно прилегающие к зданиям и другим объектам (п. 9).

В отношении определения данного понятия следует отметить, что в КС России обращался Уполномоченный по правам человека в России с жалобой на положения рассматриваемого пункта и п. 7 ст. 36 ЗК РФ. В жалобе утверждалось, что указанные положения нарушают право на проведение пикетирования, и излагалась просьба признать эти положения в части, исключающей возможность с достаточной степенью разумности и определенности установить границы территории, непосредственно прилегающей к объектам, у которых проведение публичных мероприятий запрещено, и предвидеть последствия реализации гражданами своего конституционного права на свободу мирных собраний, не соответствующими Конституции РФ, ее статьям 31 и 55 (часть 3). Отказывая в принятии к рассмотрению этой жалобы, КС России в Определении от 17 июля 2007 г. № 573-О-О⁴⁴ указал, что оспариваемая норма комментируемого Закона вполне определенно указывает на органы публичной власти, полномочные устанавливать границы соответствующей территории, и на нормативную правовую основу, которой при этом должны руководствоваться данные органы; пункт 7 ст. 36 ЗК РФ возлагает обязанность обеспечить на основании дежурной кадастровой карты (плана) и градостроительной документации изготовление кадастровой карты (плана) земельного участка и утвердить проект его границ; при этом границы и размеры земельного участка определяются с учетом фактически используемой площади земельного участка в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства; границы земельного участка устанавливаются с учетом красных линий, границ смежных земельных участков (при их наличии), естественных границ земельного участка; оспариваемое положение ст. 36 ЗК РФ не предполагает произвольное определение границ земельного участка.

В качестве примера применения изложенной правовой позиции следует указать Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 11 ноября 2009 г. № 11-Г09-17⁴⁵, которым отменено решение Верховного Суда Республики Татарстан от 4 августа 2009 г. и признано противоречащим федеральному законодательству, недействующим Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 28 мая 2009 г. № 336 «Об определении границ территорий (земельных участков), непосредственно прилегающих к зданиям и другим объектам, на которых проведение публичного мероприятия запрещено». При этом Судебная коллегия отметила, что субъекты РФ при определении территорий, непосредственно прилегающих к зданиям и другим объектам, применительно к положениям п. 9 комментируемой статьи, обязаны исходить из действующего законодательства РФ, т. е. учитывать фактически используемую этими объектами площадь земельных участков и границы смежных земельных участков, а не действовать произвольно.

Статья 3. Принципы проведения публичного мероприятия

Проведение публичного мероприятия основывается на следующих принципах:

1) законность – соблюдение положений Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона, иных законодательных актов Российской Федерации;

2) добровольность участия в публичном мероприятии.

В комментируемой статье определены принципы проведения публичного мероприятия, т. е. определены те исходные начала, на которых должно основываться проведение публичного мероприятия и которыми должны руководствоваться организаторы и участники публичных мероприятий, а также соответствующие органы государственной власти (в т. ч. органов внутренних дел) и органы местного самоуправления.

В отношении этих принципов необходимо отметить следующее.

Законность (п. 1).

Содержание данного принципа проведения публичного мероприятия определено непосредственно в п. 1 комментируемой статьи – это соблюдение положений Конституции РФ, комментируемого Закона, иных законодательных актов РФ. Как видно, при этом не обозначены какие-либо особенности применительно к предмету комментируемого Закона, причина чего видится в том, что законность представляет собой фундаментальный общеправовой принцип.

Рассматриваемый принцип имеет различные аспекты, в т. ч. (но не ограничиваясь): осуществление субъектами проведения публичного мероприятия, органами государственной власти и органами местного самоуправления своей деятельность в точном соответствии с законом; возможность ограничения прав, свобод и законных интересов граждан, а также прав и законных интересов общественных объединений, организаций и должностных лиц только по основаниям и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом; запрет подстрекательства, склонения, побуждения в прямой или косвенной форме кого-либо к совершению противоправных действий; применение процедур приостановления и прекращения публичного мероприятия в точном соответствии с законом.

Добровольность участия в публичном мероприятии (п. 2).

Этот принцип прямо следует из положений гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» Конституции РФ, в т. ч. положения ч. 3 ст. 29, устанавливающего, что никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них. Рассматриваемый принцип, как и предыдущий, также имеет различные аспекты, в т. ч. свобода гражданина в отношении реализации своего права на участие в публичном мероприятии; участие или неучастие гражданина в публичном мероприятии – это право, но никак не обязанность гражданина; неучастие в публичном мероприятии не влечет юридической ответственности; воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в публичном мероприятии запрещено; гражданин также свободен в волеизъявлении выражения своего мнения на публичном мероприятии; воспрепятствование свободному волеизъявлению гражданина при участии в публичном мероприятии также находится под запретом.

Рассматриваемый принцип непосредственно реализован в норме ч. 1 ст. 18 комментируемого Закона, запрещающей организатору публичного мероприятия, должностным лицам и другим гражданам препятствовать участникам публичного мероприятия в выражении своих мнений способом, не нарушающим общественного порядка и регламента проведения публичного мероприятия.

Говоря о закрепленных в комментируемой статье принципах проведения публичного мероприятия, необходимо упомянуть о Руководящих принципах по свободе мирных собраний⁴⁶ Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), принятых в марте 2007 г. Названные Руководящие принципы не являются юридически обязательным документом и носят рекомендательный характер, но они продекларированы самым подробным документом, призванным помочь государствам выработать законодательство о митингах и собраниях, отвечающее международно-правовым нормам и лучшим образцам национального права, и выработать эффективную правоприменительную практику, гарантирующую соблюдение и защиту права на мирные собрания.

Названный документ определяет следующие шесть руководящих принципов и их содержание.

Принцип 1. Презумпция в пользу проведения собраний.

Так как право на свободу мирных собраний относится к основным правам, его реализацию следует по мере возможности обеспечивать без регулирования. Все, что закон непосредственно не запрещает, следует считать разрешенным, и от желающих принять участие в собрании не следует требовать получения разрешения на его проведение. В законодательстве следует четко и недвусмысленно установить презумпцию в пользу свободы собраний.

Принцип 2. Обязанность государства защищать мирное собрание.

В обязанности государства входит создание достаточных механизмов и процедур, позволяющих обеспечить практическую реализацию свободы собраний без чрезмерного бюрократического регулирования.

Принцип 3. Законность.

Любые налагаемые ограничения должны быть основаны на положениях закона. Сам закон должен соответствовать международному законодательству в сфере прав человека, а также быть достаточно четко сформулирован, чтобы позволить каждому определить, вступает ли его поведение в противоречие с нормами закона, и какими могут быть наиболее вероятные последствия таких нарушений.

Принцип 4. Соразмерность.

Любые ограничения в отношении свободы собраний должны быть соразмерными. В процессе достижения властями законных целей предпочтение следует отдавать мерам, предусматривающим наименьший уровень вмешательства. Принудительное прекращение собраний может рассматриваться лишь как самая крайняя мера. Тем самым принцип соразмерности требует, чтобы власти не прибегали к постоянной практике применения ограничений, которые значительным образом меняют характер мероприятия – например, изменяя маршрут шествий таким образом, чтобы он проходил через удаленные от центра районы города. Автоматическое применение предусмотренных законом ограничений обычно приводит к тому, что под действие ограничений подпадает чрезмерное количество мероприятий, что не соответствует принципу соразмерности, так как не учитывает конкретные обстоятельства в отдельно взятом случае.

Принцип 5. Надлежащая практика административного регулирования.

Общественности следует знать, какой государственный орган несет ответственность за принятие решений в отношении регулирования свободы собраний, и это должно быть четко закреплено в законе. Органу регулирования следует обеспечить, чтобы широкая общественность имела достаточный доступ к достоверной информации, а также обеспечить доступность и прозрачность своих процедур.

Принцип 6. Недискриминационность.

a. Все люди в равной степени имеют право на реализацию свободы мирных собраний. При регулировании свободы мирных собраний ответственные органы власти обязаны не допускать дискриминации в отношении какого-либо лица или группы лиц по какому бы то ни было признаку, в т. ч. по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения. Право на свободу организации публичных собраний и участия в них должно быть гарантировано как отдельным лицам, так и организациям; представителям меньшинств и коренного населения; гражданам и негражданам (включая лиц без гражданства, беженцев, иностранных граждан, лиц, ищущих убежища, мигрантов и туристов); мужчинам и женщинам; а также лицам, не обладающим полной правоспособностью, включая лиц с психическими расстройствами.

b. Закон должен признавать право ребенка на организацию мирных собраний и участие в них. С учетом развивающихся способностей ребенка, право детей на организацию собраний может быть ограничено, например, путем установления определенного минимального возраста для организаторов, или требования о получении согласия их родителей или законных опекунов.

c. Не следует ограничивать свободу собраний полицейских или военнослужащих, за исключением случаев, когда такие ограничения напрямую связаны с исполнением ими служебного долга, и то лишь в объеме, который абсолютно необходим с точки зрения выполнения профессиональных обязанностей.

Глава 2
Порядок организации и проведения публичного мероприятия

Статья 4. Организация публичного мероприятия

К организации публичного мероприятия относятся:

1) оповещение возможных участников публичного мероприятия и подача уведомления о проведении публичного мероприятия в соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления;

2) проведение предварительной агитации;

3) изготовление и распространение средств наглядной агитации;

4) другие действия, не противоречащие законодательству Российской Федерации, совершаемые в целях подготовки и проведения публичного мероприятия.

Комментируемая статья определяет перечень мероприятий, составляющих содержание процедуры организации публичного мероприятия. К таковым, в частности, отнесены:

1) оповещение возможных участников публичного мероприятия и подача уведомления о проведении публичного мероприятия в соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления.

Подача уведомления о проведении публичного мероприятия регламентирована нормами ст. 7 комментируемого Закона, в которых определены сроки подачи уведомления, установлены требования к содержанию уведомления и его подписанию. Порядок подачи уведомления устанавливается соответствующим законом субъекта РФ (см. указанную статью и коммент. к ней). Сообщение гражданам информации о месте (местах), времени, целях проведения публичного мероприятия и иной информации о публичном мероприятии в соответствии с ч. 1 ст. 10 комментируемого Закона осуществляется с момента подачи указанного уведомления в рамках предварительной регламентации (см. ниже);

2) проведение предварительной агитации.

Предварительной агитации посвящена статья 10 комментируемого Закона, в ч. 1 которой указано, что право ее осуществления имеют организатор публичного мероприятия и иные граждане с момента подачи уведомления о проведении публичного мероприятия. В рамках определения содержания предварительной агитации данная норма указывает, что она проводится среди граждан путем сообщения им информации о месте (местах), времени, целях проведения публичного мероприятия и иной информации, связанной с подготовкой и проведением публичного мероприятия, а также путем призыва граждан и их объединений принять участие в готовящемся публичном мероприятии (см. указанную статью и коммент. к ней);

3) изготовление и распространение средств наглядной агитации.

Изготовление и распространение средств наглядной агитации, в т. ч. распространение листовок, изготовление плакатов, объявлений, транспарантов, лозунгов согласно положениям п. 2 ч. 3 ст. 5 и ч. 2 ст. 10 комментируемого Закона является формой предварительной агитации (см. коммент. к ст. 10 Закона). Использование плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации указано в положениях п. 4 и 6 ст. 2 данного Закона в качестве отличительных признаков таких форм публичных мероприятий как демонстрация и пикетирование;

4) другие действия, не противоречащие законодательству РФ, совершаемые в целях подготовки и проведения публичного мероприятия.

Соответственно, в комментируемой статье перечень мероприятий, составляющих содержание процедуры организации публичного мероприятия, определен открытым. В качестве примера таких «других» действий можно указать на предусмотренную в п. 4 ч. 3 ст. 5 комментируемого Закона организацию сбора добровольных пожертвований, подписей под резолюциями, требованиями и другими обращениями граждан.

Говоря об общих нормах об организации публичного мероприятия, представляется целесообразным упомянуть об ответственности за нарушения законодательства РФ о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях (необходимость этого также следует из того, что в нормах данного Закона не говорится об ответственности за их нарушение).

Так, в статье 149 УК РФ установлена уголовная ответственность за воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них. В соответствии с указанной статьей (в ред. Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ⁴⁷) незаконное воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них либо принуждение к участию в них, если эти деяния совершены должностным лицом с использованием своего служебного положения либо с применением насилия или с угрозой его применения, наказываются штрафом в размере до 300 000 рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет либо лишением свободы на срок до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Статья 5.38 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании. Согласно этой статье (здесь и далее в ред. Федерального закона от 22 июня 2007 г. № 116-ФЗ⁴⁸) воспрепятствование организации или проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, проводимых в соответствии с законодательством РФ, либо участию в них, а равно принуждение к участию в них влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере 100 рублей; на должностных лиц – от 100 до 300 рублей.

В статье 20.2 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования:

нарушение установленного порядка организации собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования влечет наложение административного штрафа на организаторов в размере от 1 000 до 2 000 рублей (ч. 1);

нарушение установленного порядка проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования влечет наложение административного штрафа на организаторов в размере от 1 000 до 2 000 рублей; на участников – от 500 до 1 000 рублей (ч. 2);

организация либо проведение несанкционированных собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования в непосредственной близости от территории ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения ядерных материалов или радиоактивных веществ, а равно активное участие в таких акциях, если это осложнило выполнение персоналом указанных объектов служебных обязанностей или создало угрозу безопасности населения и окружающей среды, влечет наложение административного штрафа в размере от 1 000 до 2 000 рублей или административный арест на срок до 15-ти суток (ч. 3).