Kitabı oxu: «Миротворчество ООН: от истоков к современности»

Авторы:

Л.И. Ромадан – кандидат политических наук;

В.С. Яшенин – аспирант Дипломатической академии МИД России по специальности 5.6.7 «История международных отношений и внешней политики»

Рецензенты:

О.Б. Озеров – Посол по особым поручениям МИД России, руководитель Секретариата Форума партнерства Россия – Африка;

Д.А. Полянский – Первый заместитель Постоянного представителя Российской Федерации при ООН;

Г.М. Сидорова – профессор кафедры дипломатии и консульской службы Дипломатической академии МИД России, профессор кафедры международных отношений и внешней политики России ФГБОУ ВО МГЛУ, ведущий научный сотрудник ИАфр РАН, доктор политических наук, профессор, эксперт РАН;

Р.Н. Шангараев – доцент кафедры стратегических коммуникаций и государственного управления Дипломатической академии МИД России, профессор Академии военных наук, доктор политических наук, кандидат экономических наук, главный редактор журнала «Вестник ученых-международников»

Художник А.В. Рябиченко

Фотографии для оформления издания предоставлены Ю.Ю. Видакасом,Д.А. Гильмутдиновой, Л.И. Ромадан

© Ромадан Л.И., Яшенин В.С., 2024

© Дипломатическая академия МИД России, 2024

© Оформление. ООО «Квант Медиа», 2024

Предисловие

ООН является главной площадкой межгосударственного сотрудничества, на протяжении уже 79 лет продвигающей создание безопасного и справедливого мироустройства, а также оказывающей поддержку странам в тяжелых кризисных ситуациях. Миротворчество ООН – одно из ключевых направлений деятельности Организации, которое имеет огромное практическое значение для жизней миллионов людей в самых разных регионах земного шара. Операции ООН по поддержанию мира (ОПМ) прошли большой путь от компактных наблюдательных миссий до комплексных многопрофильных операций. Всего с момента создания уникального миротворческого инструментария ООН было развернуто свыше 70 ОПМ. В операциях приняли участие сотни тысяч военнослужащих, а также десятки тысяч полицейских и гражданских сотрудников из более чем 120 стран мира. Все они несли службу на благо мира, обеспечивая защиту местного населения и способствуя восстановлению стран, переживших ожесточенные конфликты. В настоящее время развернуто 11 миротворческих операций, обладающих своей уникальной спецификой. Новые задачи в области миротворчества требуют всестороннего обсуждения на международном уровне с целью выработки последовательных и сбалансированных подходов, преодоления фрагментарного характера политико-правовой базы, разработки соответствующих доктрин, своевременной подготовки нормативных документов на основе накопленного опыта. В связи с этим актуальность темы настоящей монографии не вызывает сомнений.

В книге подробно анализируются не только особенности текущих миротворческих операций под эгидой ООН, но и дается комплексная картина работы миротворческого механизма Организации. Особое внимание уделено организационной структуре, концептуальным аспектам, а также финансированию ОПМ. Использован обширный круг источников и литературы как отечественных, так и зарубежных исследователей. Анализ резолюций Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности, материалов Секретариата ООН, а также выступлений сотрудников Постоянного представительства Российской Федерации при ООН в Нью-Йорке придает работе прикладной характер. Авторы изучили большое количество документов на английском языке, в том числе в Библиотеке Д. Хаммаршёльда в штаб-квартире ООН и Научной библиотеке МИД России.

Особого внимания заслуживает изучение участия Российской Федерации в миротворческих операциях под эгидой ООН. В частности, авторы обстоятельно проанализировали нормативно-правовую базу, а также статистические данные, что позволило комплексно осветить вклад России в урегулирование международных конфликтов в рамках ООН. В 2023 году исполнилось 50 лет со дня, когда первая группа советских военных наблюдателей ООН была направлена в миссию ООН на Ближнем Востоке – ОНВУП/UNTSO. По инициативе нашей Организации была выпущена юбилейная почтовая марка и конверт первого дня. Этот факт еще раз свидетельствует о том, что сегодня Россия в качестве постоянного члена Совета Безопасности ООН играет ведущую роль в международных делах, а также отдает дань уважения всем тем, кто принимал участие в операциях по поддержанию мира под флагом ООН.

В монографии также исследуется феномен «сильного» (robust) миротворчества в Африке. Авторы акцентируют внимание на рисках, связанных с применением мандатов подобного типа.

Красной нитью в монографии проходит тезис о том, что именно правительства, принимающие на своей территории операции по поддержанию мира, несут основную ответственность за обеспечение безопасности населения, включая защиту от террористических атак, налаживание мирного политпроцесса, устранение причин конфликта, постконфликтное восстановление. Сложно не согласиться с позицией авторов относительно опасности превращения миротворчества в механизм реализации национальных интересов отдельных государств. В монографии справедливо отмечено, что своего рода «противоядием» от таких разрушительных тенденций является строгое соблюдение принципов классической триады миротворчества, включающих согласие сторон, беспристрастность и неприменение силы, кроме случаев самообороны и защиты мандата.

Констатируем, что в полку исследователей миротворчества ООН прибыло, а выводы, сделанные в книге, имеют прикладное значение и могут быть полезны как для экспертов, занимающихся политическими проблемами международных отношений, так и для дипломатов профильных направлений.

Юрий Видакас Президент

Межрегиональной общественной организации ветеранов миротворческих миссий ООН

Россия: полвека на вахте мира

Интеллектуальны вклад молодых ученых

Рассматриваемая монография, несомненно, является интеллектуальным вкладом в миротворческую деятельность. Она представляет собой 75-летнюю собранную история миротворческой деятельности ООН. Можно сказать, что в монографии проведен «всеобъемлющий обзор всех вопросов, касающихся эволюции миротворчества ООН (1948–2023)». Стиль изложения текста способствует быстрому прочтению. Сразу привлекает краткость и емкость темы.

Отметим важное положение монографии: «Роль РФ в современных миротворческих операциях под эгидой ООН требует дальнейшего анализа и осмысления». Целый раздел посвящен анализу участия российских миротворцев в операциях под эгидой ООН, а также позиции Российской Федерации относительно трансформации миротворческого концепта. С 1948 года по настоящее время ООН провела 71 миротворческую операцию. СССР и Россия участвовали в 42 миротворческих операциях ООН. Россия находится на вахте мира полвека. Сейчас ООН участвует в 11 миротворческих операциях. Комитет СФ по обороне и безопасности дал обобщающую характеристику 50-летнего миротворческого пути России: «Вкупе с солидным, более чем полувековым опытом участия в миротворческой деятельности это укрепляет авторитет России в глазах стран и народов, составляющих глобальное большинство».

В монографии даются ссылки на десяток определений понятия «миротворческая операция». Дополнительно приведем еще одну. Профессор Н.И. Никитин подчеркнул: «Как и войны, миротворческие операции – это продолжение политики государств иными средствами» (перифраза определения войны Клаузевица). Значительный интерес представляют приложения – таблицы, схемы, диаграммы, рисунки, – дополняющие текст. Приведены сокращения на русском и английском языках.

Постоянное представительство РФ при ООН находится на переднем крае миротворческой деятельности, цитирование выступлений дипломатов представительства дается 25 раз.

Российские женщины-миротворцы вносят важный вклад в миротворческую деятельность ООН. В настоящее время на вахте мира под флагом ООН находятся 13 российских женщин-миротворцев.

Ветераны-миротворцы Межрегиональной общественной организации ветеранов миротворческих миссий ООН (МООВМ-МООН) уделяют большое внимание интеллектуальному вкладу российских ученых в миротворческую деятельность, поддерживая с ними постоянную связь. За полвека участия России в миротворческих операциях произошли большие перемены. Они отражены в монографии: использование беспилотных аппаратов, искусственного интеллекта, космической связи, новых автомобилей, компьютеризация, знание иностранных языков.

Полувековой миротворческий путь России запечатлен в почтовом издании. В конце ноября 2023 года АО «Марка» выпустило конверт и марку «Советские и российские миротворцы. 50 лет на страже мира (1973–2023)».

Пожелаем молодым исследователям дальнейших творческих и научных успехов в их благородном труде. «Блаженны миротворцы…», – сказано в древности.

Анатолий Исаенко

ветераи-миротворец с 1973 года

Введение

Современный мир переживает эпоху тектонических геополитических перемен – переход от глобального доминирования Запада к подлинной, справедливой многополярной системе международных отношений. Этот процесс сопровождается разморозкой старых и возникновением новых очагов напряженности как проявлений борьбы современных центров силы в рамках формирующегося мирового порядка. Как отмечает доктор юридических наук, доктор политических наук, профессор О.Г. Карпович, «при этом происходит непрерывная эволюция самих конфликтов, в ходе которой усложняется их внутренняя структура и возникают новые формы (цивилизационные, этнополитические, этноконфессиональные и др.), мало подверженные воздействию традиционных инструментов политического регулирования»¹. По данным ежегодного отчета о вооруженных конфликтах британского Международного института стратегических исследований (IISS), по всему миру в 2023 году произошло не менее 183 региональных конфликтов, что является самым высоким показателем за последние три десятилетия ². Число жертв, по сравнению с 2022 годом, увеличилось на 14 %, количество случаев насилия – на 28 %³. В качестве причин обострения/возникновения противоречий отмечаются внутренний терроризм, территориальные споры, рост числа преступных группировок и климатические изменения⁴. Все эти факторы свидетельствуют о необходимости выработки новых подходов к концепции миротворческой деятельности и проведения реформы ООН как главного гаранта безопасности на планете. Напряженность между государствами – постоянными членами Совета Безопасности ООН и неспособность выработки консенсуса привели к ослаблению роли организации, что ярко продемонстрировало очередное обострение ситуации на Ближнем Востоке. Весь этот комплекс проблем неразрывно связан с концептом миротворческой деятельности всемирной Организации как одного из инструментов обеспечения глобального мира и безопасности. Проследив его эволюцию и проанализировав основные подходы на современном этапе, можно выработать конкретные предложения по усовершенствованию данного инструмента.

Необходимость комплексного исследования миротворческой деятельности ООН обусловлена также высокой вероятностью перерастания спорных вопросов между государствами в различных регионах мира в открытые вооруженные конфликты. После распада биполярной системы международных отношений и изменения баланса сил в пользу Запада был отмечен рост числа конфликтов на этнической почве, а также столкновений за право обладать спорными территориями и ресурсами. Налицо и другие тренды – эволюция классического миротворчества ООН, сопровождающаяся попытками внедрения силового компонента в операции по поддержанию мира (ОПМ), а также использование правозащитной тематики в качестве ширмы для реализации национальных интересов отдельных государств. Подобные подходы способны не только привести к эрозии традиционных методов урегулирования конфликтов, но и могут дискредитировать ООН как глобальный институт, призванный сохранять мир и стабильность на нашей планете.

Согласно Концепции внешней политики Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации В.В. Путиным 31 марта 2023 года, на ООН и другие многосторонние институты, задача которых заключается в согласовании интересов ведущих держав, оказывается серьезное давление. Испытанию на прочность подвергается международно-правовая система. Узкая группа государств стремится подменить ее концепцией миропорядка, основанного на правилах (навязывание правил, стандартов и норм, при выработке которых не было обеспечено равноправное участие всех заинтересованных участников). Осложняется выработка коллективных ответов на транснациональные вызовы и угрозы, такие как незаконная торговля оружием, распространение оружия массового уничтожения и средств его доставки, опасных патогенов и инфекционных заболеваний, использование информационно-коммуникационных технологий в противоправных целях, международный терроризм, незаконный оборот наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, транснациональная организованная преступность и коррупция, стихийные бедствия и техногенные аварии, нелегальная миграция, ухудшение состояния окружающей среды. Остро ощущается дефицит доверия и предсказуемости в международных делах⁵. Все это свидетельствует о надвигающемся кризисе системы ООН, необходимости ее адаптации к новым геополитическим реалиям. В связи с этим одна из приоритетных задач Российской Федерации – восстановить роль ООН в качестве центрального координирующего механизма согласования интересов государств и их действий по достижению целей Устава ООН. В целях укрепления региональной безопасности, предотвращения локальных и региональных войн, урегулирования внутренних вооруженных конфликтов, в первую очередь на территории сопредельных государств, Российская Федерация намерена уделять приоритетное внимание повышению своей роли в миротворческой деятельности (в том числе в рамках взаимодействия с ООН, ретональными международными организациями и сторонами конфликтов), укреплению миротворческого и антикризисного потенциалов ООН и ОДКБ⁶. Все это подтверждает актуальность и важность изучения всемирной Организации как основного института миротворчества.

Угроза разрастания многочисленных локальных конфликтов в XXI веке подталкивает специалистов к выработке новых и трансформации имеющихся методов и практик урегулирования противоречий. Расширяется инструментарий операций по поддержанию мира. В контексте эволюции ооновского миротворчества стоит отметить переход от традиционных миссий наблюдателей (в англоязычных источниках – «военные эксперты») к многокомпонентным и гибридным операциям, сочетающим политические, гуманитарные составляющие, а также активное внедрение новых технических средств.

Военных наблюдателей ООН традиционно называют «голубыми беретами», а военный контингент, принимающий участие в ОПМ, – «голубыми касками». Их принципиальное отличие заключается в том, что «голубые береты» – это, как правило, военнослужащие в звании от капитана до подполковника, которые несут службу под флагом ООН без оружия. «Голубые каски», в свою очередь, имеют вооружение, которое могут применять в целях самообороны и защиты мандата⁷.

В настоящее время не существует четкого общепринятого определения миротворческой деятельности в рамках ООН, отсутствует единая классификация осуществляемых операций. Кроме того, ведется дискуссия о модернизации классических принципов, а также появлении новых субъектов в миротворчестве. В связи с внутриполитической природой ряда конфликтов вопрос о форматах вмешательства и легитимности данных действий мирового сообщества (в лице миротворцев) остается открытым. Имеются опасные прецеденты использования США и союзниками по НАТО инструментов миротворчества в своих интересах в обход Устава ООН с целью вооруженного вмешательства в дела суверенных государств. Как отмечает исследователь В.К. Белозёров, Российская Федерация «не может… оставить без реагирования стремление США к глобальному доминированию (когда все средства хороши, вплоть до массового кровопролития), экспансионистскую деятельность НАТО, попытки подрыва стратегической стабильности»⁸.

По состоянию на октябрь 2023 года в 12 операциях по поддержанию мира ООН участвовало свыше 70,6 тыс. человек из более чем 120 стран ⁹, что говорит о большой вовлеченности мирового сообщества в данный процесс. Актуальность изучения природы миротворчества связана с формированием концептуальной модели различных операций под эгидой ООН, а также существенной модификацией мандатов миротворцев. Прослеживалась тенденция «выпячивания» силовых компонентов за рамки традиционных мандатов операций ООН (например, в Демократической Республике Конго и Мали). В связи с этим необходим взвешенный анализ подобного рода инициатив в контексте эволюции миротворчества ООН.

В данной монографии ставятся следующие задачи:

• дать авторские оценки развитию миротворческой деятельности ООН;

• подробно рассмотреть основные теоретические подходы к феномену межгосударственного сотрудничества в рамках ООН в привязке к развитию концепции миротворчества всемирной Организации;

• выявить современные проблемы миротворческой деятельности ООН и предложить варианты их решения;

• определить новые подходы к проведению операций по поддержанию мира, в том числе совместных ОПМ с региональными организациями;

• проанализировать участие российских миротворцев в операциях под эгидой ООН, а также позицию Российской Федерации относительно трансформации миротворческого концепта;

• выявить специфику ОПМ в различных регионах мира, а также определить их роль в процессе эволюции миротворчества ООН.

Глава 1
Концептуальные и практические подходы к миротворческой деятельности ООН

1.1. Теоретико-методологические подходы к изучению межгосударственного сотрудничества на примере ООН

Анализ форм сотрудничества между государствами и способов организации такого взаимодействия прошел несколько ступеней развития¹⁰. Окончание Второй мировой войны и появление во второй половине XX века новых участников международных отношений (в частности, за счет деколонизации ряда африканских стран) ознаменовали очередной этап развития межгосударственного сотрудничества, а также стали толчком к формированию различных международных организаций. Появилась необходимость в координации политических решений на глобальном уровне с целью предотвращения мировых войн.

Центральной площадкой межгосударственных переговоров стала ООН, созданная в 1945 году. «На полях» всемирной Организации происходит многостороннее сотрудничество акторов мировой политики, создаются программы по обеспечению устойчивого развития человечества, вырабатываются миротворческие концепции. Главным органом, несущим ответственность за поддержание мира, является Совет Безопасности. Вместе с тем согласование решений усложняется в связи с растущим числом сторон, вовлеченных в этот процесс. Как отмечает отечественный исследователь П.А. Цыганков, процессы международного сотрудничества «достаточно трудны для понимания, их источники многогранны и взаимосвязаны; они представляют собой трудный объект для исследования»¹¹. С этим тезисом трудно не согласиться, поскольку участники переговоров на площадке ООН формируют обширную и зачастую запутанную сеть контактов. Примерами многосторонней дипломатии служат процессы согласования решений в органах системы ООН, в том числе организация миротворческой деятельности. С целью проведения обстоятельного анализа эволюции миротворчества необходимо рассмотреть феномен межгосударственного сотрудничества в ООН в контексте основных теоретических школ исследования международных отношений.

Политический реализм и неореализм

Реализм – одно из старейших направлений в исследовании международных отношений. Согласно этой парадигме, международные отношения представляют собой арену противостояния государств, отстаивающих национальные интересы. Сторонники реализма рассматривают институты в качестве инструментов осуществления внешнеполитических линий, проводимых ключевыми игроками мировой системы. В соответствии с реалистской парадигмой процесс согласования и проведения миротворческих операций под эгидой ООН можно рассматривать как форму реализации национальных интересов.

Основоположниками принципов реализма принято считать Фукидида, Тацита, Н. Макиавелли и Т. Гоббса. Среди представителей этой школы необходимо отметить Г. Моргентау, Ф. Шумана, Дж. Кеннана, Г. Киссинджера, Э. Карра, А. Уолферса¹².

Обобщая выводы, сделанные вышеуказанными исследователями, можно выделить следующие основные положения реализма, отражающие природу межгосударственного сотрудничества:

• в основе международных отношений лежит анархия, порожденная конкуренцией государств за сферы влияния и ресурсы;

• основные акторы международных отношений – суверенные государства, в то время как негосударственным игрокам отводится второстепенная роль;

• государства рассматриваются как рациональные субъекты международных отношений, которые стремятся максимизировать свою выгоду от межгосударственного сотрудничества;

• наиболее эффективный инструмент реализации внешнеполитических интересов – сила;

• вопросы военной безопасности – приоритет для участников международных отношений.

Как отмечает Г. Моргентау, «правительства всегда стремятся или избавиться от ограничений, накладываемых международным правом, или же использовать его нормы для реализации собственных национальных интересов»¹³.

Исследователь А. Штейн полагает, что сотрудничество по сути является «нетипичным и временным»¹⁴ и возникает только в случае необходимости совместно противостоять общей угрозе. Данный подход вполне соответствует процессу формирования миротворческих операций: в случае возникновения очага конфликта страны – члены ООН приступают к выработке совместного способа его разрешения. В некоторых случаях принимается решение о направлении миротворческого контингента в конфликтный регион, причем любое государство – член ООН может выступить инициатором выделения персонала для миротворческих контингентов. Кооперация акторов носит временный характер, как и миротворческие операции.

Вместе с тем, по мнению А. Штейна, «международные институты вообще не существуют или являются бесполезными»¹⁵. Данное суждение отражает довольно пессимистичную оценку перспектив международного сотрудничества в рамках институтов. С этим тезисом сложно согласиться, поскольку нельзя нивелировать роль институтов в современных внешнеполитических реалиях. К примеру, Совет Безопасности (один из ключевых органов ООН) координирует процесс проведения миротворческих операций.

Необходимо отметить, что школа реализма далеко не монолитна. Исследователь А. Уолферс считает, что международные отношения, напротив, предполагают международное сотрудничество, которое понимается как необходимая для безопасности государства рациональная самоотреченность, направленная на достижение международной солидарности, господства закона и мира¹⁶. В целом исследователь выделяет несколько мотивов, побуждающих государства к сотрудничеству: стремление к улучшению отношений внутри объединенной группы независимо от наличия внешней угрозы (согласно Уставу ООН такой вид сотрудничества принято называть «региональное объединение», к примеру Африканский союз) или желание консолидации усилий в борьбе с общей внешней угрозой (к примеру, взаимодействие в рамках решения глобальных проблем современности: борьба с терроризмом, голодом, изменением климата и т. п.).

Тем не менее история свидетельствует о том, что наличие общей опасности не всегда способствует межгосударственному сотрудничеству. Так, в связи с разногласиями между государствами – членами «Группы 77» им так и не удалось достичь своей цели – изменения системы внешнеэкономических отношений. Как отмечает исследователь П. Кюбичек, «опыт африканских государств демонстрирует, что наличие общих проблем часто недостаточно для возникновения активных попыток сотрудничества»¹⁷.

С течением времени реализм эволюционировал, приспосабливаясь к новым реалиям международных отношений. Среди сторонников неореализма стоит выделить таких исследователей, как К. Уолтц (его принято считать основателем этой школы), Р. Гилпин, Б. Бузан ¹⁸. Примечательно, что неореалисты, как и их предшественники, оценивают роль международных институтов и международного сотрудничества в целом как незначительную. Неореализм иногда называют структурным реализмом, поскольку последователи данного направления рассматривают международную систему как структуру взаимоотношений между государствами в рамках союзов и межправительственных организаций. По мнению К. Уолтца, система международных отношений способна оказывать влияние на внешнюю политику государств (своеобразная «обратная связь»)¹⁹. При этом исследователь полагает, что «институты способны развивать сотрудничество, когда все государства в нем заинтересованы, но не могут навязывать государствам то поведение, которое не отвечает их интересам»²⁰. Иными словами, данное положение объясняет вовлеченность государств – членов ООН в миротворческую деятельность. Всемирная Организация не обладает инструментами, которые бы принудили членов к отправке контингентов для участия в миротворческих операциях.

Значительный вклад в развитие неореализма сделал исследователь Р. Гилпин, который сформулировал три основных постулата этой парадигмы: государства – главные акторы мировой политики, при этом признается наличие негосударственных субъектов международных отношений; действия государств рациональны и направлены на получение максимальной выгоды; равновесие сил – гарантия стабильности системы международных отношений.

Либерализм и неолиберализм

Уходя корнями в экономические учения XIX века (теорию невмешательства государства в экономику), либерализм является одной из ведущих теоретических школ изучения международных отношений. Основоположниками данной парадигмы принято считать А. Смита, Дж. Ст. Милля. По мнению сторонников либеральной школы, порядок в межгосударственном сотрудничестве возникает только в случае взаимодействия между информированными участниками этого процесса.

Либералы полагают, что в основе межгосударственного сотрудничества лежат экономические интересы сторон. Международная система представляется как упорядоченный конструктор, в котором отсутствие координирующего элемента в виде мирового правительства не мешает взаимодействию акторов. При этом конфликт рассматривается как временное отклонение от мирного состояния системы.

Среди основных теоретических течений либерализма в указанный период выделяют: торговый либерализм (представители: Р. Кобден и Дж. Брайт; основной тезис – торговля между государствами способствует развитию межгосударственного сотрудничества); демократический структурный либерализм (И. Кант и В. Вильсон, взаимодействие осуществляется эффективнее между демократическими государствами).

Помимо этого, в рамках либеральной традиции продолжалось развитие концепции «коллективной безопасности», ставшей теоретическим фундаментом международных институтов (таких как ООН), отвечающих за поддержание стабильности и мира.

В целом стоит отметить, что в XIX–XX веках либеральная школа рассматривала сторонников реализма в качестве конкурентов. В отличие от реалистов либералы фокусируются на роли международных институтов, которые оказывают влияние на поведение государств, способствуют эффективному сотрудничеству между ними.

Однако, несмотря на, казалось бы, диаметральные взгляды на природу международных отношений, реализм и либерализм имеют точки соприкосновения. Во-первых, последователи этих школ считают, что в настоящее время не существует единой признанной системы права, обязывающей международных акторов к принудительному исполнению решений. Действительно, резолюции ООН носят рекомендательный характер, и акторы международных отношений самостоятельно принимают окончательное решение по тем или иным вопросам. Во-вторых, реалисты и либералы отмечают, что участники международных отношений зачастую действуют рационально.

Исследователь Э. Макгру синтезировал положения двух теоретических школ и выдвинул предположение о том, что создание ООН отражает попытки США как либерального гегемона установить демократический миропорядок²¹. С одной стороны, данный подход подразумевает распространение западных ценностей и капитализма, с другой – подтверждает тезис реалистов о существовании международного механизма управления как инструмента реализации национальных интересов доминирующего актора. В свою очередь, В.К. Белозёров и А.В. Соловьев отмечают, что «доктринальные документы США 2015 г. (Стратегия национальной безопасности и Национальная военная стратегия) хорошо отражают экспансионистскую позицию США на мировой арене, их желание во что бы то ни стало сохранить однополярную систему международных отношений»²².

Вместе с тем исследователь Р. Кеохейн, признавая США гегемоном в современной системе международных отношений, не согласен с тезисом о том, что международное взаимодействие объясняется исключительно лидерством США. Истинной причиной межгосударственной кооперации, по мнению исследователя, является наличие конфликта. В то же время международные институты не расшатывают власть государств, а скорее наделяют их большей властью²³, поскольку участие в деятельности международных организаций представляется выгодным для самих членов.

В 1980-е годы сформировалась школа неолиберализма, в рамках которой выделяют самостоятельные направления. В их число входят теория комплексной взаимозависимости (Р. Кеохейн, Дж. Най: наличие в мире множества каналов связи, через которые формируется политика); теория международных режимов (С. Краснер, Р. Кеохейн: исследуют международные институты, режимы в области мировой торговли и финансов); теория демократического мира (М. Дойль, Б. Рассетт: демократические государства не воюют друг с другом).

Либеральный институционализм

Впервые процесс управления за рамками суверенных государств, а также феномен глобального управления в целом были проанализированы представителями школы либерального институционализма.

До 1980-х годов сформировались три направления либерального институционализма: функциональная теория интеграции (Д. Митрани, Э. Хаас)²⁴, неофункциональная теория региональной интеграции (Э. Хаас) ²⁵ и теория взаимозависимости (Р. Кеохейн и Дж. Най)²⁶.

Сторонники либерального институционализма считают, что международные институты (такие как ООН) в целом способствуют развитию межгосударственного сотрудничества. Сравнивая данный подход с реализмом и классическим либерализмом, стоит подчеркнуть, что эта концепция дает более оптимистичные прогнозы будущего международных отношений. Помимо этого, либеральные институционалисты (в отличие от реалистов) иначе подходят к определению субъектов международных отношений: по мнению приверженцев функциональной теории интеграции, новые акторы международных отношений – специализированные международные агентства; для неофункционалистов – это трудовые союзы, политические партии; для сторонников теории взаимозависимости – транснациональные корпорации и межгосударственные коалиции.

В целом, согласно положениям школы либерального институционализма, государства (как акторы международных отношений) все больше расценивают друг друга в качестве партнеров, способных совместно добиваться более комфортных условий для развития. Преодолеть анархию и недопонимание призваны международные институты, которые, по мнению Р. Кеохейна, представляют собой систему формальных и неформальных правил, предписывающих государствам приемлемое поведение и формирующих ожидания²⁷.

Представители школы либерального институционализма имеют диаметрально противоположное (относительно реалистов) мнение о роли институтов в международных отношениях. Функционалисты полагают, что специализированные агентства могут быть площадкой для налаживания сотрудничества без угрозы потери суверенитета государств. С точки зрения неофункционалистов, такие наднациональные структуры, как ЕЭС (ныне ЕС), стали подходящим региональным аналогом национальному государству, которое не было способно обеспечить благосостояние в рамках своих узких границ. По мнению сторонников теории взаимозависимости, роль международных институтов в торговле существенно возросла²⁸.

В период холодной войны школа либерализма переживала кризис в связи с прецедентами военного вмешательства в ряд конфликтов на Африканском континенте, в Центральной Америке, Юго-Восточной Азии, на Ближнем Востоке, что во многом подтверждало центральный тезис реалистской школы о превалировании военной силы на мировой арене. Данное обстоятельство стало толчком к эволюции либеральной школы международных отношений.

Неолиберальный институционализм

Сторонники данного теоретического направления, среди которых Р. Кеохейн, Р. Аксельрод, А. Штейн²⁹, в целом разделяют мнение реалистов о роли государств и природе международных отношений. Р. Аксельрод и Р. Кеохейн обращают внимание на «отсутствие общего правительства по навязыванию правил и слабость международных институтов»³⁰. В то же время неолиберальные институционалисты склонны рассматривать международные институты как результат рациональной деятельности государств, реализующих общие интересы ради общей выгоды.

Автор термина «неолиберальный институционализм» Р. Кеохейн, несмотря на то что в своих работах описывал скорее развитие чисто неолиберального направления, решил обособить данный теоретический подход. Исследователь выделил такие институты, как формальные организации, режимы и неформальные институты, отметив, что все они – совокупность устойчивых и взаимосвязанных правил, предписывающих роли акторов и структурирующих их деятельность и ожидания. В основе концепции лежит тезис о том, что институты способны оказывать воздействие на поведенческую линию государств и стать площадкой для выстраивания сотрудничества в анархичной природе международных отношений. Помимо этого, исследователь предложил модель транснациональных отношений, элементами которой являются не только государства, но и негосударственные акторы.

Неолиберальный институционализм исходит из того, что анархия на мировой арене препятствует развитию международного сотрудничества. Однако государства способны к консолидации в рамках международных институтов для решения глобальных проблем, затрагивающих участников международных отношений. Данное положение тесно переплетается с реформистским глобализмом. Согласно этой теории, феномен всемирной взаимозависимости меняет сущность системы международных отношений. Впоследствии термин «глобализация» сменил употребляемое ранее слово «взаимозависимость». В этом контексте таким глобальным институтам, как ООН, отводится роль важнейших регулирующих механизмов. При этом глобалисты допускают делегирование государственного суверенитета международным институтам. Так, в докладе «Наше глобальное соседство» предлагается расширить полномочия Генерального секретаря ООН и трансформировать миротворческие контингенты ООН в полноценную армию³¹.

По мнению А.И. Никитина, в случае признания глобализации в качестве положительного фактора, оказывающего влияние на систему международных отношений, миротворческие операции могут рассматриваться как «форма выявления, согласования и реализации политической воли мирового сообщества в качестве нетрадиционного субъекта международных отношений» ³². Иными словами, исследователь переносит феномен миротворчества в иное теоретическое измерение и допускает, что ОПМ превратятся в инструменты реализации интересов «новых» субъектов международных отношений (международных институтов).

Неоинституционализм

В 1970-80-е годы формируются основные положения неоинституционализма. Интерес к развитию данного теоретического направления объясняется тем, что начиная с 1980-х годов институты вступили в период «нового открытия»³³. Сторонники нового институционализма подчеркивают возросшую автономность институтов. С.В. Патрушев отмечает, что одной из специфических черт неоинституционализма является анализ институтов сквозь призму переплетения норм и неформальных правил игры, образующих в итоге комплексные взаимосвязи и уровни отношений³⁴. Примером служит взаимодействие стран – членов ООН в рамках миротворческих операций.

Сегодня дискурс о принципах институционализма и неоинституционализма особенно актуален при обсуждении системных и структурных реформ институтов глобального управления, международных межправительственных организаций и региональных интеграционных объединений. В данном контексте наиболее острым вопросом является реформа ООН, поскольку данная Организация представляет собой центральную площадку взаимодействия акторов на международной арене.

Неоинституционалисты полагают, что политические институты можно модифицировать для более справедливого функционирования³⁵. По этой причине логично предположить, что именно теоретики неоинституционализма вдохновили инициаторов реформ в ООН, начатых в 1997 году с реформы Секретариата. В частности, был образован Департамент по разоружению, а также была введена должность первого заместителя Генерального секретаря ООН. В 2005 году была учреждена Комиссия по миростроительству. В 2006 году был создан Фонд миростроительства, в задачи которого вошла финансовая помощь государствам по постконфликтному восстановлению.

С 2006 по 2017 год Фонд выделил порядка 772 млн долл. США для 41 страны-получателя³⁶.

В 2006 году реформы коснулись Комиссии ООН по правам человека, которую заменил более компактный и наделенный большими полномочиями Совет по правам человека³⁷. В 2007 году был образован Департамент полевой поддержки³⁸ (фактически произошло разделение полномочий между двумя структурами в рамках ООН). В 2010 году была создана структура по вопросам гендерного равенства и расширения возможностей женщин – «ООН-женщины»³⁹. В 2014 году была сформирована независимая Группа высокого уровня по операциям в пользу мира⁴⁰.

Необходимость в продолжении цикла реформ ООН продиктована изменениями системы международных отношений, в частности увеличением числа государств – членов Организации (с 51 государства – в 1945 г. до 193 – в настоящее время), а также выявлением недостатков функционирования ряда структур. Вопрос о модернизации организации обсуждался как в ходе международных форумов, так и на заседаниях руководящих органов всемирной Организации.

В контексте эволюции ООН также представляется логичным тезис М.М. Лебедевой, которая отмечает, что «наднациональная политическая организация (политическая система) не является раз и навсегда заданной не только в плане конфигураций, но и с точки зрения своей основы, а также принципов организации»⁴¹.

Исследование системы международных отношений продолжилось в рамках повлиявшей на институциональный подход концепции глобального гражданского общества. Под последним понимается единство людей вне зависимости от гражданства и национальной принадлежности на основе неких общечеловеческих ценностей.

Правда, действительность нанесла серьезный удар по концепту глобального гражданского общества: войны начала XXI века, общий кризис неолиберализма и наметившийся отход от институционализации в международных отношениях. Акцент исследований в области регулирования сместился в сторону изучения «американской империи». Ряд ученых, среди которых следует выделить Н. Фергюсона⁴² и Ч. Джонсона⁴³, рассматривал США в качестве современной империи. Вместе с тем с анализом американской политики с «имперской» точки зрения не согласны Б. Барбер⁴⁴ и Дж. Най⁴⁵. Исследователи подчеркивают невозможность следования США по имперскому пути. Сегодня становится все очевиднее правота выводов Б. Барбера и Дж. Пая, поскольку в современной системе международных отношений не может доминировать единственный актор⁴⁶. По мнению М.М. Лебедевой, в настоящее время наблюдается «структурная и функциональная перестройка политического устройства современного мира»⁴⁷, в ходе которой государственно-центристская система претерпевает значительную трансформацию, в частности за счет увеличения числа «невестфальских» государств.

Следовательно, трансформации подвергается и миротворчество как форма взаимодействия государств в рамках ООН, представляющая собой не пассивно-декларативную позицию субъектов, а целенаправленную деятельность участников системы международных отношений. Миротворческая деятельность стратегически ориентирована и осуществляется не спонтанно, требует определенного уровня подготовки. Стратегическая ориентированность миротворчества в современном политическом смысле отражает два фундаментальных основания, на которых базируются отношения государств на международной арене. Одним из таких оснований является факт безусловного стремления государства (в лице его правящей политической элиты) к реализации своих интересов в процессе взаимодействия с другими субъектами международной системы отношений.

Иным фундаментальным основанием миротворчества становятся усиление взаимозависимости государств, повышение роли транснациональных, негосударственных акторов, международных связей, что объективно приводит к пониманию необходимости учета общих, цивилизационных интересов. Например, совместное проведение миротворческих операций запускает, согласно теории малых дел (англ, «spill over»), процесс нормализации отношений между антагонистично настроенными игроками – накопленный эффект позитивного взаимодействия в разных сферах может помочь в решении системных проблем или, по крайней мере, подтолкнуть стороны к обсуждению проблемных узлов. Как отмечает ряд исследователей, в свою очередь, взаимодействие между субъектами миротворческих операций приводит к появлению «новой системы и новых интересов»⁴⁸.

Теоретические аспекты концепта миротворчества

Для осмысления теоретических основ миротворческой деятельности ООН следует выделить ключевые термины в данной области, а также дать им определения. В Уставе ООН нет четкой трактовки понятий «миротворчество» и «миротворческая операция». С течением времени появилась необходимость в выработке общей трактовки указанных терминов, поскольку возникли прецеденты использования механизмов миротворчества в качестве ширмы для «гуманитарных интервенций».

Данный феномен был проанализирован в работах М. Барнетта и М. Финнемора, предложивших социологическую интерпретацию ошибочных действий международных организаций. Исследователи отмечают наличие групп с различными нормативными взглядами внутри крупных институтов. Такие формирования могут вступать в конфликт из-за методов реализации целей, поставленных международной организацией⁴⁹. В качестве примера приводится ООН, отстаивающая принцип нейтралитета в качестве главного условия урегулирования конфликтов. Вместе с тем рядом государств продвигается концепт новой формы вмешательства – гуманитарной интервенции. В последнее время данный феномен зачастую отождествляется с процессом обеспечения безопасности, защитой прав человека, борьбой с терроризмом. Однако дискуссии по этому вопросу скорее свидетельствуют о попытке создания нового механизма реализации внешнеполитических интересов некоторых государств. Такая стратегия не предполагает восстановление политических институтов, экономики, инфраструктуры, что делает ее менее эффективной по сравнению с классическим миротворчеством. С другой стороны, исследователь Р. Кеохейн полагает, что интервенция может быть оправдана в случае массового нарушения прав человека⁵⁰. С данным тезисом сложно согласиться, так как под прикрытием правозащитной риторики государства могут проводить собственную внешнеполитическую линию, при этом грубо нарушая суверенитет стран, охваченных кризисом.

Возвращаясь к анализу подходов к определению понятия «миротворчество», стоит отметить, что в период холодной войны под этим термином понималась деятельность ООН по оказанию всестороннего содействия сторонам вооруженного конфликта с целью сглаживания его последствий и урегулирования⁵¹. По сути, главная задача виделась в предотвращении разрастания локальных и региональных конфликтов до глобальных масштабов с вовлечением двух сверхдержав, что могло спровоцировать начало третьей мировой войны.

После распада биполярной системы международных отношений подходы к определению миротворчества изменились. Бывший Генеральный секретарь ООН Б. Бутрос-Гали в докладе «Повестка дня для мира» охарактеризовал его как «действия, направленные на то, чтобы склонить враждующие стороны к соглашению, главным образом, с помощью таких мирных средств, которые предусмотрены в главе VI Устава ООН»⁵², то есть путем переговоров. Существует иное определение, предложенное в 1994 году Департаментом общественной информации ООН: «Миротворчество – деятельность по предотвращению, сдерживанию, регулированию и завершению состояния враждебности между государствами или внутри одного государства. При этом ООН на правах посредника может использовать многонациональные силы, включающие в себя военнослужащих, полицейские части и гражданских специалистов, для восстановления и поддержания мира»⁵³. Эта формулировка свидетельствует о возрастающей роли военного компонента, который может быть использован для урегулирования в том числе внутригосударственных кризисов. При этом ряд стран коллективного Запада продвигает нарратив, согласно которому внутригосударственные кризисы способны создать существенную угрозу всей системе глобальной безопасности в случае, если они связаны с ущемлением прав человека и подрывом демократических ценностей. Характерно, что указанная логика используется этими странами исключительно при анализе конфликтов, затрагивающих их национальные интересы.

В российском научном сообществе не существует общепринятого определения понятия «миротворчество». Как правило, под этим термином подразумевается несколько видов деятельности, такие как превентивная дипломатия, непосредственно миротворчество (прямой перевод peacemaking), поддержание мира и миростроительство. В этой связи исследователь С.В. Барановский отмечает: «Русский термин «миротворчество» обозначает действия, которые могут варьироваться от политического посредничества до широкомасштабных боевых действий, направленных на установление мира с помощью силы»⁵⁴.

В свою очередь, исследователь А.В. Демуренко полагает, что особый акцент необходимо сделать на субъектах и признаках миротворческой деятельности: «Миротворчество – коллективные действия международных организаций (ООН, ОБСЕ, СНГ) политического, экономического, военного и иного характера, проводимые в соответствии с нормами и принципами международного права с целью разрешения международных споров, предотвращения и прекращения вооруженных конфликтов преимущественно мирными способами»⁵⁵.

Генерал-лейтенант, доктор политических наук Н.В. Стаськов описывает миротворчество как военно-политическую деятельность, осуществляемую вооруженными силами или гражданскими специалистами на основании мандата и ориентированную на предотвращение конфликтных ситуаций этнополитического характера либо их бесконфликтное урегулирование ⁵⁶.

Чрезвычайный и Полномочный Посол, доктор политических наук В.Ф. Заемский под миротворчеством понимает комплекс мероприятий, направленных на разрешение конфликтных ситуаций и их урегулирование, включая превентивные дипломатические и иные действия, нацеленные на недопущение развития конфликта, принуждение сторон к миру и миростроительство в постконфликтный период⁵⁷.

Согласно трактовке доктора политических наук А.И. Никитина, миротворческая операция – «совокупность политико-дипломатических, военных и иных форм и методов коллективных международных усилий по восстановлению международного мира и стабильности в конфликтных регионах посредством системы скоординированных мер по предотвращению, снижению остроты, разрешению, ликвидации последствий международных и немеждународных конфликтов»⁵⁸.

В свою очередь, И.П. Чернобровкин указывает, что миротворческие операции под эгидой ООН, ориентированные на урегулирование этнонациональных конфликтов, являются фактами гуманитарного военного вмешательства, осуществляемого на временной основе с целью предотвращения насилия и нарушения прав человека⁵⁹. Исследователь предлагает также рассмотреть в качестве инструмента «миротворчество обозримого будущего», предполагающее превентивное воздействие на ситуацию в случае наличия прогноза эскалации этнического конфликта в том или ином регионе мира. По его мнению, превентивный миротворческий контроль может осуществляться региональными организациями на основании полученного ранее мандата ООН.

В совокупности в отечественной науке под термином «миротворчество» понимается весь комплекс действий по урегулированию конфликтов, что осложняет исследование генезиса миротворческих операций. При этом в англоязычных работах имеется четкая градация различных видов миссий и операций, например: peace-keeping (поддержание мира), peace-making (установление мира), peace enforcement (принуждение к миру), peace-building (миростроительство) ⁶⁰.

Выработка единого понятийного аппарата, в частности ключевых терминов, таких как «миротворчество» и «миротворческая операция», необходима, чтобы избежать ложных трактовок, например, в вопросах, связанных с видами миротворчества. Такие фальсификации, в свою очередь, ведут к манипуляции отдельных стран, которые причисляют силовые акции по принуждению к миру к формам классического миротворчества. На данную проблему обращают внимание и эксперты Специального комитета по операциям по поддержанию мира, отмечая, что «миротворческие операции приобрели более многогранный характер, поэтому для выработки общих подходов и налаживания сотрудничества требуется общее понимание терминологии»⁶¹.

В последние годы понятие «миротворческая деятельность ООН» используют для обозначения не только операций по поддержанию мира, но и миростроительной и гуманитарной деятельности данной организации.

Со своей стороны, отечественный исследователь О.О. Хохлышева дает следующую классификацию миротворческих операций: «превентивные действия (акции) по сохранению мира, операции по установлению мира, операции по поддержанию мира, операции по принуждению к миру, постконфликтное построение мира, гуманитарные акции»⁶².

Стоит сказать, что попытки систематизации миротворческих операций ООН предпринимались и западными аналитиками. Так, сотрудники исследовательского Центра им. Генри Л. Стимсона предлагают следующую классификацию: традиционные операции по поддержанию мира (peacekeeping), многосторонние мирные операции (multidimensional peace operations), вмешательства для предотвращения гуманитарного кризиса (humanitarian intervention), операции по принуждению к миру (peace enforcement). Примечательно, что авторы данной классификации подразумевают под многосторонними мирными операциями миссии по урегулированию конфликтов внутри государств, цель которых – политическое урегулирование, восстановление институтов демократии⁶³.

Среди характеристик операций по принуждению к миру исследователи выделяют отсутствие согласия сторон конфликта на вмешательство, что нарушает суверенитет государства, территория которого охвачена конфликтом. В данном случае миротворцы становятся третьей стороной конфликта или присоединяются к одной из сторон, между которыми возникли противоречия. При этом зачастую происходит делегирование полномочий по проведению этих операций межгосударственным коалициям, которые возглавляют эти операции («Буря в пустыне», Сомали, Ливан, Афганистан – США; Тимор-Лешти – Австралия; Югославия – НАТО), что делает роль ООН номинальной в урегулировании конфликтов и дает карт-бланш указанным государствам на использование ооновского инструмента для реализации собственных интересов.

В связи с наличием столь разнообразных подходов у отечественных и западных исследователей к определению и классификации миротворчества целесообразно рассмотреть отдельные его виды, такие как превентивная дипломатия, операции по поддержанию мира и миростроительство. Для анализа эволюции способов урегулирования конфликтов логично применить структурно-функциональный метод, исследовав генезис отдельных видов миротворчества.

Превентивная дипломатия

Согласно определению бывшего Генерального секретаря ООН Б. Бутрос-Гали, превентивная дипломатия (preventive diplomacy) – «действия, направленные на предупреждение возникновения споров между сторонами, недопущение перерастания существующих споров в конфликты и ограничение масштабов конфликтов после их возникновения»⁶⁴. Это понятие стало новым элементом в миротворческой концепции ООН.

Урегулированием споров до эскалации насилия занимаются различные институты ООН, выявляющие конфликтогенные регионы и предупреждающие о возможных кризисах. Превентивная дипломатия выражается в дипломатических усилиях, принимаемых с целью разрешения спорных вопросов на начальных этапах конфликта. В связи с активной деятельностью представителей миссий доброй воли и специальных представителей Генерального секретаря ООН в последние годы расширяются возможности руководящих органов организации в области превентивной дипломатии.

В рамках превентивной дипломатии осуществляется прогноз развития ситуации в потенциально взрывоопасных регионах, включая анализ глобальных тенденций, событий. Проводится конфликтологический мониторинг с целью прогнозирования развития ситуации и принятия мер для своевременной локализации кризиса.

Особое внимание проблематике превентивных акций уделяет нынешний Генеральный секретарь ООН А. Гутерреш, отмечающий необходимость отстаивания стратегической приверженности культуре предотвращения. Этот термин был введен в оборот в 2005 году, но так и не был реализован на практике⁶⁵. В то же время А. Гутерреш акцентирует внимание на создании единой архитектуры мира (так называемый "peace continuum”), включающей в себя предотвращение и урегулирование конфликтов, поддержание мира, миростроительство и долгосрочное развитие ⁶⁶. Это говорит о том, что в настоящее время предпринимаются попытки расширить смысловую нагрузку определения понятия «миротворчество».

Эксперты Специального комитета по операциям по поддержанию мира в докладе от 2017 года делают акцент на том, что «миротворческие операции являются по существу политическими инструментами»⁶⁷, призывая «сосредоточить внимание на первоочередной роли политики, превентивных мер и посредничества»⁶⁸, что вполне коррелирует со стратегией А. Гутерреша.

В своей докторской диссертации В.Н. Ремарчук отмечает, что «составным элементом превентивной дипломатии, по взглядам ООН, является превентивное развертывание, которое включает в себя развертывание гуманитарной помощи, военного, полицейского или гражданского персонала и собственно превентивное развертывание войск, как заблаговременное размещение воинских контингентов в зоне или на границах зоны потенциального вооруженного конфликта с целью его предотвращения» ⁶⁹. Превентивное развертывание воинских контингентов, в соответствии с концепцией и практикой ООН, может осуществляться при различных сценариях: в условиях нарастающей напряженности внутри государства или на границе двух враждебно настроенных государств⁷⁰. В истории подобные прецеденты имеются. Так, в 1992 году на границах бывшей югославской республики Македонии были развернуты 700 военнослужащих. Как отмечает исследователь Ю.В. Запарий, «голубые каски» патрулировали границы для предотвращения ввоза оружия и проникновения вооруженных формирований. ООН наряду с другими региональными организациями участвовала в переговорном процессе, направленном на развитие политического диалога между албанской и македонской общинами. Присутствие миротворцев в указанном регионе свидетельствовало о стремлении всемирной Организации поддержать мирное развитие балканского государства в непростых внешне- и внутриполитических условиях⁷¹.

Операции по поддержанию мира

Следующий исследуемый вид миротворчества – поддержание мира (peacekeeping). Этот формат подразумевает присутствие ООН в конкретном регионе с согласия всех заинтересованных сторон и, как правило, предполагает развертывание военного и/или полицейского персонала ООН⁷². Поддержание мира призвано остановить конфликт или обеспечить режим перемирия (прекращения огня). Стоит отметить, что понятие «поддержание мира» ввели в оборот в 1956 году в период Суэцкого кризиса. С целью снижения уровня напряженности Генеральной Ассамблеей ООН было принято решение о развертывании на Синайском полуострове Чрезвычайных вооруженных сил ООН⁷³. Термин «операция по поддержанию мира» не был зафиксирован в Уставе ООН от 1945 года. Впервые его использовали в ходе 19-й сессии Генеральной Ассамблеи в 1965 году⁷⁴. Эти операции по праву считаются «изобретением» ООН.

Генеральный секретарь ООН Б. Бутрос-Гали отмечал, что до 1992 года расходы на эти операции составили в общей сложности 8,3 млрд долл.⁷⁵ Это свидетельствует о значительных финансовых затратах на операции подобного рода.

Операции, проводимые в различных условиях, обладают уникальным инструментарием, адаптированным к конкретной кризисной ситуации. Тем не менее, как отмечают отечественные исследователи, принципы проведения операций по поддержанию мира остаются неизменными: четкий и реальный мандат; сотрудничество сторон в его выполнении; последовательная поддержка со стороны ООН; готовность государств – членов той или иной организации предоставить необходимый военный и гражданский персонал; эффективное руководство из центра и на местах; надлежащая финансовая и материальная поддержка⁷⁶.

Миростроительство

Строительство мира, восстановление мира, постконфликтное миротворчество (post-conflict peace-building) – это действия, способствующие восстановлению государственных институтов и инфраструктуры, разрушенных в ходе военных действий, или воссозданию разносторонних связей между странами – участницами конфликта⁷⁷. На практике это выражается в выявлении и поддержке структур, институтов, способствующих укреплению мира в целях предотвращения рецидива конфликта⁷⁸. В этой связи бывший Генеральный секретарь ООН Б. Бутрос-Гали отмечал, что цель постконфликтного миростроительства – предотвращение повторения случившегося⁷⁹. При этом используются следующие меры: демилитаризация, установление контроля над вооружением, институциональная реформа, совершенствование системы охраны правопорядка и юстиции, контроль за соблюдением прав человека, реформы избирательной и социально-экономической систем.

В последнее время наблюдается сращивание таких форм миротворчества, как операции по поддержанию мира и миростроительство. На это указывают и эксперты Специального комитета по операциям по поддержанию мира, которые выступают за включение в мандаты многопрофильных миротворческих операций миростроительного компонента⁸⁰. Данные меры представляются оптимальными в контексте реформирования миротворческой концепции ООН, в частности применительно к урегулированию африканских конфликтов. Как известно, жители Африканского континента остро нуждаются не только в налаживании инфраструктуры и строительстве ключевых социально значимых объектов (больниц, школ и т. д.), но и укреплении ослабленных политическими кризисами институтов государства.

Анализ форм миротворческой деятельности позволяет условно разделить их на следующие категории: доконфликтное миротворчество, миротворчество в ходе конфликта и постконфликтное миротворчество. В то же время четкая классификация видов миротворческой деятельности необходима во избежание подмены понятий. Отсутствие согласованного понятийного аппарата облегчает проведение различного рода манипуляций и позволяет применять «силовое воздействие», выдавая его за классическое миротворчество. Стоит разграничить операции по поддержанию и принуждению к миру, так как стирание различий между этими двумя задачами может подорвать жизнеспособность операции по поддержанию мира и создать угрозу для жизни персонала ⁸¹.

Одним из путей решения данной проблемы видится реализация концепции, предложенной исследователем М. Нордквистом и предполагающей создание многосубъектных миротворческих операций⁸². Наряду с «голубыми касками» предлагается использовать так называемые «белые каски», включающие дипломатический и гражданский персонал, представителей гуманитарных миссий, а также «зеленые каски» – представителей военных структур государств – участников операции. Данная идея хорошо проработана с точки зрения международного права, поскольку каждая из вышеупомянутых категорий будет обладать статусом, закрепленным международным правом: «белые каски» – некомбатанты; «голубые каски» – нейтральная сила, которая находится в подчинении Генерального секретаря ООН и выполняет задачи, не выходящие за рамки VI главы Устава ООН; «зеленые каски» – комбатанты, участники боевых действий с правом на применение силы. Стоит отметить, что подключение «зеленых касок» предполагается только в случае крайней необходимости. Данный подход позволит упорядочить и конкретизировать функции миротворцев, а также пресечь попытки использования инструмента миротворчества для реализации национальных интересов государств, прикрывающихся «добрыми услугами» ООН. Подобную модель реформирования миротворческого института поддержал ряд отечественных исследователей, в частности А.И. Никитин⁸³.

Феномен межгосударственного сотрудничества – многомерное и сложное политическое явление. Об этом свидетельствуют различные подходы теоретических школ международных отношений к его изучению и анализу. В нынешних политических реалиях сотрудничество возникает скорее как способ реализации национальных интересов суверенных государств (получение абсолютной выгоды). Вместе с тем кооперация акторов на мировой политической арене может происходить и при выработке ответа на глобальные вызовы для человечества. В этом случае в качестве абсолютной выгоды выступает стабильное состояние системы международных отношений. Проведение миротворческих операций под эгидой ООН вполне укладывается в данную логику, поскольку оно нацелено на стабилизацию конфликтных регионов, что, в свою очередь, способствует формированию более устойчивой архитектуры международной безопасности в глобальном измерении. В то же время имеются и проблемы, требующие выработки конкретных решений для дальнейшего совершенствования миротворческого концепта. Так, несмотря на наличие большого количества определений, на сегодняшний день пока не существует единого общепринятого понятия «миротворчество». Это обстоятельство порождает дискуссии относительно видов данной деятельности. Однако необходимо отметить, что в последние годы под понятием «миротворческая деятельность ООН» подразумеваются не только операции по поддержанию мира, но и миростроительная и гуманитарная деятельность организации⁸⁴. Обобщая подходы к формам миротворческой деятельности, следует выделить доконфликтное миротворчество, миротворческую деятельность в ходе конфликта и постконфликтное миротворчество. При этом общее увеличение количества проблем мирового масштаба, решение которых возможно только в случае кооперации государств, стимулирует дальнейшую проработку модели глобального управления. В данном контексте наиболее оптимальным решением видится реформа ООН – главного международного института, в рамках которого осуществляется межгосударственное взаимодействие.

1.2. Организационная структура и концептуальные аспекты миротворческой деятельности ООН

Миротворческая деятельность имеет единую централизованную систему руководства. Ее можно разделить на следующие уровни: Совет Безопасности ООН, Генеральная Ассамблея ООН, Генеральный секретарь ООН, командующие миротворческими контингентами, отвечающие за работу миротворцев «в полях».

Функционирование Совета Безопасности целесообразно проанализировать в рамках теории институционализированного лидерства (синтез либерального институционализма и теории гегемонистской стабильности), по которой мировой порядок есть результат сотрудничества ограниченного числа великих держав, выступающих в качестве его гаранта. Согласно данному подходу, ограниченное число государств рассматривается как небольшая группа стран, которая нацелена на перманентное взаимодействие и несет ответственность за будущее всей системы международных отношений. Компактность группы – залог ее эффективного функционирования. Помимо этого, сторонники данной теории описывают следующие характеристики группы государств: концентрация мощи, формирование идентичности и лимитированное членство, высокий уровень институционализации и формализации⁸⁵. Как представляется, Совет Безопасности может быть рассмотрен в качестве подобной группы, в состав которой входят постоянные члены (великие державы – «концентрация мощи» и «лимитированное членство»), обладающие правом вето. Ключевую роль данного органа в контексте поддержания международной безопасности, а значит, и стабильности системы международных отношений, сложно недооценить. Любой постоянный член Совета имеет право заблокировать резолюции, например, по развертыванию миротворческих операций, что свидетельствует о наличии у ограниченного числа государств исключительной роли в принятии данных решений. Иными словами, Совет Безопасности является ключевым органом системы ООН по выработке и реализации миротворческой деятельности, эффективность которого зависит от взаимопонимания и кооперации внутри компактной группы стран – обладателей права вето.

Совет Безопасности ООН определяет сроки проведения миротворческих операций, принимает мандаты (вносит изменение в действующие) и дает разрешение, в случае необходимости, на силовое воздействие с целью урегулирования конфликтов. Работа Совета на миротворческом треке заключается в выработке политических решений и утверждении военной части мандатов миротворческих операций. Члены Совета рассматривают доклады Генерального секретаря, запрашивают мнение столиц и получают соответствующие указания. Что касается утверждения военной части мандатов ОПМ, здесь не существует универсального шаблона. Каждый мандат разрабатывается с учетом конкретной миротворческой операции и, как правило, предлагается Секретариатом ООН. По мнению некоторых отечественных исследователей и дипломатов, именно по этой причине политизация деятельности Секретариата ООН представляет собой вызов функционированию миротворческого механизма⁸⁶. В частности, Постоянный представитель Российской Федерации при ООН в Нью-Йорке В.И. Чуркин неоднократно обращал внимание на тот факт, что должности заместителей Генерального секретаря ООН, отвечающих за политические, гуманитарные и миротворческие вопросы, традиционно остаются за западными странами – США, Великобританией и Францией⁸⁷.

Как представляется, для повышения эффективности работы Секретариата необходимо на практике соблюдать принцип ротации и предоставлять возможность гражданам других государств занимать указанные позиции в организации. Российская сторона регулярно говорит о необходимости обеспечения беспристрастности в деятельности Секретариата ООН в строгом соответствии со статьей 100 Устава всемирной Организации⁸⁸. Министр иностранных дел Российской Федерации С.В. Лавров отмечает: «Стремясь не допустить демократизации межгосударственных отношений, США и их союзники все более откровенно и бесцеремонно приватизируют секретариаты международных организаций, протаскивают в обход установленных процедур решения о создании подчиненных им механизмов с неконсенсусными мандатами, но с претензией на право обвинять тех, кто по каким-то причинам не угоден Вашингтону»⁸⁹. По его мнению, действующие долгие годы критерии по отбору кандидатов в органы ООН не отражают реальный вес государств в мировых делах и искусственно обеспечивают запредельное доминирование граждан стран НАТО и ЕС⁹⁰. В свою очередь, «эти диспропорции еще более углубляются в силу системы постоянных контрактов, привязывающих их обладателей к позиции стран-хозяек штаб-квартир международных организаций, практически все из которых расположены в столицах, проводящих политику Запада»⁹¹.

В начале XXI века, с точки зрения отдельных государств, появилась необходимость в реформировании Совета Безопасности ООН. Большинство предложений по совершенствованию работы этого органа предполагает увеличение числа постоянных и непостоянных членов СБ. План под названием «При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех», базирующийся на Докладе бывшего Генерального секретаря К. Аннана⁹², подразумевает реализацию моделей «А» или «В». Первый вариант предусматривает появление 6 новых постоянных и 3 непостоянных членов, второй – формирование 8 мест в новой категории членов СБ, переизбрание которых будет проходить каждые 4 года, а также добавление одного непостоянного члена. Обе модели реформы Совета Безопасности подразумевают его расширение до 24 членов. Подобные преобразования вряд ли будут способствовать более эффективной кооперации государств, поскольку, согласно гипотезе о числе участников международного сотрудничества, перспективы плодотворного взаимодействия уменьшаются с увеличением числа участвующих сторон. Помимо этого, выработка консенсуса усложняется при наличии большего числа участников, имеющих разные позиции по тематике переговоров. В случае необходимости принятия незамедлительных решений (учреждение миротворческой операции при возникновении кризисной ситуации) излишнее усложнение процесса ведет к пробуксовке всей системы ООН.

В контексте реформы Совета Безопасности Российская Федерация поддерживает его расширение за счет стран Азии, Африки и Латинской Америки, «отстаивающих подходы, интересы и чаяния большей части населения Планеты» ⁹³. При этом, как подчеркивает представитель Российской Федерации Д.А. Гильмутдинова, «в приоритетном плане необходимо исправить историческую несправедливость в отношении Африки, количество мест которой в Совете не соответствуют ни современной роли континента в международных делах, ни общему числу африканских государств»⁹⁴. Актуальность данного предложения обусловлена тем, что большинство вопросов, рассматриваемых в СБ, связано именно с этим континентом. Вместе с тем, по мнению российской стороны, для эффективной и оперативной работы Совет должен сохранить компактность. По словам заместителя Постоянного представителя Д.А. Полянского, «оптимальное число членов Совета – немногим более двадцати… только в такой конфигурации Совет сможет продолжить оперативно реагировать на острые кризисные ситуации, а каждый его член – вносить реальный вклад в общие усилия» ⁹⁵. При этом важно сохранить право вето как «“краеугольный камень” всей архитектуры ООН, уникальный механизм, который препятствует продвижению в СБ односторонних подходов и побуждает постоянных членов искать компромиссы для выработки действенных и жизнеспособных решений»⁹⁶. Как отмечают российские дипломаты, в случае отсутствия права вето «Совет превратился бы в орган, штампующий решения и ориентирующийся при этом на небесспорную или навязываемую условным большинством политическую линию в международных отношениях»⁹⁷.

Среди относительно новых форматов работы Совета Безопасности следует отметить так называемую «формулу Арриа», названную в честь бывшего представителя Венесуэлы при ООН. Такие заседания членов Совета отличаются своим неформальным характером и гибкими процедурами. В случае необходимости существует возможность инкогнито пригласить представителей гражданского общества или политиков для уточнения чувствительной информации. К примеру, Российская Федерация использует этот механизм для освещения обстановки в зоне СВО и фиксации нарушений международного права украинской стороной⁹⁸,⁹⁹.

В исключительных случаях угрозы мира, акта агрессии при отсутствии консенсуса в Совете Безопасности Генеральной Ассамблее передается право рассмотреть данный вопрос с целью оперативной выработки предложений по урегулированию кризиса. Данная опция закреплена в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН «Единство в пользу мира» от 1950 года¹⁰⁰. Принятие этой резолюции представляло собой попытку ограничить возможности Советского Союза по политико-дипломатическому блокированию военной операции государств – членов ООН против КНДР. Резолюция стала основой для механизма, позволяющего принимать решения на уровне Генеральной Ассамблеи ООН, без вовлечения Совета Безопасности в случае невозможности согласования единой линии его членами¹⁰¹. Это дало существенный импульс формированию концепции операций по принуждению к миру. Созданным правовым дуализмом воспользовались как минимум 12 раз, в том числе при отсутствии юридических оснований для запуска миротворческих операций¹⁰².

Среди главных органов Ассамблеи, напрямую рассматривающих проблемы, связанные с миротворческой деятельностью ООН, стоит выделить Четвертый комитет (специальные политические вопросы и вопросы деколонизации). Остальные комитеты – Первый (вопросы разоружения и международной безопасности), Третий (социальные, гуманитарные вопросы и вопросы культуры) и Пятый (административные и бюджетные вопросы) – затрагивают проблемы миротворчества косвенно, в рамках своей узкой специализации¹⁰³. Так, например, Пятый комитет Генеральной Ассамблеи ООН занимается вопросами, связанными с финансированием миротворческих операций¹⁰⁴.

Среди вспомогательных органов Генеральной Ассамблеи стоит отметить Специальный комитет по операциям по поддержанию мира (С-34), созданный в 1965 году с целью рассмотрения широкого спектра вопросов миротворчества. Комитет состоит из 157 государств – членов ООН¹⁰⁵. Специальный комитет проводит ежегодные сессии с целью выработки стратегических рекомендаций по различным аспектам проведения миротворческих операций и предоставляет результаты Четвертому комитету Генеральной Ассамблеи ООН. Ежегодный отчет играет роль своеобразного «ревизорского контроля», что представляется чрезвычайно важным в условиях масштабной и многоаспектной работы.

Среди структурных подразделений ООН, компетенции которых связаны с миротворческой деятельностью, следует выделить старейший постоянно действующий орган – Военно-штабной комитет (ВШК). Задачи и функции Военноштабного комитета изложены в Уставе ООН, в частности в ст. 47¹⁰⁶. Работа Военно-штабного комитета на начальном этапе осложнялась наличием непримиримых позиций его членов, что помешало выработать документы об общих принципах организации вооруженных сил ООН. С 1948 года деятельность ВШК сводилась к формальным заседаниям с периодичностью два раза в месяц. На сегодняшний день задачи ВШК выполняет Секретариат ООН. При этом у ВШК сохранились лишь консультативные функции. Причина низкой эффективности работы ВШК, вероятно, заключается в том, что в период холодной войны и гонки вооружений государства – члены ООН не всегда могли найти точки соприкосновения, что негативно сказалось на работе комитета. В рамках ВШК изначально планировалось создать постоянные автономные вооруженные силы ООН, что в нынешних условиях международного взаимодействия воспринимается скорее как утопия, нежели реальный план развития организации.

В начале XXI века российской стороной предпринимались попытки по реанимированию Военно-штабного комитета, получившие поддержку со стороны постоянного члена Совета Безопасности – Китая. В 2001 году на имя председателя Совета Безопасности было направлено письмо представителя Российской Федерации с предложениями относительно активизации деятельности ВШК¹⁰⁷. Однако эта попытка не увенчалась успехом, поскольку государства – члены ООН придерживались диаметрально противоположных точек зрения по вопросу реформирования данной структуры. Так, по мнению экспертов Группы высокого уровня, «Статья 47 (Военно-штабной комитет) должна быть исключена, так же, как и все ссылки на этот орган в статьях 26,45 и 46. В нынешних политических условиях невозможно представить, чтобы объединенные начальники штабов пяти постоянных членов играли ту роль, которая предусматривалась для них в 1945 г. В пункте 258 выше мы коснулись необходимости того, чтобы Совет Безопасности пользовался более качественными военными консультациями»¹⁰⁸. Однако упразднение ВШК не получило широкую поддержку стран – членов ООН. Напротив, предложения о его «разморозке» были внесены в Итоговый документ Всемирного саммита ООН в 2005 году ¹⁰⁹.

В целом реформирование ВШК может принести положительные результаты. Прежде всего, это стало бы окончательным признанием неэффективности блокового мышления и отхода от пережитков логики холодной войны. ВШК мог бы стать действенной площадкой по поиску компромисса и разработке рекомендаций по важнейшим вопросам современной коллективной безопасности. Совет Безопасности мог бы использовать данные сведения (помимо информации Секретариата ООН) при принятии резолюций, санкционирующих те или иные миротворческие операции.

Следующим этапом эволюции миротворчества ООН стало создание Комиссии по миростроительству (КМС). Соответствующее решение было принято 20 декабря 2005 года членами Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности. Комиссия стала выполнять функции межправительственного консультативного органа по вопросам миростроительства. На КМС были возложены задачи по выработке рекомендаций относительно развития и восстановления стран, переживших военные конфликты. Создание Комиссии по миростроительству было обусловлено попыткой мирового сообщества предотвратить рецидивы военных конфликтов. Необходимо отметить усилия Российской Федерации, направленные на поддержку Комиссии. Отечественные дипломаты принимали участие в разработке основных положений, регламентирующих состав КМС и взаимодействие с другими органами. По сути, Комиссия по миростроительству является своеобразным мостом между представителями финансовых институтов, неправительственных организаций, донорами, с одной стороны, и Советом Безопасности, Экономическим и Социальным Советом ООН – с другой. Проведенный анализ результатов реформ после «Саммита-2005» позволяет сделать вывод, что в первые годы работы повестка Комиссии по миростроительству была переполнена разноплановыми задачами. Данная тенденция вызывает опасения в связи с существенным расширением сферы ответственности КМС. Принимая во внимание всю сложность задач, стоящих перед Комиссией, следует сконцентрироваться на выполнении приоритетных целей. Необходимо предотвратить повторение ситуации, сложившейся в середине 1990-х годов, когда в сферу ответственности ООН вошло слишком большое количество задач в области миротворчества. Тогда это сказалось на эффективности операций и работы «в полях». Представители Российской Федерации при ООН подчеркивают «большой потенциал полноценной координации усилий КМС и международных финансовых институтов», а также поддерживают «шаги Комиссии по поиску путей их подключения к такому взаимодействию»¹¹⁰. Стоит отметить, что в декабре 2023 года после длительной работы была принята резолюция Генассамблеи о выделении средств из бюджета ООН в Фонд по миростроительству. В документе отражен важный момент – распределение ресурсов будет подконтрольно государствам-членам, что способствует транспарентности и более эффективной работе на треке миростроительства.

Остановимся на механизме запуска миротворческих операций ООН. Исследователь А.А. Нестерова приводит следующий алгоритм (представлен ниже)¹¹¹:

В состав миротворческих контингентов может входить военный, полицейский и гражданский персонал. Помимо этого, к некоторым ОПМ подключаются и волонтеры ООН. Состав каждой операции зависит от конкретных задач, поставленных мандатом, и варьируется в зависимости от ситуации в зоне конфликта.

В целом среди проблем, препятствующих становлению ООН как органа коллективной безопасности, исследователи Т. Вейсс, Д. Форзиф и Р. Коат отмечают следующие: неспособность некоторых государств присоединиться к общим соглашениям; неравенство государств – членов организации с точки зрения военного потенциала (в плане наличия или отсутствия ядерного оружия); высокие финансовые затраты на поддержание функционирования структуры; необъективное отношение доминирующих государств к странам, подверженным кризисам (приоритет отдается стратегическим партнерам)¹¹².

С целью нивелировать вышеупомянутые проблемы Совет Безопасности ООН принял решение не только ограничить число операций, но и провести тщательный анализ полученного опыта. Был разработан целый ряд документов, в которых исследовались причины неудач миссий, а также предлагались рекомендации по дальнейшему развитию миротворческой концепции в рамках ООН.

Миротворческая деятельность является ключевым инструментом ООН в сфере поддержания международной безопасности¹¹³ и осуществляется в соответствии с международными нормативно-правовыми актами.

Подписанный 26 июня 1945 года Устав ООН как основополагающий документ современной системы международного права служит фундаментальной основой миротворчества. Уже на протяжении 79 лет в него не вносились изменения, в том числе в трактовки ряда терминов в сфере миротворческой деятельности, включая операции по принуждению к миру.

Методы урегулирования споров изложены в главе VI (при помощи мирных средств), главе VII (применение вооруженных контингентов ООН) и главе VIII (сотрудничество с региональными организациями в деле поддержания мира)¹¹⁴. В связи с усложнением задач, стоящих перед миротворческими силами ООН, все чаще наблюдается тенденция к смешиванию различных путей урегулирования конфликтов с применением мер, описанных в главах VI и VII. Проведение операций по поддержанию мира напрямую не закреплено в Уставе ООН, что порождает их довольно свободную трактовку и классификацию «согласно главе VI с половиной»¹¹⁵.

Концептуальные аспекты реформирования миротворческой деятельности ООН были отражены в докладе бывшего Генерального секретаря ООН Б. Бутрос-Гали «Повестка дня для мира. Превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира» (1992 год)¹¹⁶. Выработан ряд рекомендаций для успешного проведения ОПМ: четкий мандат; взаимодействие всех сторон в выполнении данного мандата; поддержка со стороны Совета Безопасности ООН; готовность стран – членов ООН выделять военный, полицейский и гражданский контингенты для операций; эффективная координация на местах (под контролем Секретариата ООН); стабильное финансирование¹¹⁷.

Рекомендации бывшего Генерального секретаря ООН Б. Бутрос-Гали стали толчком к значительному наращиванию миротворческого потенциала ООН, что привело к структурным изменениям в данной организации. Сменивший его К. Аннан ввел в оборот такие термины, как «превентивное развертывание», «превентивная гуманитарная помощь» и «превентивное миростроительство». Наращивался лексикон миротворческой деятельности ООН, что свидетельствует о расширении сфер интересов и возможностей самой организации.