Kitabı oxu: «Umweltverfahren für Betriebe»

1 Grundlagen – Orientierung im ­Labyrinth des Umweltrechts
1.1 Welches Gesetz? Welche Behörde? Welches Verfahren?

Gleich vorweg: Einführungen ins Umweltrecht beginnen häufig damit, die Komplexität und Unübersichtlichkeit der Gesetze zu betonen (auch die folgenden Absätze kommen nicht ganz darum herum). Diese Beobachtung trifft zu, ist aber nur die halbe Wahrheit; die zweite Hälfte der Wahrheit beinhaltet gleich zwei gute Nachrichten:

+Wer die Bauprinzipien der Umweltgesetzgebung versteht, findet sich im vielgestaltigen Gebäude des österreichischen Umweltrechts relativ leicht zurecht.

+Und: Die Gesetzeslage mag kompliziert sein; die Bauprinzipien sind es nicht.

Zuvor aber zur ersten Hälfte: Das österreichische Umweltrecht ist tatsächlich in eine Vielzahl von Gesetzen, Behördenzuständigkeiten und unterschiedliche Verfahrensarten zersplittert. Ein erheblicher Teil der umweltrechtlichen Streitigkeiten kreist immer wieder um die Frage, nach welchem Gesetz vor welcher Behörde in welchem Verfahren ein Projekt abzuhandeln ist. Umweltrecht ist eben – kompetenzrechtlich gesprochen – eine Querschnittsmaterie: Das bedeutet, dass Regelungs- und Vollzugsbefugnisse quer über alle Ebenen – den Bund, die Länder, die Gemeinden – verteilt sind; diese haben davon eigenständig (bisweilen auch eigenwillig) Gebrauch gemacht. Damit nicht genug: EU- und Völkerrecht fordern laufend Anpassungen; jedes Gesetzgebungs- und Vollzugsorgan setzt diese mit einer eigenen Handschrift um. Die Folge: Auf eine EU-Vorgabe kommen häufig neun Länder- plus mindestens ein Bundesgesetz (sofern nicht mehrere Ministerien zuständig sind) als Umsetzungsgesetz. Kurz gesagt: Der Faktor lautet 10+. Wir verkomplizieren EU-Recht bei der Umsetzung um eine Zehnerpotenz. Das mag man bedauern; das Wissen um diesen Umstand ist aber eine wichtige Navigationshilfe und kann im ersten Bauprinzip zusammengefasst werden:

+Bauprinzip 1: Wo es unionsrechtliche Vorgaben gibt, bilden diese den Mindeststandard ab. Das heißt: Die jeweilige EU-Richtlinie ist Basis und größter gemeinsamer Nenner der verschiedenen Umsetzungsgesetze; diese sind „unionsrechtskonform“, also im iSd Richtlinie auszulegen.

Beispiel: Im Industrieemissionsrecht (IPPC-Regime) wurde eine EU-Richtlinie in Österreich in mehr als 20 unterschiedlichen Gesetzen umgesetzt. Wer das System anhand der Richtlinie oder eines repräsentativen Gesetzes (etwa der GewO 1994) verstanden hat, beherrscht im Großen und Ganzen auch die 20 anderen Gesetze.

Ein zweiter Aspekt: Weil die wechselseitigen Zuständigkeiten in der Regel gleichrangig nebeneinanderstehen, sind bei der Projektierung alle gleichrangig zu beachten. Die Kompetenzen schließen einander nicht aus, sondern ergänzen einander. Es gilt das Kumulationsprinzip. Grundsätzlich sind also alle Zuständigkeiten zu beachten. Daher braucht es für ein Vorhaben häufig mehrere Bewilligungen von unterschiedlichen Behörden nach verschiedenen Gesetzen. Üblicherweise sind es mindestens zwei: eine baurechtliche Genehmigung vom Bürgermeister und eine anlagenrechtliche von der Bezirksverwaltungsbehörde (nach Gewerberecht) oder einer Sonderbehörde (nach Abfall-, Mineralrohstoff-, Energierecht). Hinzukommen, je nach Vorhabensart, noch eine wasserrechtliche Bewilligung, eine naturschutzrechtliche etc., etc.

+Bauprinzip 2: Bund und Länder regeln Bau- und Anlagenprojekte mehrfach; daher sind grundsätzlich mehrere Bewilligungen erforderlich (Grundsatz der Kumulation). Manche Gesetze enthalten aber eine Konzentration der Verfahren, das heißt: eine Bündelung der Verfahren bei einer Behörde.

Beispiel: Das Kumulationsprinzip führt nur auf den ersten Blick zu einem Übermaß an Anforderungen. Es ist wie bei einem komplizierten Bruch oder einer langen Gleichung: Sieht man genauer hin, lässt sich vieles wegkürzen. Bei einem Projekt, das dem Bau-, Gewerbe und Wasserrecht (also drei Gesetzen) unterliegt, zeigt sich bei näherer Betrachtung, dass die baurechtliche Prüfung von Nachbareinwendungen wegen der gewerberechtlichen Genehmigung erheblich vereinfacht werden kann und dass die wasserrechtliche Bewilligung mit der gewerberechtlichen miterteilt werden kann. Drei Verfahren können also auf eineinhalb gekürzt werden.

Erfreulicherweise gibt es vom Kumulationsprinzip gesetzliche Ausnahmen, faktische Erleichterungen und ein Zauberwort – Politiker nennen es „One Stop Shop“, Praktiker sagen nur AVG (Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz):

+Zu den gesetzlichen Ausnahmen: In einzelnen Gesetzen wurden Genehmigungs- und Verfahrenskonzentrationen eingeführt, die alle oder viele der anzuwendenden Vorschriften bei einer Behörde bündeln. Die umfassendste Konzentration finden wir in der Umweltverträglichkeitsprüfung und im (Bundes-)Abfallwirtschaftsrecht, die für ein bestimmtes Segment an Projekten ein einheitliches konzentriertes Verfahren vorsehen. In diesen gibt es auch keine baubehördliche Zuständigkeit mehr. Zunehmend ausgebaut wurde auch die Konzentration im gewerbebehördlichen Betriebsanlagenverfahren, das viele Bundesmaterien bündelt. Davon sind zwar Landesrechte nicht erfasst; allerdings enthalten viele Bauordnungen Erleichterungen für Anlagen, die gewerbebehördlich zu genehmigen sind.

+Zu den faktischen Erleichterungen: Was Juristen mit verwirrend vielfältigen und unterschiedlichen Behördenbezeichnungen ansprechen, spielt sich in aller Regel in drei Häusern ab: am Gemeindeamt, bei der Bezirkshauptmannschaft (BH) und beim Amt der Landesregierung. Wo es einen Magistrat gibt (also in Städten mit eigenem Statut) fallen Gemeindeamt und BH zusammen, also sind es nur zwei Stellen. Gleiches gilt, wenn die Baukompetenz mit Verordnung der BH übertragen wurde. In Wien regeln alles die Magistratsabteilungen (also wäre es nur eine; die MAen sitzen aber in der Regel in unterschiedlichen Häusern). Für manche Vorhaben besteht eine Sonderkompetenz bei einem Bundesministerium; diesfalls fällt meist zumindest die baubehördliche Kompetenz weg.

+Zum Zauberwort „One Stop Shop“ – zu Deutsch: „einheitliche Anlaufstelle“. Das Wort kommt in Ansprachen von Politikern fast schon inflationär vor, im Gesetz allerdings selten; zumindest in der Überschrift zu § 333 GewO 1994 taucht es auf; diese Bestimmung lautet:

„Soweit nicht ausdrücklich anderes bestimmt ist, ist Behörde im Sinne dieses Bundesgesetzes, und zwar Behörde erster Instanz, die Bezirksverwaltungsbehörde.“

Das allein ist wenig Trost. Allerdings gibt es ein Geflecht an Gesetzesbestimmungen, mit dem die Behörden gezwungen werden können, alle Zuständigkeiten offenzulegen. Die wesentlichen stehen im allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetz: Zunächst bestimmt § 6 AVG:

„Die Behörde hat ihre sachliche und örtliche Zuständigkeit von Amts wegen wahrzunehmen; langen bei ihr Anbringen ein, zu deren Behandlung sie nicht zuständig ist, so hat sie diese ohne unnötigen Aufschub auf Gefahr des Einschreiters an die zuständige Stelle weiterzuleiten oder den Einschreiter an diese zu weisen.“

Noch wichtiger ist § 39 Abs 2b AVG:

„Sind nach den Verwaltungsvorschriften für ein Vorhaben mehrere Bewilligungen, Genehmigungen oder bescheidmäßige Feststellungen erforderlich und werden diese unter einem beantragt, so hat die Behörde die Verfahren zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung zu verbinden und mit den von anderen Behörden geführten Verfahren zu koordinieren. Eine getrennte Verfahrensführung ist zulässig, wenn diese im Interesse der Zweckmäßigkeit, Raschheit, Einfachheit und Kostenersparnis gelegen ist.“

Eine solche Koordination beschränkt sich nicht auf die bloße Abstimmung von Terminen. Zu beachten ist auch, dass die beigezogenen Sachverständigen die relevanten Themenbereiche abdecken, dass es dabei aber zu keinen Doppelbesetzungen oder Lücken kommt.

Nach manchen Gesetzen hat die Behörde sogar eine Art Warnpflicht: § 359 GewO 1994 verpflichtet die Behörde, über den Tellerrand der eigenen Zuständigkeit zu schauen und die Projektwerberin darauf hinzuweisen,

„dass ihrer Ansicht nach im Standort das Errichten und Betreiben der Anlage im Zeitpunkt der Bescheiderlassung durch Rechtsvorschriften verboten ist.“

Daraus folgt: Wer bei einer Behörde anfragt, kann auch verlangen, dass von dieser Behörde eine Koordination mit allen anderen Behörden vorgenommen wird. De facto leisten die Bezirkshauptmannschaften bzw. Magistrate im Rahmen der Anlagensprechtage diese Beratung.

+Bauprinzip 3: Die Bezirkshauptmannschaften bzw. Magistrate sind die „geheimen“ Leitbehörden des österreichischen Umweltrechts. Bei ihnen konzentriert sich ein Gutteil der Verfahren; (fast) alle anderen Verfahren können sie zumindest koordinieren.

+Bauprinzip 4: Vom Bauprinzip 3 gibt es Ausnahmen: Im Abfall- und Energierecht spielt sich fast alles bei den Landeshauptleuten ab, im UVP-Recht bei den Landesregierungen, im Infrastrukturrecht bei den Ministerien.

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Praxistipp: Anlagensprechtag mit ­Mehrwert

Nutzen Sie die sog. „Anlagensprechtage“ der lokalen Behörden für mehr als eine erste Planungsbesprechung.

Klären Sie,

+welche anderen Behörden zuständig sind,

+ob die Verfahren von der Anlagenbehörde oder einer anderen Behörde koordiniert werden,

+welche Sachverständigen welcher Disziplinen beigezogen werden. Achten Sie darauf, dass es dabei zu keinen Doppelbesetzungen oder Lücken kommt.

Vielfach möchten Projektwerberinnen allerdings die Frage, bei welcher Behörde sie was einreichen, nicht den Behörden überantworten, sondern ihr Vorhaben verfahrenstaktisch so auslegen, dass es mit geringstmöglichem Widerstand durchgesetzt werden kann. Diesfalls ist die Zuständigkeitsfrage eigenverantwortlich zu prüfen. Dabei helfen die folgenden Checks, die jeweils in einigen wenigen Prüfschritten ablaufen.

Im Mittelpunkt dieser Checks stehen Genehmigungsverfahren für Bau- und Anlagenprojekte. Eine zweite Gruppe von Umweltverfahren dreht sich nicht um Bauten oder Anlagen, sondern um die Verwendung bestimmter Ressourcen, gefährlicher Stoffe oder die Behandlung von Abfällen. Diese beiden Komplexe hängen eng zusammen; manchmal entscheidet etwa der verarbeitete Stoff darüber, nach welchem Genehmigungsrecht eine neue Anlage abzuhandeln ist (z. B. bei Abfallbehandlungsanlagen oder Bergbauanlagen); diese Aspekte werden in Kapitel 3 näher behandelt.

Um im Labyrinth der Genehmigungsverfahren den Überblick zu behalten, gibt es einige praxistaugliche Orientierungshilfen.